Félagsmálaráðherra (Jóhanna Sigurðardóttir):
    Virðulegur forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um tekjustofna sveitarfélaga. Frv. var samið af nefnd sem ég skipaði í maí sl. til þess að endurskoða lög um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 73 26. nóv. 1980, með síðari breytingum. Í nefndinni áttu sæti þrír fulltrúar tilnefndir af Sambandi ísl. sveitarfélaga, þrír tilnefndir af þingflokkum ríkisstjórnarinnar, einn tilnefndur af fjmrh. og einn tilnefndur af félmrh.
    Núgildandi tekjustofnalög eru að meginstofni til frá árinu 1972, en þá voru gerðar á þeim talsvert viðamiklar breytingar samhliða nokkrum breytingum á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Fyrstu árin eftir 1972, þ.e. eftir breytingarnar á lögunum, var hagur sveitarfélaganna mun betri en áður og svigrúm þeirra til framkvæmda meira. Þegar kom fram um 1980 fór hagur þeirra versnandi. Ástæðurnar fyrir þessu voru einkum tvíþættar. Áttundi áratugurinn var tími mikillar uppbyggingar víða um land. Sveitarfélögin voru þar engin undantekning. Þau byggðu skóla, heilsugæslustöðvar, dvalarheimili fyrir aldraða, íþróttahús, dagvistarheimili og þannig mætti halda áfram að telja. Þegar þessar stofnanir komu í rekstur jók það mjög útgjöld sveitarfélaganna. Sveitarfélögin urðu þannig við kröfum íbúanna um stóraukna þjónustu án þess að tilsvarandi tekjuauki kæmi á móti. Tekjustofnar sveitarfélaganna voru að langmestu leyti óverðtryggðir. Sveitarfélögin fóru því mjög illa út úr þeim árum þegar verðbólgan var mikil. Verðbólgan kom miklu fyrr fram í útgjöldum en tekjum. Svigrúmið sem var í tekjustofnalögum til að jafna slíkar sveiflur var of lítið. Sveitarfélögin byggðu sínar fjárhagsáætlanir, sem afgreiddar eru í byrjun árs, á áætlunum ríkisvaldsins um verðbólguþróun út árið. Þegar í ljós kom á miðju ári eða síðar að verðbólgan varð miklu meiri en spáð var var of seint að ákvarða hærri álagningu og lítið svigrúm til að draga saman útgjöld á árinu. Þetta eru helstu ástæður fyrir því að fjármálum margra sveitarfélaga er nú svo komið sem raun ber vitni.
    Það má segja að einna mest áberandi núna í fjármálum sveitarfélaganna og tekjustofnamálum þeirra séu hversu misjafnlega þau eru á vegi stödd fjárhagslega. Annar hluti sveitarfélaganna, þar sem meira en helmingur íbúafjölda landsins býr, er skuldlítill og með mikið framkvæmdarfé. Hinn hluti sveitarfélaganna er að vísu mismunandi illa stæður en mörg þeirra mjög skuldug með lítið eða ekkert framkvæmdarfé. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga hefur að mjög litlu leyti gegnt hlutverki sem raunverulegur jöfnunarsjóður. Aðeins 6% af tekjum sjóðsins hafa í raun gengið til jöfnunar. Meginhluti tekna hans hefur farið í framlög sem hafa verið jöfn á íbúa hvar sem er á landinu og hvernig sem viðkomandi sveitarfélag hefur verið á vegi statt fjárhagslega. Þetta er sú mynd sem blasti við við endurskoðun tekjustofnalaganna.
    Helstu breytingar frá gildandi lögum um tekjustofna sveitarfélaga sem lagðar eru til í frumvarpinu eru þessar:
     1. Aðstaða sveitarfélaga til álagningar

fasteignaskatts verði jöfnuð og undanþágum frá álagningu skattsins fækkað.
     2. Tekjuöflun Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði breytt þannig að meginhluti tekna hans verði ákveðið hlutfall af tekjuskattsstofni í staðgreiðslukerfinu sem renni beint í sjóðinn í stað ríkisframlaga eins og nú er. Greiðslum úr sjóðnum verði breytt þannig að almennu framlögin verði felld niður, en þau hafa numið um *y2/3*y af útgjöldum sjóðsins. Þess í stað verði útgjöldum sjóðsins skipt í þrennt.
    Það eru í fyrsta lagi bundin framlög sem ganga til Sambands ísl. sveitarfélaga, Landshlutasambands sveitarfélaga, Lánasjóðs sveitarfélaga og Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Í öðru lagi sérstök framlög sem gangi til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga, til að greiða úr sérstökum fjárhagserfiðleikum sveitarfélaga og til að bæta sveitarfélögum upp aukinn kostnað vegna breytinga á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Í þriðja lagi komi svo jöfnunarframlög til að bæta sveitarfélögunum upp lágar tekjur í samanburði við sambærileg sveitarfélög líkt og verið hefur með núverandi aukaframlög. Framlögum þessum yrði einnig varið til að jafna aðstöðu sveitarfélaga vegna mismikilla verkefna. Fólksfækkunarframlög verði felld niður en upphæðin sem til þeirra hefur verið varið gangi til að hækka jöfnunarframlög. Lagt er til að heildartekjur Jöfnunarsjóðsins lækki samhliða því sem útgjöld sveitarfélaganna lækka vegna breytinga á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Jafnframt er lagt til að stórhækkaður verði sá hluti ráðstöfunarfjár sjóðsins sem varið er til jöfnunar á milli sveitarfélaga. Áætlun um tekjur og gjöld Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga miðað við þessa tillögu fylgir með frumvarpinu á fylgiskjali II.
    Útsvarskafli laganna verður aðlagaður staðgreiðslukerfinu og lögum um tekjuskatt og eignarskatt mun betur en nú er. Fyrr á þessu ári var sú breyting gerð á þessum kafla að afnumin voru afskipti ráðherra af ákvörðun um álagningar- og innheimtuprósentu útsvara og beitingu 10% álagsheimildar á útsvör. Þessar ákvarðanir eru því nú alfarið í höndum sveitarfélaga. Ákvæði um mismunandi gjaldflokka aðstöðugjalda verða afnumin og hámarksálagning verði
1,3%, en hver sveitarstjórn geti síðan ákveðið mismunandi gjaldflokka eftir tegund atvinnurekstrar. Undanþágum frá álagningu gjaldsins verði fækkað.
    Ég tel ekki ástæðu til að rekja hérna einstakar greinar frumvarpsins en vísa til framsöguræðu minnar í efri deild. Ég tel hins vegar rétt að gera nokkra grein fyrir hver áhrifin verða á fjárhagslega stöðu sveitarfélaganna ef þær breytingar koma til framkvæmda sem lagðar eru til í frumvarpinu. Ég tel rétt að skoða þær breytingar einnig í tengslum við þær breytingar sem nýlega hafa verið gerðar varðandi útsvörin. Staðgreiðslukerfið og þær breytingar sem gerðar hafa verið á tekjustofnalögum í tengslum við það hafa verið mikill ávinningur fyrir sveitarfélögin með þrennum hætti. Í fyrsta lagi er verðtrygging þessa

langgildasta tekjustofns sveitarfélaganna mjög þýðingarmikil. Í öðru lagi mun innheimtan í mörgum tilfellum batna verulega og síðast en ekki síst mun hámarksálagning útsvara, nú 7,5%, gefa sveitarfélögunum mun meiri tekjur en áður.
    Breytingar þær sem lagðar eru til í frumvarpinu varðandi fasteignaskattinn stefna fyrst og fremst að því að jafna aðstöðu sveitarfélaganna. Þær hafa engin áhrif í Reykjavík og lítil eða engin áhrif í öðrum sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu. Áhrifin úti á landsbyggðinni munu að sjálfsögðu fara eftir því hvernig sveitarfélögin koma til með að nýta sér þennan aukna tekjumöguleika. Fasteignamatið hefur verið mjög mismunandi en þó langsamlega hæst hér á höfuðborgarsvæðinu. Miðað við sömu nýtingu álagningarhlutfalls og verið hefur á höfuðborgarsvæðinu er ljóst að sú breyting, sem lögð er til í frumvarpinu, getur gefið mörgum sveitarfélögum rýmri tekjur af fasteignasköttum en nú. Breytingarnar varðandi aðstöðugjöldin munu fyrst og fremst koma þeim sveitarfélögum til góða þar sem atvinnureksturinn hefur að miklu leyti verið í lægri gjaldflokkunum, en gjaldflokkarnir hafa verið fjórir, sá lægsti 0,33% og sá hæsti 1,3%. Fastlega má gera ráð fyrir því að sveitarfélögin muni nýta sér mjög misjafnlega þá heimild sem frumvarpið gerir ráð fyrir í þessu efni.
    Varðandi Jöfnunarsjóðinn er rétt að undirstrika sérstaklega þá breytingu að lagt er til að næstum því fimmfalda þá upphæð sem ætluð er til að verja til jöfnunar milli sveitarfélaga. Breytingarnar á Jöfnunarsjóðnum eru því mjög stór þáttur í þeim breytingum sem lagðar eru til með frumvarpinu. Ég tel rétt að rekja þessar breytingar nokkuð nánar eins og þær koma fram í frumvarpinu og drögum að reglugerð sem nefndarmenn í félmn. munu fá í hendur.
    Meginhluti af ráðstöfunarfé sjóðsins hefur verið varið til almennra framlaga sem hafa verið sama krónutala á alla íbúa hver sem staða sveitarfélaganna hefur verið. Aukaframlögin hafa aðeins numið 6% af ráðstöfunarfé sjóðsins og hefur þessi upphæð gengið til tekjujöfnunar milli sveitarfélaga. Nú er lagt til að almennu framlögin falli niður en að meginhluti af tekjum sjóðsins gangi til að greiða sveitarfélögunum framlög vegna breytinga á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og til jöfnunarframlaga. Á sl. ári voru aðeins um 80 millj. kr. til ráðstöfunar til jöfnunarframlaga en samkvæmt frumvarpinu hefði þetta verið um fimm sinnum hærri upphæð, eða tæpar 400 millj. kr. Lagt er til að hluti af þessari upphæð gangi til sveitarfélaga sem skortir tekjur til að halda uppi þeirri þjónustu sem eðlilegt má telja að sveitarfélög af þeirri stærð veiti, þ.e. til útgjaldajöfnunar. Þessi framlög mundu einkum ganga til minni þéttbýlissveitarfélaga. Í reglugerðardrögunum er gert ráð fyrir að reynt sé að meta þjónustustig sveitarfélaganna og greiðslur þessar miðaðar við það. Lagt er til að verkaskiptingarframlögin gangi hins vegar fyrst og fremst til dreifbýlissveitarfélaga til að

bæta þeim upp aukinn kostnað sem þau verða fyrir vegna breyttrar verkaskiptingar ríkis og sveitarfélaga. Það er lögð mikil áhersla á að tryggja að þessi sveitarfélög verði betur sett en áður. Við samanburð á kostnaðartölum frá menntmrn. og þeim tölum sem gert er ráð fyrir að verja til þessa verkefnis er alveg ljóst að vel er fyrir þessu séð.
    Rétt er einnig að benda á ákvæði 16. gr. frumvarpsins þar sem segir að framlögin skuli miðuð við að hagur þessara sveitarfélaga verði ekki lakari eftir breytingar á verkaskiptingunni en áður var. Þetta tel ég mjög þýðingarmikið. Við úthlutun framlaga úr Jöfnunarsjóðnum þarf að ákveða hvaða kröfur á að gera um nýtingu tekjustofna sveitarfélaganna. Í reglugerðardrögunum er gert ráð fyrir því að félmrn. gefi út í nóvember ár hvert í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga reglur um þessa nýtingu tekjustofnanna. Ég held að þetta sé mjög góð leið. Það er mjög erfitt að binda þessar reglur fastar til margra ára en hins vegar er alveg nauðsynlegt að þær liggi fyrir árlega þegar sveitarfélögin útbúa fjárhagsáætlanir sínar.
    Í frumvarpinu er lagt til að tillögur að úthlutun framlaga úr Jöfnunarsjóðnum verði í höndum nefndar þar sem fjórir af fimm nefndarmönnum verða tilnefndir af Sambandi ísl. sveitarfélaga. Reglugerðardrögin eru nú til umfjöllunar hjá Sambandi ísl. sveitarfélaga og dreifbýlisnefnd sambandsins.
    Félmn. Ed. lagði til nokkrar breytingar á frv. Hún lagði til að megintekjustofn Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði ákveðið hlutfall af tekjum ríkissjóðs af beinum og óbeinum sköttum en ekki ákveðið hlutfall af
tekjuskattsstofni eins og lagt er til í frumvarpinu. Reiknað er með sömu tekjum sjóðsins við þessa breyttu viðmiðun. Nefndin lagði einnig til að horfið væri frá fyrirætlunum um að fækka undanþágum frá álagningu aðstöðugjalda. Aðrar breytingar sem nefndin lagði til voru minni háttar.
    Megininntak tekjustofnafrumvarpsins er að auka tekjur sveitarfélaga, jafna aðstöðu þeirra og að auka ákvörðunarvald þeirra um nýtingu eigin tekjustofna. Eins og ég hef rakið er breytt hlutverk Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga stór liður í þessu.
    Við samningu frumvarpsins var haft náið samráð við sveitarfélögin. Fjórir af átta nefndarmönnum sem sömdu frumvarpið eru stjórnarmenn í Sambandi ísl. sveitarfélaga. Frumvarpið hefur verið kynnt ásamt verkaskiptafrumvarpinu á fundum sveitarstjórnarmanna um allt land. Aðalfundur Sambands ísl. sveitarfélaga lýsti samhljóða yfir stuðningi við frumvarpið og félmn. Ed. náði samstöðu um afgreiðslu málsins.
    Virðulegur forseti. Ég sé ekki ástæðu til þess að hafa um þetta frumvarp fleiri orð nema tilefni gefist til. Ég legg til að málinu verði vísað til 2. umr. og hv. félmn. að lokinni þessari umræðu.