Flm. (Kristín Einarsdóttir) :
    Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33 17. júní 1944. Flm. ásamt mér eru Anna Ólafsdóttir Björnsson, Málmfríður Sigurðardóttir og Þórhildur Þorleifsdóttir. 1. gr. frv. hljóðar svo, með leyfi forseta:
    ,,28. gr. falli brott.``
    Og 2. gr.: ,,Lög þessi öðlast þegar gildi.``
    Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar sem hér er gert ráð fyrir að falli brott veitir heimild til útgáfu bráðabirgðalaga að vissum skilyrðum uppfylltum. Það hefur staðið frá því að landinu var fyrst sett stjórnarskrá árið 1874. Árið 1915 var tveimur nýjum málsgreinum bætt við 28. gr. og smávægilegar breytingar voru gerðar á greininni árið 1920. Ákvæðið var tekið upp í 28. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944, með þeirri breytingu einni að ,,forseti`` kom í stað ,,konungs``.
    Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar hljóðar nú þannig:
    ,,Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út bráðabirgðalög milli þinga. Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð fyrir næsta Alþingi á eftir.
    Nú samþykkir Alþingi ekki bráðabirgðalög, og falla þau þá úr gildi.
    Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út, ef Alþingi hefur samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.``
     Þegar ákvæðið um útgáfu bráðabirgðalaga var sett inn í stjórnarskrá voru aðstæður í íslensku þjóðfélagi talsvert frábrugðnar því sem nú er. Alþingi kom saman til fundar annað hvert ár, í upphafi aðeins að sumri til. Samgöngur voru með allt öðrum hætti og alþingismenn höfðu þingmennsku ekki að aðalstarfi. Það þótti nauðsynlegt, þótt umdeilt væri, að setja eins konar neyðarréttarákvæði í stjórnarskrána þannig að konungur og ríkisstjórn gætu gripið til bráðabirgðalaga ef sérlega mikið lægi við. Orðin ,,þegar brýna nauðsyn ber til`` eru sett til áréttingar því að ekki megi fara frjálslega með þessa heimild. Því miður hefur reynslan sýnt að túlkun þessara orða hefur verið mjög frjálsleg. Virðist í mörgum tilvikum sem nauðsyn fyrir útgáfu bráðabirgðalaga hafi ekki verið brýn. Fjöldi bráðabirgðalaga hérlendis verður að teljast óeðlilegur, en frá stofnun lýðveldisins hafa verið gefin út tæplega 260 bráðabirgðalög.
    Nú á tímum situr Alþingi mikinn hluta hvers árs og þingmennska er orðin fullt starf. Samgöngur hamla því ekki að Alþingi sé kallað til aukafunda með mjög skömmum fyrirvara til þess að fjalla um málefni sem þola enga bið. Kostnaður við að kalla saman aukaþing er mjög lítill. Það er alkunna að ríkisstjórn boðar oftast þingflokka stjórnarliðsins til funda til þess að bera undir þá efni væntanlegra bráðabirgðalaga. Eðlilegra væri að Alþingi væri kallað saman þar sem ekkert er því til fyrirstöðu að kveðja menn til fundar án fyrirvara. Heimild stjórnarskrárinnar til útgáfu bráðabirgðalaga er því ekki nauðsynleg lengur. Ríkisstjórnir hafa farið mjög frjálslega með mat á því hvað sé brýn nauðsyn miðað við forsögu 28. gr. stjórnarskrárinnar, en gert var ráð fyrir að útgáfa bráðabirgðalaga væri hrein undantekning. Ríkisstjórnir hafa hins vegar oft gefið út bráðabirgðalög skömmu áður en Alþingi er kallað saman og stuttu eftir að þingi hefur verið slitið eða jafnvel í jólaleyfi þingmanna. Alþingismenn hafa ekki verið nægilega á verði gegn ofnotkun þessa ákvæðis og oft samþykkt bráðabirgðalög sem engin ástæða var til að gefa út utan þingtíma. Oft eiga alþingismenn ekki annarra kosta völ en að samþykkja bráðabirgðalög þar sem áhrifa laganna er þegar tekið að gæta og mikið tjón kann að verða ef lögin fást ekki samþykkt. Fræðimenn í stjórnskipunarrétti deila um að hve miklu leyti dómstólar geti metið hvort brýna nauðsyn hafi borið til útgáfu bráðabirgðalaga. Margir telja að dómstólar verði að una við mat ríkisstjórna á því hvað sé brýn nauðsyn, en aðrir fræðimenn telja að dómstólum sé heimilt að meta þetta atriði. Um þetta mat hljóta þó alltaf að vera skiptar skoðanir.
    Í Danmörku og Noregi er útgáfa bráðabirgðalaga heimiluð, en ekki er heimild til útgáfu bráðabirgðalaga í stjórnarskrám Svíþjóðar og Finnlands. Í Danmörku er heimildin bundin því skilyrði að ekki sé unnt að kalla þingið saman. Danir hafa þannig mun þrengri skilyrði fyrir útgáfu bráðabirgðalaga. Telja verður að við Íslendingar getum vel fylgt fordæmi Finna og Svía. Ef ókleift er af einhverjum ástæðum, t.d. af völdum náttúruhamfara eða styrjalda, að kalla Alþingi saman eru til ýmis neyðarréttarsjónarmið í stjórnskipunarrétti sem unnt er og eðlilegra að styðjast við. Í riti sínu ,,Stjórnskipun Íslands`` segir dr. Ólafur Jóhannesson að ekki sé leyfilegt að víkja frá ákvæðum stjórnarskrár nema mikið liggi við og kringumstæður séu mjög óvenjulegar. Þessari heimild eru þó settar mjög þröngar skorður þar sem engin neyðarréttarregla er í stjórnarskránni sjálfri. Í upphafi heimsstyrjaldarinnar síðari vék Alþingi frá stjórnarskipunarlögum er ráðstafa þurfti valdi konungs og fresta kosningum. Helgaðist þetta af því hættuástandi sem þá ríkti.
    Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar hefur fleiri galla en kosti og er í raun hættulegt lýðræðinu. Stjórnvöldum er í lófa lagið að beita ólýðræðislegum vinnubrögðum og skipa málefnum með lögum án atbeina Alþingis ef þau telja það henta. Þetta ákvæði ber því að nema úr stjórnarskránni nú þegar því að það felur ekki í sér það öryggi sem því var upphaflega ætlað að veita.
    Haustið 1982 var lagt fram á þingi frv. sama efnis og þetta af þingmönnum Alþfl. í Nd. sem þá voru. Fyrsti flm. þess frv. var Vilmundur Gylfason en meðflm. voru Sighvatur Björgvinsson, Árni Gunnarsson, Jóhanna Sigurðardóttir, Magnús H. Magnússon og Karvel Pálmason. Það frv. náði ekki fram að ganga. Þá var á 111. og 112. þingi lagt fram frv. af nokkrum þingmönnum Nd. þar sem lagt var til að 28. gr. stjórnarskrárinnar verði breytt þannig að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga verði þrengd.
    Ef tekin eru nokkur dæmi af því hvernig bráðabirgðalögin hafa verið notuð, og ef ég tek dæmi nokkuð langt aftur í tímann eða allt frá árinu 1934. Ég styðst við ritgerð sem samin var sem hluti af námi í lögfræði en Vilhjálmur H. Vilhjálmsson, lögmaður í Keflavík, samdi þessa ritgerð árið 1976 og fjallar hún um bráðabirgðalög. Fyrsta dæmið eru bráðabirgðalög frá 10. september 1934 um meðferð og sölu mjólkur og rjóma og fleira. Hann segir hér í sinni ritgerð, með leyfi forseta:
    ,,Rökstuðningur fyrir setningu þessara laga var að ástand það er þá ríkti í landinu um meðferð og sölu mjólkur væri með öllu óviðunandi og þyrfti skjótra aðgerða við til lagfæringa þess. Alþingi kom saman 1. okt. 1934, þ.e. 20 dögum eftir að lögin voru sett og er erfitt að koma auga á þá brýnu þörf sem úr þyrfti að bæta þannig að ekki mætti bíða eftir því að þing kæmi saman.`` Það sem merkilegt var við þetta var að lögin öðluðust ekki gildi fyrr en eftir að þing kom saman vegna þess að þau voru ekki birt fyrr en 8. okt. þannig að þarna var alveg greinilegt að ekki var nauðsyn á setningu þessara laga.
    Svipað dæmi tekur hann um lög sem sett voru 26. sept. 1934 um bann við útflutningi á síldarmjöli. Þau tóku heldur ekki gildi fyrr en viku eftir að þing kom saman. Þriðja dæmið sem hann tekur er fækkun stjórnarmanna í Síldarverksmiðjum ríkisins úr fimm í þrjá og ástæðan var eingöngu sú að tveir stjórnarmanna höfðu sagt af sér. Þau bráðabirgðalög voru sett tveim dögum eftir að Alþingi var slitið, þann 12. maí, en Alþingi var slitið 10. maí.
    Önnur bráðabirgðalög frá þessum árum fjölluðu um leigunám Mjólkurstöðvarinnar í Reykjavík. Það sem gefið var upp þá var að það væri svo mikill óþrifnaður í stöðinni og vitnað til deilu milli félagsins sem rak Mjólkurstöðina og utanfélagsmanna um gjald sem átti að greiða. Í því tilfelli er ákaflega hæpið að nauðsynlegt hafi verið að setja bráðabirgðalög.
    Ef við færum okkur aðeins nær í tíma, til 1954, þá tekur Vilhjálmur dæmi um mjög frjálslega túlkun á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar. Það eru bráðabirgðalög um stofnun sérstaks lögreglustjóraembættis á Keflavíkurflugvelli. Voru rökin með þeirri útgáfu að það væri mjög brýnt að hafa lögreglustjóra á Keflavíkurflugvelli vegna varnarliðsins. En þá hafði herliðið verið hér í þrjú ár og var erfitt að sjá af hverju þyrfti að setja bráðabirgðalög skyndilega og af hverju þyrfti að setja bráðabirgðalögin 19. janúar þegar var þinghlé vegna jólanna.
    Mjög oft hafa þingmenn verið andvaralausir gagnvart þessu ákvæði en þó hafa oft verið miklar deilur á Alþingi um notkun þess. Mjög harðar deilur urðu á Alþingi árið 1961 þegar sett voru bráðabirgðalög um breytingu á því hver ákvæði gengisskráningu. Þá deildu menn hart og mikið. Bráðabirgðalögin gengu þá út á það að gengisskráningarvaldið var flutt frá Alþingi yfir til Seðlabankans. Þó svo að enginn sem talaði í umræðunni bæri brigður á það að ríkisstjórnin gæti á milli þinga ákveðið gengið fannst þeim of langt gengið að hún gæti haft rétt til að flytja gengisskráningarvaldið frá Alþingi til Seðlabankans. Ólafur Jóhannesson, þáv. prófessor í stjórnskipunarrétti við lagadeild Háskóla Íslands, sagði orðrétt í þessu sambandi, með leyfi forseta:
    ,,Með seðlabankalöggjöfinni, sem sett var þannig á síðasta Alþingi, staðfesti því hæstv. ríkisstjórn og Alþingi þann vilja sinn að gengisskráningarvaldið, ákvörðunarvaldið um gengi íslenskrar krónu, skyldi áfram og framvegis vera í höndum löggjafans, í höndum Alþingis.``
    Það var hvergi, eins og ég sagði áðan, imprað á því í sambandi við þetta mál að það væri nokkur ástæða til, hvað þá nauðsynlegt, að taka það mál úr höndum Alþingis. Þannig var á þessum tíma mjög ólýðræðislega á málum haldið og augljóst að vald ríkisstjórnarinnar til setningar bráðabirgðalaga var oft misnotað hrapallega.
    Mig langar að upplýsa að í þessari sömu ritgerð sem ég minntist á sem Vilhjálmur H. Vilhjálmsson lögmaður, þá lögfræðinemi, skrifaði 1976 er skrá um útgáfu bráðabirgðalaga frá stofnun lýðveldis á Íslandi 1944 til ársloka 1975. En ég tek ekki að fleiri dæmi frá þeim tíma.
    Á árinu 1990 hefur ríkisstjórnin fjórum sinnum gefið út bráðabirgðalög. Í janúar, í jólaleyfi þingmanna, voru gefin út bráðabirgðalög nr. 1 frá 13. jan. 1990 um viðauka við lög nr. 74 frá 27. apríl 1972, um skipan dómsvalds í héraði, lögreglustjórn, tollstjóra og fleira. Er vandséð að brýna nauðsyn hafi borið til þess svo skömmu áður en fundum Alþingis var fram haldið eftir jólahlé. Ég efast um að margir hafi verið ósáttir við efni þessa frv. Alla vega var það ekki í neinum verulegum mæli. En í nál. allshn. Ed. segir, með leyfi forseta: ,,Frv. þetta var lagt fyrir Alþingi samkvæmt boði 28. gr. stjórnarskrárinnar til að staðfesta bráðabirgðalög er gefin voru út 16. janúar 1990, níu dögum áður en þing kom saman. Samkvæmt 28. gr. stjórnarskrárinnar skal ekki gefa út bráðabirgðalög nema brýna nauðsyn beri til. Í umræðum innan nefndarinnar kom fram að óvíst hafi verið hvort dráttur á lögfestingu þessa ákvæðis uns Alþingi kom aftur til funda hefði valdið miklum vanda. Vill nefndin leggja áherslu á að gætilega sé farið með þessa heimild stjórnarskrárinnar.``
    Þingmenn Ed. vöktu athygli á því að óeðlilegt væri að gefa út þessi bráðabirgðalög svo skömmu áður en Alþingi kom saman. Er ég alveg viss um það að Alþingi tekur tillit til þess ef um er að ræða mál sem brýn nauðsyn er að afgreiða á stuttum tíma og hraðar umfjöllun sinni ef brýna nauðsyn ber til.
    Þrenn bráðabirgðalög voru gefin út á sumarmánuðum. Af þeim má nefna bráðabirgðalög nr. 87 frá 3. ágúst 1990 um launamál. Þingkonur Kvennalistans telja að ríkisstjórnin hafi með þeim bráðabirgðalögum beitt sérlega ólýðræðislegum vinnubrögðum auk þess að virða að vettugi samningsrétt viðsemjenda sinna. Og það sem er e.t.v. enn alvarlegra er að fullvíst má telja að þar hafi ríkisstjórnin einnig sett lög á dóm, en félagsdómur hafði úrskurðað í þessu máli og ríkisstjórnin ógilti þann úrskurð. Að mati Kvennalistans ber að kalla Alþingi saman þegar fjallað er um svo

veigamikið málefni.
    Kvennalistinn telur ríkisstjórnina nota sér heimild um bráðabirgðalög til að forðast eðlilega umfjöllun Alþingis. Svo ég vitni aftur í ritgerð Vilhjálms, þá var niðurstaða hans og þeirra lögfræðinga sem voru honum til halds og trausts, á þeim tíma sem þessi ritgerð var samin, og ég vitna orðrétt í, með leyfi forseta: ,,... að allt of langt hafi verið gengið í þá átt að gefa út bráðabirgðalög af litlu tilefni. Þó þetta hafi viðgengist í u.þ.b. 40 ár án verulegra athugasemda Alþingis eða afskipta dómstóla getur sú venja ekki vikið þessum skýru orðum stjórnarskárinnar ,,brýn nauðsyn`` algjörlega til hliðar. Þessi framkvæmd og afskiptaleysi Alþingis af henni hefur leitt til þess að bráðabirgðalöggjafinn metur nú þetta skilyrði 28. gr. stjórnarskrárinnar að brýna nauðsyn þurfi að bera til útgáfu bráðabirgðalaga mun vægar en hugmyndir virðast hafa verið uppi um í byrjun aldarinnar og áður og gefur út bráðabirgðalög af mjög óverulegu tilefni, samanber dæmin hér að framan og meðfylgjandi skrá.``
    Í grein sem Pétur Kr. Hafstein skrifaði í Morgunblaðið þann 16. ágúst tekur hann undir það sem sagt var í forustugrein Morgunblaðsins frá 4. ágúst en þar sagði eftirfarandi, með leyfi forseta: ,,Þess vegna á að vera óþarfi að veita ríkisstjórnum nokkurn rétt til útgáfu bráðabirgðalaga. Ef Alþingi hefði verið kallað saman til að setja þessi lög`` --- þá eru þeir að tala um bráðabirgðalögin sem sett voru í sumar --- ,,hefði enginn grundvöllur verið fyrir því að telja siðferðilegar forsendur skorta fyrir setningu laganna. Ástæða er til að taka til alvarlegrar umræðu að afnema rétt ríkisstjórna til útgáfu bráðabirgðalaga. Til þess er þingið að setja lög.`` --- Og Pétur Kr. Hafstein segir af tilefni þessara orða: ,,Hér er e.t.v. komið að kjarna málsins. Það er óþarfi að ögra réttlætisvitund manna þegar hægur vandi er að komast hjá slíku. Það er óþarfi að gefa fólki færi á að draga trúnað í efa þegar það má auðveldlega forðast. Það er óþarfi að vekja upp þá spurningu hvort siðferðilegar ástæður fyrir lagasetningu skorti þegar löggjafinn sjálfur getur þegar í stað tekið af öll tvímæli um slíkt.``
    Þetta eru aðeins fáein dæmi um skoðun manna á því að afnema beri heimild ríkisstjórna til að setja bráðabirgðalög og aðeins dæmi um þá miklu umræðu sem varð nú í sumar eftir að ríkisstjórnin gaf út bráðabirgðalög, sérstaklega þau sem ég hef nú gert að umtalsefni frá 3. ágúst.
    Þingkonur Kvennalistans telja að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga sé óþörf og óeðlileg, þar eð ekkert er því til fyrirstöðu lengur að Alþingi komi saman með stuttum fyrirvara til að fjalla um lagafrv. og taka afstöðu til þeirra.