Sjávarútvegsráðherra (Halldór Ásgrímsson):
    Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Þetta frv. hefur hlotið meðferð í Ed. hv. Alþingis og er að meginefni endurflutt frá síðasta Alþingi, en varð þá ekki útrætt.
    Hinn 27. apríl sl. skipaði fyrrv. dómsmrh. Jón Sigurðsson milliþinganefnd til að fjalla um frv. Í nefndinni sátu alþm. Eiður Guðnason, Friðjón Þórðarson, Ólafur G. Einarsson, Páll Pétursson, Guðrún Helgadóttir og Guðmundur Ágústsson. Eiður Guðnason var formaður nefndarinnar. Björn Friðfinnsson og Markús Sigurbjörnsson störfuðu með nefndinni. Nefndin skilaði áliti eins og fram kemur í fskj. með frv. þessu. Meiri hluti nefndarinnar lagði til að frv. þetta yrði flutt með nokkrum breytingum sem teknar voru upp. Hins vegar skiluðu tveir nefndarmanna, þeir hv. þm. Friðjón Þórðarson og Páll Pétursson, séráliti eins og fram kemur í gögnum málsins.
    Ed. hefur fjallað mjög ítarlega um þetta mál og hefur samþykkt frv. að langmestu leyti, þó með nokkrum brtt. Veigamesta brtt. er sú að gildistíma frv. er frestað frá miðju ári 1990 til miðs árs 1992. Ég tel vera mjög eðlilegt að sú breyting sé gerð. Hér er um viðamikið mál að ræða sem þarfnast góðs undirbúnings og það er mun mikilvægara að taka nægilegan tíma í þann undirbúning en að lögfesta mál þetta árinu fyrr eða síðar.
    Ég mun reyna að rekja í stuttu máli meginefni þessa frv., en það er að settir verði á fót átta héraðsdómstólar er fari með dómstörf jafnt í einkamálum og opinberum málum. Framvegis verði sýslustjórn í héraði í höndum embættismanna með embættistitilinn ,,sýslumaður`` um leið og embættistitillinn ,,bæjarfógeti`` verður lagður niður. Embætti sýslumanna verður til hér á landi í upphafi konungsstjórnar á 13. öld. Er því hér um að ræða eitt elsta embættisheiti með þjóðinni. Fer vel á því að halda áfram notkun þess, en hinn embættistitillinn fellur niður sökum breyttrar verkaskiptingar dómara og embættismanna framkvæmdarvaldsins svo og vegna breytingar sem orðin er á sveitarfélagalögum sem að mestu afnemur sérstöðu kaupstaða.
    Upphaflega var í tillögum að frv. þessu gert ráð fyrir að héraðsdómstólar yrðu aðeins sjö, en við nánari umfjöllun þótti rétt að dómstólarnir yrðu tveir á Norðurlandi, einn í hvoru kjördæmi, eins og fram kemur í frv. Lagt er til að héraðsdómstólar í Reykjavík verði sameinaðir í einn dómstól, þar á meðal hluti borgarfógetaembættisins. Framkvæmdarvaldsstörf borgarfógetaembættisins verði hjá embætti sýslumanns í Reykjavík er fari með verkefni á sviði umboðsstjórnar á sama hátt og önnur sýslumannsembætti að öðru leyti en því að lögreglustjórn og tollstjórn verði áfram í höndum sérstakra embætta.
    Í frv. er gengið út frá því að sýslumenn hafi áfram með höndum núverandi verkefni að öðru leyti en hvað varðar dómsstörf sem færast til héraðsdómstóla. Þá

verða ýmis verkefni á mörkum dómsstarfa og umboðsstarfa nú skilgreind sem umboðsstörf og falin sýslumönnum. Má þar vísa til frv. til aðfararlaga sem hv. allshn. Ed. hefur nú afgreitt til 2. umr. í Ed. og gert á því viðbótarbreytingar sem enn munu einfalda þau mál og verða til þess að ekki er jafnmikið dregið úr núverandi störfum sýslumanna.
    Frv. til breytinga á þinglýsingalögum og frv. um lögbókandagerðir má jafnframt nefna í því sambandi sem jafnframt eru á dagskrá í hv. deild og eru fylgifrumvörp þessa máls.
    Fleiri breytingar eru á döfinni sem miða að því að auka verkefni sýslumannsembætta og gera veg og virðingu þeirra meiri í framtíðinni en nú er. Ég hef í samráði við stjórn Sýslumannafélags Íslands ákveðið að skipa sérstaka nefnd til að huga að verkefni núverandi sýslumannsembætta og að frekari verkefnaflutningi til þeirra frá miðstöð framkvæmdarvaldsins í ráðuneytum og öðrum stofnunum. Ég vil í því sambandi taka fram að það er mjög mikilvægt að innheimtustörf verði áfram hjá sýslumannsembættunum. Ég tel ekki rétt að taka upp sérstakar gjaldheimtur. Jafnframt á það við um umboð fyrir Tryggingastofnun ríkisins. Það er að mínu mati mjög rangt að ætla sér að gera þar einhverjar breytingar á því að þessi störf eru mjög mikilvæg að því er varðar sýslumannsembættin og enginn vafi á því að það mundi auka mjög kostnað að flytja þau störf eitthvað annað.
    Í 1. mgr. 13. gr. frv. eru ákvæði um skrifstofur sýslumanna og er tilgangur þessa ákvæðis að lögfesta heimild til að setja á fót fleiri umboðsskrifstofur í þéttbýliskjörnum innan umdæmis sýslumanns eftir því sem fjárveitingar leyfa. Hugmyndin er að hreppstjórar og e.t.v. lögregluvarðstofur geti veitt almenningi utan aðsetursstaðar sýslumanns ýmiss konar þjónustu og skjótvirkt samband við aðalskrifstofu sýslumanns.
    Eins og fram kemur í athugasemdum við 3. gr. frv. munu héraðsdómstólar hafa reglulegt þinghald á föstum þingstöðum innan hvers lögsagnarumdæmis. Er þannig gengið út frá því að þingað verði í málum á varnarþingi málsaðila nema samkomulag verði um annað. Fjarlægð búsetu frá aðalsetri héraðsdóms mun því ekki þurfa að bitna á þeim sem leita til dómstólanna. Með tilkomu hinna nýju héraðsdómstóla úti um land má reikna með að aukinn fjöldi dómsmála verði útkljáður utan Reykjavíkur. Nú er dæmt í fjölda mála sem eiga uppruna sinn
utan höfuðborgarsvæðisins fyrir dómstólum í Reykjavík. Er það gert með samkomulagi aðila um varnarþing hvað varðar einkamál, en yfirleitt samkvæmt ákvörðun ríkissaksóknara hvað varðar opinber mál. Gera má ráð fyrir að lögmenn muni í auknum mæli finna sér starfsgrundvöll í nágrenni starfandi héraðsdóma og að aukin þjónusta á sviði dómgæslu muni styrkja byggðina utan höfuðborgarsvæðisins.
    Varðandi einstakar greinar frv. vil ég fyrst nefna 2. gr. þess. Þar er kveðið svo á að í landinu skuli vera átta héraðsdómstólar og eru lögsagnarumdæmi þeirra

nánar skilgreind í greininni. Lögsagnarumdæmi dómstólanna fylgja í meginatriðum kjördæmunum að öðru leyti en því að Seltjarnarneskaupstaður, Mosfellsbær, Kjalarnes- og Kjósarhreppur eru í sama lögsagnarumdæmi og Reykjavík og er það án efa íbúum þessara byggða til hagræðis af augljósum ástæðum sem ekki þarf að rekja hér.
    Með frv. fylgir skýrsla um fjölda viðfangsefna sýslumanna á tímabilinu 1980--1987 og skipting þessara verkefna milli sýslumannsembætta og héraðsdómstóla miðað við tillögur frv.
    Í 2. gr. er kveðið á um aðsetursstaði héraðsdómstólanna og taka þær tillögur einkum mið af samgönguleiðum og að dómstólarnir séu staðsettir miðsvæðis í hverju lögsagnarumdæmi.
    Í 3. gr. frv. er kveðið á um skiptingu lögsagnarumdæma í dómþinghá og um fasta þingstaði. Héraðsdómur skal hafa reglubundið þinghald á föstum þingstöðum innan síns umdæmis. Þannig mundi t.d. héraðsdómari frá héraðsdómi Suðurlands þinga reglulega í Vestmannaeyjum eftir því sem málaþunginn gæfi tilefni til. Dæmi um slíka skipan má víða finna í strjálbýlum löndum.
    Í 4. gr. eru ákvæði um fjölda dómara og er ítarleg skýring á þeim ákvæðum í greinargerðinni. Er lagt til að fjöldi dómara sé fastákveðinn í lögum en ekki sé um að ræða hlaup í dómaratölunni eins og nú er samkvæmt lögum nr. 74/1972. Alls er gert ráð fyrir að 38 héraðsdómarar starfi við héraðsdómstólana í landinu og er það sama tala og samanlagður fjöldi dómara í Reykjavík og fjöldi héraðsdómara við embættin í Keflavík, Hafnarfirði, Akureyri, í Vestmannaeyjum og á Selfossi. En vegna breytinga á verkefnum dómstólanna er í raun og veru fjölgað um þrjú eða fjögur dómaraembætti frá því sem nú er í raun, þ.e. verkefni þriggja til fjögurra borgarfógeta í Reykjavík flytjast til embættis sýslumanns. Í bráðabirgðaákvæði er að vísu gert ráð fyrir heimild til tímabundinnar fjölgunar héraðsdómara við gildistöku frv. þessa, en óvíst er hvort á þau reyni. Sé nægur fyrirvari við gildistöku laganna er hægt að láta ógert að skipa í stöður sem losna síðustu mánuðina fyrir gildistöku eins og heimilt er innan marka núgildandi laga. Í Reykjavík yrðu þó væntanlega 23--24 héraðsdómarar eftir því hvernig núverandi borgarfógetar skiptast milli héraðsdóms og embættis sýslumanns í Reykjavík og er þess ekki að vænta að hægt verði að fækka dómurum fyrr en sameining núverandi dómstóla undir einu þaki og breytingar á réttarfarslöggjöfinni eru farnar að skila árangri eins og bent er á í greinargerðinni með 4. gr.
    Í 4. gr. er einnig ákvæði um forstöðumenn dómstóla þar sem héraðsdómarar eru fleiri en einn. Þar er lagt til að þeir hafi titilinn dómstjóri sem á sér fordæmi í dómstólasögu landsins. Þeir skulu skipaðir til sex ára í senn úr hópi dómara við viðkomandi dómstól og að fenginni tillögu þeirra. Heimilt verður að endurskipa dómstjórana. Í greininni er að finna ákvæði um verksvið dómstjóra sem hefur yfirumsjón með starfi dómstóls.

    Í 5. gr. er lagt til að almenn skilyrði til skipunar í embætti héraðsdómara séu í sömu lögum og fjalla um héraðsdómarana, en þau ákvæði er nú að finna í 32. gr. laga um meðferð einkamála í héraði. Skilyrðunum er breytt að því leyti að aldursskilyrði er hækkað í 30 ár og er það gert í því skyni að tryggja reynslu manna áður en þeir taka við svo mikilvægum embættum.
    7. tölul. núgildandi skilyrða 32. gr. er breytt með tilliti til breytinga sem orðið hafa á opinberum embættum og mönnun þeirra frá því að núgildandi ákvæði um þetta efni voru sett í lögum nr. 100/1950. Í þessari grein er að finna mikilvægt nýmæli, að dómsmrh. skipi sérstaka dómnefnd sem fjalli um umsóknir um embætti héraðsdómara. Í nefndinni skuli sitja þrír menn og einn þeirra tilnefndur af Hæstarétti og er hann jafnframt formaður nefndarinnar. Annar nefndarmaður skal tilnefndur úr hópi héraðsdómara og hinn þriðji af Lögmannafélagi Íslands. Nefndin skal gefa skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur. Tillaga um slíka dómnefnd hefur áður komið fram í stjfrv. sem fram var lagt á Alþingi í dómsmálaráðherratíð Ólafs Jóhannessonar á þinginu 1975--1976. Í greinargerð með því frv. eru rakin ýmis dæmi um svipað fyrirkomulag í öðrum ríkjum, en megintilgangur ákvæðisins er að styrkja sjálfstæði dómstólanna, auka traust almennings á því að dómarar séu valdir samkvæmt hæfni einvörðungu og þeir séu óháðir handhöfum framkvæmdarvaldsins. Ekki er að efa að tilvist slíkrar umsagnarnefndar verður auk þess hvatning fyrir lögfræðinga sem hyggja á starfsferil sem dómarar að afla sér framhaldsmenntunar og leggja stund á fræðistörf á sviði lögfræðinnar.
    Ég vil því næst víkja að II. kafla frv. sem fjallar um umboðsvald í héraði.
Það er einkar mikilvægt að almenningur eigi greiðan aðgang að umboðsmönnum framkvæmdarvaldsins í héraði og að slíkir embættismenn geti úrskurðað um ýmis hagsmunamál fólks sem nú er gert í ráðuneytum og öðrum opinberum stofnunum. Þar má nefna ýmiss konar leyfisveitingar, úrskurði um sveitarstjórnarmál og fleira. Allt frá því á 18. öld hafa sýslumenn starfað á sviði sveitarstjórnarmála, en eins og kunnugt er hættu þau afskipti þeirra með öllu um sl. áramót. Sýslumenn eiga að hafa yfirstjórn á löggæslu og innheimtu ríkistekna eins og þeir hafa gert frá fyrstu tíð, en auk þess ber að flytja til þeirra að mínu mati fjölmörg viðbótarverkefni á sviði ríkisumsvifa á næstu árum eftir því sem nokkur kostur er.
    Gert er ráð fyrir að aðsetur sýslumanna verði óbreytt, en hins vegar er lagt til að umdæmi sýslumanna verði ákveðið með reglugerð að fenginni umsögn viðkomandi sýslumanna og sveitarstjórna. Koma þar að sjálfsögðu inn í myndina breyttar samgönguleiðir fólks sem kalla á aðlögun umdæmanna að nýjum aðstæðum. Þannig mætti nefna ýmis dæmi. T.d. má gera íbúum á Svalbarðsströnd við Eyjafjörð kleift að sækja sína þjónustu til sýslumanns á Akureyri í nokkurra mínútna akstursfjarlægð, en þeir þurfa að sækja hana um langan veg nú til Húsavíkur.

    Í 12. gr. frv. er ákvæði um skipan mála í Reykjavík sem auðvitað hefur mikla sérstöðu sökum fólksfjölda. Þar er gert ráð fyrir stöðu sýslumanns í Reykjavík, en stöðuheitið ,,borgarfógeti`` fellur brott á sama hátt og stöðuheitið ,,bæjarfógeti`` sökum breyttra verkefna þessara embættismanna. Jafnframt er starfsheitinu ,,sýslumaður`` haldið, en það fengum við eins og áður er getið frá Noregi með konungsstjórninni á 13. öld.
    Í 13. gr. eru ákvæði um skrifstofur sýslumanna sem ég hef áður vikið að.
    Varðandi 14. gr. er rétt að vekja athygli á því að í milliþinganefndinni kom fram tillaga um að sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli, sem nú heitir lögreglustjórinn á Keflavíkurflugvelli, heyri undir dómsmrh. á sama hátt og aðrir sýslumenn. Í meðförum hv. Ed. var gerð nokkur breyting á þessari grein, þ.e. að fellt er niður úr 14. gr. frv. ákvæði sem segir að sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli heyri undir þann ráðherra sem fer með mál er tengjast framkvæmd varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna frá 5. maí 1951. Hins vegar er rétt að taka fram að niðurfelling þessa ákvæðis breytir þó ekki sjálfkrafa þeirri skipan sem nú er á þeim málum þar sem áfram verða í gildi lög nr. 106/1954, um yfirstjórn mála á varnarsvæðum o.fl.
    Í 18. gr. eru ákvæði um forgang manna til skipunar í embætti. Í fyrstu drögum að frv. var gert ráð fyrir að þeir héraðsdómarar sem starfa við stærstu embættin utan Reykjavíkur svo og embættisdómarar í Reykjavík skyldu flytjast sjálfkrafa milli embætta, en vegna eindreginna óska sýslumanna og bæjarfógeta er þeim öllum samkvæmt frv. einnig gefinn kostur á flutningi í héraðsdómaraembætti. Er það nú orðað þannig í 18. gr. að þessir aðilar hafi forgangsrétt til skipunar í embætti héraðsdómara í því lögsagnarumdæmi sem þeir starfa í. Þarf ekki að leggja þær umsóknir til umsagnar dómnefndar eins og gert yrði með umsóknir þeirra sem ekki eru þegar skipaðir í embætti þegar breytingin tekur gildi. Lagt er til auk þess að dómsmrh. hafi heimild til tímabundinnar fjölgunar dómaraembætta þegar þannig stendur á að fleiri úr röðum þessara embættismanna óska þess að neyta forgangsréttar en héraðsdómarastöðurnar eru samkvæmt 4. gr. Auðvitað er ekki hægt á þessari stundu að meta hvort á þetta muni reyna.
    Ég hef stiklað á mjög stóru um efni þessa frv. Ég vek sérstaka athygli hv. þm. á skýrslu þeirri er prentuð er með athugasemdum frv., en hún sýnir að í raun eru dómsmál núverandi embætta sýslumanna og bæjarfógeta ekki stór þáttur í störfum og með breytingum á réttarfarslöggjöf, svo sem á aðfararlögum, verða umsvifamestu verkefnin áfram í þeirra höndum eins og áður hefur komið fram.
    Dómsmrn. hefur áætlað að aukakostnaður vegna frv. verði um 35 millj. kr. á ári miðað við verðlag á sl. vori. Þessi kostnaður fylgir nýjum héraðsdómarastöðum á Vesturlandi, Vestfjörðum, Norðurlandi vestra, Austurlandi og fjölgun dómara um einn í Norðurlandi eystra og á Suðurlandi. Þá er gert

ráð fyrir að núverandi fulltrúar við sýslumanns- og bæjarfógetaembætti muni skiptast milli embætta sýslumanna og héraðsdómara og þar verði ekki um fjölgun að ræða. Raunar bendir margt til þess að með þeim breytingum sem nú er verið að undirbúa á réttarfarslöggjöfinni megi fremur fækka fulltrúastöðum en að þeim fjölgi. Auðvitað má draga úr kostnaðaraukningu af völdum frv. með því að fækka sýslumannsembættunum, en sú skipan sem hér er lögð til er málamiðlun gerð í því skyni að sem best sátt geti orðið um nauðsynlegar breytingar.
    Dómsmrn. gerir í áætlun sinni ráð fyrir að húsnæðiskostnaður dómstólanna nemi meðaltali húsnæðiskostnaðar miðað við reynslu af rekstri sýslumannsembættanna, en gerir hins vegar ekki ráð fyrir sérstakri fjárfestingu í upphafi né kostnaði af tímabundnum viðbótarstöðum héraðsdómara samkvæmt bráðabirgðaákvæðum frv. Hins vegar mun gefast góður tími til þess fram að gildistöku frv. að skipuleggja stofnsetningu héraðsdómstólanna á hverjum stað án þess að kostnaður fari úr hófi. Það liggur alveg ljóst fyrir
að húsakost þarf mjög víða að bæta hvort eð er, ekki síst húsnæði dómstólanna í Reykjavík. Það má einnig geta þess að í Hafnarfirði, sem verður mjög stórt umdæmi, er um leiguhúsnæði að ræða. Einnig þarf að bæta húsakost víða í landinu. Af þessu mun að sjálfsögðu hljótast nokkur kostnaður.
    Herra forseti. Ég legg sérstaka áherslu á að frv. þetta geti orðið að lögum á þessu þingi. Hér er um aðkallandi umbætur að ræða sem nauðsynlegt er að lögfesta með góðum fyrirvara og sá fyrirvari hefur verið lengdur eins og áður hefur komið fram. Réttarfar okkar er eins og áður segir og margoft hefur komið fram undir nokkurri smásjá samstarfsþjóða okkar í Evrópuráðinu og það skiptir miklu máli að fjarlægja hinn minnsta skugga sem á það kann að falla án þess að ég ætli að fara að gera sérstaklega mikið úr því máli á þessari stundu, enda hefur það margoft verið rætt, m.a. á hv. Alþingi.
    Frv. þetta mætti nokkurri andstöðu eins og gerist og gengur utan þings og eðlilegt er þegar um svo umfangsmikið mál er að ræða, en ég hygg þó að fleiri og fleiri, sem hafa lýst efasemdum um einstök atriði þess, hafi sannfærst um að það sé rétt að lögfesta það sem fyrst, en hafa þó góðan umþóttunartíma. Um það vitna samþykktir félagsskapar sýslumanna, dómara á sl. hausti og félagssamþykkt Lögfræðingafélags Íslands. Frv. er mikilvægur hornsteinn í uppbyggingu réttarfarsins og mun verða til þess að gangur dómsmála geti verið enn skjótari og öruggari en nú er sem er að sjálfsögðu eitt af mikilvægustu málum sérhvers lýðræðisríkis. Það er sérstaklega ánægjulegt að hv. efri deild skuli hafa samþykkt frv. þetta samhljóða. Það lýsir því að allgóð samstað virðist eiga að geta tekist um þetta mál. Og ég vænti þess að hv. neðri deild sjái sér fært að vinna að máli þessu með skjótum hætti, þannig að það geti orðið að lögum á þessu þingi.
    Ég vil að lokinni þessari umræðu leggja til að

málinu verði vísað til 2. umr. og hv. allshn.