Félagsmálaráðherra (Jóhanna Sigurðardóttir):
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til l. um lögheimili sem flutt er á þskj. 135 og er 131. mál þessarar hv. deildar. Frv. þetta er samið af nefnd sem félmrh. skipaði á árinu 1985. Í nefndinni áttu sæti Magnús E. Guðjónsson, framkvæmdastjóri Sambands ísl. sveitarfélaga, sem var formaður nefndarinnar, Hallgrímur Snorrason hagstofustjóri, Ólafur W. Stefánsson, skrifstofustjóri í dóms- og kirkjumrn., og Þorgerður Benediktsdóttir, deildarstjóri í félmrn. Þá hefur Skúli Guðmundsson, skrifstofustjóri Þjóðskrár, starfað með nefndinni á árinu 1989.
Nefnd þessi var skipuð að ósk Hagstofu Íslands og Sambands ísl. sveitarfélaga þar sem þessir aðilar töldu að full þörf væri á að endurskoða gildandi lög um lögheimili. Margar ástæður liggja þar að baki. Í fyrsta lagi eru nú liðnir nær þrír áratugir frá setningu gildandi lögheimilislaga. Á þessum tíma hafa þjóðfélagshættir tekið töluverðum breytingum. Þetta á ekki síst við um sambýlis- og búsetuhætti fólks.
Í öðru lagi hefur ýmsum lögum sem tengjast eða styðjast við lögheimilislög verið breytt á þessu tímabili og er eðlilegt að lögheimilislögin séu endurskoðuð í því ljósi.
Í þriðja lagi má loks nefna að vegna ýmissa norrænna samninga, einkum á sviði almannatrygginga, skattamála og almennrar skráningar, er talin þörf á endurskoðun laganna.
Helsta markmið nefndarinnar við endurskoðun lögheimilislaga er að skapa meiri festu í skilgreiningu og ákvörðun lögheimilis en verið hefur. Er stefnt að því að það verði meginregla að menn hafi lögheimili þar sem þeir hafa fasta búsetu. Hugtakið föst búseta er því þungamiðja í þessu frv. og er lögð áhersla á að skilgreina það hugtak með ótvíræðum hætti. Í þessu felst mikilvæg breyting frá gildandi lögum, en ákvæði þeirra hafa nú á síðari árum þótt gefa færi á hentisemi og hringlanda við ákvörðun lögheimilis. Ekki síst hefur á því borið að menn hafa talið sig geta formlega átt lögheimili á einum stað en búið annars staðar. Þannig hefur reynst æ örðugra fyrir sveitarfélögin og Þjóðskrá að ákvarða lögheimili manna. Marka- og óvissutilvikum hefur fjölgað mikið. Þetta hefur valdið því að lögunum hefur ekki verið beitt sem skyldi. Nauðsynlegt er að skapa meiri festu um ákvörðun lögheimilis en verið hefur. Þetta er ákaflega brýnt vegna þess hve lögheimilisskráning skiptir miklu um framkvæmd ýmissa laga, sérstaklega skattalaga, og vegna hins hve opinberir aðilar og ýmsir aðrir eru orðnir háðir heimilisföngum í þjóðskrá um útsendingu mikilvægra gagna og fjármuna.
Sem fyrr segir hafa sambýlishættir og búsetuhættir breyst talsvert á þeim nær 30 árum sem liðið hafa frá setningu gildandi laga um lögheimili. Meðal þeirra breytinga sem hér um ræðir má nefna eftirfarandi:
1. Breytingar á atvinnuháttum. Á síðari árum hefur dregið mjög úr árstíðabundinni atvinnu, t.d. vertíðarvinnu, og þar með flutningum fólks milli landshluta á hverju ári vegna atvinnu. Atvinna er nú
mun jafnari á hverjum stað allt árið um kring en áður, bæði til sjávar og sveita. Enn fremur hefur það færst mjög í vöxt að útlendingar komi hingað til lands til skammtímaatvinnu og dvalar.
2. Þá má nefna breytingar á búsetu. Auk þeirra áhrifa á búsetu sem atvinnubreytingar hafa valdið hefur það orðið æ algengara að menn hafi fleiri en eina bækistöð og í reynd því fleiri en eitt heimili. Ekki er óalgengt að menn hafi eina bækistöð vegna atvinnu sinnar og aðra þar sem þeir dveljast í frítíma sínum hvenær ársins sem er. Á sama hátt eiga námsmenn oft tvær bækistöðvar, á námsstað og á foreldraheimili. Loks má nefna að það færist í vöxt að hjón vinni hvort á sínum stað á landinu og hafi því tvær bækistöðvar og tvö heimili.
3. Ég nefni breytingar á sambýlisháttum sem hafa margar orðið. Veigamest er þó hve algengt það er nú að tveir einstaklingar búi saman án þess að ganga í hjónaband, þ.e. í óvígðri sambúð. Í ýmsum lögum hefur verið tekið tillit til slíkra sambýlishátta og skiptir þá form búsetu og sambýlis miklu máli, sérstaklega í skatta- og tryggingalöggjöf. Þannig geta einstaklingar haft verulegan fjárhagslegan hag eða óhagræði af því að vera taldir búa saman eða hvor í sínu lagi. Slík vandamál verða ekki leyst með beinum hætti í lögheimilislögum, en þau valda því að brýnt er að ákvæði þeirra laga séu sem ótvíræðust. Á hinn bóginn valda þau hagsmunamál, sem hér um ræðir, oft miklum vanda við skráningu lögheimilis og almannaskráningu yfirleitt.
Af lagabreytingum síðustu ára sem skipta máli við framkvæmd lögheimilislaga má nefna ákvæði um tekjuskatt og eignarskatt er snerta skiptingu skatttekna milli sveitarfélaga. Jafnframt hafa verið gerðar breytingar á hjúskaparlögum og sett barnalög sem m.a. kveða á um forsjá barna. Nauðsynlegt er að samræmi sé á milli allra þessara laga og lögheimilislaga, bæði hvað snertir efni og framkvæmd.
Lög annarra Norðurlandaþjóða um lögheimili eða fasta búsetu og breytingar
þeirra laga skipta máli fyrir Íslendinga vegna ýmissa norrænna samninga þar sem lögheimili er lagt til grundvallar ýmsum réttindum og skyldum. Á undanförnum árum hafa lögheimilislög grannþjóðanna verið endurskoðuð og hafa breytingar þegar hnigið í meginatriðum til tveggja átta. Annars vegar er svonefnd svefnstaðarregla nú alls staðar notuð sem meginregla við ákvörðun fastrar búsetu og þar með lögheimilis. Hins vegar hefur verið lögð áhersla á að ekki sé greint á milli raunverulegrar búsetu og lögheimilis.
Á þingi Norðurlandaráðs 1986 var samþykkt tillaga sem Íslendingar beittu sér fyrir um endurskoðun norræna samningsins um almannaskráningu frá 1968. Verkið var falið sérstakri embættismannanefnd og voru tillögur nefndarinnar um nýjan samning um almannaskráningu samþykktar á þingi Norðurlandaráðs í mars 1989. Samningurinn var undirritaður í Reykjavík 8. maí 1989 og tekur væntanlega gildi fyrri hluta ársins 1990 þegar allar þjóðirnar hafa fullgilt
hann. Samningurinn er prentaður sem fskj. með frv. þessu.
Nýi samningurinn felur í sér ýmsar breytingar frá gildandi samningi er lúta að því að skerpa og skýra ýmis ákvæði hans og koma í veg fyrir misræmi á milli þjóða og sveitarfélaga í túlkun og framkvæmd hans. Að baki býr enn fremur að á vettvangi embættismannanefndarinnar náðist víðtækara samkomulag milli skráningaryfirvalda þjóðanna um samræmingu ýmissa framkvæmdaratriða. Ein veigamesta breytingin, sem felst í hinum nýja samningi, er að skemmri dvöl í einu aðildarlandi en sex mánuðir telst að öðru jöfnu ekki jafngilda flutningi. Fram að þessu hafa þessi tímamörk verið á reiki og hafa Danir t.d. krafist skráningar allra þeirra sem koma til landsins ef dvöl er ætlað að standa í þrjá mánuði eða lengur.
Í lögum um tilkynningar aðsetursskipta, nr. 73/1952, er og gert ráð fyrir skráningarskyldu þeirra sem koma hingað til lands og ætla að dveljast í þrjá mánuði eða lengur. Hér gætir því nokkurs misræmis við ákvæði lögheimilislaga. Til þess að tryggja samræmi í framkvæmd og koma í veg fyrir að skammtímadvöl sé talin jafngilda búsetu varð samkomulag um að miða við sex mánaða dvöl sem meginreglu. Danir og Íslendingar munu þó heimila, í samræmi við eigin löggjöf, að menn verði skráðir sem fluttir til landsins ef þeir ætla að dveljast í landinu í þrjá mánuði eða lengur.
Í skýrslu embættismannanefndarinnar sem undirbjó hinn nýja samning kemur fram að með þeim breytingum, sem í honum felast, sé gengið eins langt og auðið er í þá átt að samræma flutnings- og skráningarreglur að óbreyttum lögum landanna um fasta búsetu og lögheimili. Nefndin bendir á að þótt meginreglur þessara laga séu keimlíkar séu undantekningarákvæði mismörg og mismikilvæg. Ekki er vafi á að í gildandi lögum um lögheimili hér á landi eru einna flest og veigamest undantekningarákvæði og eru þau hvað örðugust í framkvæmd.
Í þessu frv. er m.a. tekið mið af löggjöf annarra Norðurlandaþjóða og leitast við að fá fram frekari samræmingu við hana en nú er, m.a. með því að fækka undantekningum frá meginreglum. Að þessu mun ég víkja nánar hér á eftir.
Helstu breytingar sem frv. gerir ráð fyrir frá gildandi löggjöf eru eftirfarandi:
1. Frv. gerir ráð fyrir breytingu á skilgreiningu lögheimilis. Í gildandi lögum segir að maður eigi lögheimili þar sem heimili hans er og síðan er skilgreint hvað átt er við með hugtakinu ,,heimili``. Í frv. er lagt til að maður eigi lögheimili þar sem hann hefur fasta búsetu og síðan er skilgreint hvað felst í hugtakinu ,,föst búseta``. Ástæðan fyrir því að heppilegra þykir að miðað sé við fasta búsetu fremur en lögheimili er ekki síst sú að heimilishugtakið er ekki lengur nógu skýrt. Auk þess hefur það færst mjög í vöxt að menn telja sig eiga fleiri en eitt heimili. Fasta búsetu má skilgreina með ákveðnari
hætti en heimili. Sú skilgreining sem hér er gerð tillaga um í 2. mgr. 1. gr. byggist að hluta á núverandi skilgreiningu heimilis í gildandi lögum en við hana er aukið með afgerandi hætti. Er þá gert ráð fyrir að upp verði tekin svonefnd svefnstaðarregla en í því felst að maður teljist hafa fasta búsetu þar sem svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika. Þessi ákvæði eru m.a. sniðin eftir sambærilegum ákvæðum í löggjöf annarra Norðurlandaþjóða.
2. Þá felast í frv. breytingar á þeim ákvæðum er snerta tímalengd dvalar sem leiðir til skráningar lögheimilis. Í gildandi lögum er miðað við að dveljist maður eða ætli að dveljast á Íslandi í sex mánuði eða lengur skuli hann eiga hér lögheimili. Enn fremur er þess krafist að allir þeir sem stunda hér launaða atvinnu eigi hér lögheimili. Annmarkar eru á þessum ákvæðum. Í fyrsta lagi ríma þau ekki vel við ákvæði laga um tilkynningu aðsetursskipta, en þar er þess krafist að maður sem kemur erlendis frá tilkynni til skráningaryfirvalda ef hann dvelst eða ætlar að dveljast hér á landi í þrjá mánuði eða lengur. Í öðru lagi eru gildandi ákvæði um að krafist sé lögheimilisskráningar af þeim sem stunda hér launaða atvinnu, án tillits til dvalarlengdar, ekki í samræmi við ákvæði norræna samningsins um almannaskráningu. Í þriðja lagi eru þessi síðastnefndu ákvæði í reynd óraunhæf
og naumast skynsamleg þar sem í þeim felst m.a. að maður sem dvelst hér fáeina daga við vinnu verði að eiga hér lögheimili þessa fáu daga.
Í frv. þessu er lagt til að áfram verði miðað við, sem meginreglu, að kvöð um lögheimili hér á landi vakni við sex mánaða dvöl. Jafnframt er tekið upp það nýmæli að mönnum verði heimilt að telja sig hér með lögheimili ef þeir dveljast í þrjá mánuði eða lengur vegna atvinnu eða náms. Þetta ákvæði tryggir betra samræmi en nú er milli lögheimilislaga og laga um tilkynningar aðsetursskipta. Hins vegar er hér gert ráð fyrir að niður falli sú kvöð sem nú er í lögheimilislögum að allir sem stunda hér atvinnu eigi lögheimili hér á landi. Sem fyrr segir er þetta ákvæði naumast raunhæft né framkvæmanlegt svo vel sé.
Enn fremur er nú séð fyrir skráningu manna með öðrum hætti en áður hvað þetta snertir. Meginatriðið er varðar skráningu útlendinga sem koma hingað til vinnu um mjög skamman tíma er ekki að þeir séu skráðir í þjóðskrá, heldur að unnt sé að úthluta þeim kennitölu vegna þarfa skattyfirvalda, tryggingakerfisins og launagreiðanda. Af þessum sökum hóf Hagstofan haustið 1987 að færa sérstaka skrá yfir aðila sem nauðsynlegt er að úthlutað sé kennitölu og eiga eðli málsins samkvæmt ekki að færast í þjóðskrá eða fyrirtækjaskrá. Þetta þykir heppilegra fyrirkomulag en núgildandi kvöð um lögheimilisskráningu sem þjónar svipuðum tilgangi. Í þriðja lagi má nefna að í núgildandi lögum er kveðið á um að eigi maður samtímis heimili í fleiri en einu sveitarfélagi skuli hann eiga lögheimili þar sem aðalatvinna hans er. Í
frv. er lagt til að í tilvikum sem þessu sé fyrst beitt meginreglu frv. um lengd dvalar á hverjum stað, en dugi hún ekki ráðist lögheimili af þeim stað þar sem viðkomandi stundar aðalatvinnu sína.
Hér er m.a. haft í huga það sem að framan var rakið um breytingu atvinnuhátta undanfarin ár svo og hversu algengt það er að menn eigi heimili í einu sveitarfélagi en hafi atvinnu í öðru. Ljóst er að oft gætir tilhneigingar hjá sveitarstjórnum til að skrá menn með lögheimili í sveitarfélaginu þar sem þeir vinna fremur en þar sem heimili þeirra eða bækistöð er. Þótt í vissum tilvikum megi færa rök fyrir þessu getur þetta þó ekki gengið sem regla. Eina reglan sem brúkleg virðist er sú að jafnan fari saman lögheimili og föst búseta.
Í fjórða lagi gerir frv. ráð fyrir mikilvægri breytingu á ákvæðum um lögheimili á dvalarheimilum aldraðra. Í gildandi lögum er kveðið á um að menn geti ekki átt lögheimili á elliheimili eða í sérhönnuðum heimilum eða íbúðum aldraðra eða öryrkja, byggðum í tengslum við þjónustumiðstöð aldraðra eða heilsugæslustöð nema sveitarstjórn heimili undantekningu frá þessu. Þetta gildir jafnt þótt viðkomandi eigi húsnæðið sem hann býr í.
Í frv. er lagt til að þessi ákvæði verði felld niður þannig að aldraðir og öryrkjar geti, á sama hátt og aðrir, átt lögheimili þar sem þeir hafa fasta búsetu hvort sem þeir búa á dvalarheimilum aldraðra eða í sérstökum íbúðum fyrir aldraða og öryrkja. Hvað snertir dvalarheimili aldraðra er ljóst að þeir sem þangað flytjast koma til að dveljast til frambúðar og taka þar upp fasta búsetu. Dvöl á dvalarheimilum aldraðra verður ekki jafnað til dvalar í sjúkrahúsi, athvarfi eða öðrum álíka stofnunum þar sem ætlast er til að menn vistist vegna tímabundinna vandkvæða. Kostnaður við vistun á dvalarheimilum aldraðra er í aðalatriðum greiddur af vistmönnum og af almannatryggingum að því marki sem lífeyrir vistmanna hrekkur ekki til greiðslu vistgjalds. Breyting á þessu ákvæði lögheimilislaga veldur því ekki sveitarfélögum sérstökum útgjöldum, en færir þeim hins vegar tekjur eins og síðar er vikið að. Tekið skal fram að hvað þetta snertir er ákvæðum gildandi laga ekki beitt með samræmdum hætti. Þannig heimila mörg sveitarfélög vistmönnum á elliheimilum að skrá sig með lögheimili þar en önnur heimila það aðeins þeim vistmönnum sem áttu lögheimili í sveitarfélaginu áður en þeir fluttust á dvalarheimilið. Ákvæði gildandi laga um að mönnum sé ekki heimilt að eiga lögheimili í íbúð sem byggð hefur verið fyrir aldraða eða í tengslum við þjónustumiðstöð fyrir aldraða voru sett á árinu 1982. Þessi lagasetning var og er umdeild en hún var gerð í þeim tilgangi að koma í veg fyrir að sveitarfélög þyrftu að bera kostnað við framfærslu eða heimilishjálp manna sem flyttust í þjónustuíbúðir aldraðra úr öðrum sveitarfélögum.
Frá því að þessi breyting á lögheimilislögunum var ákveðin hefur fyrirkomulag þessara mála og viðhorf til þeirra breyst. Þessar breytingar koma m.a. fram í lögum um málefni aldraðra, nr. 82/1989, sem taka
gildi 1. jan. nk. Með þeim lögum eru gerðar talsverðar breytingar á ákvæðum um kostnað við öldrunarþjónustu. Í gildandi lögum er kveðið á um að ríkið greiði 35% af kostnaði við heimilishjálp til viðkomandi sveitarfélags en sveitarfélögin bera sjálf afganginn. Skv. hinum nýju lögum skiptist kostnaður af rekstri heimaþjónustu þannig að sveitarfélög bera kostnað af félagslegum þætti hennar en ríkissjóður af heilbrigðisþættinum. Jafnframt geta sveitarstjórnir með gjaldskrá ákveðið þátttöku einstaklinga í veittri heimaþjónustu. Undanþegnir gjaldskyldu eru þó þeir sem ekki hafa aðrar tekjur en ellilífeyri og
tekjutryggingu almannatrygginga. Önnur veigamikil breyting er að það verður skylda hvers sveitarfélags að reka heimaþjónustu fyrir aldraða í sveitarfélaginu. Breytingar laganna á fyrirkomulagi á greiðslu fyrir heimaþjónustu aldraðra eru í samræmi við ný lög um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga sem taka gildi 1. jan. nk.
Er staðgreiðsla skatta var tekin upp í ársbyrjun 1988 urðu allar tekjur útsvarsskyldar en lífeyrir almannatrygginga hafði áður verið undanþeginn útsvari. Við þessa breytingu hækkaði sá stofn sem skattar ellilífeyrisþega eru reiknaðir af og enn fremur skilar skattakerfið nú sveitarfélögunum hlut þeirra af öllum skattskyldum tekjum manna í staðgreiðslu. Þá eru meðtalin útsvör þeirra sem hafa tekjur undir skattleysismörkum þar sem persónuafsláttur þessara manna nýtist til greiðslu útsvara þeirra. Í þessu felst mikil breyting fyrir sveitarfélögin og hefur það m.a. í för með sér að öldruðum sem flytjast til einhvers sveitarfélags fylgja skatttekjur ólíkt því sem áður var.
Rétt er að fram komi að gildandi ákvæði lögheimilislaga um takmörkun á rétti aldraðra og öryrkja til að eiga lögheimili þar sem þeir hafa fasta búsetu hafa valdið þeim ýmsum vandkvæðum. Af þessu hefur leitt að menn verða ýmist að eiga lögheimili sitt skráð hjá ættingjum eða venslafólki eða vera skráðir sem óstaðsettir í því sveitarfélagi sem þeir bjuggu í áður. Þetta kemur m.a. í veg fyrir að þeim berist milliliðalaust ýmis póstur frá hinu opinbera og öðrum aðilum, auk þess sem hætta er á að slíkur póstur berist þeim alls ekki. Þá verða þeir háðari ættingjum sínum og venslafólki en þeir kunna að kjósa sjálfir og málefni þeirra opnari fyrir íhlutun annarra en ella hefði orðið.
Í gildandi lögum getur því í reynd falist skerðing á sjálfstæði aldraðra og öryrkja og þar með mannréttindum þeirra.
Í fimmta lagi felast í frv. nokkrar breytingar á ákvæðum um lögheimili námsmanna. Í gildandi lögum eru sérstök ákvæði sem heimila námsmönnum erlendis að telja lögheimili sitt í því sveitarfélagi þar sem þeir áttu lögheimili er þeir fóru af landi brott eða hjá skyldfólki sínu. Sama gildir um sjúklinga. Í frv. er gert ráð fyrir að þetta ákvæði haldist í meginatriðum en með nokkrum breytingum. Helsta breytingin er sú að lagt er til að þetta ákvæði gildi ekki ef menn eru skráðir með fasta búsetu erlendis. Þetta er m.a. í samræmi við samning Norðurlanda um almenna
skráningu.
Í þessu sambandi verður að hafa í huga að þeir sem hafa farið til náms á Norðurlöndum hafa alls staðar, nema í Danmörku, getað valið um hvort þeir voru skráðir þar eða ekki. Á þessu hefur nú orðið sú breyting að til að tryggja samræmi í almannaskráningu hafa Norðurlandaþjóðirnar orðið ásáttar um að ef menn dveljast lengur en sex mánuði í hverju landi skuli þeir skráðir með búsetu í því landi. Grundvöllur þess er sá að tryggingalöggjöf er svipuð á öllum Norðurlöndum, en tilgangur þessa ákvæðis er að koma í veg fyrir að menn geti ýmist verið skráðir í fleiri en einu landi eða hvergi. Þykir rétt að tekið sé mið af þessum samningi í lögheimilislögum.
Í þessu sambandi má enn benda á að lögunum um kosningar til Alþingis var breytt sl. vor á þann hátt að menn halda sjálfkrafa kosningarrétti til alþingiskosninga í átta ár eftir að þeir voru hér síðast á íbúaskrá og lengur ef þeir sækja um það sérstaklega. Þessi regla gildir og um forsetakjör.
Í frv. er einnig tillaga um nýtt ákvæði um þá sem stunda nám hér á landi en í öðru sveitarfélagi en þeir áttu heima í er námið hófst. Þessi tillaga er til þess ætluð að taka af tvímæli og skerpa framkvæmd í þessum efnum. Er gert ráð fyrir að menn geti haldið lögheimili í því sveitarfélagi sem þeir bjuggu í er námið hófst, enda hafi þeir þar bækistöð í leyfum og taki ekki upp fasta búsetu annars staðar.
Með þessu er annars vegar ætlast til að skýrt sé kveðið á um rétt manna til að telja sig áfram heimilisfasta í sveitarfélagi sínu meðan þeir hafa eðlileg tengsl við það, en hins vegar að komið sé í veg fyrir að þeir verði áfram skráðir í sveitarfélaginu taki þeir upp fasta búsetu annars staðar.
Í sjötta lagi er í frv. lagt til að heimilt verði að setja reglugerð um skráningu lögheimilis í ákveðnum íbúðum. Eins og nú háttar er lögheimili manna í þéttbýli yfirleitt skráð sem heimilisfang í tilteknu húsi við tiltekna götu. Undanfarin missiri hafa Hagstofunni borist óskir frá nokkrum sveitarfélögum um nákvæmari skráningu heimilisfanga í þjóðskrá, þ.e. í tiltekna íbúð ef um fjölbýlishús er að ræða.
Þessar óskir eru eðlilegar af ýmsum ástæðum. Í fyrsta lagi eykur þetta festu í lögheimilisskráningu og gerir sveitarstjórnum kleift að fylgjast betur en ella með því hverjir búa raunverulega í sveitarfélaginu. Í öðru lagi eykur þetta mjög á öryggi við útburð mikilvægra póstsendinga, svo sem skattagagna, barnabóta, tryggingabóta o.fl. Í þriðja lagi ætti þetta að auðvelda fasteignaskráningu til muna. Hagstofan er meðmælt þessu og af hennar hálfu vegur einnig mjög þungt að með skráningu sem þessari mundi þjóðskrá þjóna hagskýrslugerð mun betur en nú er. Eins og nú háttar eru til dágóðar upplýsingar um búsetu fólks og um einstaklinga. Á hinn bóginn verður samhengi fjölskyldu ekki séð af þjóðskrá og vitneskja um fjölskyldur og breytingu á
heimilum og sambýlisháttum er því yfirleitt næsta lítil. Þessara upplýsinga hefur verið reynt að afla með manntölum, en það hefur ekki gefið góða raun vegna
þess hve þau eru viðamikil og þung í úrvinnslu. Sýnt þykir að ef hægt er að telja menn til heimilis í ákveðnum íbúðum verður unnt að hætta að taka manntöl eins og þau hafa tíðkast til þessa.
Þær upplýsingar um heimili og fjölskyldur sem hingað til hefur verið aflað með manntölum yrði þá hægt að vinna árlega úr þjóðskrá. Þetta kæmi þó ekki algjörlega í stað manntala en annarra veigamikilla upplýsinga mætti ýmist afla úr tiltækum skrám, t.d. nemendaskrá og fasteignaskrá eða með einföldum úrtaksathugunum. Í þessu fælist verulegur sparnaður því að hefðbundin manntöl eru ákaflega kostnaðarsöm. Þess má geta að Danir fóru inn á þessa braut fyrir nokkrum árum og byggja nú mannfjölda- og fjölskylduupplýsingar sínar eingöngu á þjóðskrá í stað manntals áður. Þetta þykir hafa gefið mjög góða raun. Ljóst er að þessi breyting krefst talsverðs undirbúnings og er nauðsynlegt að hún verði gerð í samráði við sveitarstjórnir og samtök þeirra, við Fasteignamat ríkisins, við skipulagsyfirvöld, Hagstofuna og aðra er málið varðar.
Af þessum sökum þykir rétt að leggja til að ráðherra verði veitt heimild í reglugerð til þess að kveða á um skráningu lögheimilis í tilteknum íbúðum. Í þessu sambandi má benda á að sú breyting að skrá lögheimili í tilteknum íbúðum verður haldlítil nema um leið verði gert skylt að allar íbúðir í fjölbýlishúsum verði merktar með áberandi hætti með númeri hverrar íbúðar. Ákvæði um merkingu af því tagi þykja ekki eiga heima í lögheimilislögum. Til greina kemur hins vegar að setja um þetta sérstök ákvæði í lögum um fjölbýlishús, nr. 59/1976, en þar er þegar að finna vísi að þeim.
Ég hef nú rakið helstu breytingar sem felast í frv. Í ýmsum efnum er gert ráð fyrir að gildandi ákvæði haldist óbreytt og á nokkrum stöðum er um að ræða breytingar á orðalagi fremur en efni laganna.
Loks er í frv. lagt til að niður falli nokkur ákvæði sem ýmist eru ekki talin eiga við lengur eða ekki hefur reynt á um langt skeið. Meðal þeirra ákvæða sem gert er ráð fyrir að haldist óbreytt í meginefnum má nefna ákvæði um lögheimili hjóna. Lagt er til að grundvallarreglan verði hin sama og nú er, að hjón eigi sama lögheimili. Á hinn bóginn er ekki talin ástæða til að hjón sem slitið hafa samvistir haldi sama lögheimili og er því gert ráð fyrir að fellt verði niður það ákvæði að hjón verði að hafa skilið að lögum eða búið hvort í sínu lagi í tvö ár eða lengur til þess að þau megi hafa sitt lögheimilið hvort.
Í sambandi við þá grundvallarreglu að hjón eigi sama lögheimili má benda á að áratugum saman hefur löggjöf um réttindi hjóna byggst á samvistum þeirra. Væri hjónum heimilað að hafa sitt lögheimilið hvort án þess að slíta samvistum yrði meginregla íslenskrar löggjafar um form hjúskapar brotin. Þá yrði t.d. að breyta almannatryggingalöggjöf, lögum um stofnun og slit hjúskapar, barnalögum, lögum um tekjuskatt og eignarskatt og lögum um tekjustofna sveitarfélaga.
Í frv. er ekki gert ráð fyrir breytingu á meginreglu um lögheimili barna þess efnis að barn eigi sama
lögheimili og foreldrar þess eða forsjármaður. Ákvæði um lögheimili barna hefur þó verið skert nokkuð og samræmt barnalögum.
Um lögheimili alþingismanna og ráðherra gilda sem kunnugt er sérstök ákvæði sem ætlað er að tryggja að þeir þurfi ekki að flytja lögheimili sitt þótt þeir hafi bækistöð á höfuðborgarsvæðinu vegna þingmennsku sinnar eða annarra opinberra trúnaðarstarfa. Í frv. er ekki gert ráð fyrir efnislegri breytingu á þessu ákvæði.
Ástæða er og til að geta um ákvæði núgildandi laga um dómsúrskurði til að skera úr ágreiningi um lögheimili. Í frv. er gert ráð fyrir að þessi ákvæði haldist óbreytt þar til lokið er þeirri endurskoðun réttarfarslöggjafarinnar sem nú er unnið að í framhaldi af samþykkt laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Af ákvæðum sem lagt er til að falli niður má nefna sérákvæði gildandi laga um lögheimili þeirra sem dveljast á athafnasvæði varnarliðsins, en það ákvæði er ekki talið hafa þýðingu lengur. Þá þykir ekki lengur ástæða til að hafa í lögunum sérstök ákvæði um lögheimili munaðarlausra barna en þau má rekja til framfærslulaga og sýnast ekki eiga við lengur.
Að lokum má benda á að frv. gerir ráð fyrir að ný lögheimilislög taki gildi 1. júlí á næsta ári. Í reynd er þá gengið út frá því að lögin verði útrædd nú á haustþinginu þar sem nauðsynlegt er að nægur tími gefist til undirbúnings og kynningar frá því að lögin eru samþykkt og þar til þau öðlast gildi. Ég tel því mikilvægt að ekki verði dráttur á meðferð og afgreiðslu málsins enda ætti ekki að þurfa að koma til þess þar sem málið er vandlega undirbúið.
Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir meginefni þessa frv. Ég vil leggja áherslu á að brýnt er að breyta lögheimilislögum þannig að þeim megi beita með markvissari og afdráttarlausari hætti en nú er.
Meginatriði þessa máls er að jafnan fari saman föst búseta og lögheimili. Eins og nú háttar eru allt of mikil brögð að því að menn séu búsettir á einum stað en hafi lögheimili á allt öðrum stað. Þessu ráða oft skammsýn
fjárhagssjónarmið, stundum ákveðin viðkvæmni og íhaldssemi og í sumum tilfellum gætir hér tilhneigingar til undanbragða svo dæmi sé tekið.
Búseta manna er hins vegar grundvallaratriði í margvíslegri löggjöf og má þar ekki síst minna á skattalög og kosningalög. Af því leiðir að óhjákvæmilegt er að lögheimilislög séu þannig úr garði gerð að föst búseta manns liggi ævinlega til grundvallar lögheimilisskráningu hans og að sem minnstur vafi leiki á því hvar telja skuli að lögheimili manns standi.
Það er engan veginn vandalaust að setja ótvíræð og haldgóð lagaákvæði um lögheimili. Frv. sem hér liggur fyrir nær að mínum dómi þeim tilgangi að skapa meiri festu í ákvörðun lögheimilis en verið hefur. Ég vil sérstaklega benda á að frv. hefur verið vandlega undirbúið, og hefur nefndin sem samdi það
haft samráð við ýmsa aðila sem málið varðar. M.a. hefur frv. verið lagt fyrir stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga og kynnt ýmsum sveitarstjórnarmönnum og stafsmönnum sveitarfélaga sem hafa mikla reynslu í almannaskráningu. Frá þessum aðilum hafa komið nokkrar gagnlegar ábendingar og hafa þær verið teknar til greina við frágang frv. Þessi málsmeðferð styrkir frv. og ætti að auðvelda umfjöllun þess hér á Alþingi.
Virðulegi forseti. Ég legg til að lokum að þessu máli verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. félmn.
