Frsm. allshn. (Jón Kristjánsson) :
    Herra forseti. Ég mæli hér fyrir nál. allshn. um frv. til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.
    Eins og kunnugt er er frv. þetta flutt af þingflokksformönnum öllum þótt á þskj. standi einungis nöfn þeirra þingflokksformanna sem sæti eiga í Nd. eins og eðlilegt er samkvæmt þingsköpum.
    Nefndin ræddi frv. ítarlega á nokkrum fundum og fór yfir efni þess. Hún fékk til fundar við sig lagaprófessorana dr. Gunnar G. Schram og Sigurð Líndal.
    Dr. Gunnar G. Schram hefur áður komið að stjórnarskrármálum því hann var um tíma starfsmaður og ritari stjórnarskrárnefndar sem skipuð var haustið 1978 en hún skilaði skýrslu í ársbyrjun 1983. Það er ljóst að fyrirliggjandi frv. er í mörgum greinum byggt á tillögum stjórnarskrárnefndar að því er Alþingi varðar. Er að dómi nefndarmanna mikils virði að þeir prófessorarnir hreyfðu engum mikilvægum andmælum við efnisgreinum frv. né frágangi þess almennt.
    Samstaða er í nefndinni um afgreiðslu frv. Hún stendur öll að fjórum brtt. sem fluttar eru á sérstöku þskj. Tveir nefndarmanna hafa fyrirvara og munu væntanlega gera grein fyrir þeim hér á eftir.
    Ég vil þá, herra forseti, fyrst gera stutta grein fyrir þeim brtt. sem nefndin flytur.
    Fyrsta brtt. er við 3. gr. frv. Hún felur í sér að Alþingi komi saman eigi síðar en 10 vikum eftir að almennar alþingiskosningar hafa farið fram. Með þessu ákvæði gildir þá sami frestur um samkomudag Alþingis eftir almennar alþingiskosningar án tillits til þess hvernig til þeirra er stofnað, hvort sem það er gert með þingrofi eða að kosningar fari fram í lok fjögurra ára kjörtímabils.
    Þess má geta til fróðleiks að þessi frestur er víða annars staðar miklu styttri, í Danmörku t.d. er hann aðeins tólf virkir dagar. Hugmyndin að baki þessarar tillögu er að ekki líði óhæfilega langur tími frá kosningum og stjórnarmyndun í kjölfar þeirra þar til Alþingi kemur saman á ný. Nýleg dæmi eru kosningarnar 1983 og 1987. Í bæði skiptin leið hátt á sjötta mánuð frá því að þing var kjörið og þar til það kom saman til fyrsta fundar að hausti. Þetta verður að teljast óvenjulega langur tími nú á dögum þegar svo miklar breytingar hafa orðið á starfsemi Alþingis og samgöngur allar og aðstaða þingmanna til þess að rækja þingmannsstarfið er miklu betri. Því er svo við að bæta að margir telja eðlilegt og í samræmi við grundvallarreglur þingræðis að Alþingi komi saman til fundar skömmu eftir stjórnarmyndun til að á það reyni á ný hvort ríkisstjórn hafi stuðning þingsins.
    Hins vegar vill nefndin leggja áherslu á að með þessu ákvæði er ekki verið að gera meiri háttar breytingar á starfsháttum Alþingis þannig að til einhvers verulegs þinghalds komi að sumri til. Ljóst er að á þetta ákvæði mun að öllu jöfnu fyrst og fremst reyna við reglulegar kosningar sem fara fram að vori. Þá verður Alþingi, ef kosið er um miðjan maí, að koma saman í síðasta lagi síðari hluta júlímánaðar. Vitaskuld gæti það verið miklu fyrr, en mörkin eru þá þessi.
    Árið 1983 lauk stjórnarmyndun hinn 26. maí svo að þingið hefði þá getað komið saman stuttu eftir það, en stjórnarmyndun 1987 lauk ekki fyrr en 8. júlí og þá voru liðnar 11 eða 12 vikur frá kosningum. Hugsanlegt er að þetta ákvæði hefði þau áhrif að herða dálítið á stjórnarmyndun. Ef hún tekst ekki fyrir lok þessa frests gæti Alþingi eigi að síður komið saman, en því mætti þá fresta þangað til línur skipuðust betur í stjórnmálum. Nefndarmenn eru allir á einu máli um það að ekki væri til bóta að Alþingi færi að starfa að einhverju ráði yfir sumartímann og vil ég vara sérstaklega við því að þetta ákvæði verði túlkað þannig. Hugmyndin er aðeins sú að hér yrði um stutta fundalotu að ræða þar sem ríkisstjórn kynnti stefnumál sín og fengi afgreiðslu á brýnum málum og stjórnarandstaðan gæti komið sjónarmiðum sínum á framfæri. Venjuleg þingstörf biðu hins vegar reglulegs þings, 1. okt. að hausti.
    Önnur brtt. fjallar um frestun á störfum þingsins og hvernig unnt er að kalla Alþingi saman meðan á þeirri frestun stendur. Hið nýja skipulag Alþingis er samkvæmt frv. þannig að þingstörfum verður frestað að vori þegar þingið hefur lokið venjubundnum störfum en þingi er ekki slitið eins og nú er. Sú frestun gildir væntanlega til loka þingsins, þ.e. til 30. sept. Hins vegar gæti komið til þess að kalla þyrfti Alþingi saman til funda ef brýna nauðsyn bæri til til þess að afgreiða aðkallandi löggjöf. Þess vegna þarf með einhverjum hætti að tryggja að Alþingi geti komið saman þótt slík frestun hafi verið samþykkt. Þetta mætti hugsa sér að gera með tvennum hætti, annaðhvort að Alþingi setti ákveðin skilyrði þegar það samþykkir frestun á þingstörfum með þál., eða þá, eins og nefndin leggur til, að festa í stjórnarskrána ákveðin skilyrði sem nægðu til að unnt væri að kalla Alþingi saman þegar svo stæði á að þingstörfum hefði verið frestað. Þau skilyrði sem nefndin leggur til að komi inn í stjórnarskrána eru í fyrsta lagi að forseti Íslands að tillögu forsrh. geti hvenær sem er kallað þingið saman til funda og í öðru lagi, og það er mikilsvert ákvæði, að meiri hluti alþingismanna hafi rétt til þess að fá þingið saman til fundar. Okkur finnst það sjálfsagður lýðræðislegur réttur að meiri hluti þingsins geti knúið slíkt fram.
    Með þriðju brtt. er komið til móts við athugasemdir sem bæði komu fram við 1. umr. um málið, m.a. frá forsrh., og athugasemdir sem komu fram frá gestum nefndarinnar, lagaprófessorunum báðum, að sá frestur sem Alþingi hefði til þess að afgreiða staðfestingarfrv. bráðabirgðalaga væri of skammur og talsverð áhætta tekin varðandi afgreiðslu þeirra. Nefndin leggur því til að þessi frestur verði lengdur í sex vikur, en jafnframt er orðalagi breytt þannig að fresturinn miðist nú við þann dag sem Alþingi kemur saman, annaðhvort til reglulegs fundar eða að lokinni þingfrestun. Það er ljóst að ráðherrum er skylt að leggja staðfestingarfrv. fram þegar í upphafi þings, en dragist það verður það ráðherrunum í óhag því skemmri

tími verður til þess að afgreiða málið en ella og meiri hætta á því að það falli á tíma.
    Fjórða og síðasta brtt. sem nefndin flytur felur í sér að reglulegar kosningar til Alþingis megi ekki dragast fram yfir lok kjörtímabils. Þessi tillaga er flutt til að koma í eitt skipti fyrir öll í veg fyrir þær deilur sem oft hafa risið um það hvort heimilt sé að alþingiskosningar fari fram eftir lok kjörtímabils og landið verði með þeim hætti þingmannslaust. Samkvæmt núgildandi ákvæðum stjórnarskrárinnar er að ég hygg ekkert sem bannar að landið verði þingmannslaust um einhvern tíma. Með því ákvæði sem nefndin gerir hér tillögu um ætti þá að vera endanlega tryggt að til slíks kæmi ekki framar því að samkvæmt brtt. eiga alþingiskosningar að fara fram aldrei síðar en fjórum árum eftir kjördag nema einhver óviðráðanleg atvik komi til og beita verði neyðarrétti, eins og dæmi eru raunar um í okkar sögu, þ.e. þegar kjörtímabil Alþingis var lengt á styrjaldarárunum, árið 1941.
    Jafnframt eru lok kjörtímabils skilgreind nánar í greininni. Sú skilgreining miðar fyrst og fremst að því að kjördagur færist ekki sífellt framar á árið eins og hætta er á meðan ekki eru skýrar reglur um hvenær kjörtímabili lýkur. Vísa ég þá til þeirra umræðna sem um það hafa orðið að undanförnu. Samkvæmt brtt. er ljóst að hafi kosningar farið fram t.d. annan laugardag í maí, þá ættu reglulegar kosningar fjórum árum síðar að fara fram annan laugardag í maí, hvorki fyrr né síðar, því að þann dag lyki kjörtímabilinu. Þetta teljum við að sé til mikilla bóta þótt auðvitað hafi einstakir nefndarmenn áhyggjur af því í hvaða kreppu þetta kjördagsmál er nú og að kjörtímabilinu skuli ljúka svo snemma sem raun er á. Margir, og það á víst fremur við okkur landsbyggðarþingmenn, teldu eðlilegra að kosningar færðust fram á vorið þannig að þetta kæmist í betra horf en verið hefur undanfarið, við síðustu tvennar kosningar, eða þrennar ef svo má segja. Þótt allt hafi nú slarkast af í þeim slag vitum við ekki hvort gæfan verður okkur jafnhliðholl næst. Það er ekki aðeins veðrið og færðin á kjördegi sem skiptir a.m.k. okkur máli sem erum í framboði úti á landi, eins og margir virðast halda, heldur veðurfar þær vikur þegar kosningabarátta og fundaferðalög frambjóðenda standa yfir.
    Rétt er svo að vekja athygli á því að umboð þingmanna rennur út á kjördegi jafnvel þótt þar skeiki einhverjum dögum frá fjögurra ára markinu eins og það er skilgreint í 31. gr. stjórnarskrárinnar, en þar er sjálft kjörtímabiið ákvarðað. Í upphafi þeirrar greinar segir: ,,Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu til fjögurra ára`` o.s.frv. Þess vegna er ekki ástæða til að skilgreina lengd kjörtímabilsins í þessari grein sérstaklega. Það kemur fram annars staðar í stjórnarskránni. Með þessari grein er einungis verið að tiltaka nánar hvenær kjörtímabilinu lýkur og alþingiskosningar fari fram í síðasta lagi.
    Ég vil svo vekja athygli á því að samkvæmt frv. og þeim brtt. sem nefndin flytur verður kjördagur annaðhvort við lok kjörtímabils --- við getum kallað það

reglulegan kjördag, en að öðrum kosti verður hann ákveðinn með þingrofi. Skiptir þá ekki máli hversu litlu munar frá reglulegum kjördegi. Það yrði ávallt að gera það með þingrofi. Nefndin ræddi nokkra möguleika á að forsrh. ákvæði kjördaginn og hefði til þess dálítið svigrúm án þess að til þingrofs þyrfti að koma. Eftir nokkra athugun féll nefndin frá þeirri leið. En það verður þó forsrh., að formi til forseti Íslands, sem ákveður kjördaginn nema þegar kosið verður á reglulegum kjördegi því að hann hefur þingrofsvaldið og jafnframt þá skyldu að ákveða kosningadaginn í kjölfar þingrofs.
    Herra forseti. Ég hef þá gert grein fyrir þeim brtt. sem nefndin flytur. Það gafst ekki mikill tími í nefndinni til þess að fjalla um einstakar breytingar á þingskapalögum eins og þau koma fram í drögum að frv. til laga um þingsköp Alþingis sem fylgir stjórnarskrárfrv. Hins vegar ræddi nefndin talsvert þau breyttu viðhorf sem óhjákvæmilega verða eftir afnám deildaskiptingar þingsins. Því er ekki að leyna að margir nefndarmenn, og mjög margir þingmenn raunar líka, hafa áhyggjur af því að réttur minni hluta verði ekki nægilega tryggður eftir að þingið verður ein málstofa. Það er mjög eindreginn vilji í nefndinni og hún vill að það komi skýrt fram að það verði með einhverjum hætti að tryggja rétt minni hlutans í þinginu, bæði rétt einstakra stjórnarandstöðuþingflokka og einstakra þingmannahópa sem í minni hluta eru, t.d. með því að áskilja aukinn meiri hluta fyrir afbrigðum frá þingsköpum þannig að ekki sé hægt að afgreiða þingmál með mjög miklum hraða nema um það sé víðtækt samkomulag. Þetta varðar einkum þá fresti sem gilda frá því að frv. er lagt fram og þar til það er tekið á dagskrá og fresti milli umræðna, að ekki sé vikið frá þeim nema aukinn meiri hluti sé fyrir því í þinginu.
    Nefndin fagnar því að í þessum drögum að nýjum þingskapalögum er ekki að finna neinar frekari takmarkanir á málfrelsi þingmanna eða ræðutíma þeirra við afgreiðslu formlegra þingmála. Það eru að vísu tillögur um að takmarka umræður utan dagskrár og umræður um þingsköp, en meginatriðið er það að við meðferð almennra lagafrumvarpa hafi þingmenn áfram það málfrelsi sem þeir hafa haft fram að þessu.
    Þess ber að geta að sumir okkar binda talsverðar vonir við að fyrirkomulag umræðna breytist með þeim nýju ákvæðum sem er að finna í 37. gr. draganna, þ.e. þegar gefinn verður kostur á því fyrir einstaka þingmenn að gera stuttar athugasemdir við ræður þingmanna strax og þær hafa verið fluttar. Það er trú okkar margra að það muni leiða til líflegri skoðanaskipta á þingfundum og til að menn stytti mál sitt og vandi ræður sínar meira en nú er oft og tíðum.
    Herra forseti. Ég hef þá gert grein fyrir þeim brtt. sem nefndin flytur og þeim áhersluatriðum sem hún vill að komi fram við þessa umræðu. Nefndin tók þá stefnu í starfi sínu að halda sig eingöngu við þær stjórnarskrárbreytingar sem í frv. eru og samkomulag hefur tekist um og starf hennar hefur miðast við það.