Menntamálaráðherra (Svavar Gestsson) :
Virðulegi forseti. Ég tala hér fyrir frv. til laga um grunnskóla. Þetta frv. var einnig lagt fram á síðasta þingi og hefur tekið nokkrum breytingum síðan en ekki miklum. Þess vegna tel ég ekki ástæðu til þess að fara yfir einstakar greinar frv. eins og ég gerði á síðasta þingi en þá fóru fram ítarlegar umræður um málið hér á hv. Alþingi í þessari virðulegu deild, 4. og 6. apríl 1990. Ég mun því í ræðu minni núna aðallega fara yfir þær breytingar sem orðið hafa á frv. frá því á síðasta þingi og vísa þá í fyrsta lagi til þess sem fram kemur í grg. frv. en þar eru þær breytingar ítarlega tíundaðar. Jafnframt mun ég ræða sérstaklega um 50. gr. frv. sem lýtur að efnisgjöldum í skólum í framhaldi af niðurstöðu umboðsmanns Alþingis og í framhaldi af því síðan niðurstöðu menntmrn. Ég mun einnig fjalla ítarlega um kostnað við framkvæmd þessa frv. sem mikið hefur verið gert úr og að lokum fjalla almennt um frv. og efni þess.
Ég vil þá, virðulegi forseti, í fyrstu víkja að þeim breytingum sem gerðar hafa verið á frv. frá síðasta þingi en frv. hefur verið í vinnslu í ráðuneytinu núna á undanförnum mánuðum þar sem starfsmenn ráðuneytisins hafa farið yfir allar umsagnir sem borist hafa og átt viðræður við fulltrúa fjölmargra samtaka, Kennarasambands Íslands, Sambands ísl. sveitarfélaga auk þess sem haldinn var sameiginlegur fundur með Kennarasambandinu, Félagi skólastjóra og yfirkennara, fræðslustjórum, fulltrúum Kennaraháskóla Íslands, Félagi ísl. skólasálfræðinga, Félagi ísl. námsráðgjafa og Félagi skólasafnskennara. Á þessum fundum komu fram fjöldamargar gagnlegar ábendingar bæði skriflegar og munnlegar sem þessi starfshópur í ráðuneytinu hafði til hliðsjónar við lokagerð frv.
Þetta frv. byggir á þessari vinnu, þeim umsögnum sem komu fram, en fyrst og fremst byggir það á margvíslegum hugmyndum og áherslum sem fram hafa komið hér á Alþingi á undanförnum árum þar sem þessi mál hafa verið rædd hvað eftir annað með býsna ítarlegum hætti.
Í sambandi við frv. sem slíkt vil ég vísa til greinargerðar menntmrn. frá nóvember 1990 sem var dreift hér á hv. Alþingi í gær eða fyrradag og ber yfirskriftina: ,,Til nýrrar aldar. Drög að framkvæmdaáætlun menntamálaráðuneytisins í skólamálum til ársins 2000.`` Í þessu skjali er vitnað til þeirra flokkssamþykkta sem gerðar hafa verið á vegum allra stjórnmálaflokka um þau mál sem hér eru á dagskrá og þar er einnig vitnað til skólastefnu Kennarasambands Íslands sem er satt að segja veigamikið grunngagn við samningu þessa frv. frá upphafi.
Í skólastefnu Kennarasambands Íslands er lögð áhersla á að allir grunnskólar í landinu verði einsetnir og ítrekuð er nauðsyn þess að skóladagur nemenda sé samfelldur og lengri en nú er hjá yngstu nemendunum.
Í stefnuskrá Kvennalistans í landsmálum frá árinu 1987 segir m.a. um grunnskólann að Kvennalistinn vilji að grunnskólar verði einsetnir og að vinnudagur
nemenda verði samfelldur og samræmdur vinnudegi foreldra og nemendum gefinn kostur á máltíðum í skólum.
Í ályktun flokksþings Framsfl. frá nóvember 1988 segir m.a. að þingið leggi áherslu á að komið verði á einsetnum skóla sem allra fyrst og að skóladagur barna á yngri stigum grunnskólans verði lengdur og gerður samfelldur.
Í ályktun landsfundar Sjálfstfl. frá 1989 segir m.a.:
,,Samræma ber vinnutíma foreldra og barna með því að koma á samfelldum skóladegi og einsetnum skóla. Lengja verður daglegan skólatíma yngra og miðstigs grunnskóla.``
Í yfirliti um stefnumál Alþfl. fyrir alþingiskosningar 1987 segir m.a.: ,,Stefnt verði að því að skólar verði einsetnir og skóladagur samfelldur í grunnskólum.``
Í ályktunum frá 9. landsfundi Alþb. frá nóvember 1989, um uppeldi og menntun í breyttu samfélagi, segir m.a. að aukið fjármagn til grunnskóla verði notað til að gera grunnskóla að einsetnum heilsdagsskólum þar sem vinnutími og viðvera nemenda og kennara er samfelld og skóladagur yngstu barnanna verði lengdur verulega frá því sem nú er.
Í þessu sambandi er einnig vert að minna á að samstarfsnefnd ráðuneyta um fjölskyldumál leggur til í áfangaskýrslu sinni um skóla - og dagvistarmál frá 1988 að komið verði á samfelldum skóladegi og að allir grunnskólanemendur njóti skóladvalar í a.m.k. sex klukkustundir á dag.
Ég taldi, herra forseti, nauðsynlegt að minna á þessi meginatriði í upphafi umræðunnar um málið, sem sé þau að það er víðtæk pólitísk samstaða um málið. Það vilja allir að sögn koma á einsetnum samfelldum skóladegi sem samrýmist sem best má vera vinnutíma foreldra og aðstæðum barna.
Núna eru starfandi í landinu 214 grunnskólar með samtals um 47 þúsund nemendum á skólaskyldualdri. Í 75 skólum eru nemendur færri en 50, í 35 skólum eru nemendur 51 -- 100, í 70 skólum eru rúmlega 100 -- 400 nemendur, í 30 skólum eru 400 -- 650 nemendur, í átta skólum eru 650 -- 1000 nemendur og í tveimur grunnskólum eru 1000 -- 1500 nemendur. 28 skólanna eru heimavistarskólar að hluta eða öllu leyti og eru þeir með rúmlega 1600 nemendur eða 4% allra grunnskólabarna í landinu. Sums staðar til sveita eru auk þess starfrækt svonefnd skólasel sem eru lítil útibú annarra skóla eins og kunnugt er. Árlegur skólatími flestra grunnskóla á landinu er níu mánuðir en þó stundar tæplega fjórðungur allra grunnskólanemenda í landinu nám í skólum með styttri starfstíma, þ.e. átta og hálfan mánuð eða átta mánuði.
Starfstími skóla 1988 -- 1989 var þannig að í skólum með 77% nemendanna var starfstími níu mánuðir, í 14% tilvika var hann í átta og hálfan mánuð og í átta mánuði í skólum þar sem voru 9% nemendanna.
Í því skjali sem dreift hefur verið hér til hv. þm. varðandi áherslur menntmrn. um þróun grunnskólastigsins á næsta áratug eru eftirfarandi þættir tíndir til
sem meginatriði:
1. Einsetinn samfelldur skóli, lengri skóladagur yngstu nemendanna og skólamáltíðir.
2. Að skólinn geti í rauninni þjónað öllum grunnskólanemum.
3. Aukinn hlutur lista, verkmenntagreina og líkamsræktar.
4. Bætt námsgögn.
5. Sjálfstæði skólanna og á grundvelli þess skólaþróun.
6. Bætt mat og eftirlit með skólastarfi og innra starfi skóla og gæðum skólastarfs.
7. Unglingastigið og aukin áhersla á tengsl grunnskóla og framhaldsskóla.
Í grg. frv. er gerð grein fyrir helstu breytingunum á frv. frá því sem það var á síðasta þingi. Breytingarnar eru þessar:
1. Samstarfsnefnd menntmrn. og Sambands ísl. sveitarfélaga er fengið stærra hlutverk. Henni er einkum ætlað að gera áætlun um hvernig þeim markmiðum um einsetinn skóla, lengri og samfelldari skóladag, skólamáltíðir og fleira, sem sett eru fram í ákvæði til bráðabirgða, verði náð. Þessi markmið eru þess eðlis að ríki og sveitarfélög verða að leggjast á eitt og vera samstiga í framkvæmdum.
2. Lagt er til að fræðsluráð fái nýtt hlutverk. Lög um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga breyttu hlutverki og verksviði fræðsluráða og skólanefnda í veigamiklum atriðum. Í frv. er lagt til að fræðsluráð verði samstarfsvettvangur skóla og sveitarfélaga í viðkomandi fræðsluumdæmum.
3. Hlutverk skólanefnda markast nú af lögum nr. 87/1989, um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Í frv. er lagt til að um kosningu skólanefnda fari samkvæmt sveitarstjórnarlögum og ákvæði um samsetningu og fjölda skólanefndarmanna verði einfölduð. Þá er gert ráð fyrir að skólanefndir geti gert tillögur og komið með ábendingar um umbætur í skólastarfi á sama hátt og áheyrnarfulltrúar kennara, skólastjóra og foreldra geta beint tillögum til skólanefnda um úrbætur í aðbúnaði.
4. Fræðsluskrifstofum og fræðslustjóra er ætlað ákveðnara hlutverk, svo sem um skólaþróun, kennararáðningar, eftirlit með skólum og skólastarfi. Horfið er frá því að tala eingöngu um ráðningu kennara og skólastjórnenda í stað skipunar eða setningar eins og gert var í frv. vorið 1990. Engu að síður er framkvæmd ráðninga færð til þess horfs sem hefur verið að þróast að undanförnu en gert ráð fyrir að menntmrn. skipi í stöður eins og hingað til.
5. Horfið er frá orðalaginu ,,reglulegur starfstími grunnskólanemenda skal vera`` og orðalag gildandi laga látið halda sér, sbr. 44. gr. þessa frv. Hið sama á við um ákvæði um jólaleyfi í grunnskóla, sbr. 46. gr.
6. Bætt er inn nýrri grein um að kennsla skuli vera ókeypis og að nemendur skuli fá námsbækur í skyldunámi sér að kostnaðarlausu, sbr. 50. gr.
7. Ákvæði um hámarksfjölda nemenda í bekk eru færð inn í fjármálakafla frv., enda eru þær viðmiðanir grundvöllur fjölda kennslustunda sem ríkissjóður greiðir. Miðað er við hámarkið 28 nemendur í 4. -- 10. bekk í stað 30.
Aðrar breytingar frá frv. því sem lagt var fram á Alþingi vorið 1990 eru þær helstar að kaflaheitum hefur verið breytt, greinar og greinahlutar færðir til og uppröðun greina hefur verið breytt til að mynda rökrænni röð efnisatriða innan kafla.
Helstu breytingar sem frv. hins vegar felur í sér frá grunnskólalögum eru raktar ítarlega í grg. frv. Breytingarnar snerta marga þætti:
Í fyrsta lagi kostnaðarskiptingu þar sem eru mjög skýr ákvæði um kostnaðarskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga.
Í öðru lagi eru ákvæði um einsetinn skóla.
Í þriðja lagi um grunnskólaráð.
Í fjórða lagi um samráðsnefnd menntmrn. og Sambands ísl. sveitarfélaga.
Í fimmta lagi er fjallað um fræðsluskrifstofurnar og breytta stöðu þeirra.
Í sjötta lagi um kennsluráðgjafa sem er nýtt ákvæði.
Í sjöunda lagi um kennslugagnamiðstöðvar sem er einnig nýtt ákvæði.
Í áttunda lagi um fræðsluráð, en þar er um að ræða breytt hlutverk og skipan og þau verða samráðsvettvangur sveitarfélaga og skóla hvers umdæmis.
Í níunda lagi um breytingu á skólanefndum í kjölfar breyttra verkaskiptalaga.
Í tíunda lagi er fjallað um skólahverfi og fjölmennari sveitarfélögum skipt í skólahverfi miðað við að hámark verði 10 -- 15 þúsund manns í hverju skólahverfi.
Síðan er fjallað sérstaklega um þátt foreldra, en hlutur foreldra í þessu frv. er stóraukinn frá því sem er í gildandi lögum, enda lítum við svo á að það sé einn hornsteinn farsæls skólastarfs að foreldrar geti haft virk áhrif á starfsemi skólans á hverjum tíma.
Þá er fjallað um ráðningar kennara með breyttu fyrirkomulagi. Það er fjallað um námsráðgjafa. Það er fjallað um árgangastjóra, fagstjóra og leiðsögukennara sem einnig eru ný ákvæði, loks um kennsluafslátt vegna aldurs, fjölgun kennslustunda, en þar er um að ræða nokkra breytingu frá gildandi lögum, og fjallað á annan hátt um lágmarksákvæði vegna kennslu en er í gildandi lögum. Síðan er rætt um námsgögn eins og ég kem að nánar á eftir, um nemendafjölda í bekk þar sem viðmiðunartala í 1. -- 3. bekk er lækkuð úr 30 nemendum í 22 nemendur, í 4. -- 10 bekk úr 30 nemendum í 28 nemendur. Þá er fjallað um samkennslu í fámennum skólum þar sem ákvæði eru rýmkuð til aukins sveigjanleika. Það er fjallað sérstaklega um sérkennslu og það er fjallað um nemendaverndarráð.
Hér er með öðrum orðum komið víða við og ég tel ekki ástæðu til þess með hliðsjjón af þeim miklu umræðum sem fóru fram um þetta mál á síðasta þingi að tíunda einstaka þætti mikið nánar en ætla að fara hér yfir örfá atriði.
Það er þá fyrst um 3. gr. frv. sem lýtur að samvinnunni við sveitarfélögin. Það hefur verið gerð tilraun til þess að varpa í rauninni rýrð á það starf sem unnið hefur verið með þessu frv. með því að segja: Hér er verið að varpa allri ábyrgð á sveitarfélögin. Því er til að svara að það er rangt. Ríkið greiðir meginhlutann af öllum kostnaði grunnskólanna, launakostnaðinn. Það sem liggur hjá sveitarfélögunum er hins vegar byggingar - og rekstrarkostnaðurinn. Og þess vegna er þarna gert ráð fyrir sérstökum samráðsvettvangi ríkis og sveitarfélaga eða eins og segir hér í grg.: ,,Í samræmi við lög nr. 87/1989, um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, er sveitarstjórnum gert að ákveða hvort skólinn skuli starfa sem ein stofnun eða vera skipt í einingar.`` Hér er með öðrum orðum verið að undirstrika þá þætti sem lúta að skiptingu skólans.
Það sem ég ætlaði að fara hér í, herra forseti, var aðallega um 10. gr. sem fjallar um samstarfsnefnd menntmrn. og Sambands ísl. sveitarfélaga. Þar segir:
,,Ákvæði í 9. gr. gildandi laga um samstarfsnefnd ráðuneytisins og Sambands ísl. sveitarfélaga sem fjallar um fjárhagslega framkvæmd grunnskólalaganna er gert ítarlegra og lögð áhersla á mál sem lög nr. 87/1989, um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, taka til. Samráðsnefndinni er fengið stærra hlutverk en áður, m.a. með því að henni er ætlað að gera áætlun um einsetinn skóla, lengdan og samfelldan skóladag og skólamáltíðir, sbr. bráðabirgðaákvæði frv., svo og um skólasöfn, heimavistir og félagsstörf nemenda og aðstöðu til sérkennslu. Slík áætlun, sem gerð er af ríki og sveitarfélögum í sameiningu, ætti að tryggja skjóta úrlausn mála, samræma aðgerðir og auka líkur á að framkvæmdir verði samstiga.``
Hér er með öðrum orðum verið að viðurkenna það meginatriði sem ákveðið var með verkaskiptalögunum vorið 1989 að grunnskólinn er núna félagsbúskapur ríkisins og sveitarfélaganna. Til þess að sá félagsbúskapur geti skilað eðlilegum árangri í góðu skólastarfi í þágu barnanna, þá er nauðsynlegt að það sé til vettvangur ríkisins og sveitarfélaganna til að fara yfir þessi mál. Þetta er atriði sem ég hef kynnt fyrir Sambandi ísl. sveitarfélaga sérstaklega, m.a. rætt við stjórn þess, formann og gerði grein fyrir þessum málum á ráðstefnu sem Samband ísl. sveitarfélaga hélt fyrir nokkrum dögum og það er alveg ljóst að á vettvangi sveitarfélaganna er skilningur á nauðsyn þess að ríkið og sveitarfélögin samræmi aðgerðir sínar á þessu sviði.
Ég vil síðan, virðulegi forseti, víkja aðeins að 50. gr. frv. sem er í raun og veru ný og fjallar sérstaklega um námsgögn. Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/1990, um Námsgagnastofnun, segir:
,,Nemendur í skyldunámi skulu fá ókeypis námsgögn til eignar eða afnota samkvæmt ákvörðun námsgagnastjórnar.``
Þetta ákvæði hefur verið túlkað á mismunandi hátt. Sumir hafa viljað skilja þetta þannig að allar námsbækur og öll önnur gögn, svo sem pappír sem nemendur í skyldunámi þurfa yfirleitt á að halda, eigi að vera ókeypis hvaðan sem þau koma. Aðrir líta svo á að ákvæðið eigi við um þau gögn sem Námsgagnastofnun framleiðir eða útvegar fyrir það fé sem stofnunin hefur til ráðstöfunar í fjárlögum hverju sinni.
Í 5. gr. laga um Námsgagnastofnun, þar sem fjallað er um hlutverk hennar, segir m.a.:
,,Stofnunin annast gerð, útgáfu, framleiðslu og dreifingu á náms - og kennslugögnum miðað við íslenskar þarfir og aðstæður. Hún kaupir og framleiðir fræðslumyndir eða er aðili að gerð þeirra.``
Og enn fremur segir: ,,Hún kaupir, selur og dreifir náms - og kennslugögnum frá öðrum aðilum.``
Í álitsgerð umboðsmanns Alþingis, dags. 31. ágúst 1990, sem fjallar um kaup á námsbókum,
viðurkenningu á námsbókum og efnisgjöld, kemst umboðsmaðurinn að þeirri niðurstöðu að óheimilt sé að láta nemendur í skyldunámi kaupa námsbækur. Að menntmrn. hafi borið, samkvæmt eldri lögum um Námsgagnastofnun, að annast viðurkenningu á námsgögnum og að óheimilt sé að ætla nemendum að greiða svokallað efnisgjald. Niðurstöður sínar varðandi námsbækur og viðurkenningu á þeim byggði umboðsmaður einkum á því ákvæði 9. gr. laga nr. 45/1970, um Námsgagnastofnun, að skólum sé heimilt að nota önnur námsgögn en þau sem Námsgagnastofnun gefur út ef þau hafa hlotið viðurkenningu ráðuneytisins. Niðurstaða umboðsmanns var eftir sem áður sú að óheimilt væri að ætla nemendum að greiða námsgögn þótt þau hefðu fengið viðurkenningu menntmrn. Þetta ákvæði um viðurkenningu á námsgögnum er ekki lengur í lögum um Námsgagnastofnun og var reyndar fellt niður úr lögum 1990.
Kaup á námsbókum og öðrum námsgögnum, viðurkenning ráðuneytis á námsgögnum og innheimta svonefndra efnisgjalda í skólum eru álitamál og sú var ástæða þess að þau komu til kasta umboðsmanns Alþingis. Það eru skiptar skoðanir um skilgreiningu á orðinu ,,námsgögn`` og menn getur jafnvel greint á um skilgreiningu á því hvað er ,,námsbók``. Skilgreining á því hvað er skyldunám eða skyldunámsgrein er heldur ekki skýr. Námsgagnastofnun hefur t.d. ekki úthlutað ókeypis námsbókum í valgreinum, enda afar erfitt í framkvæmd í ljósi þess hve margar og fjölbreyttar valgreinar eru í boði, en eins og kemur fram í athugasemd við 49. gr. frv. voru á skólaárinu 1986 -- 1987 76 mismunandi valgreinar í boði í grunnskólum landsins.
Ýmsar skilgreiningar eru uppi á því hvað svokölluð efnisgjöld fela í sér. Fyrir þá fjármuni eru oftast keyptar pappírsvörur, möppur, stílabækur, litir og fleira sem nemendur hafa fram til þessa útvegað sjálfir. Einnig eru gjarnan keyptar t.d. matvörur vegna heimilisfræði og efni til að nota í mynd- og handmennt, enda neyta nemendur matarins sjálfir og eiga þau myndverk, smíðisgripi eða hannyrðir sem þeir búa til úr efninu. Í slíkum tilvikum er álitamál hvort líta beri á efni sem námsgögn.
Eftir að ráðuneytinu hafði borist álitsgerð umboðsmanns Alþingis var leitað umsagnar fleiri aðila sem málið varðar, svo sem Námsgagnastofnunar, Sambands ísl. sveitarfélaga og fleiri aðila. Enn fremur var kannað í grunnskólum hvaða námsefni nemendur
höfðu verið látnir kaupa og hvaða efnisgjald hefði verið innheimt skólaárið 1989 -- 1990 og haustið 1990. Að vandlega athuguðu máli var niðurstaða okkar í ráðuneytinu um kaup á námsgögnum eftirfarandi:
Fallist er á að Námsgagnastofnun eigi að láta nemendum í skyldunámi í té ókeypis námsgögn. Þessi niðurstaða er kjarninn í álitsgerð umboðsmanns Alþingis og þýðir að óheimilt er að láta grunnskólanemendur kaupa námsgögn. Með skyldunámi er átt við þær námsgreinar og námsþætti sem grunnskólalög og aðalnámsskrá gera ráð fyrir að kenndar séu í grunnskólum. Námsgögn eru samkvæmt skilgreiningu í aðalnámsskrá grunnskóla námsbækur, kennsluleiðbeiningar, handbækur, myndbönd, hljómbönd, veggspjöld, tölvuforrit, efni til list- og verkgreina og önnur slík gögn sem nauðsynleg eru í skyldunámi. Námsgagnastofnun lætur nemendum í skyldunámi í té ókeypis námsgögn nema til verklegrar kennslu sem sveitarfélög greiða. Framlag ríkisins til námsgagna fer einungis til Námsgagnastofnunar. Framkvæmdin og mat á því hvað teljast nauðsynleg gögn, svo og ákvarðanir um nýtingu fjármuna er lögbundið verkefni námsgagnastjórnar. Þar eiga sæti fulltrúar Kennarasambands Íslands, Hins íslenska kennarafélags, Félags skólastjóra og yfirkennara, Kennaraháskóla Íslands, fræðslustjóra og menntmrn. auk áheyrnarfulltrúa foreldra.
Um efnisgjald: Fallist er á álit umboðsmanns Alþingis um efnisgjald. Skólum er ekki heimilt að krefja nemendur um fé til að standa straum af kostnaði sem fellur undir almennan rekstur skóla. Sveitarfélögum ber að greiða rekstrarkostnað grunnskóla. Í því felst m.a. efniskaup til verklegrar kennslu, kaup á kennslutækjum og búnaði, svo og pappír og ritföngum sem notuð eru í sameiginlegri starfsemi skólans og eru í hans vörslu. Opinberum aðilum er ekki skylt að leggja nemendum til gögn til persónulegra nota, bæði í skóla og heima, og hefð er fyrir að foreldrar útvegi.
Um viðurkenningu á námsgögnum: Lagaákvæði sem þessi niðurstaða byggir á var í lögum nr. 45/1979, um Námsgagnastofnun, sem nú eru fallin úr gildi. Formleg gæðastimplun á öll námsgögn þýðir óhjákvæmilega rækilega miðstýringu, mikinn kostnað og í raun eftirlit með starfsemi Námsgagnastofnunar og kemur auðvitað ekki til greina að fallast á. Þetta er ekki vænleg lausn og síst til þess fallin að stuðla að þróun námsefnisgerðar eða auka sjálfstæði skóla. Engu að síður þarf að vera til vettvangur til að leysa ágreiningsefni um gæði námsgagna, vettvangur sem foreldrar, nemendur, kennarar og útgefendur geta skotið málum til og vettvangur sem þessir aðilar geta treyst.
Í samræmi við þessar niðurstöður sem ég hef hér rakið, virðulegi forseti, og haft það svo ítarlegt vegna þess hve málið var umdeilt og umrætt, bæði hér á hv. Alþingi og úti í þjóðfélaginu, er tekið af skarið um það í 50. gr. frv. að nemendur í skyldunámi skuli ekki greiða fyrir kennslunámsgögn eða annað efni sem þeim er gert skylt að nota. Þetta þýðir í raun að skólar eiga að fá öll námsgögn frá Námsgagnastofnun eða fyrir milligöngu hennar. Í 79. gr. frv. þessa er lagt til
að kveðið sé á um skyldur sveitarstjórna varðandi kostnað við efni til verklegrar kennslu, pappírskostnað og annað sem fellur undir rekstur. Þá er lagt til að sérstök nefnd verði sett á stofn til að skera úr um vafamál varðandi gæði námsgagna. Gert er ráð fyrir að nefndin hafi fullnaðarúrskurð í málum sem til hennar er skotið, enda lagt til að hún sé þannig skipuð að nefndarmenn eða þeir sem tilnefna þá hafi ekki beinna hagsmuna að gæta. Gert er ráð fyrir að nefndin leiti álits sérfræðinga eftir eðli máls hverju sinni.
Ég hef þá lokið að gera grein fyrir þessu atriði varðandi niðurstöður umboðsmanns Alþingis, virðulegi forseti.
Þessu næst vil ég víkja að kostnaðarþætti frv. en um hann hefur margt verið sagt. Ég mun koma á framfæri við nefndina álitsgerð Fjárlaga- og hagsýslustofnunar um málið. Þar kemur fram að gert er ráð fyrir því að heildarkostnaður við framkvæmd frv., eins og það var í fyrra, sé 74 millj. kr. Þar af hefur ríkið þegar tekið inn í fjárlög ársins 1990 og 1991 u.þ.b. helming af kostnaðinum með því að sex ára börnin eru orðin skólaskyld. Kostnaðurinn við það eitt er 33 millj. kr. á ári, auk kostnaðar Námsgagnastofnunar við að útbúa námsgögn fyrir sex ára börnin sem talið er að geti numið
10 -- 12 millj. kr. á þessu ári.
Meginkostnaðarþættirnir samkvæmt umsögn Fjárlaga- og hagsýslustofnunar eru þessir:
1. Kostnaður vegna tíu ára skólaskyldu sem felur í sér að forskóli er reiknaður með sama hætti og aðrar bekkjardeildir og það hefur Alþingi þegar samþykkt. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði í frv. er gert ráð fyrir fjölgun kennslustunda og hún komi til framkvæmda á næstu þremur árum frá gildistöku laganna. Í fjárlögum ársins 1990 og 1991 er fjárveiting til þessarar kennslu þannig að raunverulegur kostnaðarauki miðað við fjárlög að mati Fjárlaga- og hagsýslustofnunar er 60 millj. kr. á verðlagi fjárlagaársins 1990.
2. Kostnaður vegna fjölgunar bekkjardeilda í 1. -- 3. bekk er áætlaður 70 millj. kr. Bekkjardeildum fjölgar vegna þess ákvæðis að hámarksfjöldi nemenda í hverri bekkjardeild verði lækkaður úr 30 í 22 nemendur en það mun nær eingöngu hafa áhrif í stærstu sveitarfélögunum. Ráðgert er að þetta ákvæði komi til framkvæmda í áföngum.
3. Stöður námsráðgjafa. Ef miðað er við eina stöðu námsráðgjafa á hverja 650 nemendur eins og menntmrn. áætlar þá verða stöðugildi samtals rúmlega 60 og kostnaður u.þ.b. 75 millj. kr. á ári. Samkvæmt frv. er gert ráð fyrir að þetta komi til framkvæmda á fimm árum.
4. Aðrir smærri kostnaðarliðir, svo sem rýmkun kennsluafsláttar, níu mánaða starfstími allra grunnskóla, rekstur sumarskóla, aukin skólaþróun og fleira, fela í sér kostnaðarauka sem ætla má að sé á bilinu 50 -- 55 millj. kr. Þessi viðbótarkostnaður deilist einnig niður á fimm ár frá gildistöku laganna.
Það er niðurstaða Fjárlaga- og hagsýslustofnunar að frv. eins og það var áður en 10. bekkurinn var samþykktur feli í sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð upp á
1 -- 1,8% á ári næstu fimm ár eða samtals 6 -- 7% yfir tímabilið.
Frv. kveður eins og kunnugt er einnig á um það að allir grunnskólar verði einsetnir og að stefna skuli að því að nemendur í hverjum skóla skuli ekki vera fleiri en 650. Ráðgert er að þetta ákvæði laganna samkvæmt bráðabirgðaákvæði komi til framkvæmda á tíu árum. Fjárlaga- og hagsýslustofnun hefur áætlað að stofnkostnaður sveitarfélaga vegna einsetningar og hámarksfjölda nemenda í hverjum skóla geti numið á tíu ára tímabili 2 -- 3 milljörðum kr. Það felur í sér skuldbindingar á hendur sveitarfélögum um að verja 250 -- 300 millj. kr. árlega á næstu tíu árum til byggingar grunnskóla. ,,Þetta er lægri upphæð en ríkissjóður`` --- ég er að lesa hér orðrétt, virðulegi forseti, upp úr áliti Fjárlaga- og hagsýslustofnunar --- ,,lagði fram á hverju ári til byggingar grunnskóla allt til ársins 1989. Frá ársbyrjun 1990 yfirtóku sveitarfélög alfarið byggingu grunnskóla með lögum um breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Það virðist því ljóst að sveitarfélögin þurfa ekki að veita meira fjármagni til byggingar grunnskóla en ráðgert hafði verið samkvæmt áætlunum um kostnaðarskiptingu vegna breytinga á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.``
Síðan geta menn kannski velt því fyrir sér, nú erum við að tala um skólaþróun til tíu ára eða svo, hvernig hefur þetta verið á tíu árum? Hvernig var þetta? Hvernig fóru menn með þessa hluti, t.d. hér á hv. Alþingi í fjvn. á sínum tíma? Hvernig þróuðust framlög til skóla?
Á árunum 1980 -- 1989 hækkuðu framlög til menntakerfis á Íslandi í raun um 43%, eða um 4,3% að meðaltali á ári. Hér er verið að tala um 1 -- 1,8% á ári. Framlög til grunnskólans hækkuðu á þessum tíma um 2,8% á ári eða 28% á öllum tímanum. Ég er að tala um raunframlög. Framlög til framhaldsskóla hækkuðu á þessum tíma, 1980 -- 1989, um 36% í raun, eða 3,6% á ári. Framlög til háskólastigsins hækkuðu um 65% í raun á þessum tíma, eða um 6,5% á ári. Þar af til Háskóla Íslands um 61% og Kennaraháskóla Íslands um 41%. Og af því að menn eru mikið að tala um sveitarfélögin og leikskólana, sem rétt er að nefna í þessu sambandi, þá var það þannig að raunframlög til leikskóla á síðasta áratug hækkuðu um 14% á ári að meðaltali.
Með öðrum orðum: Í þeirri skólastefnu sem þetta frv. er hluti af er ekki verið að auka stórkostlega við framlög miðað við það sem verið hefur. Hér er um að ræða raunsætt frv. sem kemur til móts við pólitískar áherslur flokkanna, eins og þær hafa verið, og vilja þjóðarinnar í þessum efnum. Og það sem mestu skiptir: þarfir barnanna.
Nú geta menn sagt sem svo: Þetta eru gríðarlegir peningar eftir sem áður fyrir sveitarfélögin og þau algjörlega í keng undir þessu og ráða ekkert við þetta. Hvernig ætli þetta sé núna? Ástæðan til þess að ég fer ítarlega yfir þetta, virðulegi forseti, er auðvitað fyrst og fremst sú að menn hafa verið að tala í raun og veru gegn þessu frv. á þeim forsendum að sveitarfélögin réðu ekkert við þetta. Hvernig ætli þetta sé
núna, á árinu 1990, eftir breytta kostnaðarskiptingu? Ég hringdi í nokkur sveitarfélög núna í hádeginu og í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Það voru mjög fróðlegar upplýsingar sem þá komu fram. Það kemur fram að framlög Jöfnunarsjóðs vegna skóla í minni sveitarfélögunum eru 46,5 millj. kr. í ár, en það er 50% af kostnaði þessara skóla. Stuðningur Jöfnunarsjóðs við stærri sveitarfélög nemur 19 millj., en það eru 20 -- 25% af heildarkostnaði við þá skóla sem þar eru. Samtals er hér um að ræða skólaframkvæmdir í þessum sveitarfélögum, sem tengjast Jöfnunarsjóði, upp á 177 millj. kr. í ár. Ég er bara að tala um grunnskóla. Ég er ekki að tala um íþróttabyggingar, ekki sundlaugar. Hvernig er það þá í stóru sveitarfélögunum? Hve miklu fé ætli sé varið t.d. til grunnskóla í Reykjavík á þessu ári? Á þessu ári er varið 467 millj. kr. til byggingar grunnskóla í Reykjavík og hefur auðvitað ekki undan vegna þess að fólk er að flýja hingað í stórum stíl og hefur verið að á undanförnum árum byggðarröskunarinnar. Það er eitt alvarlegasta vandamál skólanna í Reykjavík, byggðarröskunin á landsbyggðinni, en það er svo kapítuli út af fyrir sig.
Það er varið 467 millj. kr. í grunnskólabyggingar í Reykjavík einni. Í Hafnarfirði eru framlög til grunnskólabygginga á þessu ári 95 millj. Í Kópavogi 27 millj. Og á næsta ári líklega 90 -- 100 millj. Á Akureyri 16 millj. Síðan náði ég sambandi við Ísfirðinga og þar er framlagið í ár 12,5 millj. kr. Þannig að heildarframlög þessara sveitarfélaga, stærstu sveitarfélaganna annars vegar og minnstu sveitarfélaganna hins vegar, eru á þessu ári líklega um 800 millj. kr. Og ef það er hægt að gagnrýna þessa áætlun um tíu ára uppbyggingu einsetins skóla fyrir eitthvað þá er það það að hún gangi of hægt miðað við þann framkvæmdavilja sem þegar hefur komið fram í sveitarfélögunum á undanförnum tíu árum og í ár. Þess vegna er það auðvitað alveg fráleitt að gagnrýna þetta frv. fyrir það að verið sé að ofgera sveitarfélögunum. Það er alls ekki. Ég tel að það séu úrtölur sem eigi engan rétt á sér.
Eitt megineinkenni þessa frv., virðulegi forseti, er valddreifing. Við flytjum vald til skóla, til fræðsluumdæma og til foreldra. Megingagnrýni sú sem við fáum þessa dagana í sambandi við stefnu fyrir grunnskólana er ekki um það að við reynum ekki að dreifa valdi. Menn telja þetta andmiðstýringarfrv. eins og það liggur fyrir. Það er viðurkennt af öllum sanngjörnum mönnum.
Hitt aftur á móti er ljóst að í þessu frv. og í umræðum um skólastarf almennt á undanförnum árum, eða missirum, hefur of lítið verið rætt um hvernig á að framkvæma mat á skólastarfi. Hvernig á að tryggja gott skólastarf? Hvað þarf að gera til þess?
Í öðrum löndum, t.d. Bretlandi, hefur um áratuga skeið þróast gæðamatskerfi á skólastarfið þar sem menn fara vandlega yfir það, eins og hægt er, með reglubundnum hætti hvernig skólastarf er og hvernig börnin fara í gegnum skólann. Hvað gerist í skólanum fyrir börnin og vegna barnanna? Hvaða áhrif hefur það á þau þegar þau hafa lokið námi? Hvaða áhrif
hefur skólastarfið haft á börnin?
Staðreyndin er sú að umræða um þennan þátt skólastarfs hefur verið sorglega lítil hér á landi. Ég tel satt að segja að um leið og við eignumst heildarstefnu í þessum málum, um rammann, þá þurfi að fara fram ítarleg umræða um gæði skólans og mat á þeim gæðum. En ég segi það hins vegar fyrir mig að ég vil ekki að menntmrn. skrifi upp þá mælikvarða, framleiði þau mælitæki. Það á að vera hlutverk skólanna sjálfra og þeirra sem þar starfa.
Þetta frv. sem ég tala hér fyrir, virðulegi forseti, er hluti af þeim málum sem við höfum verið að vinna að í menntmrn. á undanförnum liðlega tveimur árum. Það ber að líta á það sem hluta af heild, þar sem um er að ræða leikskólamál, grunnskóla, aðalnámsskrá grunnskóla,
valddreifingu og breytingu á grunnskólanum sem m.a. kemur fram í aukinni sérkennslu og lengri skóladegi yngstu barnanna. Þessi stefna inniheldur líka ákvæði um framhaldsskólann með breyttum lögum og nýjum reglugerðum þar sem er verið að gjörbreyta honum. Framhaldsskólinn á að geta tekið við öllum samkvæmt lögum sem voru samþykkt 1988 og þess vegna þarf að breyta námsframboði í framhaldsskólum í grundvallaratriðum.
Einn þáttur þessara mála er háskólinn og sjálfstæði hans sem hefur verið aukið og eflt, m.a. með lagabreytingum á Alþingi. Í því frv. til fjárlaga fyrir árið 1991 sem liggur fyrir er gert ráð fyrir að háskólarnir hafi verulega aukið sjálfstæði um ráðstöfun á fjárveitingum sínum. Auk þess ber að líta á þessa umræðu sem hluta af því verki sem snýr að endurmenntun og fræðslu.
Ég vil benda á það að lokum, virðulegi forseti, að á fundi menntamálaráðherra OECD, sem var haldinn fyrir 10 -- 12 dögum, og á alþjóðaþingi kennarasamtaka, sem haldið var í Reykjavík fyrir tveimur mánuðum, stóð það sama upp úr á báðum þessum stöðum, það að til sé heildarstefna í skólamálum, ekki stefna þar sem allt er skrifað upp í eitt skipti fyrir öll, heldur stefna sem er stöðugt til umræðu, stöðugt á dagskrá, stöðugt til meðferðar. Ég held að slíkt sé í rauninni mjög brýnt frá sjónarmiði barnanna sem okkur er skyldast að sinna með þessum hætti vegna þess að auðvitað eru grunnskólalög ekkert annað en ákvæði um lágmarksmannréttindi þeirra barna sem í grunnskólanum eiga að vera, en fyrir utan þá þætti sem snerta grunnskólann er það heildin sem menn leggja áherslu á í skólanum. Og að lokum þetta: Ég er sannfærður um það, virðulegur forseti, að slík heildarstefna til langs tíma er líka hagkvæmari í framkvæmd, beinlínis í fjármunum mælt, fyrir þjóðina en það að ákvarðanir í skólamálum þá og þá séu teknar eftir tilviljunum og dyntum þeirra sem ferðinni ráða hverju sinni.
Virðulegi forseti. Ég legg til að þessu frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. menntmn.
