Skaðabótalög

     Sjávarútvegsráðherra (Þorsteinn Pálsson) :
    Frú forseti. Hér er til umræðu frv. til laga sem er frumvoryrkja á því sviði íslensks réttar sem að mestu hefur stuðst við óskráðar lagareglur og lýtur að skaðabótum utan samninga. Ég fól með sérstöku bréfi í júlímánuði sl. Arnljóti Björnssyni prófessor að gera tillögur til dómsmrn. að reglum um ákvörðun bóta fyrir líkamstjón og önnur atriði á sviði skaðabótaréttar utan samninga sem tímabært væri að lögfesta. Í bréfinu var tekið fram að tillögur þessar yrðu eftir atvikum í formi draga að lagafrv. Drög að frv. til skaðabótalaga bárust síðan ráðuneytinu í desember 1991 og sendi ráðuneytið þau drög ýmsum aðilum til umsagnar. Bjarni Þórðarson tryggingastærðfræðingur gerði ýmsar tölulegar athuganir og útreikninga sem stuðst var við þegar frv. var samið.
    Í fskj. I eru nokkur dæmi um bótafjárhæðir eftir frv. og samanburður við danskar og sænskar reglur um ákvörðun fjárhæðar skaðabóta fyrir slys, svo og reglur sem myndast hafa með dómafordæmum hér á landi. Skaðabótaréttur var áður fyrr eina úrræði tjónþola til þess að fá fébætur frá öðrum fyrir orðið tjón. Síðar komu til sögunnar önnur bótaúrræði, aðallega vátryggingar, almannatryggingar og lífeyrissjóðir. Á þessum bótaúrræðum er mikill munur þótt megintilgangur þeirra allra sé sá að veita tjónþola fjárgreiðslu fyrir tjón sem hann hefur orðið fyrir. Elsta bótaúrræðið, skaðabótarétturinn er að sumu leyti takmarkaðra en hin nýrri því að reglur hans koma oft að engu eða litlu haldi fyrir tjónþola, einkum sökum þess að atvik að tjóni eru þannig að hann á ekki bótarétt eða hann verður að sæta frádrætti vegna eigin sakar. Ýmsir tjónþolar fá jafnvel ekki tjón sitt bætt þó þeir eigi fullan skaðabótarétt vegna þess að hinn bótaskyldi getur hvorki greitt kröfuna sjálfur né hefur ábyrgðartryggingu til þess að greiða hana fyrir sig. Þessir annmarkar skaðabótaréttar eru ein af ástæðum þess að hvarvetna í heiminum hefur verið stofnað til margvíslegra úrræða eða bótakerfa sem ætlað er að leysa betur úr þeirri þörf manna fyrir fébætur sem ekki er unnt að fullnægja með reglum skaðabótaréttar. Þó að skaðabótareglur leiði í færri tilvikum til bótagreiðslna en önnur helstu bótaúrræði, svo sem vátryggingar sem keyptar eru á frjálsum markaði eða almannatryggingar, hefur skaðabótaréttur þann kost sem önnur bótakerfi hafa almennt ekki, að reglur hans leiða yfirleitt til þess að sá sem á skaðabótarétt að lögum getur krafist fullra bóta fyrir tjón sitt svo framarlega sem hann er ekki meðvaldur að tjóninu.

    Frv. það sem hér liggur fyrir tekur ekki til annarra bótaúrræða en reglna skaðabótaréttar. Frv. er ekki að neinu leyti ætlað að breyta rétti þeim sem þegnar þjóðfélagsins eiga á hendur velferðarkerfinu samkvæmt lögum um almannatryggingar eða lögum um lífeyrissjóði. Ákvæði frv. breyta heldur ekki rétti sjóðfélaga í ólögbundnum lífeyrissjóðum eða rétti þeirra sem keypt hafa vátryggingu á eignum eða öðrum fjárhagslegum hagsmunum sínum. Hins vegar felur frv. í sér nokkur nýmæli um tengsl hins hefðbundna skaðabótaréttar og annarra bótaúrræða, m.a. brottfall eða takmörkun á endurkröfurétti vátryggingafélaga, lífeyrissjóða og Tryggingastofnunar ríkisins á hendur þeim sem tjóni hefur valdið eða ber af öðrum ástæðum skaðabótaábyrgð vegna tjóns sem þessir tryggingaaðilar hafa greitt bætur fyrir.
    Önnur ríki Norðurlanda en Ísland hafa allt frá því um miðja þessa öld átt nána samvinnu um undirbúning löggjafar á sviði skaðabótaréttar utan samninga. Skaðabótalög sem fela í sér ýmsar almennar reglur voru sett í Noregi, Svíþjóð, Finnlandi og Danmörku á árunum 1969--1984. Við sum þessara laga hefur síðar verið aukið. Í lögunum eru ýmsar almennar reglur um stofnun skaðabótaábyrgðar, ákvörðun fjárhæðar skaðabóta vegna líkamstjóns o.fl. Lögin eru hins vegar ekki heildarlög í þeim skilningi að í þeim séu reglur um öll eða flest meginatriði almenns skaðabótaréttar. Þrátt fyrir það fela þau í sér mikilvægar almennar reglur er leysa úr óvissu sem ríkti um ýmis atriði. Íslendingar tóku hvorki þátt í þessu samstarfi né settu hliðstæðar skaðabótareglur. Íslenskur skaðabótaréttur er að mestu ólögfestur og flestar settar lagareglur um skaðabætur utan samninga má telja til sérákvæða. Meðal þjóða sem Íslendingum eru skyldastar að menningu hefur ekki verið álitið nauðsynlegt að setja ítarleg heildarlög með meginreglum um skaðabætur utan samninga. Telja verður að ekki sé heldur þörf á slíkri löggjöf hér á landi. Á sviði íslensks skaðabótaréttar er hins vegar nauðsyn vissra úrbóta sem ekki verða gerðar án þess að grípa til lagasetningar.
    Brýnast virðist að setja reglur um ákvörðun bóta fyrir líkamstjón. Mál af því tagi eru einna mikilvægasti flokkur mála um skaðabætur utan samninga. Reglur um það efni eru nú að mestu ólögfestar og aðstaða dómstóla til að gera gagngerar breytingar á þeim er því mjög erfið. Auk þess sýnist brýnt að lögleiða ákvæði sem veita svigrúm til þess að taka meira tillit til hagsmuna hins bótaskylda en nú er heimilt. Núgildandi reglur um þetta eru afar takmarkaðar og þeim verður ekki komið í viðunandi horf án atbeina löggjafans. Enn fremur má telja æskilegt að setja lagareglur um nokkur önnur atriði svo sem ég mun nánar víkja að síðar.
    Íslenskar réttarreglur eru reistar á norrænum grunni. Enginn vafi leikur á að heppilegustu fyrirmyndina er að leita í norrænum rétti þegar semja þarf íslensk lög um skaðabótarétt. Niðurstaða athugana á norrænu lögunum varð sú að hin nýjustu þeirra hentuðu best, bæði að efni til og formi, til þess að ná þeim markmiðum sem hér er talið nauðsynlegt að stefna að. Fyrirmynd þessa frv. eru því dönsku skaðabótalögin frá 1984. Bótafjárhæðir frv. svara til danskra reglna. Bætur fyrir varanlegt mein eru þó miklu hærri en eftir dönsku lögunum. Reglur 9. gr. frv. um bætur vegna slysa á mönnum sem eru 56 ára eða eldri eru einnig hagstæðari tjónþola en eftir dönsku lögunum. Ef frv. verður að lögum verða íslenskar reglur á þessu sviði í stórum dráttum í samræmi við danskar, finnskar, norskar og sænskar reglur. En meginmarkmið frv. eru þessi:
    1. Að endurbæta reglur um ákvörðun bóta fyrir tjón á mönnum, þar á meðal tjón vegna missis framfæranda. Aðalefni frv. eru ákvæði um þetta efni.
    2. Að færa til nútímahorfs reglur um tengsl skaðabótaréttar og annarra bótaúrræða.
    3. Að setja lagaákvæði sem gera dómstólum kleift að taka eðlilegt tillit til hagsmuna þeirra sem valda tjóni eða bera af öðrum ástæðum skaðabótaábyrgð.
    Auk þess eru í frv. ákvæði um nokkur önnur atriði sem tengjast greindum breytingum, t.d. reglur 25. gr. um skiptingu bótaábyrgðar milli aðila sem bera ábyrgð vegna sama tjóns, reglur 26. gr. um aðilaskipti að bótakröfu og reglur 27. gr. um bætur fyrir ófjárhagslegt tjón sem ekki verður rakið til líkamstjóns.
    Í 27. gr. er kveðið á um að margar reglur frv. séu ófrávíkjanlegar, þ.e. að bannað sé að víkja frá þeim með samningi. Verður nú vikið nánar að meginmarkmiðum frv. og helstu nýmælum.
    Bótum fyrir líkamstjón má skipta í tvo meginflokka. Annars vegar eru dánarbætur og hins vegar bætur fyrir slys sem ekki hafa dauða í för með sér. Í frv. er ekki gert ráð fyrir breytingu á reglum um bætur fyrir kostnað sem beinlínis hlýst af slysi, svo sem útfararkostnað, útgjöld vegna læknishjálpar, endurhæfingar o.s.frv. Ákvæði frv. um greiðslu bóta fyrir vinnutekjutap tjónþola frá slysadegi til þess tíma þegar ekki er að vænta frekari bata eru einnig í aðalatriðum óbreytt frá því sem verið hefur. Nýmæli frv. um bætur fyrir líkamstjón snerta fyrst og fremst aðferðir við ákvörðun bóta fyrir þá þætti tjóns sem erfiðast er að meta til fjár, þ.e. bætur fyrir þjáningar og annað ófjárhagslegt tjón, bætur fyrir fjártjón sem ætla má að tjónþoli verði fyrir vegna varanlegrar örorku og bætur til þeirra sem misst hafa framfæranda við andlát manns. Bætur fyrir þessa þætti tjóns eru nú ákveðnar eftir reglum sem dómstólar hafa mótað. Við þessar reglur verður að styðjast hvort sem bótamáli lýkur með samningi eða dómi.
    Enda þótt dómvenja hafi myndast um mörg atriði varðandi ákvörðun bótafjárhæðar fyrir líkamstjón gætir verulegrar óvissu og ósamræmis á þessu mikilvæga sviði laga og réttar. M.a. ríkir bagaleg óvissa um bætur fyrir ófjárhagslegt tjón, svonefndar miskabætur, áhrif skattfrelsis á bótafjárhæð, fjárhæð örorkubóta til þeirra sem vinna heimilisstörf og ákvörðun dánarbóta til eftirlifandi maka og barna. Telja má að

í ýmsum tilvikum séu bætur óeðlilegar lágar en í öðrum of háar. Reynt var að gera reglur frv. þannig úr garði að tjónþoli fái almennt auk hæfilegra miskabóta fullar bætur fyrir raunverulegt fjártjón sem hlýst af völdum líkamsmeiðsla. Jafnframt er með reglunum stefnt að því að menn öðlist ekki rétt til bóta fyrir fjártjón nema slíkt tjón hafi í raun orðið eða fyrir liggi raunhæft mat á fjártjóni á ókomnum árum. Ef frv. verður að lögum ætti það almennt að leiða til réttlátari niðurstöðu í bótamálum þeirra sem bíða tjón vegna slysa.
    Tímabært þykir að draga úr vafa og ósamræmi með því að setja lagaákvæði um aðrar aðferðir en nú tíðkast við ákvörðun bóta. Frv. felur m.a. í sér gerbreytingu á reglum um örorkumat og að reglur um að bótafjárhæðir verði í ríkum mæli staðlaðar. Um það vísast sérstaklega til kafla 4.1 og 4.2 í almennum athugaemdum við frv.
    Í frv. eru skýrari reglur um bætur en nú tíðkast samanber t.d. ákvæði um stöðlun og nánar tilteknar reikningsaðferðir við ákvörðun fjárhæða. Einnig er veruleg einföldun fólgin í því að gert er ráð fyrir að tjónþoli eigi almennt kröfu á óskertum örorkubótum eða bótum fyrir missi framfæranda þótt hann hafi fengið greiðslur frá almannatryggingum, vátryggingafélagi eða lífeyrissjóði.
    Reglur frv. um bætur fyrir slys eru í heild einfaldari og skýrari en þær venjureglur sem nú er farið eftir. Einfaldari uppgjörsreglur ættu að leiða til sparnaðar og hagræðingar, greiða fyrir málsmeðferð og flýta fyrir því að tjónþolar fái bótafé í hendur. Reglur frv. eru einnig til þess fallnar að efla réttaröryggi þannig að tjónþoli og hinn bótaskyldi, og eftir atvikum lögmenn þeirra eða vátryggjendur, eigi auðveldara með að gera sér grein fyrir hve miklar skaðabætur skuli greiða vegna líkamstjóns sem orðið hefur.
    Eitt meginhlutverk skaðabótareglna er að bæta mönnum fétjón sem þeir hafa orðið fyrir. Sú skoðun er ríkjandi að ýmis önnur bótaúrræði, einkum vátryggingar og almannatryggingar, gegni þessi hlutverki að mörgu leyti betur en hinar hefðbundnu skaðabótareglur. Á þetta ekki síst við um tjón á mönnum og munum. Þjóðfélagslegt gildi skaðabótareglna þykir þó svo mikið að almennt hefur ekki verið álitið fært að fella þær niður og taka í þeirra stað upp önnur eða annað bótakerfi. Þróun vátrygginga, almannatrygginga og lífeyrissjóða hefur dregið stórlega úr mikilvægi skaðabótaréttar, sérstaklega að því er varðar tjón á mönnum. Hér á landi skiptir endurkröfuréttur vátryggingarfélaga og almannatrygginga óverulegu máli um fjárhagslega afkomu þessara tryggingakerfa. Réttur til að gera skaðabótakröfu á hendur tjónvaldi skiptir tjónþola yfirleitt engu máli ef hann á greiðan aðgang að fullum bótum fyrir tjón sitt úr hendi tryggjanda. Þykir því tímabært að laga skaðabótareglur að raunveruleikanum og leggja til að skaðabótaréttur verði takmarkaður í ríkara mæli en nú er. Einnig þykir ástæða til þess að takmarka með sama hætti skaðabótarétt opinberra aðila sem dreifa áhættu sinni án vátrygginga.
    Ákvæði frv. um tengsl skaðabótareglna og annarra bótakrafna eru allflókin og þeim til skýringar er bent á yfirlit í kafla 6.9 á bls. 25--26 í almennu athugasemdunum við frv.
    Á sl. áratugum hefur réttarþróun víða um lönd orðið sú að skaðabótareglur hafa verið hertar til þess að koma til móts við kröfur er gerðar hafa verið í þjóðfélaginu um ríka vernd þeirra sem verða fyrir tjóni, sérstaklega að því er varðar tjón á mönnum og munum. Ekki hefur dregið úr þessum kröfum þótt ný og öflug bótaúrræði hafi verið tekin upp við hlið skaðabótaréttar. Jafnframt kröfum um víðtækar bótareglur hefur talsvert verið fjallað um hina hlið málsins, nefnilega þá sem snýr að réttarvernd tjónvalds eða annarra sem bótaábyrgð bera á tjóni. Bent hefur verið á að í ýmsum tilvikum geti verið ósanngjarnt að tjónvaldur beri skilyrðislaust allt tjón sem hann hefur valdið af gáleysi.
    Ljóst er að með breytingu á skaðabótareglum er ekki unnt að ná í senn andstæðum markmiðum, annars vegar að auka bótarétt og hins vegar að draga úr bótaskyldu. Á hinn bóginn geta önnur bótaúrræði veitt tjónþola fullnægjandi bætur án þess að sá sem valdið hefur tjóni verði fyrir fjárútlátum vegna skaðabótakröfu. Önnur bótaúrræði leysa þó ekki alltaf vandann því að oft verður tjón með þeim hætti að tjónþoli á ekki aðra leið til bóta en að krefja þann sem skaðabótaskyldur er að lögum. Þykir því nauðsynlegt að opna leið til þess að létta í sérstökum undantekningartilvikum tjónsbyrði hins bótaskylda ef sérstakar óvenjulegar aðstæður eru fyrir hendi, t.d. þegar efnalítill maður veldur stórfelldu tjóni vegna lítils háttar yfirsjónar. Í 23. og 24. gr. frv. eru ákvæði þessa efnis og einnig regla um samsvarandi tilslökun þegar tjónþoli er meðvaldur að tjóni.
    Þótt ekki fari mikið fyrir greindum ákvæðum í frv. varða þau afar mikilvægt velferðarmál. Skal sérstök athygli vakin á því að í 23. gr. er tekin upp almenn heimild til að draga úr eða fella niður eftir sanngirnissjónarmiðum skaðabótaábyrgð starfsmanns sem veldur tjóni í vinnu. Örfá svipuð ákvæði eru nú í sjómannalögum og fáeinum öðrum lögum og er löngu orðið tímabært að allir launþegar njóti sömu réttarstöðu í þessu efni.
    Um fjárhagsleg áhrif frv. vísast til 5. kafla almennra athugasemda, svo og umsagnar fjárlagaskrifstofu fjmrn. Í fskj. hefur þó slæðst sú misritun að rætt er um endurkröfurétt Tryggingastofnunar ríkisins vegna tjóns á hagsmunum sem hið opinbera vátryggir ekki. Hér er um að ræða tvö óskyld atriði, annars vegar endurkröfurétt vegna bótagreiðslna Tryggingastofnunar og hins vegar skaðabótarétt ríkissjóðs, sveitarfélaga eða stofnana hin oinbera vegna tjóns sem orðið hefur á óvátryggðum opinberum eignum.
    Eins og fram hefur komið felur frv. í sér stórfelldar breytingar á skaðabótareglum, þó einkum reglum um ákvörðun slysabóta. Mun frv., ef að lögum verður, marka tímamót á þessu sviði, ekki aðeins vegna þess að leiddar verða í lög reglur um efni sem nú eru lítil sem engin ákvæði um í settum lögum heldur einnig vegna þess að hinum nýju ákvæðum er ætlað að bæta úr helstu annmörkum núgildandi reglna. Nýmæli frv. um ákvörðun bóta fyrir ófjárhagslegt tjón, varanlega örorku og missi framfæranda einkennast af stöðluðum bótaákvæðum sem létta og einfalda afgreiðslu bótamála innan réttar sem utan. Jafnframt draga staðlaðar reglur úr kostnaði við skaðabótamál og álagi á dómstóla. E.t.v. kunna einhverjir að gagnrýna hinar stöðluðu reglur með þeim röksemdum að þær hafi ekki til að bera þann sveigjanleika sem nauðynlegur er til þess að geta sniðið bætur eftir tjóni og aðstæðum hvers einstaks tjónþola. Þau rök eiga þó takmarkaðan rétt á sér vegna þess að ákvörðun bóta fyrir fjártjón vegna taps tjónþola verður í framtíðinni alltaf háð mati sem í eðli sínu getur aldrei orðið annað en ónákvæm spá á grundvelli margra óvissuþátta. Reyndin hefur líka orðið sú að þær reglur sem nú gilda og myndast hafa fyrir dómvenju eru að nokkru staðlaðar en hafa ýmsa ókosti sem reglum frv. er ætlað að draga úr. Svipuðu máli gegnir um ákvörðun bóta fyrir þjáningar og annað ófjárhagslegt tjón sem vitanlega verður ekki mælt eftir raunvísindalegum aðferðum.
    Frú forseti. Hér er um mjög efnismikið frv. að ræða sem varðar mjög mikilvæga hagsmuni, snertir almannahagsmuni í mjög ríkum mæli. Það kallar eðlilega á vandaða og ítarlega meðferð hér í þinginu. Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allshn. og síðan til 2. umr.