Flm. (Ólafur G. Einarsson) :
Herra forseti. Ég veit ekki hvort leggja á sérstaka merkingu í það að aðeins tveir hæstv. ráðherrar eru viðstaddir á þingfundi þar sem tekið er til 1. umr. frv. til stjórnarskipunarlaga, þar sem lagðar eru til grundvallarbreytingar á störfum Alþingis, breytingar sem, ef samþykktar verða, hafa veruleg áhrif á samskipti löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins. Ég vona að þetta hafi enga sérstaka merkingu, en lýsi vonbrigðum mínum með fjarveru ráðherranna, en met það að hæstv. forsrh. og hæstv. dómsmrh. eru hér viðstaddir.
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, sem er flutt á þskj. 566. Meðflutningsmenn mínir eru hv. þm. Páll Pétursson, formaður þingflokks Framsfl., Málmfríður Sigurðardóttir, formaður þingflokks Samtaka um kvennalista, og Stefán Valgeirsson, þingmaður Samtaka jafnréttis og félagshyggju. Að þessu frv. standa einnig hv. þm. Eiður Guðnason, formaður þingflokks Alþfl., Margrét Frímannsdóttir, formaður þingflokks Alþb., og Guðmundur Ágústsson, formaður þingflokks Borgfl. en þau geta vitaskuld ekki átt formlega aðild að flutningi málsins hér í deildinni vegna þess að þau eiga sæti í Ed.
Upphaf þessa máls er að hinn 19. sept. sl. rituðu forsetar Alþingis okkur formönnum þingflokka bréf þar sem m.a. kemur fram að forsetar hafi ástæðu til að ætla að afnám deildaskiptingar Alþingis hafi mikinn hljómgrunn í öllum þingflokkum og að samstaða geti tekist um breytingu á skipulagi Alþingis á þessu þingi. Síðan segir í bréfinu:
,,Það er niðurstaða forseta eftir talsverðar umræður um þetta mál að heppilegast sé á þessu stigi að leita til formanna þingflokka með ósk um að þeir reyni að ná samkomulagi sín á milli um frv. sem fæli í sér nauðsynlegar breytingar á stjórnarskrá og þingskapalögum með tilliti til þess að þetta mætti takast nú á síðasta þingi þessa kjörtímabils."
Jafnframt var í bréfi forseta bent á að uppi hafi verið ýmsar fleiri hugmyndir um breytingar á stjórnarskrá að því er varðar löggjafarstarfið og störf alþingismanna og voru þingflokksformenn beðnir að kanna hvort samstaða gæti tekist um eitthvað af þeim atriðum. Nefnd voru í bréfinu eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu, þingseta ráðherra, bráðabirgðalög, þingrof, aukafjárveitingar, samkomudagur Alþingis og fleira.
Með þetta vegarnesti hófu formenn þingflokka þegar í upphafi þings að ræða um þetta mál og hefur sá sem hér talar haft forustu fyrir því starfi. Við héldum samtals sjö bókaða fundi og fengum mikilsverða aðstoð starfsmanna skrifstofu þingsins. Auk þess fór Eiríkur Tómasson hæstaréttarlögmaður yfir tillögur okkar nokkrum sinnum og sendi okkur ábendingar. Niðurstaða þessa starfs liggur nú fyrir í því frv. sem hér er á dagskrá.
Þær meginbreytingar, sem felast í frv., eru fjórar:
1. Deildaskipting Alþingis verði afnumin.
2. Samkomudegi Alþingis verði breytt þannig að reglulegt Alþingi komi saman 1. okt. ár hvert.
3. Starfstíma Alþingis verði breytt og er gert ráð fyrir að þingið standi allt árið. Jafnframt er reynt að tryggja að landið verði aldrei þingmannslaust með því að þingmenn haldi ævinlega umboði sínu til kjördags.
4. Nokkrum atriðum, er varða fresti á meðferð bráðabirgðalaga á Alþingi og í tengslum við þingrof, er breytt.
Auk þessara meginbreytinga eru í frv. nokkur minni háttar atriði sem ástæða þótti til að taka með:
1. Fellt er niður ákvæði um að ekki megi taka alþingismenn fasta fyrir skuldir án leyfis þingsins.
2. Brott falli úr stjórnarskránni ákvæði um eiðvinningu þingmanna.
3. Brott falli ákvæði um að embættismenn, sem á þing eru kosnir, þurfi ekki leyfi stjórnarinnar til þess að þiggja kosninguna.
4. Kveðið er skýrar á um meðferð fyrirspurna og skýrslna á Alþingi.
Ég mun nú fjalla stuttlega um þessa meginþætti og gera síðan grein fyrir einstökum greinum frv.
Deildaskipting Alþingis er nú orðin meira en aldargömul. Hún var tekin upp með stjórnarskránni 1874. Það virðist sem svo að ekki sé öllum ljóst hvernig deildaskiptingu Alþingis bar að. Í nýlegri blaðagrein, sem samflokksmaður minn og fyrrv. forseti sameinaðs Alþingis ritaði, er því haldið fram að deildaskipting Alþingis eigi sér rætur í óskum Íslendinga sjálfra og hafi komist á í óþökk danskra yfirvalda. ( Gripið fram í: Hárrétt athugað.) Það sé sem sagt þjóðsaga ein að Alþingi hafi verið deildaskipt til þess að tryggja pólitíska stöðu danskra yfirvalda á Alþingi með því hafa alla konungkjörna alþingismenn, sex að tölu, í efri deild, þannig að þeir hefðu þar stöðvunarvald. Það sé rangt sem haldið er að æskulýð þessa lands í kennslubókum í Íslandssögu.
Deildaskipting Alþingis á í raun og veru upphaf sitt í afgreiðslu stjórnarskipunarlaga á Alþingi árið 1867 eins og dr. Bjarni Benediktsson rekur skilmerkilega í hinu mikla riti sínu um deildir Alþingis. Þá lagði danska stjórnin fram frv. sem vissulega gerði ráð fyrir því að Alþingi yrði óskipt þing. En í frv. voru hins vegar ýmis mjög óaðgengileg skilyrði um meðferð mála á Alþingi sem áttu að tryggja að danska stjórnin hefði hemil á starfi þingsins. Við meðferð frv. á þinginu gátu Íslendingar alls ekki fallist á þessar skorður sem setja átti þinginu en féllust í staðinn á að taka upp deildaskiptingu og komast þannig undan þessum ákvæðum frv. Um þetta eru fjölmargar heimildir og eru nærtækust orð Jóns Guðmundssonar, sem sæti átti í nefndinni sem fékk málið til meðferðar á þinginu 1867, en hann segir að það hafi einmitt verið stjórnin og hennar skorður er hafi hvatt og knúið nefndina, eins og þar stendur, til þess að gera þessa uppástungu um tvískiptingu þingsins þar sem því hafi alltaf verið borið við að ekki sé eigandi undir Alþingi með því fyrirkomulagi sem nú er á því. Og Benedikt Sveinsson, hinn mikli þingskörungur, sem
var framsögumaður nefndarinnar orðar þetta svo: ,,Ég fyrir mitt leyti álít því að nefndin hafi verið neydd til að stinga upp á tveim þingdeildum ...``
Jafnframt er alveg ljóst hver var skoðun Jóns Sigurðssonar á skipulagi Alþingis. Bjarni Benediktsson vitnar til orða hans í Nýjum félagsritum en þar stendur orðrétt að ,,með því að þröngva frelsi Alþingis í frv. 1867 hafi stjórnin komið því til leiðar að stungið hafi verið upp á að skipta þinginu í tvær deildir en mjög fáir mundu vera með tvískiptu þingi ef þeir ættu kost að halda því heilu og óskiptu afarkostalaust.``
Ég vona að þessar tilvitnanir sýni það að hér er ekki verið að láta fyrir róða skipulag löggjafarstarfa sem íslenskar þjóðfrelsishetjur á ofanverðri 19. öld börðust fyrir. Öðru nær, á Íslandi var engin hefð fyrir deildaskiptu þingi og þar á ofan engar þjóðfélagslegar aðstæður sem knúðu til þess, engin aðalsstétt sem gerði tilkall til slíkra forréttinda, að sitja í sérstakri þingdeild, eins og var víða annars staðar í álfunni á þessum tíma. Nei, herra forseti, með afnámi deildaskiptingarinnar erum við að má út síðustu leifar danskrar nýlendustjórnar á Íslandi.
Frá 1875 og fram eftir þessari öld hafði sameinað Alþingi litlu hlutverki að gegna og þingið starfaði fyrst og fremst í tveim deildum. Það kom afar sjaldan saman til funda, í rauninni einungis til þingsetningar, til þess að prófa kjörbréf og til þess að skera úr um ágreining milli deildanna. En störf sameinaðs þings hafa hins vegar vaxið jafnt og þétt á þessari öld og nú er svo komið að málafjöldi í sameinuðu þingi er meiri en í deildum og þingfundir jafnmargir í sameinuðu þingi og í hvorri þingdeildinni. Þetta er löng saga en megindrættir hennar eru þeir að starf þingsins hefur færst æ meira til sameinaðs þings, þróunin hefur verið á þann veg að við höfum færst æ nær óskiptu þingi eftir því sem liðið hefur á þessa öld.
Ég skal nefna hér nokkur ártöl sem marka kaflaskil í þessari þróun.
Í fyrsta lagi má nefna að 1905 var fyrst leyft að flytja þáltill. í sameinuðu þingi, en það var áður bundið við deildirnar. Það ákvæði var ekki mikið notað framan af en hefur hins vegar aukist mjög síðan eins og öllum þingmönnum er kunnugt.
Mikilvægasta breytingin varð 1934 þegar fjárlagafrv. var flutt úr deildum í sameinað þing. Þá má í raun og veru segja að stofnað hafi verið til þriðju deildarinnar á Alþingi sem hefði alveg sjálfstæðu hlutverki að gegna. Það kemur glöggt fram í þingtíðindum frá þessum tíma að það hvarflaði mjög að mörgum þingmönnum við breytinguna 1934 að afnema deildaskiptinguna. Niðurstaðan varð þó sú að stíga það skref til hálfs, af nokkurs konar íhaldssemi, eftir orðum þáv. forsrh., Ásgeirs Ásgeirssonar, að dæma.
Árið 1946 voru fyrirspurnir leyfðar í sameinuðu þingi en þær voru áður í deildum.
Síðustu og þó einna skýrustu kaflaskilin í þessari þróun á leið frá deildaskiptu þingi eru ný þingskapalög frá 1985. Það má segja að þá hafi öll verkefni deildanna, önnur en meðferð lagafrv., verið færð á hinn sameiginlega vettvang þingmanna, þ.e. í sameinað þing. Ég á þar við meðferð þáltill., skýrslna og fyrirspurna, kosningar í ráð og nefndir og alla hina almennu pólitísku umræðu, bæði eftir ákvæðum þingskapa og utan dagskrár.
Sú hugmynd að afnema deildaskiptinguna er eins og ég hef áður sagt ekki ný af nálinni. Jón Baldvinsson og fleiri alþingismenn hreyfðu þessari hugmynd árið 1933 þegar unnið var að stjórnarskrárbreytingunni sem áður er getið.
Árið 1967 sagði þáv. forsrh., Bjarni Benediktsson, í stefnuræðu á Alþingi svo orðrétt: ,,Teknar verði upp viðræður milli stjórnmálaflokka um þá breytingu á stjórnarskránni að Alþingi verði ein málstofa.`` Úr þessu varð þó ekkert að því sinni, en málinu hefur verið haldið vakandi síðan.
Á Alþingi 1973 -- 1974 flutti Benedikt Gröndal, síðar forsrh., tillögur um afnám deildaskiptingar, og reyndar á nokkrum þingum síðar.
Þegar stjórnarskrárnefnd sú er Alþingi stofnaði til árið 1978 skilaði áliti sínu í janúar 1983 lagði hún einróma til að Alþingi starfaði í einni málstofu. Og jafnframt var í frv. formanns nefndarinnar, Gunnars Thoroddsens, þáv. forsrh., sem hann lagði fram á þinginu vorið 1983, gert ráð fyrir því að þingið yrði óskipt.
Loks er að geta frv. Páls Péturssonar og allmargra þingmanna með honum sem flutt voru á 111. og 112. þingi þar sem gert var ráð fyrir margvíslegum breytingum á stjórnarskránni, þar á meðal afnámi deildaskiptingarinnar.
En hver eru þá rökin fyrir því að afnema deildaskiptingu þingsins? Ég vil nefna hér nokkur atriði sem eru í hugum okkar þingflokksformanna mikilvæg.
Í fyrsta lagi teljum við að með einni málstofu megi einfalda alla málsmeðferð á Alþingi, gera þingstörfin markvissari og nútímalegri. Fyrir sams konar breytingu er reynsla í Danmörku og Svíþjóð. Danir afnámu deildaskiptinguna 1953 og Svíar 1971. Ekki hef ég heyrt á nokkrum þingmanni sem ég hef rætt við né heyrt um það að menn telji þessa breytingu hafa verið misráðna og enginn sem ég veit af gert tillögu um að taka aftur upp hið eldra fyrirkomulag í Danmörku eða Svíþjóð.
Við teljum að afgreiðsla mála á Alþingi verði ekki bara einfaldari heldur muni hún öll ganga hraðar fyrir sig en áður. Jafnframt ætti að vera tryggt að málsmeðferðin verði vandaðri eins og ég mun koma að frekar á eftir.
Í öðru lagi hefur síðan 1934 verið kosið til deildanna með sama hætti og frá þeim tíma hafa ekki verið nein formleg rök lengur fyrir því að skipta þinginu í deildir. Það er að vísu svo í Noregi að allir þingmenn eru þar kosnir með sama hætti, en Stórþingið skiptir sér síðan í deildir, fjórðungur þingmanna situr í lögþinginu en aðrir þingmenn í óðalsþinginu. Skipulag norska þingsins er samt á ýmsan hátt með öðru sniði en hér.
Upphaflega var hluti efri deildar Alþingis tilnefndur af konungi. Síðan var kosið til efri deildar 1915 -- 1934 með sérstöku landskjöri. Eftir 1934 hefur
verið kosið á fundi sameinaðs Alþingis til efri deildar þriðjungur þingmanna. Þar sem hinar sögulegu forsendur deildaskiptingarinnar eru nú horfnar og enginn munur hefur verið í langan tíma á kjöri til deildanna er að okkar dómi eðlilegt að stigið verði nú það skref að gera Alþingi að einni málstofu.
Í þriðja lagi hefur deildaskiptingin oft leitt til þess að ríkisstjórnir, sem notið hafa stuðnings meiri hluta alþingismanna, hafa átt erfitt með að koma málum sínum í gegnum þingið vegna þess að þær hafa ekki haft tilskilinn meiri hluta í báðum deildum. Það má því segja að deildaskiptingin stríði á vissan hátt gegn þeirri grundvallarreglu að meiri hluti ráði úrslitum mála. Það er meira að segja svo að 11 þingmenn af 63 geta fellt mál, þ.e. meiri hluti þingmanna í efri deild. Mál er algerlega fallið ef það fellur í annarri hvorri deildinni eins og menn vita. Það getur ekki talist lýðræðislegt að svo fáir þingmenn, rúm 17% þingmanna, geti fellt mál.
Í greinargerð með frv. eru rakin nokkur dæmi þess að tvískipting þingsins hafi orðið til þess að ríkisstjórnir, sem höfðu meiri hluta á Alþingi og gátu varist vantrausti, höfðu ekki meiri hluta í annarri hvorri deildinni. Olli það oft talsverðum erfiðleikum eða því að ríkisstjórnir urðu að fara frá.
Í fjórða lagi teljum við flutningsmenn að með einni málstofu sé hægt að endurbæta starf nefnda Alþingis. Fastanefndum mætti þá fækka úr 23 í 12. Það þýddi jafnframt að þingmenn þyrftu ekki að sitja nema í um það bil tveimur nefndum og gætu þar af leiðandi rækt mun betur starfsskyldur sínar en nú er mögulegt. Við vitum nýleg dæmi þess að þingmenn sitji í allt að sjö fastanefndum, einkum í efri deild, þó að dæmi séu reyndar um slíkt í neðri deild líka. Það sjá auðvitað allir menn að það er ákaflega erfitt að rækja vel og samviskusamlega starf í sjö fastanefndum á þingtímanum.
Að frátalinni kjörbréfanefnd eru nefndasæti nú 163. Ef við reiknum með að tíu þingmenn gegni jafnframt ráðherrastarfi og sitji ekki í þingnefndum koma um þrjár nefndir að meðaltali á hvern þingmann. Þetta segir þó ekki alla söguna því að meira álag er á efrideildarmönnum en þessar tölur sýna. Í efri deild eru 63 nefndasæti, og ef við reiknum með eðlilegri hlutdeild þeirra í nefndastörfum í sameinuðu þingi og því að þeir ráðherrar, sem sæti eiga í efri deild, sinni ekki nefndastörfum, þá eru um fjórar nefndir að meðaltali á hvern þingmann í efri deild.
Það er ekki aðeins það hvað þingmenn þurfa að sitja í mörgum nefndum sem gerir nefndastarfið í þinginu örðugt. Allt skipulag þess er mjög erfitt og nefndir fá af þeim sökum oft ekki það næði og þann tíma sem þarf til að nefndastarfið geti talist fullnægjandi og gott. Það er líka að ýtt er á nefndir í fyrri deild að ljúka sem fyrst störfum svo að mál megi koma tímanlega fyrir síðari deild. Enda er það svo að afgreiðsla nefndanna, einkum í síðari deild, þar sem tími er oftast afar naumur, hefur ekki verið mjög ítarleg. Ég vil nefna í þessu sambandi að með afnámi deildaskiptingarinnar þyrftu þeir fjölmörgu aðilar, sem
þingið ráðgast við um lagasetningu, ekki að koma tvívegis til fundar við þingmenn.
Þetta, sem ég hef hér sagt um nefndir þingsins, tel ég afar mikilvægt atriði. Ég bind miklar vonir við að þessi breyting, sem nú verður væntanlega á skipulagi þingsins, hafi góð áhrif á störf nefndanna og meiri festa, betri tími og bætt starfsaðstaða okkar þingmanna við nefndastörf muni skila sér í vandaðri málsmeðferð hér á Alþingi. Og er þó ótalið það atriði sem e.t.v. skiptir mestu máli fyrir nefndastarfið í þinginu, þ.e. að umboð nefndanna mun standa frá því að þær eru kjörnar að hausti og fram að setningu nýs þings ári síðar. Þær munu með öðrum orðum hafa heimild til að starfa allt árið.
Þá vil ég í fimmta lagi einnig nefna að í einni málstofu mun tími ráðherra nýtast betur en nú er því að þeir þurfa þá ekki að taka þátt í umræðum um sín mál í tveimur deildum. Með þessu er auðvitað ekki verið að slaka á þeirri kröfu að ráðherrar séu viðstaddir umræður um sín mál. Þvert á móti, því að oft hefur það komið fyrir að ekki hefur verið hægt að fá ráðherra til að vera viðstadda umræðu í annarri deildinni vegna þess að þeir hafa verið bundnir við umræður í hinni deildinni. Þetta þekkja allir alþingismenn vel. Ég tel að í einni málstofu ættu ráðherrar hægara með að sinna þeirri skyldu sinni að vera viðstaddir umræður um mál, er þá varða, heldur er nú í deildaskiptu þingi.
Í sjötta lagi teljum við að skipting Alþingis í þrjár málstofur, þ.e. efri deild, neðri deild og sameinað þing, hafi oft valdið því að málsmeðferð hér á Alþingi þyki óþarflega flókin í augum almennings. Þó að þetta sé ekki veigamikil röksemd er það ákaflega mikilvægt fyrir störf okkar á Alþingi að landsmenn allir hafi góðan skilning á störfum þingsins og leikreglum hér. Slíkt er mikils virði.
Ég vil geta þess hér að það er stundum ekki fögur mynd sem landsmenn fá í gegnum fjölmiðla, sjónvarp t.d., af þeim miklu önnum sem hér eru oft fyrir jól og að vori en þær stafa oft af því að verið er að hraða málum milli deilda, oft til málamyndameðferðar í síðari deild.
Í sjöunda lagi vil ég nefna að í einni málstofu verður miklu hægara að skipuleggja þingstörfin en nú er. Flestir þingmenn kannast við, og þó e.t.v. fyrst og fremst þingforsetar og þingflokksformenn, hve það getur verið snúið að skipuleggja þingstörfin þegar styttist til jóla eða síðustu daga fyrir þinglok að vori. Þetta ætti allt að vera auðveldara verk í einni deild. En jafnframt held ég að þinghaldið gæti á margan hátt orðið sveigjanlegra en það er nú, við gætum í senn rætt og afgreitt lagafrv. og þáltill. en þyrftum ekki að skorða það eftir dögum eins og nú er.
Þá vil ég að lokum nefna þá röksemd að kostnaður við þinghaldið muni minnka. Það hlýtur að draga úr pappírsflóðinu sem þinghaldinu fylgir og það hlýtur að draga úr vinnu starfsfólks Alþingis með þessari breytingu.
Hins vegar vil ég engu spá um það hvort kostnaður við þinghaldið muni minnka á næstu árum. Það
er skoðun mín og margra annarra að það væri ástæða til þess að bæta þjónustu við þingmenn og ég hef þá trú að þegar starf í nefndum Alþingis eykst muni það kalla á einhverja aukningu í starfsmannahaldi. Slíkt er óhjákvæmilegt ef þingið ætlar sér að styrkja stöðu sína og hafa sjálfstæða umfjöllun um mál. Þá gengur ekki að reiða sig algerlega á þá þekkingu og vinnu sem fá má úr ráðuneytum og öðrum stofnunum eins og við höfum þurft að gera í allt of ríkum mæli á undanförnum árum.
Sjónarmið þeirra, sem halda vilja óbreyttri deildaskiptingu, hafa einkum verið þau að með henni væri í fyrsta lagi tryggð virkari þátttaka alþingismanna í löggjafarstarfi. Um þetta vil ég segja það að á þessu eru ýmsir annmarkar, t.d. þeir að þingmenn geta ekki allir unnið sameiginlega að löggjafarstarfi. Ég hef áður getið þess á öðrum vettvangi að þegar við þingmenn vorum að afgreiða hina mikilvægu löggjöf um stjórn fiskveiða á síðasta þingi, þá gafst okkur þingmönnum neðri deildar ekki tækifæri nema í tvo eða þrjá daga að ræða það mikilsverða mál hér í þingsölum. Málið hafði hins vegar verið rætt mjög ítarlega í efri deild. Það er ekki ósennilegt að margir þingmenn neðri deildar hefðu viljað eiga orðastað við þá þingmenn sem mest beittu sér í málinu í efri deild. En skipulagið er þannig að það leyfir það ekki. Þessi röksemd talsmanna deildaskiptingarinnar er því á margan hátt léttvæg.
Í öðru lagi er sagt að núverandi skipan þingsins tryggi betri umfjöllun um löggjöf en væri möguleg í einni málstofu því að frv. þurfi nú að fara í gegnum þrjár umræður og nefndaumfjöllun í tveimur deildum. Það fyrirbyggi frekar en einnardeildarkerfi vanhugsaðar ákvarðanir og auðveldi þingmönnum að íhuga brtt. við frv. mjög vandlega.
Ég gef ekki mikið fyrir þessa röksemd. Fyrst vil ég nefna að athuganir sem gerðar hafa verið á störfum Alþingis benda ekki til að þessi rök séu sterk. Það er að vísu hægt að benda á einstök dæmi um að síðari deild hafi lagfært frv. þegar fyrri deild hafði yfirsést eitthvað sem betur mátti fara, en slík dæmi eru þó frekar undantekningar og varða oftast smávægileg atriði. Og hinu má heldur ekki gleyma að þrátt fyrir þrjár umræður í tveim deildum hefur það því miður komið fyrir að Alþingi afgreiddi lög sem meinbugir hafa verið á. Ekkert skipulag tryggir það í sjálfu sér að komist verði hjá mistökum af þessu tagi. Besta ráðið er að vanda vinnuna við löggjafarstarfið og flýta sér ekki um of. Það er hins vegar mikil hætta í núverandi skipulagi að sú deildin sem fyrr fær frv. til meðferðar sé knúin til þess að afgreiða mál hraðar en hún vill og verði að treysta á það að frv. sé skoðað betur í síðari deild. Það eru ekki góð vinnubrögð, sérstaklega ef sú deild sem síðar fær frv. treystir á að fyrri deild hafi farið vandlega ofan í saumana á því.
Í þessu sambandi þarf líka að hafa í huga að þrjár umræður um mál ættu í sjálfu sér að nægja til þess að fjalla ítarlega um frv. Samkvæmt þingsköpum er okkur ætlað við 1. umr. að fjalla almennt um frv., okkur er gert að ræða einstakar greinar frv. við 2. umr. og
við höfum enn tækifæri við 3. umr. til þess að ræða mál ítarlega. Þetta kerfi er hugsað þannig að það nægi eitt sér til þess að gefa þinginu nægilegt ráðrúm til að ræða frv. Deildaskiptingin var ekki hugsuð þannig að með henni fengjust sex umræður. Hún átti sér allt aðrar forsendur eins og ég hef áður rakið. Og í þessu sambandi er líka rétt að nefna að í sumum öðrum þingum er ekki nema ein umræða um mál, eins og t.d. í norska þinginu.
Við höfum í þessu frv. samt sem áður reynt að taka nokkurt tillit til þessarar gagnrýni og settum inn í þau drög að nýjum þingskapalögum sem fylgja frv. ákvæði til þess að tryggja að breytingar, sem verða á frumvörpum í meðförum þingsins, sæti ætíð nægjanlegri athugun. Í fyrsta lagi skulu frv. sem breytast við 2. umr. fara til nefndar fyrir 3. umr. ef einhverjir þingmenn krefjast þess. Í öðru lagi að heimilt verði að fresta lokaafgreiðslu frv. við 3. umr. eftir að búið er að afgreiða brtt. til þess að gefa mönnum kost á, ef einhverjir telja að meinbugir séu á samþykktum brtt., að gera leiðréttingu á síðasta stigi.
Með samþykkt þessa frv. verður sú breyting á störfum Alþingis að það mun koma saman 1. okt. ár hvert og sitja til jafnlengdar næsta ár. Þessi breyting er að nokkru leyti gerð með hliðsjón af ákvæðum dönsku stjórnarskrárinnar um hliðstætt atriði.
Við þingflokksformenn höfðum ekki uppi tillögur um að breyta starfstíma Alþingis að neinu verulegu leyti. Það verður að þróast eftir sínum lögmálum á næstu árum. En við leggjum til að þingið verði sett 1. okt. og það starfi fram í maí, lengur eða skemur eftir því sem verkast vill. Þá sé þingfundum frestað til loka þingársins með því skilyrði að það sé kallað saman ef nauðsyn krefur, t.d. til þess að afgreiða aðkallandi löggjöf að ósk ríkisstjórnar eða efna til mikilvægra umræðna.
Við teljum þetta mikilsverða breytingu sem treysti störf Alþingis og stöðu löggjafarsamkundunnar í stjórnkerfinu. Alþingi er því starfshæft allt árið og getur komið til funda mjög skjótlega ef þörf er á.
Þessa breytingu ber að nokkru leyti að tengja þeirri umræðu sem verið hefur um bráðabirgðalög nú upp á síðkastið. Við ræddum ítarlega um það í nefndinni, þingflokksformenn, hvort gera ætti verulegar breytingar á heimild forseta, de facto ríkisstjórnar, til þess að gefa út bráðabirgðalög. Um það voru ákaflega skiptar skoðanir, allt frá því að afnema bæri með öllu rétt til útgáfu bráðabirgðalaga, til þess að gera nánast engar breytingar á núgildandi stjórnarskrárákvæðum um þetta efni. Niðurstaða okkar varð sú að gera nokkrar breytingar á ákvæðunum um útgáfu bráðabirgðalaga og meðferð þeirra á Alþingi, og mun ég koma að þeim síðar, en jafnframt þessa breytingu á starfstíma Alþingis í því skyni að ekkert stæði í vegi fyrir því formlega að Alþingi gæti komið saman til fundar með stuttum fyrirvara ef eftir því væri óskað og ríkisstjórn teldi það mikilvægt.
Þetta var sú niðurstaða sem unnt var að fá með samþykki allra nefndarmanna. Ég vek athygli á því að með þessum breytingum er ekki verið að þrengja
formlega rétt til útgáfu bráðabirgðalaga því slík heimild hefur verið talin gilda þegar Alþingi hefur verið frestað með þingsályktun, með samþykki þess sjálfs. Um það eru nokkur dæmi, sum nýleg.
Þá tengist þessari breytingu á setutíma Alþingis, ef svo má að orði komast, annað mjög mikilvægt ákvæði í frv. þar sem segir að við þingrof haldi alþingismenn umboði sínu til kjördags.
Það er nauðsynlegt að gera greinarmun á tvennu í sambandi við þingrof: Þingrofsúrskurði eða ákvörðun um þingrof annars vegar og þingrofi sem slíku hins vegar. Í 24. gr. stjórnarskrárinnar er augljóslega gert ráð fyrir því að þetta fari hvort tveggja saman, að þingmenn missi umboð sitt þegar við þingrof, þ.e. þegar þingrofsúrskurður er birtur. Í seinni tíð hefur það þó aftur á móti gerst mjög oft að í þingrofsúrskurði hefur verið svo fyrir mælt að þingrofið skyldi ekki taka gildi fyrr en síðar, þ.e. á kjördegi. Samkvæmt orðanna hljóðan og eðli máls missa þingmenn umboð sitt við þingrof, öfugt við venjulegar þinglausnir eða þingslit. Nú leggjum við til að þessu verði breytt og að þingrof taki aldrei gildi fyrr en á kjördegi. Þess vegna er orðalagi 24. gr. stjórnarskrárinnar breytt örlítið. Við greinina bætist að alþingismenn haldi umboði sínu til kjördags þótt Alþingi sé rofið. Jafnframt eru frestir frá þingrofi fram að kosningum nú miðaðir við þann dag þegar forseti Íslands gerir kunnugt um þingrofið og fram til kjördags.
Samkvæmt frv. ber því þingrof að með þeim hætti að Alþingi er rofið þegar forseti Íslands, í reynd forsrh., tekur ákvörðun um slíkt og gerir það kunnugt með forsetabréfi, en síðan þarf að fresta þinginu til þingloka, þ.e. fram að kjördegi. Þinginu verður auðvitað ekki frestað fyrr en samþykki þess liggur fyrir, en í raun mun þó aldrei geta liðið langur tími frá því að þingrof er kunngert og þar til þingið lýkur störfum því frestir eru það stuttir fram að kosningum að þingmenn eru auðvitað knúnir til þess að ljúka þingstörfum mjög fljótlega eftir tilkynningu um þingrof.
Hér er auðvitað um mjög mikilsverða breytingu að ræða og ljóst að framvegis verða ekki slíkar stórdeilur um þingrof og verið hafa a.m.k. tvisvar, þ.e. 1931 og 1974, þegar Alþingi var rofið frá og með þeim degi þegar kunngert var um þingrofið. Við erum vissulega ekki að leggja neinn dóm á þá atburði er þá gerðust, síður en svo, en með þessu frv. er verið að leggja til að þó að Alþingi sé rofið, þá verði þingmenn ekki umsvifalaust sviptir umboði. Forsrh. hefur áfram þingrofsréttinn en hann getur ekki tekið umboðið af alþingismönnum og heldur ekki bundið enda á þingstörf fyrr en meiri hluti Alþingis veitir samþykki sitt til þess að þingstörfum verði hætt eftir þingrofs-ákvörðunina fram að kjördegi þegar nýtt umboð er veitt.
Með þessu móti erum við að reyna að tryggja að landið verði aldrei þingmannslaust og ævinlega sé unnt, ef knýjandi nauðsyn er til, að kveðja Alþingi saman til funda, jafnvel þótt áður hafi verið kunngert um þingrof, þingið lokið störfum og komið nálægt kosningum.
Ég fagna því sérstaklega að okkur þingflokksformönnum skyldi takast að ná saman um þessi atriði, því að þau treysta stöðu Alþingis, löggjafarvaldsins, og mynda meiri samfellu í störfum þess.
Ég mun nú nánar fjalla um einstakar greinar frv.
Í 1. og 2. gr. er aðeins um orðalagsbreytingar að ræða sem stafa af afnámi deildaskiptingarinnar. Fyrri greinin, 8. gr. stjórnarskrárinnar, fjallar um handhafa forsetavalds og einn þeirra er forseti sameinaðs Alþingis. Þessu verðum við að breyta því að embættistitill hans verður auðvitað forseti Alþingis eftir endanlega samþykkt þessa frv. 2. gr., þ.e. 11. gr. stjórnarskrárinnar, fjallar um brottvikningu forseta og tilskilinn aukinn meiri hluta fyrir henni í sameinuðu þingi. Orðið ,,sameinað`` þarf að falla brott.
3. gr. varðar setutíma Alþingis. Nauðsynlegt er að breyta 22. gr. stjórnarskrárinnar sem hljóðar nú svo: ,,Forseti stefnir saman Alþingi ár hvert og ákveður, hvenær því skuli slitið. Þingi má eigi slíta fyrr en fjárlög eru samþykkt. Forseti lýðveldisins kveður Alþingi til aukafunda, þegar nauðsyn er til.``
Eftir þær breytingar, sem ég hef áður lýst og kem frekar að síðar, falla hefðbundnar þinglausnir niður og Alþingi verður aldrei slitið. Umboð þingmanna rennur út annars vegar þegar kjörtímabili lýkur eða hins vegar þegar þing er rofið. Við ætlumst til þess að forsetinn hafi frumkvæði að því að stefna Alþingi saman að loknum almennum kosningum og jafnframt að forsetinn setji reglulegt Alþingi ár hvert svo sem verið hefur. Fyrir því er rík hefð og það hefur sett virðulegan svip á þingsetningu og því viljum við alls ekki breyta. En önnur ákvæði greinarinnar um aukaþing og að ekki megi slíta þingi fyrr en fjárlög eru samþykkt eiga ekki lengur við.
4. gr. frv. fjallar um breytingar á 24. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. þingrofsgreininni. Ég hef þegar rætt um þær efnisbreytingar sem þar verða, en greinin fjallar í fyrsta lagi um það að stytta þá fresti sem líða mega frá því að gert er kunnugt um þingrof og þar til stofnað er til kosninga. Nú mega líða tveir mánuðir frá því að þing er rofið og þar til stofnað er til kosninga. Við leggjum til að það verði ekki nema einn og hálfur mánuður, eða 45 dagar, frá því að gert er kunnugt um þingrof og þar til almennar alþingiskosningar fara fram.
Í öðru lagi leggjum við til að frá þingrofi, þ.e. frá kjördegi, megi ekki líða nema 10 vikur, eða tveir og hálfur mánuður, þar til Alþingi kemur saman á ný. Þetta leiðir til þess að ekki líða meira en fjórir mánuðir
frá því að gert er kunnugt um þingrof og störfum Alþingis lýkur þar til nýtt Alþingi kemur saman. Þessi frestur er nú átta mánuðir og þykir mörgum ærið langur tími.
Í þriðja lagi er í c-lið 4. gr. lagt til að við 24. gr. stjórnarskrárinnar bætist: ,,Alþingismenn skulu halda umboði sínu til kjördags.`` Ég hef áður fjallað um þetta efnisatriði og skal ekki endurtaka það.
Mér er þó ljóst að það er ekki fyllilega tryggt með þessu ákvæði að landið verði aldrei þingmannslaust
vegna þess að þessi málsliður um að umboð þingmanna standi til kjördags á einvörðungu við í kjölfar þingrofs. Hann tryggir ekki að umboð þingmanna haldist til kjördags ef þess er ekki gætt ævinlega að stofna til kosninga áður en umboð þingmanna rennur út fjórum árum eftir að þeir eru kjörnir. Undir þann ,,leka``, ef svo má að orði kveða, er ekki sett í þessu frv. Ég hef ekki ástæðu til að ætla að um þetta atriði sé nokkur sérstakur ágreiningur, þvert á móti held ég að flestir vilji koma í veg fyrir þær þrætur sem oft hafa orðið, m.a. fyrr í þessari viku, hér á Alþingi um kjördag og lengd kjörtímabils. Um þetta þyrfti að vera skýrt ákvæði. Það væri í góðu samræmi við aðrar grundvallarreglur, sem við erum að setja með þessu frv., þeim að þinginu er ætlað að sitja samfellt frá því að það kemur saman eftir kosningar og þar til veitt er nýtt umboð í næstu kosningum. Í dönsku stjórnarskránni, sem er skyldust okkar stjórnarskrá og á sér sömu rætur, er ákvæði í 3. mgr. 32. gr. um að sú ábyrgð hvíli á forsætisráðherranum að kosningar séu haldnar áður en kjörtímabilinu lýkur. Ég hvet mjög til þess að sú nefnd sem fær frv. til athugunar kanni þetta, sem hér er nefnt, og hvort ekki er hægt að ná saman um eitthvert orðalag sem allir gætu sætt sig við.
Í 5. gr. eru lagðar til nokkrar breytingar á orðalagi 28. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um útgáfu bráðabirgðalaga. Í fyrsta lagi þarf að gera breytingu á greininni vegna þess að skv. frv. er ekki gert ráð fyrir því að Alþingi sé slitið og því óviðeigandi að í stjórnarskránni standi að forseti lýðveldisins gefi út bráðabirgðalög milli þinga. Við leggjum til að í staðinn komi að forseta sé þetta heimilt: ,,er Alþingi er ekki að störfum``. Með því er átt við þann tíma þegar Alþingi er frestað eða frá því að umboð þess fellur niður og þar til nýtt þing kemur saman. Hér er því ekki um að ræða breytingu frá þeim skilyrðum sem verið hafa fyrir útgáfu bráðabirgðalaga. Það er alveg ljóst að það hefur verið talið heimilt að gefa út bráðabirgðalög eftir að Alþingi hefur veitt formlegt samþykki sitt til frestunar á fundum þess. Um það eru a.m.k. sex dæmi á síðustu 20 árum.
Ég hlýt að geta þess í þessu sambandi að það eru mjög skiptar skoðanir í hópi þingflokksformanna, og reyndar þingmanna allra, um þetta ákvæði, útgáfu bráðabirgðalaga, en þetta er niðurstaða okkar og það sem samstaða náðist um.
Í öðru lagi er skv. greininni settur frestur í einn mánuð til að afgreiða frv. til staðfestingar á bráðabirgðalögum. Því hvílir sú skylda á ráðherra, sem staðið hefur að útgáfu bráðabirgðalaga, að leggja staðfestingarfrv. fram á fyrsta fundi Alþingis, þegar það kemur saman að nýju eftir útgáfu laganna, af hvaða tilefni sem það er, hvort sem það kemur saman að lokinni frestun eða til reglulegra starfa að hausti. Samþykki Alþingi ekki staðfestingarfrv. falla lögin úr gildi eðli málsins samkvæmt, en síðan er bætt við því nýmæli að hafi þingið ekki lokið afgreiðslu frv. innan mánaðar frá því að það var lagt fram og því útbýtt á þingfundi, þá falli lögin jafnframt úr gildi.
Við lítum svo á að ef starf þingsins félli niður af einhverjum ástæðum eftir að búið er að leggja fram staðfestingarfrv. áður en mánuður væri liðinn frá framlagningu þess, t.d. vegna þess að fresta þyrfti þinginu af einhverjum ástæðum, þá héldu lögin engu að síður gildi sínu í þann mánuð sem þing gæti haft til þess að afgreiða frv. Það má því segja að með framlagningu staðfestingarfrv. sé sett sólarlagsákvæði á lögin, einn mánuður sé hið mesta eftir af líftíma þeirra.
Mánaðarfresturinn er settur í því skyni að Alþingi taki svo fljótt sem auðið er afstöðu til bráðabirgðalaga sem gefin hafa verið út meðan það sat ekki að störfum til þess að það réttarástand sem bráðabirgðalög skapa standi sem styst eftir að löggjafarvaldið hefur tekið til starfa á ný. Þá er þess að geta að í drögum að þingskapalögum eru ákvæði sem eiga að koma í veg fyrir að staðfestingarfrv. falli vegna óeðlilega langra umræðna. Þar er gerð sú tillaga að forsrh. geti í slíkum tilvikum lagt til að ræðutími verði styttur til þess að þingið geti með eðlilegum hætti afgreitt staðfestingarfrv. fyrir bráðabirgðalögum, en ekki verði beitt neinum bolabrögðum til þess að fella lögin á tíma.
6. gr. frv. fjallar um að Alþingi starfi í einni málstofu. Um það atriði hef ég rætt það ítarlega að ekki er ástæða til þess að gera því nánari skil hér.
Í 7. gr. er lagt til að samkomudagur Alþingis verði 1. okt. í stað 10. okt. eins og nú er. Að vísu hefur löggjafinn sjálfdæmi um samkomudaginn því að í stjórnarskrárákvæðinu segir að samkomudegi Alþingis megi breyta með lögum. Í núgildandi ákvæði segir raunar að samkomudagur Alþingis sé 15. febr. en því var breytt með lögum nr. 3/1967 í 10. okt., enda hafði þá skapast löng venja um þann samkomudag.
Með þessari breytingu gefst Alþingi lengri tími til þess að fjalla um frv. til fjárlaga á haustþinginu, en afgreiðslu þeirra þarf að ljúka fyrir áramót.
Í þessari grein er jafnframt kveðið á um að Alþingi standi allt árið, eins og vikið hefur verið að hér að framan, hafi umboð alþingismanna ekki áður runnið út eða þing verið rofið. Þetta mun í reynd þýða að Alþingi verður frestað að vori en ekki slitið eins og nú er og reglulegu þingi lýkur þá ekki fyrr en 30. sept. ár hvert. Eins og áður er nefnt er ein meginröksemdin fyrir þessari breytingu sú að Alþingi geti komið saman án nokkurra vafninga sé eftir því óskað, t.d. til þess að afgreiða aðkallandi lagasetningu.
Þá er þess að geta að það er áfram sá möguleiki að Alþingi verði kallað til aukafunda, t.d. að loknum alþingiskosningum, sem fara fram snemma árs eða snemma sumars, áður en reglulegt Alþingi kemur saman 1. okt. Þá stæði slíkt aukaþing frá þingsetningu til 30. sept., hvort sem því yrði frestað fyrir þann tíma eða ekki.
Þá er þess að geta að því ákvæði stjórnarskrárinnar er haldið að breyta megi samkomudegi reglulegs Alþingis með lögum. Það verður að telja eðlilegt vegna ýmissa aðstæðna að heimilt sé að víkja frá stjórnarskrárákvæðinu með þeim hætti.
Í 8. gr. frv. er gerð breyting á 38. gr. stjórnarskrárinnar, en hún fjallar um frumkvæði að þingmálum. Breytingin stafar aðallega af afnámi deildaskiptingarinnar en jafnframt er greinin orðuð með nokkru nútímalegri hætti, eins og venjur hafa skapast um á Alþingi á síðustu áratugum. ,,Rétt til að flytja frv. til laga og till. til þál. hafa alþingismenn og ráðherrar``, segir hér. Hér er ekki um neina efnisbreytingu að ræða, aðeins staðfestingu á þeim reglum og venjum sem skapast hafa.
Það var nokkuð rætt í hópi okkar þingflokksformanna að staðfesta í stjórnarskránni rétt þingnefnda og þingflokka og forseta Alþingis í embættisnafni til að flytja mál á Alþingi en eftir nokkra íhugun töldum við rétt að slík ákvæði ættu fremur heima í þingskapalögum og gerum tillögu um það í þeim drögum að nýjum þingsköpum sem fylgja þessu frv.
Í 9. gr. eru gerðar breytingar á 39. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um rannsóknarnefndir Alþingis. Þar er engin efnisbreyting á ferðinni, aðeins orðalagsbreyting vegna afnáms deildaskiptingarinnar.
10. -- 13. gr. frv. breyta þeim greinum stjórnarskrárinnar sem fjalla um framlagningu fjárlagafrv. í sameinuðu þingi, kosningu yfirskoðunarmanna í sameinuðu þingi, samþykkt mála í deildum og um ágreining deildanna. Hér er ekki um neinar efnisbreytingar að ræða, aðeins nauðsynlegar breytingar til samræmis við það meginefni þessa frv. að afnema deildaskiptingu þingsins.
Í 14. gr. er lagt til að eiðvinning þingmanna falli brott. Slíkt ákvæði er nú algerlega úrelt því að þingmenn hafa svo lengi sem elstu menn muna unnið drengskaparheit að því að halda stjórnarskrána þegar þeir taka sæti á Alþingi í fyrsta sinn.
Í 48. gr. stjórnarskrárinnar segir svo í síðari mgr.:
,,Embættismenn þeir, sem kosnir verða til Alþingis, þurfa ekki leyfi stjórnarinnar til þess að þiggja kosninguna en skyldir eru þeir til, án kostnaðar fyrir ríkissjóð, að annast um að embættisstörfum þeirra verði gegnt á þann hátt sem stjórnin telur nægja.``
Við þingflokksformenn vorum sammála um að þetta ákvæði væri algerlega úrelt og leggjum til að það verði fellt brott. Sú tillaga er í 15. gr. frv.
Í 16. gr. er lagt til að fellt verði niður ákvæði um að ekki megi taka alþingismann fastan fyrir skuldir án leyfis þingsins. Slíkt hefur verið óheimilt hér á landi síðan 1887 og þess vegna meira en tímabært að fella þetta ákvæði brott. Í gildandi ákvæði segir einnig að ekki megi setja neinn alþingismann í varðhald meðan Alþingi stendur yfir. Þar er átt við gæsluvarðhald sem er þáttur í rannsókn sakamáls. Okkur þykir rétt nú, þegar verið er að gera breytingar á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar, að kveða skýrara að orði um þetta atriði og breyta orðalagi ákvæðisins í samræmi við þann skilning sem á því hefur verið.
Þá er enn fremur breytt orðalagi fyrri mgr. 49. gr. stjórnarskrárinnar á þann hátt að í stað orðanna ,,meðan Alþingi stendur yfir`` komi: meðan Alþingi er að störfum. Þetta er m.a. gert til þess að festa það orðalag að Alþingi er að störfum nema því hafi verið frestað eða það ekki komið saman að loknum alþingiskosningum, og hins vegar til að tryggja að ekki verði nú efnisleg breyting á ákvæðum þessarar málsgreinar þegar Alþingi situr allt árið. Þá hefur jafnan verið litið svo á að þessi sérréttindi alþingismanna, að ekki megi setja þá í gæsluvarðhald, féllu niður við þingfrestun og ekki eru áform uppi um að á því verði nein breyting.
Í 17. og 18. gr. frv. er um breytingar að tefla sem stafa af afnámi deildaskiptingarinnar. Í 18. gr. er orðalagi 53. gr. stjórnarskrárinnar breytt lítillega til samræmis við langa þingskapahefð. Í rauninni segir nú að ekki verði gerð samþykkt um mál nema meira en helmingur þingmanna sé á fundi og greiði þar atkvæði. Þetta orðalag ,,að greiða þar atkvæði`` hefur oft valdið misskilningi, en framkvæmdin á því hefur venjulega verið sú að heimilt sé að gera samþykkt um mál ef meiri hluti þingmanna taki þátt í atkvæðagreiðslunni og þá jafnframt verið litið svo á að þingmaður, sem ekki greiðir atkvæði við nafnakall, taki þátt í atkvæðagreiðslunni. Þetta er í fullu samræmi við orðalag og túlkun dönsku stjórnarskrárinnar þaðan sem þetta ákvæði er ættað. Við teljum sjálfsagt að breyta þessu orðalagi um leið og gera þarf aðrar breytingar á greininni vegna afnáms deildaskiptingarinnar.
Í 54. gr. stjórnarskrárinnar segir að heimilt sé hverjum alþingismanni að bera upp sérhvert almennt mál í þeirri þingdeild sem hann á sæti í, ef hún leyfir það, og beiðast um það skýrslu ráðherra. Heimild í þingskapalögum til þess að bera fram fyrirspurn styðst við þessa grein stjórnarskrárinnar, en hún er ekki ótvíræð um þetta atriði. Þess vegna hefur greinin verið orðuð skýrar í ljósi þeirrar framkvæmdar sem verið hefur um fyrirspurnir og skýrslur og orðast nú svo skv. frv.:
,,Heimilt er alþingismönnum, með leyfi Alþingis, að óska upplýsinga ráðherra eða svars um opinbert málefni með því að bera fram fyrirspurn um málið eða beiðast um það skýrslu.``
Þetta orðalag styðst við þá hefð sem hér hefur ríkt lengi.
Þá eru í síðustu greinum frv. gerðar nokkrar breytingar sem einvörðungu stafa af afnámi deildaskiptingarinnar. Það er í fyrsta lagi breyting á 55. gr. um að Alþingi megi ekki taka við neinu málefni nema einhver þingmanna eða ráðherra flytji það. Í núgildandi ákvæði segir að hvorug þingdeild megi taka við neinu málefni nema einhver þingdeildarmanna flytji það. Hér er ekki um efnisbreytingu að ræða en hins vegar er bætt við orðinu ,,ráðherra`` þannig að það sé ótvírætt að utanþingsráðherra geti flutt mál á Alþingi eins og þingmenn.
Í 56. gr. er aðeins um orðalagsbreytingar að ræða sem stafa af afnámi deildaskiptingarinnar. Sú grein fjallar um að þyki Alþingi ekki ástæða til þess að gera ályktun um eitthvert mál þá geti hún vísað því til ríkisstjórnarinnar.
Í 57. gr. er sömuleiðis um orðalagsbreytingu að ræða vegna afnáms deildaskiptingarinnar. Sú grein fjallar um að þingfundir séu haldnir í heyranda hljóði.
Í 58. gr. er enn um orðalagsbreytingar að ræða
vegna afnáms deildaskiptingar. Sú grein fjallar um að Alþingi setji sér þingsköp með lögum.
Þá eru loks í 24. gr. breytingar á 79. gr. stjórnarskrárinnar. Þar eru aðeins orðalagsbreytingar, en sú grein fjallar um breytingar á stjórnarskránni.
Í síðustu grein frv. segir að lög þessi öðlist þegar gildi. Vissulega er það svo að þegar Alþingi hefur samþykkt þetta frv. er ekki leitað staðfestingar forseta á því eins og um önnur samþykkt lagafrv. vegna þess að það öðlast ekki gildi sem stjórnarskipunarlög fyrr en það hefur verið samþykkt á nýkjörnu Alþingi að nýju. En þar sem líta má á að þetta þing sé að samþykkja frv. að stjórnarskipunarlögum fyrir næsta þing, þá er nauðsynlegt að hafa gildistökuákvæði því að ella gæti hið nýja Alþingi haft um það aðrar skoðanir en við hvenær þessar breytingar ættu að taka gildi.
Herra forseti. Með frv. fylgir fskj. sem eru drög að frv. til laga um þingsköp Alþingis. Þess er fyrst að geta að við formenn þingflokka höfum ekki rætt þingskapalögin ítarlega. Við höfum farið yfir helstu atriði er varða stjórn þingsins, nefndir, umræður, meðferð þingmála, fyrirspurnir, fundasókn, varaþingmenn, þingsetningu, störf skrifara og fleira. Við höfum hins vegar ekki rætt þessar breytingar í einstökum greinum. Engu að síður fylgja hér með allrækilegar tillögur um breytingar á þingsköpum.
Í þessum drögum er í fyrsta lagi fylgt þeim sjónarmiðum, sem hafa komið fram í nefndinni, um þessi meginatriði sem ég áður rakti. Í öðru lagi er byggt að nokkru leyti á frv. því eða þeim drögum sem fylgdu frv. Páls Péturssonar og fleiri þingmanna á 111. og 112. löggjafarþingi. Og loks hafa starfsmenn Alþingis farið yfir drögin og gert ýmsar gagnlegar tillögur um þingtæknileg atriði.
Ég mun ekki fjalla um drögin í einstökum atriðum, aðeins geta helstu efnisatriða sem þar eru.
Í fyrsta lagi gerum við ráð fyrir að varaforsetar þingsins verði fjórir og myndi ásamt aðalforseta þingsins forsætisnefnd eins og er í öðrum þingum.
Í öðru lagi er kveðið á um samráð forseta og þingflokksformanna um skipulag þingstarfa, þ.e. starfsáætlanir þingsins, bæði þingsins alls og styttri áætlanir, t.d. vikuáætlanir.
Þá gerum við ráð fyrir því að í nefndum þingsins sitji níu menn og að verkefnaskipting nefndanna verði í megindráttum hin sama og er í Stjórnarráðinu.
Í drögunum er ekki gert ráð fyrir neinum meginbreytingum á þeim reglum sem í gildi eru um umræður. Hins vegar er að mínu mati ákaflega mikilsverð nýjung tekin upp í drögunum þar sem eru stuttar athugasemdir sem leyfðar verða við ræður. Þeir sem þekkja störf annarra þinga eða setið hafa þing Norðurlandaráðs þekkja þetta vel, hinar svokölluðu replikkur. Þær eru með þeim hætti að þegar þingmaður hefur lokið ræðu sinni,
þá er öðrum þingmönnum heimilt að gera stutta athugasemd við ræðuna og má hún ekki standa lengur en í tvær mínútur. Við gerum ráð fyrir því að slíkar athugasemdir geti samfleytt staðið í 15 mínútur. Við erum á þeirri skoðun að þetta muni gera umræður líflegri en verði jafnframt til þess að stytta umræður því að oft er það svo þegar þingmaður vill koma að stuttri athugasemd, þá verður hann að bíða með hana, oft klukkutímum saman, og svo loks þegar hann kemur henni að, þá finnst honum e.t.v. ástæða til þess fyrst hann er kominn í ræðustól að flytja lengra mál en ætlað var í upphafi.
Þá leggjum við enn fremur til að þingskapaumræður verði takmarkaðar við tíu mínútur í senn og hver ræðumaður megi tala allt að tveimur mínútum. Með því teljum við að tryggt sé að menn haldi þeim rétti að gera athugasemdir við framkvæmd þingskapa, en jafnframt að komið verði í veg fyrir að langar þingskapaumræður tefji þingstörf. Enn fremur gerum við tillögur um að hinum löngu og ótakmörkuðu utandagskrárumræðum verði breytt þannig að þær verði takmarkaðar við tíu mínútna ræðu málshefjanda, tíu mínútur fyrir ráðherra og fimm mínútur fyrir aðra þingmenn. Umræðan sem slík verður ekki bundin tímamörkum heldur aðeins ræða hvers þingmanns. Við leggjum til að áfram verði í þingsköpum hin svokallaða hálftímaumræða, sem er þá bundin með öðrum hætti, þ.e. sú umræða má í heild ekki standa lengur en í hálftíma.
Við leggjum til að stefnuræðu forsrh. verði flýtt þannig að hún verði flutt strax í upphafi þings. Þá leggjum við til nokkrar breytingar á atkvæðagreiðslum í því skyni að stytta og hraða þeim. Oft er það svo að atkvæðagreiðslur með mörgum nafnaköllum taka langan tíma. Við gerum ráð fyrir því að rafeindabúnaður fyrir atkvæðagreiðslur verði settur upp í þinginu á næstunni. Með slíkum hætti má koma að mestu í veg fyrir nafnaköll því að með atkvæðagreiðslu sem fram fer með rafeindabúnaði er hægt að bóka í Alþingistíðindum afstöðu hvers þingmanns. Við teljum að það eigi að auka þann sið að láta yfirlýsingu koma í stað atkvæðagreiðslu. Það mætti t.d. gera þegar nefnd flytur samhljóða brtt., oft margar og ítarlegar, við frv. Þá ætti að vera óþarfi, ef forseti hefur gengið úr skugga um að nægilega margir eru í þingsalnum til þess að gera ályktun, að forseti lýsi yfir að tillögurnar séu samþykktar ef enginn hreyfir andmælum. Slíkt er alsiða í öðrum þingum.
Þá leggjum við til að skriflegar fyrirspurnir verði felldar niður, en þingmenn eigi áfram kost á að fá skrifleg svör við fyrirspurnum sínum, en nú með þeim hætti að biðja um skýrslur ráðherra. Við teljum að fyrirkomulag skriflegra fyrirspurna hafi á margan hátt farið úr böndum. Jafnframt má benda á að skrifleg svör hafa oft og einatt kallað á umræður í þinginu. Með þessu nýja lagi fá menn skrifleg svör biðji þeir um skýrslu. Þeir þurfa vissulega að vera fleiri um þá beiðni en nú er. Þá eiga menn líka jafnan kost á að efna til umræðna um svarið ef þeir vilja.
Við leggjum jafnframt til að fundasókn á fyrirspurnafundum verði afnumin en fyrirspurnatímar, þar sem ráðherrar svara munnlega fyrirspurnum þingmanna, verði að mestu leyti með sama hætti og verið hefur. Við leggjum til að tekin verði af tvímæli um að aðrir þingmenn en fyrirspyrjandi megi gera stuttar athugasemdir, eina mínútu hver í senn. Enn fremur höfum við rætt nokkuð í okkar hópi hvort það færi ekki betur á því að fyrirspurnatímar yrðu tveir á viku. Þá gætu ráðherrar hugsanlega skipt með sér verkum, hluti þeirra svarað fyrirspurnum fyrri hluta vikunnar og hluti þeirra síðari hluta vikunnar. Um þetta eru þó ekki gerðar formlegar tillögur á þessu stigi.
Loks leggjum við til að embætti skrifara verði fellt niður. Við teljum að það sé algerlega úrelt orðið að binda þingmenn við að skrifa fundargerðir á þingfundum. Í þeirra stað eiga auðvitað að koma starfsmenn þingsins. Með því er jafnframt það unnið að þá fái forsetar faglega aðstoð í störfum sínum.
Í drögunum eru mörg fleiri atriði sem ég tel á þessu stigi ekki ástæðu til að fjalla frekar um.
Ég vil taka það sérstaklega fram að við töldum skylt að leggja fram þessi drög vegna þess að öll útfærsla þeirrar breytingar sem felst í frv., þ.e. afnám deildaskiptingarinnar, hlýtur að fara fram í nýjum þingskapalögum. Þingflokksformenn hafa hver um sig fyrirvara um ýmis atriði sem í þessum drögum eru. Ég tel eðlilegt að um þau verði fjallað frekar í þingflokkunum og að við þingflokksformenn vinnum áfram að þingskapalögunum. Það væri á margan hátt ákjósanlegt að við gætum lokið því starfi fyrir þinglok að vori. Ella verðum við að taka okkur tíma til þess fram að næsta þingi að vinna frv. að nýjum þingskapalögum, ná samkomulagi um öll veigamestu atriði og leggja fram tilbúið frv. fyrir það þing sem kvatt yrði saman til þess að staðfesta það frv. til stjórnarskipunarlaga sem hér er mælt fyrir.
Herra forseti. Ég hef þá lokið að gera grein fyrir þessu frv. Það hefur auðvitað tekið dálítinn tíma, en það réttlætist af því að hér er um afar þýðingarmikið mál að ræða sem varðar leikreglur okkar hér á Alþingi.
Ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og allshn.
