Flm. (Geir H. Haarde):
    Herra forseti. Það er að vísu heldur hvimleitt að þurfa að mæla hér fyrir máli í hálftómum þingsalnum þegar orðið er áliðið á aukaþingdegi eins og nú er. En hvað um það. Ég mæli hér fyrir frv. sem við Pálmi Jónsson, hv. 2. þm. Norðurl. v., höfum flutt um meðferð greiðslna úr ríkissjóði umfram fjárlagaheimildir.
    Frv. er flutt í þeim tilgangi að setja í lög almennar reglur um meðferð slíkra greiðslna þegar þær þola ekki bið eftir nýjum fjárlögum. Engar slíkar reglur eru nú í gildi og hvergi að finna í lögum beina heimild til greiðslna úr ríkissjóði umfram fjárlög. Í stjórnarskrá lýðveldisins er hins vegar gert ráð fyrir því að Alþingi samþykki fjáraukalög fyrir hvert fjárlagaár eftir á vegna greiðslna umfram fjárlög það árið. M.a. segir í 41. gr. stjórnarskrárinnar að ekkert gjald megi greiða af hendi úr ríkissjóði nema til þess sé heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum.
    Því er ljóst að gert er ráð fyrir því í stjórnarskránni að nauðsynlegt kunni að vera að inna af hendi greiðslur umfram fjárlög enda komi til atbeini Alþingis eftir á, enda var það væntanlega ljóst þeim sem stjórnarskrána sömdu, eins og það er mönnum ljóst á okkar dögum, að ógerlegt er að gera svo nákvæmar áætlanir um tekjur og gjöld ríkissjóðs að aldrei geti neinu skeikað og því er nauðsynlegt að fyrir hendi sé ákveðið svigrúm til að mæta breyttum aðstæðum.
    Á undanförnum árum hafa við og við orðið nokkrar umræður í þjóðfélaginu og á Alþingi um hið svokallaða aukafjárveitingavald fjmrh., þ.e. heimildir ráðherra til að leyfa greiðslur úr ríkissjóði umfram það sem kveðið er á um í fjárlögum. Slíkar umræður hafa venjulega orðið þegar einhver einstök slík ráðstöfun hefur þótt sérstaklega gagnrýni verð eða óeðlileg af einhverjum ástæðum, en ég vil taka það fram að frv. sem ég mæli hér fyrir er ekki tilkomið vegna einhverra einstakra slíkra dæma. Frv. er flutt vegna þess að fyrir hendi er almenn nauðsyn á því að setja eðlilegar reglur um þessi mál, auka áhrif fjárveitingavaldsins, þ.e. Alþingis, á greiðslur úr ríkissjóði á fjárlagaárinu og draga þar með úr því valdi sem einn einstaklingur, fjmrh. á hverjum tíma, hefur haft til að heimila greiðslur úr ríkissjóði upp á sitt eindæmi.
    Það er jafnframt augljóst mál að það er ávinningur að því fyrir fjmrh. á hverjum tíma og starfsmenn hans í fjmrn. að hafa ákveðnar reglur til að fara eftir varðandi þessi mál, hafa reglur til að fara eftir um meðferð og afgreiðslu erinda af þessu tagi. Ég tel raunar líklegt að það eitt að setja skýrar reglur um meðferð aukafjárveitinga muni draga úr ásókn í slík framlög umfram fjárlagaheimildir. Ég hygg að vinnulag eins og það sem hér hefur tíðkast um áratugaskeið varðandi greiðslur umfram fjárlög og vald fjmrh. í því efni þekkist hvergi í ríkjum sem Íslendingar vilja bera sig saman við. Raunar er mjög margt fleira sem snertir meðferð hinna opinberu fjármála sem úrelt er orðið og lít ég svo á að það

málefni sem þetta frv. fjallar um sé aðeins einn liður umbóta á þessu sviði sem sumpart eru þegar hafnar og komnar til framkvæmda en sumpart bíða enn.
    Sumar þær breytingar sem nauðsynlegt er að gera kalla hins vegar á breytingar á stjórnarskránni, en ákvæði hennar um meðferð opinberra fjármála, endurskoðun þeirra, fjáraukalög og fleira eru mörg hver löngu úrelt orðin. Nægir í því sambandi að nefna dæmi sem þingmenn þekkja vel og lýtur að því að ríkisreikningur skuli ekki ganga til sömu þingnefndar og fjárlög og fjáraukalög. Sú sjálfsagða breyting getur ekki komið til framkvæmda nema stjórnarskránni verði breytt.
    Ég tel að flestir hv. alþm. séu sammála okkur flm. þessa frv. um nauðsyn þess að um meðferð svokallaðra aukafjárveitinga verði sett lög er auki aðild Alþingis að afgreiðslu slíkra fjárveitinga. Og það er auðvitað ekkert nýtt að þessi mál séu rædd hér á hv. Alþingi þótt frv. sem þetta hafi ekki áður verið flutt að því er best er vitað. Þannig rifjaði hæstv. þáv. fjmrh. Albert Guðmundsson það upp í fjárlagaræðu sinni fyrir árið 1984 að á árinu 1983 hafi margar ríkisstofnanir verið búnar með fjárveitingu alls ársins löngu fyrir mitt ár, enda hefðu verið ýmis dæmi þess að fjárveiting til stofnana og ráðuneyta á fjárlögum ársins 1983 hefði verið lægri en raunverulegur kostnaður var 1982 samkvæmt ríkisreikningi. Síðan sagði þáv. hæstv. fjmrh. orðrétt í umræddri fjárlagaræðu, með leyfi forseta:
    ,,Þetta ástand hefur ekki aðeins skapað óþægindi og óvissu fyrir alla hlutaðeigandi, heldur einnig grafið undan því fjárhagslega aðhaldi sem fjárlögin eiga að veita þeim sem fjárveitingar hljóta. Útilokað hefur verið að breyta greiðsluáætlunum í alvöru í þessu skyni. Loks hefur þetta ástand leitt til þess að hjá einum manni, fjmrh., hefur safnast mikið og óeðlilegt geðþóttavald. Þetta vald birtist í aukafjárveitingum sem fjmrh. hefur vald til að heimila. Með þessu valdi er Alþingi í raun svipt hluta fjárveitingavaldsins þótt seint og um síðir sé flutt frv. til fjáraukalaga sem í raun er ekki hægt að gera breytingar á. Í þessu efni er mál til komið að sporna við fótum og takmarka þetta óþingræðislega vald.``
    Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga fyrir árið 1982 segir einnig um þetta efni, með leyfi forseta:
    ,,Ríkisendurskoðun telur mjög mikilvægt að fjárlög séu þannig afgreidd á Alþingi að þau sýni raunverulegan vilja Alþingis um fjárveitingar til einstakra viðfangsefna og að fjárlög séu marktæk til stjórnunar á ríkisbúskapnum. Þá telur Ríkissendurskoðun enn fremur að kveða verði fastar á um heimildir framkvæmdarvalds til ákvarðana um aukafjárveitingar en gert er nú. Ríkisendurskoðun vill benda á að lausn á þessu máli gæti verið að Alþingi tæki fjárlög til endurmats innan fjárlagaársins.``
    Af þessum tilvitnunum má sjá að umræða um þessi mál er síður en svo ný af nálinni. Yfirskoðunarmenn ríkisreiknings 1987, en ræðumaður er einn þeirra, víkja einnig að þessum málum í skýrslu sinni til

Alþingis í desember sl. og segja m.a., með leyfi forseta:
    ,,Að því er veitingu aukafjárveitinga varðar er ljóst að mjög skortir skýrar reglur um þau efni sem tryggi jafnt eðlileg áhrif og eftirlit fjárveitingavaldsins og svigrúm framkvæmdarvaldshafa til að mæta breyttum aðstæðum á fjárlagaárinu. Óviðunandi er fyrir Alþingi sem fjárveitingavald að unnt sé t.d. að taka ákvarðanir um nýja starfsemi á vegum hins opinbera eða um sérstök framlög úr ríkissjóði án aðildar þess eða atbeina. Rétt er þó að hafa í huga að óhjákvæmilegt er fyrir fjmrh. að hafa visst svigrúm til að mæta ófyrirséðum útgjöldum, t.d. vegna launa- og verðlagsbreytinga. Yfirskoðunarmenn telja eðlilegt og í samræmi við aðrar umbætur síðustu ára í meðferð ríkisfjármála og við endurskoðun ríkisútgjalda að Alþingi setji í lög skýrar reglur um afgreiðslu aukafjárveitinga innan fjárlagaársins.``
    Frv. það sem hér er mælt fyrir er í samræmi við þau sjónarmið sem hér hefur verið vitnað til. Um hitt, hvernig þessum málum er nákvæmlega fyrir komið í smáatriðum, geta e.t.v. verið skiptar skoðanir, en þeir sem hafa viljað tjá sig um þessi mál virðast sammála okkur flm. um nauðsyn skýrra reglna í þessu efni.
    Í frv. því sem hér er til umræðu er tekin sú meginstefna að greina á milli greiðslna umfram fjárlög eftir því hvort um er að ræða verkefni sem eru á fjárlögum eða ekki. Í 1. gr. frv. er þannig fjallað um verkefni sem fé er veitt til á fjárlögum. Þar er kveðið á um að fjmrh. geti því aðeins heimilað greiðslu úr ríkissjóði umfram heimildir fjárlaga að skapast hafi greiðsluþörf sem ekki þoli bið en felli fyrirvaralausa greiðsluskyldu á ríkissjóð vegna lögboðins viðfangsefnis eða samnings. Heimildin er enn fremur bundin því skilyrði að beiðni um greiðslu berist frá viðkomandi fagráðherra og hann taki þar með ábyrgð á greiðslunni að sínu leyti.
    Hér getur verið um að ræða greiðslur vegna breytinga í verðlags- og launamálum, samningsbundinna hækkana eða t.d. vegna dóma sem skylda ríkissjóð til ákveðinna greiðslna. T.d. má nefna að launahækkanir samkvæmt nýgerðum kjarasamningi ríkisins og BSRB mundu, að því marki sem þær kunna að leiða til greiðslna umfram fjárlög, falla undir ákvæði þessarar greinar.
    Eðlilegt verður að telja að framkvæmdarvaldið geti án fyrirframsamþykkis Alþingis brugðist með þeim hætti sem greinin gerir ráð fyrir og án tafar við breyttum aðstæðum á fjárlagaárinu enda er hér um að ræða breytingar sem nauðsynlegar eru til að standa við þau umsvif og þau áform sem Alþingi hefur ákveðið með hinum upphaflegu fjárlögum. Á grundvelli þessarar greinar væri hins vegar ekki hægt að stofna til aukinna umsvifa eða aukins framkvæmdamagns frá því sem fjárlög ákveða.
    Í 2. gr. frv. er kveðið á um annars konar greiðslur umfram fjárlög sem til greina gætu komið. Þær gætu í fyrsta lagi verið til viðfangsefna á vegum ríkisins sem ekki eru á fjárlögum. Í öðru lagi styrkir til aðila sem ekki njóta framlags fyrir á fjárlögum og loks

hækkanir á framlögum sem eru á fjárlögum þótt ekki sé um að ræða lögbundinn styrk eða stuðning.
    Frv. gerir ráð fyrir því að beiðnir um greiðslur af þessu tagi verði að hljóta formlegt samþykki fjvn. Alþingis til að þær megi inna af hendi. Greinin hefur það m.a. í för með sér að ekki verður unnt að koma á fót nýjum stöðum eða nýrri starfsemi með aukafjárveitingu án atbeina Alþingis. Ekki verður heldur hægt að veita styrki eða framlög með aukafjárveitingum án atbeina þingsins eða hækka styrki eða framlög til þeirra sem slíks njóta fyrir á fjárlögum.
    Ég vil leyfa mér að nefna aftur nýgerða kjarasamninga ríkisins og BSRB í þessu sambandi. Þær hækkanir á niðurgreiðslum sem ríkisstjórnin virðist hafa samið um við BSRB í tengslum við þennan samning mundu falla undir 2. gr. frv. og koma til kasta fjvn. Alþingis áður en af þeim gæti orðið. Sama er að segja um það sérstaka 15 millj. kr. framlag sem fjmrh. hefur lofað að verja til landgræðslu og skógræktar í því skyni að efla sumaratvinnu skólafólks. Þar er um að ræða fyrirheit sem samkvæmt frv. væri ekki hægt að standa við nema með þeim atbeina fjvn. Alþingis sem 2. gr. frv. gerir ráð fyrir.
    Flm. þykir eðlilegt að fela fjvn. Alþingis þetta vald, enda fjallar nefndin um fjárlög ríkisins og undirbúning þeirra hér á Alþingi. Gera má ráð fyrir að
sú tilhögun sem frv. gerir ráð fyrir kalli á nokkrar breytingar á störfum nefndarinnar því hún yrði að koma saman til formlegra funda til að afgreiða beiðni samkvæmt 2. gr. frv. Breytt starfstilhögun nefndarinnar vegna þessa og hugsanlegir fundir hennar utan þingtímans, t.d. að sumarlagi, er þó ekki áhorfsmál að mati flm.
    Rétt er að taka það skýrt fram að þótt fjvn. fengi þetta vald í hendur sem frv. gerir ráð fyrir hefði Alþingi sjálft auðvitað síðasta orðið og þyrfti eftir sem áður að samþykkja fjáraukalög vegna allra greiðslna umfram fjárlög ársins. Í öðru frv. flm. er einmitt gert ráð fyrir því að gera það að lagaskyldu að þingið fái frumvörp til fjáraukalaga og ríkisreikning mun fyrr til meðferðar en verið hefur og skylt verði að leggja þessi mál árlega fyrir Alþingi, frv. til fjáraukalaga á vorþingi og ríkisreikning svo skjótt sem verða má, ekki síðar en á haustþingi eftir fjárlagaárið.
    Því má raunar bæta við að ég teldi það eðlileg framtíðarvinnubrögð í þessu efni að Alþingi tæki fjárlög ríkisins fyrir tvívegis á hverju ári, í fyrra skiptið við setningu þeirra fyrir áramót en í síðara skiptið fyrir þinglok á vorin. Mundi þá tekið tillit til allra breytinga sem orðið hefðu á forsendum og aðstæðum. Þessi háttur er víða hafður á í nálægum löndum og vil ég í þessu sambandi einnig benda á þá tilvitnun frá Ríkisendurskoðun vegna fjárlaga ársins 1982 sem ég nefndi hér að framan.
    Í 3. gr. frv. er tekið fram að varði fjárþörf umfram fjárlagaheimildir atriði sem lög nr. 97/1974 taka til skuli um þau útgjöld fara samkvæmt ákvæðum þeirra

laga. Hér er um að ræða lög um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismála ríkisstofnana og er eðlilegt að ákvæði þeirra standi óbreytt. Rétt er í þessu sambandi að vekja einnig athygli á því að frv. mun ekki, verði það að lögum, raska þeim ákvæðum í fjárlögum hverju sinni er veita fjmrh. heimild til að breyta tekju- og gjaldaliðum verði samþykkt ný lög frá Alþingi er hafi í för með sér útgjöld úr ríkissjóði.
    Í 4. gr. frv. er fjmrh. lögð á herðar sú skylda að leggja þegar í upphafi árs fram á Alþingi skýrslu um greiðslur sem heimilaðar hafa verið samkvæmt ákvæðum þess á árinu næst á undan. Verður að telja þetta eðlilega kvöð.
    Herra forseti. Ég hef nú gert grein fyrir efnisatriðum frv. og þeim meginsjónarmiðum sem liggja að baki framlagningu þess. Ég tel víst að langflestir þm. sem hafa hugleitt eða kynnt sér þessi mál séu sammála meginefni þess og ég leyfi mér að vona að frv. fái velviljaða meðferð í hv. fjh.- og viðskn. enda hefur formaður nefndarinnar, hv. 1. þm. Norðurl. v., bent á nauðsyn umbóta í þessu efni í þeim drögum að nýjum þingskapalögum sem hann hefur kynnt þingheimi samhliða frv. sínu til stjórnskipunarlaga. Ég tel að vísu ekki rétt að setja ákvæði um þetta efni í þingskapalög, heldur tel ég eðlilegra að um þetta efni séu sett sérstök lög eins og hér er gerð tillaga um þar sem nákvæmlega er kveðið á um meðferð þessara mála. Vænti ég að nefndin kanni það vel og vandlega.
    Ég vil að lokum leyfa mér, herra forseti, að leggja til að máli þessu verði vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.