Dómsmálaráðherra (Óli Þ. Guðbjartsson):
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir frv. sem flutt er á þskj. 357 til nýrra laga um kyrrsetningu, lögbann og fleira, sem einkum er ætlað að leysa af hólmi núgildandi lög um kyrrsetningu og lögbann frá árinu 1949.
Frv. þetta er samið sem þáttur í heildarendurskoðun löggjafar um dómstólaskipan og réttarfar og um meðferð framkvæmdarvalds í héraði. Er það sniðið að þeirri skipan, sem kveðið er á um í lögum um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92 frá 1. júní 1989, og að þeim forsendum, sem gengið var út frá við samningu frv. að þeim lögum og nánar er lýst í athugasemdum með því.
Frv. að núgildandi lögum um kyrrsetningu og lögbann mun á sínum tíma hafa verið samið með hliðsjón af þágildandi lagareglum um sama efni í Danmörku. Á þeim 40 árum, sem lög þessi hafa verið í gildi hér á landi, hefur aðeins verið gerð ein lítils háttar breyting á þeim. Hún varð með lögum nr. 48/1978 og tengdist setningu þinglýsingalaga, nr. 39/1978. Hefur því ekki áður farið fram nein heildarskoðun á því hvort efni séu til breytinga á núgildandi lögum þótt á tíðum hafi orðið nokkur slík umræða um afmörkuð atriði þeirra, einkum um skilyrði fyrir kyrrsetningu og lögbanni.
Sú endurskoðun, sem á sér stað á núgildandi lögum með frv. þessu, er nauðsynleg þegar vegna breyttra reglna um skipan dómstóla og framkvæmdarvalds í héraði. Um leið hefur verið hugað að því hvort rétt sé að breyta einstökum reglum þeirra í ljósi reynslu undanfarandi áratuga. Varð niðurstaðan að gera tillögur um ýmsar slíkar breytingar, sem nánar er lýst hér á eftir, en við mótun þeirra hefur einnig verið höfð hliðsjón af endurskoðun löggjafar í
Danmörku sem leiddi til setningar nýrra reglna um þetta efni með lögum nr. 731/1988 þar í landi.
Eins og nánar er lýst í athugasemdum með frv. er viðfangsefni þess, líkt og núgildandi laga, fyrst og fremst að kveða á um heimildir til bráðabirgðaverndar réttinda, sem ekki verður þegar fullnægt með aðför, með því að tryggja að óbreytt ástand vari meðan aflað er úrlausnar dómstóla um þau. Skv. frv. verður þetta einkum gert með tvennu móti, eins og núgildandi lög mæla einnig fyrir um. Er annars vegar um að ræða að valdsmanni er með tilteknum skilyrðum heimilað að kyrrsetja eign skuldara samkvæmt kröfu þess sem á peningakröfu á hendur honum. Tilgangur gerðarinnar er þá að tryggja að viðkomandi eign verði fyrir hendi til að gera fjárnám í þegar skuldareigandi hefur aflað sér aðfararheimildar fyrir kröfu sinni. Hins vegar er kveðið á um heimildir valdsmanns til að leggja lögbann við byrjaðri eða yfirvofandi athöfn manns, sem brýtur eða brjóta mundi gegn rétti annars, til að tryggja að viðkomandi athöfn fari ekki fram meðan leitað er úrlausnar dómstóla um heimildir til hennar. Þessu til viðbótar er ráðgert í frv. að taka megi eignir skuldara í löggeymslu til tryggingar kröfu, sem héraðsdómur hefur gengið um, ef þeim dómi er
áfrýjað til æðra dóms þannig að ekki geti orðið af aðför fyrir kröfunni. Löggeymslu svipar mjög til kyrrsetningar fyrir peningakröfu því í báðum tilvikum er um bráðabirgðaráðstöfun að ræða sem á að tryggja tilvist eigna til tryggingar kröfu þar til endanlegur dómur gengur um hana og unnt er að gera aðför fyrir henni eftir almennum reglum. Fyrirmælum frv. um þetta efni er ætlað að koma í stað reglu um löggeymslu í norskum lögum Kristjáns V. frá 15. apríl 1687, ákvæði I. kafla þeirra laga, 22 og 24.
Tilgangur þessara þrenns konar gerða er vissulega ólíkur og hið sama má að nokkru segja um skilyrði fyrir þeim. Allt að einu er ýmislegt þeim sammerkt, þannig að til hagræðis horfi að reglur um þær komi fram í einni og sömu löggjöf, auk þess að söguleg hefð er fyrir þeirri skipan, bæði hér á landi og í ýmsum nágrannalöndum.
Efni frv. er rakið og skýrt í mjög ítarlegum athugasemdum sem því fylgja og því mun ég takmarka framsöguræðu mína við helstu breytingarnar sem í frv. felast. Meginbreytingin frá núgildandi lögum sem lögð er til í frv. snýr að því hverjum er falið að annast framkvæmd kyrrsetningar-, löggeymslu- og lögbannsgerða. Þetta varðar um leið grundvallaratriði um eðli þessara gerða. Núgildandi lög byggja á þeirri skipan að dómari framkvæmi þessar gerðir og að þær séu þar með dómsathafnir. Í frv. er hins vegar gengið út frá að framkvæmdarvaldshafar í héraði, sýslumenn, annist framkvæmd þessara gerða sem þannig verða stjórnsýsluathafnir. Þessi breyting sem hér er lögð til í þessum efnum byggist á sömu röksemdum og viðhorfum og hin breytta skipan aðfarargerða skv. lögum nr. 90/1989. Þessi breytta skipan hefur ein út af fyrir sig í för með sér að óhjákvæmilegt er að gera tillögur um talsverðar breytingar frá núgildandi lögum í frv.
Þá sný ég mér að efni einstakra greina frv. 1. gr. felur í sér almenna afmörkun á efni þess, að til bráðabirgða megi kyrrsetja fjármuni, taka fjármuni í löggeymslu eða leggja lögbann við athöfn. Hér er enn fremur dregið fram það megineinkenni þessara gerða að um bráðabirgðagerðir sé að ræða og er að því leyti sambærilegt við 1. mgr. 1. gr. núgildandi laga.
Vakin er athygli á því að lagt er til að heimild til kyrrsetningar á manni vegna skuldakröfu, sem bæði er mælt fyrir í 8. gr. laga nr. 18/1949 og sérákvæðum annarra laga, verði með öllu felld brott. Slík heimild samrýmist tæplega orðið almennum viðhorfum um hverjar ráðstafanir verði taldar eðlilegar til innheimtu eða tryggingar peningakröfu enda hefur hennar ekki verið neytt nema í fáein skipti í gildistíð laga nr. 18/1949, eftir því sem næst verður komist. Afnám þessarar heimildar er enn fremur í samræmi við löggjafarstefnu í næstu nágrannaríkjum.
Í 1. mgr. 2. gr. frv. er mælt fyrir um að sýslumenn og löglærðir fulltrúar þeirra fari með kyrrsetningar-, löggeymslu- og lögbannsgerðir. Í ljósi fyrirmæla laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92/1989, felst í þessu að umræddar gerðir verði
stjórnvaldsathafnir í stað þess að teljast til dómsathafna eins og núgildandi lög byggja á. Hér er því um að ræða sömu skipan og gildir um framkvæmd aðfarargerða skv. lögum nr. 90/1989.
Í 3. gr. frv. er sú regla lögð til að ágreiningur um gerð verði borinn undir þann héraðsdómstól sem hefur lögsögu í umdæmi hlutaðeigandi sýslumanns. Sambærilegt ákvæði er í aðfararlögum.
Í II. kafla er sérstaklega fjallað um kyrrsetningu. Í 5. gr. frv. eru lagðar til breytingar á skilyrðum kyrrsetningar sem vert er að fara um nokkrum orðum. Auk nokkurra orðalagsbreytinga sem lagðar eru til í frv., án þess þó að þær hafi í för með sér efnislegan merkingarmun, ber að geta nánar tillagna um efnisbreytingar sem einkum eru fólgnar í tveimur atriðum. Í 1. mgr. 5. gr. frv. er lagt til að kyrrsetning verði heimiluð til tryggingar fullnustu lögvarinnar kröfu ,,um greiðslu peninga``. En skv. núgildandi lögum er kyrrsetning heimiluð til tryggingar fullnustu lögvarinnar kröfu ,,til peninga eða peningaverðmætis``. Hér á milli er ekki teljandi munur að öðru leyti en því að með ívitnuðu orðalagi frv. er leitast við að taka af tvímæli um að kyrrsetning geti ekki farið fram til að tryggja kröfu til ,,peningaverðmætis`` í þeim skilningi að um kröfu sé að ræða sem gæti eftir aðalefni sínu varðað skyldu til annars en greiðslu peninga. Telja verður þessa breytingu samrýmast ríkjandi skilningi í framkvæmd hér á landi.
Hin efnislega breytingin lýtur að því að þrengja nokkuð skilyrði fyrir kyrrsetningu fjármuna. Í 1. mgr. 5. gr. frv. er lagt til að heimild til kyrrsetningar verði því háð að ef kyrrsetning færi ekki fram mundi annaðhvort draga mjög úr líkindum til að fullnusta kröfunnar tækist eða að fullnustan yrði verulega örðugri. Meginatriði er að kyrrsetning fari ekki fram nema raunhæfa nauðsyn beri til vegna hagsmuna kröfueiganda.
Í 2. mgr. 5. gr. frv. er sú umtalsverða breyting lögð til að þótt það verði ekki frekar en hingað til skilyrði kyrrsetningar að gerðarbeiðandi færi sönnur að réttmæti kröfu sinnar skuli synja um gerðina ef ætla verður af fram komnum gögnum að hann eigi ekki þau réttindi sem hann hyggst tryggja. Með þessari tillögu er dregið úr þeirri sönnunarbyrði sem hvílir eftir reglu 2. mgr. 1. gr. núgildandi laga á gerðarþola um óréttmæti kröfu gerðarbeiðanda ef hann leitast við að varna kyrrsetningar á þessum grundvelli.
Rétt er að vekja athygli á 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. frv. þar sem lagt er til að gerðarbeiðandi tiltaki sérstaklega í beiðninni á hverjum atvikum hann byggi heimild sína til kyrrsetningar. Að öðru leyti er ákvæðið sambærilegt við hliðstæðar reglur aðfararlaga.
Í 7. gr. frv. segir í hverju umdæmi megi beiðast kyrrsetningar hverju sinni. Er efni hennar að mestu leyti sama efnis og 16. gr. aðfararlaga. Þá er þess að geta að fyrirmæli 8. gr. frv. um upphafsathugun sýslumanns á kyrrsetningarbeiðni og heimildir hans til að vísa henni á bug af sjálfsdáðum eru hliðstæð reglum aðfararlaga um upphafsathugun sýslumanns á aðfararbeiðni. Gert er ráð fyrir mun nánari reglum um
tryggingar í tengslum við kyrrsetningar- og lögbannsgerðir en nú er mælt fyrir um og ber þá einkum að nefna 10., 16. og 17. gr. frv. Einnig má vekja athygli á því að í frv. eru lagðar til mun ítarlegri reglur en nú gilda um möguleika gerðarþola til að afstýra gerð með peningatryggingu.
Í 23. gr. frv., sem er eina ákvæði III. kafla þess, koma fram fyrirmæli um heimildir til að fá eignir skuldara teknar í löggeymslu, hvernig staðið verði að slíkri gerð og hver áhrif hennar eru. Löggeymslu svipar mjög til kyrrsetningar en sá meginmunur er þó á þessum bráðabirgðagerðum að gert er ráð fyrir að skilyrði fyrir löggeymslu verði hvergi nærri jafnströng og skilyrði kyrrsetningar eftir 5. gr. frv., að staða löggeymslu gagnvart síðara fjárnámi verði önnur en staða kyrrsetningar undir sömu kringumstæðum, að gerðarbeiðandi þurfi ekki að setja tryggingu fyrir löggeymslu og loks að gerðarbeiðandi þurfi ekki að höfða mál til staðfestingar löggeymslu. Þessi atriði koma nánar fram í einstökum mgr. 23. gr. frv. en eldri reglur um löggeymslu í ákvæði I. kafla, 22--24, í norskum lögum Kristjáns V. frá 1687 eru í flestu tilliti samsvarandi.
Þá kem ég að IV. kafla sem fjallar um lögbann. Þar ber einkum að vekja athygli á 24. gr. þar sem mælt er fyrir um skilyrði lögbanns. Helsta breytingin er sú að gert er ráð fyrir að heimildir til lögbannsgerðar verði
þrengdar talsvert frá því sem ákveðið er í núgildandi lögum. Í 2. mgr. 24. gr. frv. er nokkur breyting lögð til frá núgildandi lögum með því að lögbann verður ekki lagt við stjórnarathöfn þess sem fer með framkvæmdarvald ríkis eða sveitarfélags. Með orðalagi frv. um þetta atriði er miðað við að lögbann verði ekki lagt við töku stjórnvaldsákvörðunar eða framkvæmd hennar sem hefur verið mögulegt að einhverju marki eftir núgildandi lögum. Hins vegar er lagt til að eftir sem áður verði heimilt að fá lögbann lagt á þegar um athafnir hins opinbera er að ræða á vettvangi einkaréttar. Slíkar athafnir gætu einkum tengst mannvirkjagerð hins opinbera eða atvinnustarfsemi þess.
Í öðru lagi geymir regla 1. mgr. 24. gr. frv. tillögu um breytingu frá núverandi skipan með því skilyrði lögbanns að gerðarbeiðandi þurfi að sanna eða gera sennilegt að athöfn gerðarþola brjóti eða muni brjóta gegn rétti hans. Eftir núgildandi lögum er nánast um hið gagnstæða að ræða því áðurnefnd 2. mgr. 1. gr. þeirra gildir í þessum efnum eins og við kyrrsetningu og leggur þannig á gerðarþola að hnekkja rétti gerðarbeiðanda ótvírætt, ef honum á að takast að varna lögbanni. Þessi regla núgildandi laga hefur ekki síður en við kyrrsetningu haft óeðlilega notkun lögbannsúrræðisins í för með sér, sem talsvert hefur verið deilt á. Tillaga frv. um breytingu í þessum efnum yrði til að auka réttarvernd gerðarþola, sem vart verður deilt um að skorti á í þessu tilliti eftir núgildandi lögum.
Þá vil ég enn fremur nefna tillögur um þrjú skilyrði sem fullnægja yrði til að lögbanni yrði beitt.
Það eru nýjar reglur lokamálsgreinar 24. gr. frv. Gerðarbeiðandi verður að sanna eða gera sennilegt að hagsmunir hans fari forgörðum verði hann knúinn til að bíða dómsúrlausnar um vernd þeirra. Lögbann verður ekki lagt við athöfn ef réttarreglur um refsingu eða skaðabætur fyrir röskun hagsmuna gerðarbeiðanda tryggja þá nægilega. Synja verður um lögbann ef hagsmunir gerðarþola af athöfn eru stórfelldir í samanburði við hagsmuni gerðarbeiðanda.
Í 25. gr. er lögð til bein heimild til að skylda gerðarþola við lögbannsgerð til að leysa af hendi afmarkaðar athafnir í því skyni að tryggja að hann hlíti lögbanninu. Þá er í sömu grein gert ráð fyrir heimild til að taka muni úr vörslu gerðarþola sem brýn ástæða er til að ætla að hann muni nýta til að brjóta lögbann. Samsvarandi reglur eru ekki fyrir hendi í núgildandi lögum en í framkvæmd hefur þótt heimilt að fara áþekkar leiðir í skjóli 30. gr. þeirra.
Reglur IV. kafla frv. um framkvæmd lögbannsgerðar eru til muna ítarlegri en núgildandi lagafyrirmæli sem vísa svo til alfarið til fyrirmæla laganna um framkvæmd kyrrsetningargerðar að þessu leyti. Sú skipan núgildandi laga hefur ekki tekið nægilegt tillit til sérstaks eðlis lögbannsgerða í samanburði við kyrrsetningargerðir og er þannig leitast við að ráða hér nokkra bót á. Í fyrirmælum 1. mgr. 32. gr. frv. er lögð til breyting á núgildandi lögum með því að kveðið er á um skyldu sýslumanns til að gera ráðstafanir til að halda uppi lögbanni eftir lok gerðarinnar ef gerðarbeiðandi krefst. Getur sýslumaður leitað atbeina lögreglu í því skyni. Samkvæmt núgildandi lögum er hins vegar lögreglumönnum gert skylt að halda uppi lögbanni án þess að sá komi nærri sem hefur lagt lögbann á.
Í VII. kafla er fjallað um skaðabætur vegna kyrrsetningar-, löggeymslu- eða lögbannsgerða og svara þær að mestu til þess sem leitt verður af núgildandi reglum. Þess ber að geta að reglur laga nr. 18/1949 sem hér er vísað til hafa aðeins gilt um skaðabætur vegna kyrrsetningar- og lögbannsgerða. Lögfestar reglur hafa hins vegar ekki tekið til bóta vegna löggeymslu. Rétt þykir að leggja til að sömu reglur taki til þessara þriggja afbrigða bráðabirgðagerða, enda má ætla að réttur til bóta vegna ólögmætrar löggeymslugerðar yrði hvort sem er talinn áþekkur eftir ólögfestum reglum skaðabótaréttar.
Þá er loks í VIII. kafla frv. að finna fyrirmæli um gildistöku, brottfellingu eldri laga og skil milli reglna frv. og núgildandi laga. Rétt er að vekja athygli á 2. mgr. 44. gr. frv. þar sem m.a. er kveðið á um brottfallin lagaákvæði. Um ástæður þeirra ráðagerða vísast að öðru leyti til athugasemda með frv.
Í frv. er lagt til að það taki gildi sem lög, ef samþykkt verða, hinn 1. júlí 1992. Er þar miðað við sama gildistökutíma og lög nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, og aðrar lagabreytingar sem þeim fylgja.
Hæstv. forseti. Ég hef nú lokið við að skýra efni þessa frv. Hér er um að ræða frv. sem er mjög vandlega undirbúið. Ég legg áherslu á að það geti
orðið að lögum á þessu þingi þó að stutt sé sem eftir lifir.
Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.
