Þorv. Garðar Kristjánsson :
    Herra forseti. Það er ekki hversdagslegur viðburður að hafa til meðferðar frv. um breytingar á stjórnarskránni. Allra síst þegar um er að ræða grundvallarbreytingu sem felst í þessu frv. sem nú er á dagskrá. Það verður því ekki undan því vikist að fjalla nokkuð um hið svokallaða stjórnarskrármál í víðara samhengi.
    Allt frá stofnun lýðveldisins 1944 má segja að stjórnarskrármálið hafi verið á dagskrá. Þegar árið 1944 var sett á laggirnar stjórnarskrárnefnd. Það var fyrsta stjórnarskrárnefndin. Síðan hefur hver tekið við af annarri og nú situr fimmta stjórnarskrárnefndin. Engin stjórnarskrárnefndanna hefur lokið störfum. Því hefur ein tekið við af annarri. Þessi þráhyggja samfara árangursleysi á sínar skýringar.
    Þegar við skildum við Dani þótti ekki annað sæmandi en að losa sig við það sem danskt var. Ekki þótti hægt að una því að búa við stjórnarskrá sem að stofni til var frá 1874 og gefin af dönskum konungi. Það var ekki spurt að því hvað gott væri, enda ekki sama hvaðan gott kæmi. Frá Dönum átti það ekki að vera. Það var samt mikið gæfuspor að þeir sem réðu ferðinni við sambandsslitin við Danmörku létu þetta ekki trufla sig. Hætt er við að lýðveldisstofnun hefði frestast um ófyrirsjáanlegan tíma ef menn hefðu verið haldnir þeim fordómum að slíkt mætti ekki ske nema jafnframt fengi þjóðin að stofni til ný stjórnskipunarlög, nýja stjórnarskrá.
    Í umræðunni um stjórnarskrármálið hefur margur mælt af misskilningi um uppruna stjórnarskrár okkar. Hafa menn þá litið á íslensku stjórnarskrána sem afsprengi danskrar stjórnskipunar og stjórnvisku. En þá hefur mönnum yfirsést að bæði íslenska og danska stjórnarskráin, svo sem stjórnarskrár annarra lýðræðisríkja, eiga með einum eða öðrum hætti rætur sínar að rekja til stjórnarhátta sem viðgengust þegar fyrir tveim öldum í móðurlandi þingræðisins, Bretlandi.
    Stjórnarskrár fela í sér almannareglur sem kveða á um skipulag og hlutverk ríkisins. Slíkar grundvallarreglur eru yfirleitt stuttorðar.
Slíkt kemur ekki að baga, heldur er þvert á móti kostur. Í hverju landi fyrir sig getur framkvæmd á grundvallarreglum stjórnskipunarlaga verið með mismunandi hætti. Hin stuttorðu stjórnarskrárákvæði gefa svigrúm fyrir mismunandi framkvæmd og stjórnskipunarvenjur eftir því sem aðstæður og viðhorf í hverju landi krefjast. Það hefur stundum verið sagt um stjórnarskrár, að þær séu ekki búnar til, heldur þróist þær og dafni. Allt er þetta skiljanlegt þegar þess er gætt að ekki er óhjákvæmilegt að um skriflega stjórnarskrá sé að ræða.
    Í Bretlandi sjálfu, þaðan sem fyrirmynd stjórnskipunarlaga er sótt, er ekki skrifleg stjórnarskrá. Þar er ekki gerður greinarmunur á stjórnskipunarlögum og almennum lögum eins og er hjá okkur. Þar eru ekki stjórnarskrárvarin réttarákvæði. Þar er grundvallarreglan að þingið er allsráðandi. Í þröngri merkingu er þess vegna ekki um að ræða nein stjórnskipunarlög í

Bretlandi, heldur aðeins allsherjarvald þingsins. Í stað skriflegrar stjórnarskrár er að finna í Bretlandi reglur um stjórnskipunina í almennum lögum, dómvenju, þingsköpum og stjórnskipulegum venjum.
    Þegar haft er í huga eðli og uppruni stjórnarskrár okkar má það verða nokkur skýring á þróun stjórnarskrármálsins allt frá lýðveldisstofnun fram til þessa dags. Með lýðveldisstofnuninni varð stjórnskipulega ekki önnur breyting en sú að þjóðhöfðingi var forseti í stað konungs áður. Við Íslendingar höfðum áður öll okkar mál í eigin höndum. Í þessu efni varð ekki breyting við lýðveldisstofnunina nema að slitið var persónusambandinu við Dani frá því 1918. Þjóðlíf, menning eða atvinnuhættir tóku vegna sambandsslitanna engum breytingum sem kröfðust aðlögunar stjórnskipunarlaga. Lýðveldisstofnuninni fylgdi enginn grundvöllur fyrir stökkbreytingum í almennri stjórnskipan landsins, heldur áframhaldandi þróun í venjum og framkvæmd okkar stjórnskipunarlaga.
    Að þessu leyti voru fyrirheitin um lýðveldisstjórnarskrá á misskilningi byggð. Það var misskilningur, að okkur ræki nauður til að setja okkur stjórnarskrá af nýjum stofni, sem í grundvallaratriðum væri frábrugðin þeirri sem við áður höfðum búið við. Þetta hefur legið á borði þó það hafi ekki verið viðurkennt í orði.
    Þetta er skýringin á því að ekki hafa ræst hin háfleygu loforð og fögru fyrirheit um nýja stjórnarskrá þjóðinni til handa, svokallaða lýðveldisstjórnarskrá. Það er ekki að kenna amlóðahætti stjórnarskrárnefnda, sem starfað hafa frá lýðveldisstofnun, að árangur hefur ekki skilað sér í nýrri stjórnarskrá. Það er heldur vegna þess að þegar í harðbakkann hefur slegið hafa menn staðið frammi fyrir þeirri staðreynd að stjórnarskráin sem við höfum hefur þjónað okkur vel svo að afgerandi breytingar hafa ekki verið sjálfsagðar. Samt sem áður hafa margs konar hugsanlegar breytingar verið gaumgæfilega athugaðar af þeim mjög svo hæfu mönnum sem að jafnaði hafa skipað stjórnarskrárnefndirnar fyrr og síðar og athyglisverðar hugmyndir settar fram. En ekkert af þessu hefur náð fram að ganga eða verið nægileg samstaða um á þeim grundvelli að breyting væri til bóta.
    Í raun og veru hafa engar breytingar verið gerðar á stjórnarskránni frá lýðveldisstofnuninni nema kjördæmabreytingin 1959, lækkun kosningaaldurs 1968 og fjölgun þingmanna 1984 úr 60 í 63 og samtímis lækkun kosningaaldurs úr 20 árum í 18 ár. Slíkar breytingar, sem í rauninni varða framkvæmd en ekki breytingar á grundvallarreglum stjórnskipunarinnar, hljóta að eiga sér stað um einstök atriði eftir því sem með þarf. En þetta á ekkert skylt við breytingar á grundvelli stjórnskipunarinnar sem væri svo gagnger að við gætum talað um nýja stjórnarskrá í þeirri merkingu að til kæmi stjórnarskrá af nýjum stofni.
     Hér er hins vegar um að ræða grundvallarbreytingu á stjórnskipun landsins þar sem er frumvarp það sem við nú ræðum. Þetta leiðir af því að lögð er til grundvallarbreyting á skipan Alþingis sem er meginásinn í íslenskri stjórnskipan. Þetta felst í þeirri tillögu að leggja niður deildaskiptingu Alþingis og hafa

það í einni málstofu.
     Hugmyndin um að leggja niður deildaskiptingu Alþingis hefur stundum skotið upp kollinum en ekki orðið neitt úr. Færðar hafa verið fram þær helstu ástæður að deildaskipting Alþingis séu leifar þess skipulags sem Danir komu á til að tryggja yfirráð sín yfir landinu og ein málstofa tryggi skilvirkari störf Alþingis en deildaskiptingin geri. Vert er að líta á það sem hér er fram borið.
    Það er söguleg staðreynd að Danir höfðu á sinni tíð ráð Íslendinga í hendi sér með stöðvunarvaldi á Alþingi. Hinir konungkjörnu þingmenn gegndu því hlutverki. En yfirráð Dana voru óháð því hvort Alþingi væri í einni málstofu eða í tveim deildum. Það er því rangt að tengja sérstaklega arfsögnina um hina konungkjörnu þingmenn við deildaskiptingu Alþingis. Danir vildu halda sínum yfirráðum, hvort sem Alþingi starfaði í einni málstofu eða í tveim deildum. Deildaskipting Alþingis er ekkert sérstakt hugarfóstur Dana, nema síður sé, svo sem sagan ber vott um.
    Þegar Alþingi var endurreist 1843 var ákveðið að það skyldi starfa í einni málstofu. Það var ákveðið af Dönum. Enn sýndu Danir vilja sinn í þessum efnum með stjórnskipunarfrumvarpi sínu sem lagt var fram á Alþingi 1867, þar sem gert var ráð fyrir einni málstofu. Það voru Danir sem réðu því að Alþingi starfaði í einni málstofu á þessum tíma og lögðu áherslu á að svo yrði framvegis.
    En Íslendingar voru andvígir Dönum í þessum efnum sem fleirum. Þeir vildu deildaskipt Alþingi. Þessi stefna ríkti á Alþingi og kom fram í stjórnskipunarfrumvörpum sem ítrekað voru samþykkt á þingunum 1867, 1869, 1871 og 1873, en Danir gerðu ekkert með. Og svo vill til að frumvarpið frá 1873 gerði einmitt ráð fyrir þeirri skipan sem er í dag, deildaskiptingu Alþingis með öllum þingmönnum þjóðkjörnum, öllum kosnum samtímis og á sama veg, sem skiptu sér sjálfir milli deilda.
    Þannig var það að þessu leyti í samræmi við sjónarmið Íslendinga að tekin var upp deildaskipting Alþingis þó að til þess þyrfti að koma til samþykki Dana með stjórnarskránni 1874. Dönum var fastast í hendi að tryggja yfirráð sín og þeir vissu að það gátu þeir hvort sem Alþingi var í einni málstofu eða ekki þó að þeir reyndust tregir til að taka upp deildaskiptinguna.
    Þegar á allt er litið er það þannig harla haldlítil ástæða fyrir afnámi deildaskiptingar að með því sé verið að afmá danskar leifar í stjórnskipun landsins. Í raun mætti segja að hlutunum væri snúið við og það sæmir ekki að beita slíkum sögufölsunum. Það er veikur málstaður sem þarf á slíku að halda.
    Í hv. Nd. hefur flokksbróðir minn, hv. 1. flm. þessa frv., gert þetta frv. að lokaskrefi þjóðarinnar í þjóðfrelsisbaráttunni gegn Dönum. ( StG: Formaður þingflokksins.) Það er rétt til getið, hv. 3. þm. Norðurl. v., enda var um enga launung að ræða í mínum orðum. Hann lýsti því þar hátíðlega yfir að með afnámi deildaskiptingarinnar værum við að afmá, eins og hann orðaði það, ,,síðustu leifar danskrar nýlendustjórnar á Íslandi``. Ekki dugði nú minna. Hann talaði eins og arftaki Jóns Sigurðssonar og hafði á takteinum ummæli, slitin úr samhengi, úr hinum margslungnu umræðum á Alþingi um stjórnskipunarmálin á síðustu öld. Það breytir í engu þeim staðreyndum sem ég hef hér greint frá um tilkomu deildaskiptingarinnar.
    En mikil er sú sök og mikil er sú ávirðing hinna ágætu manna sem setið hafa í stjórnarskrárnefnd allt lýðveldistímabilið að hafa ekki lagt til afnám deildaskiptingarinnar og brugðist þannig í þjóðfrelsisbaráttu hv. 1. flm. þessa frv.
    En þá er fullyrðingin um að ein málstofa geri Alþingi skilvirkara en deildaskiptingin. Er þá einkum átt við að störfin verði fljótvirkari þegar sloppið verði frá óþarfa umstangi sem fylgir deildaskiptingunni með því að fækka umræðum og fækka þingnefndum.
    Það sem alla jafnan ræður mestu um hraða á afgreiðslu mála á Alþingi er sá tími sem fer í umræður um hvert mál. En málfrelsi þingmanna verður að halda í heiðri. Þingsköp kveða samt á um takmörk fyrir tímalengd umræðna. Eftir því sem þing er fjölmennara þurfa þessi takmörk að vera þrengri. Í þessu sambandi er því fámenni Alþingis kostur sem ber að nýta sem best með því að takmarka umræður sem minnst.
    Umræður eru óhjákvæmilegar og þingmenn þurfa að tjá sig, hvort sem Alþingi er í einni málstofu eða deildaskipt. Skilvirkni í þessu efni er fólgin í því að sem flestir þingmenn geti tjáð sig á þeim tíma sem til umráða er. Ganga verður út frá því að þingmenn finni jafna þörf fyrir að taka þátt í umræðum, hvor skipunin sem höfð er á. En sá er munurinn að deildaskipanin gerir mögulegt að samtímis geta tveir þingmenn verið í ræðustól, hvor í sinni deild, en í einni málstofu talar ekki nema einn í einu. Má þá fara nærri um, þegar á heildina er litið, hvor skipanin svarar með fljótvirkari hætti þörf þingmanna fyrir að tjá sig í umræðum. Svo einfalt er það mál. Allt tal um flýti þingstarfa með afnámi deildaskiptingar Alþingis virðist því frá þessu sjónarmiði vera hrein rökleysa. Af þessu leiðir að einni málstofu fylgja óhjákvæmilega meiri takmarkanir á málfrelsi þingmanna en nauðsyn krefur í deildaskiptu þingi.
    Þá er færð fram sú ástæða fyrir afnámi deildaskiptingar Alþingis að það geri störf þingnefnda skilvirkari með því að nefndum verði fækkað og nefndarmönnum fjölgað. Þessu er ætlað að flýta fyrir nefndarstörfum. En ekki er það sjálfgefið að stórar nefndir séu fljótvirkari en litlar nefndir, nema síður sé. Annars fækkar nefndum að sjálfsögðu ef Alþingi yrði breytt í eina málstofu og það mundi leiða í sjálfu sér til þess að hver þingmaður starfi í færri nefndum og því kann að geta fylgt aukin skilvirkni í nefndastörfum. En á hitt ber að líta að engin nauður rekur til að taka upp eina málstofu til að koma slíkum endurbótum á, því að nefndaskipun Alþingis má breyta á ýmsan hátt til aukinnar skilvirkni án þess að koma þurfi til að deildaskipting verði afnumin. Það þarf enga kollsteypu á skipan Alþingis til að bæta vinnubrögð

þess.
    Gæta verður þess að í skilvirkni felst ekki einungis flýtir, heldur öllu fremur gæði þess sem unnið er. Öllum ætti að bera saman um að deildaskipting Alþingis stuðli betur að vandaðri lagasetningu en hætta er á að gerist í einni málstofu, því að betur sjá augu en auga. Hins vegar segja nú þeir sem leggja til afnám deildaskiptingarinnar að vandvirknin sé á kostnað hraðvirkninnar og því of dýru verði keypt. En allur er þessi málatilbúnaður léttvægur fundinn þegar haft er í huga að deildaskipun fylgir ekki einungis meiri vandvirkni heldur og meiri hraðvirkni þegar á heildarstörf þingsins er litið.
    Þegar fokið er í flest skjól fyrir formælendum einnar málstofu er gjarnan gripið til þess ráðs að benda á að þessa skipun hafi einmitt Danir og Svíar tekið upp fyrir 20 -- 30 árum. Þetta er rétt, þó að misjafnar sögur fari af ágæti þessara tiltekta. Hins vegar er þess að gæta að hér er um einstæðar undantekningar að ræða. Með öllum öðrum þjóðum sem eru sambærilegar okkur Íslendingum að stjórnskipun, þjóðháttum og menningu er að finna tvískiptar löggjafarsamkomur í formi deildaskiptingar með einum eða öðrum hætti. Þessi skipun hvílir á mismunandi sögulegum hefðum í hverju landi fyrir sig, en alls staðar er þessu haldið við af ástæðum sem í grundvallaratriðum eru þær sömu og liggja að baki deildaskiptingu Alþingis. Það er miðað við að þjóðþingin megi sem best ná tilgangi sínum sem löggjafi og vettvangur þjóðmálaumræðu.
    Frá þessu er ekki hvikað með því að hverfa frá deildaskiptingunni. Meira að segja Bretar halda við sína lávarðadeild, svo fáránleg sem skipan hennar má teljast. En ástæðan er engin fordild heldur sú að ekki megi hverfa frá tvískiptingu þingsins hvað sem tautar. Meðan ekki er fundið nýtt form fyrir efri deild þingsins halda þeir þess vegna við sína fornu lávarðadeild. Rökin fyrir þessu eru þau að tvískipt þing stuðli að vandaðri lagagerð og skapi skilyrði að víðtækari þjóðmálaumræðu en ein málstofa.
    Þá færa flm. þessa frv. fram þá ástæðu að núverandi deildaskipting Alþingis hafi oft leitt til þess að ríkisstjórnir, sem notið hafi stuðnings meiri hluta þingmanna, hafi átt erfitt með að koma málum sínum í gegnum þingið vegna þess að þær hafi ekki haft tilskilinn meiri hluta í báðum deildum. Því er þá haldið fram að færa megi að því rök að deildaskiptingin sé í andstöðu við þá viðurkenndu grundvallarreglu í lýðræðislegum stjórnkerfum að meiri hlutinn ráði úrslitum mála.
    Þegar slíkt ástand skapast getur það að vísu leitt til erfiðleika. Þó þarf ekki svo ætíð að vera. En auk þess ber að hafa í huga að andhverfa slíkra ókosta, sem í undantekningartilfellum geta fylgt deildaskiptingu Alþingis, getur eins vel verið kostur sem felst í vernd sem veitt er minni hlutanum og trygging fyrir því að naumur meiri hluti knýi ekki fram meiri háttar deilumál.
    En hvað sem þessu líður er ekkert því til fyrirstöðu að settar verði nýjar reglur um meðferð ágreinings milli deilda svo að ströngustu kröfum um lýðræði verði fullnægt.
    Ég hef hér vikið að þeim ástæðum sem fram eru færðar fyrir afnámi deildaskiptingarinnar. Að vísu veigra ég mér við að fara að ræða í alvöru þrjár aðrar svokallaðar ástæður sem nefndar eru í greinargerð frv. Þar segir að í einni málstofu muni tími ráðherra nýtast betur en áður þar sem þeir þurfi þá ekki lengur að taka þátt í umræðum um sín mál í tveimur deildum. Ráðherrar kunna að geta nýtt tíma sinn og vinnuþrek betur en þeir gera nú. En dæmalaus er sú hugmynd að slíkt þurfi sérstaklega að koma niður á löggjafarþinginu.
    Þá segir að öll málsmeðferð á Alþingi virðist óþarflega flókin í augum almennings. Ein málstofa muni því stuðla að bættum skilningi landsmanna á störfum þingsins. Ekki þarf beint að kvarta yfir skilningi almennings á störfum þingsins í þá rúma öld sem búið hefur verið við deildaskiptinguna. Menn hafa verið mismunandi ánægðir með málsmeðferðina á hverjum tíma. Um það hefur fremur farið eftir stjórnun þingsins en óánægju með skipulag þess. Ekkert skipulag er svo gott að það geti komið í veg fyrir óánægju almennings ef ekki er vel stjórnað. Og tólfunum kastar að ætla að kasta fyrir róða góðu skipulagi og taka upp lakari kost til þess að málsmeðferð á Alþingi gangi betur í augu almennings. Það er hægt að taka upp bætt vinnubrögð á Alþingi án þess að umturna skipun Alþingis.
    Og kemur þá rúsínan í pylsuendanum. Kostnaður við þinghaldið mun minnka, segja formælendur þessa frv. Þessi fullyrðing flutningsmanna frv. er algjörlega órökstudd og út í hött og er það nú ekki að undra.
    Ég hef nú leitast við að rekja þær ástæður sem færðar hafa verið fram fyrir afnámi deildaskiptingar Alþingis. Sýnast þær lítt haldbærar. Það væri mikið bráðræði að hverfa nú frá deildaskiptingu Alþingis og reyndar stjórnskipulegt slys. Þar með er ekki sagt að engu megi breyta um skipan og starfshætti Alþingis. Í því efni kemur m.a. til álita sjálft skipulag og uppbygging deildaskiptingarinnar og meðferð ágreinings milli deildanna. Varast verður samt umfram allt að láta nýjungagirni glepja sér sýn. Varðar þá mestu aðgætni og íhaldssemi við það sem hefur sannað gildi sitt, ekki einungis hjá okkur Íslendingum, heldur og meðal annarra þjóða sem hafa mesta reynsluna af þingræðinu.
    Flas er ekki til fagnaðar og allra síst í því sem varðar grundvallaratriði í stjórnskipun landsins. Það sætir raunar furðu þetta upphlaup nú á móti deildaskiptingunni, þar sem veður uppi brengluð söguskoðun á áhrifum Dana á skipun Alþingis og misskilin skilvirkni í störfum þess. Þetta sver sig fremur í ætt við fálm en forsjá. Slíkur hringlandi með æðstu stjórn ríkisins er til þess fallinn að auka á óvissu og lausung í stað þess að efla festu og stöðugleika í stjórnarháttum. Rekur nú nauður til slíks?
    Ég talaði um upphlaup nú á móti deildaskiptingunni. Gæti ég trúað að hv. deildarmenn vildu fá nánari skil á við hvað væri átt. Og hv. þm. eiga rétt á því að vita hvað ég er að fara. Þegar ég tek svo til

orða á ég við formhlið þessa máls eða málsmeðferðina. Er þar til að taka ýmis atriði.
    Í fyrsta lagi kemur þar til stjórnarskrárnefndin, sem situr að störfum og hefur með lögformlegum hætti verið falið það verkefni að endurskoða stjórnarskrána. Þetta frv. sem við nú ræðum er ekki komið frá stjórnarskrárnefnd, hvorki verk nefndarinnar eða á ábyrgð hennar.
    Í öðru lagi er frv. samið af nefnd sem er skipuð formönnum þingflokka að beiðni forseta Alþingis. Hvorki forsetar Alþingis né formenn þingflokka hafa umboð Alþingis eins og stjórnarskrárnefnd til að endurskoða stjórnarskrána. Þeir eru umboðslausir þó að þeir, eins og aðrir þingmenn, geti borið fram á Alþingi þau mál sem þá lystir.
    Í þriðja lagi er málsmeðferð þessa frv. með öðrum hætti en venja er um alvörufrumvörp um stjórnarskrárbreytingar. Það er regla við meðferð slíkra frumvarpa á þingi að vísa þeim ekki til fastanefnda þingsins heldur til sérnefnda, stjórnarskrárnefnda, sem kosið er til með sérstöku tilliti til mikilvægis máls. Slík vinnubrögð voru ekki viðhöfð nú í hv. Nd. Þessu frv. var þar vísað til allshn.
    Í fjórða lagi er málið tekið úr hendi hinnar lögformlegu stjórnarskrárnefndar þar sem það á heima, ef eðlilegum vinnubrögðum væri beitt.
    Í fimmta lagi er málið fram borið undir lok þings og sett í hraða meðferð til að ljúka því fyrir þinglausnir. Slík málsmeðferð er óvenjuleg um mál er varða breytingar á stjórnarskránni og algjörlega dæmalaus og forkastanleg þegar um er að ræða breytingar á grundvallarstjórnskipun landsins.
    Ég ætla ekki að fara fleiri orðum um þessi vinnubrögð. Þau lýsa sér sjálf. Þau dæma sig sjálf. Það er þetta sem ég hef leyft mér að kalla upphlaup á móti deildaskiptingu Alþingis. Þessi vinnubrögð sæma ekki þó að þau kunni að hæfa þeim málstað sem þeim er ætlað að þjóna.
    Þetta frv., sem við nú ræðum, er okkur sent frá hv. Nd. Þar hefur frv. illu heilli verið samþykkt. En enn er ekki öll nótt úti. Hv. Ed. á eftir að afgreiða málið. Þess er að vænta í lengstu lög að hvað sem öllu líði endist hv. Ed. ábyrgðartilfinning til að láta ógert að samþykkja þetta frv. um afnám deildaskiptingar. Þá stæði hv. Ed. vörð um sæmd og stöðu Alþingis.
    Ég hef núna talað aðeins um þann efnisþátt þessa frv. sem varðar afnám deildaskiptingarinnar. Öll önnur efnisatriði frv. leiða af afnámi deildaskiptingar þingsins eða eru aukaatriði borið saman við deildaskiptinguna, hvað sem annars má um þau segja. Ég geymi mér að ræða þau atriði þar til síðar ef ástæða verður til.