Fjármálaráðherra (Friðrik Sophusson)
:
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til fjáraukalaga sem er 443. mál þingsins og er á þskj. 701. Þetta er frv. til endanlegra fjáraukalaga fyrir árið 1991 en með því eru lagðar fyrir Alþingi niðurstöðutölur um greiðslur úr ríkissjóði á árinu 1991 umfram þær heimildir sem veittar hafa verið af Alþingi í fjárlögum 1991 og lögum nr. 75/1991, fjáraukalögum fyrir árið 1991. Með frv. að þeim lögum sem var lagt fram á Alþingi í október 1991 fylgdi ítarleg greinargerð um framvindu ríkisfjármála á árinu 1991 og þær heimildir sem óskað var samþykktar á umfram heimildir fjárlaga.
Þá var hinn 27. febr. sl. lögð fram á Alþingi ítarleg skýrsla um ríkisfjármál fyrir 1991 þar sem afkoma ríkissjóðs er skýrð í samanburði við áform samkvæmt fjárlögum og útkomu ársins 1990. Ég mun því hér aðeins stikla á helstu atriðum um framvindu og niðurstöðu ríkisfjármála en vísa að öðru leyti til fyrrnefndrar skýrslu og greinargerðar með fjáraukalögum sl. haust.
Rekstrarhalli ríkissjóðs varð samkvæmt uppgjöri ríkisbókhalds 12,5 milljarðar kr. eða rúmlega 2 milljörðum lakari en gert var ráð fyrir við afgreiðslu fjáraukalaga. Mismunurinn kemur nær eingöngu fram á tekjuhlið en tekjurnar urðu alls tæplega 100 milljarðar kr. í stað 101,9 milljarða kr. samkvæmt fjáraukalögum. Endanlegar útgreiðslur eru alls 112,5 milljarðar kr. og verða þannig 237 millj. kr. umfram útgjaldaheimildir fjárlaga og fjáraukalaga. Að frádregnum notuðum geymdum fjárveitingum frá fyrra ári, samtals að fjárhæð 298 millj. kr., eru útgjöld 61 millj. kr. innan heimilda.
Heimilda til lántöku umfram það sem áætlað var í fjáraukalögum var aflað með lögum nr. 74/1991, um breytingu á lánsfjárlögum fyrir árið 1991. Samkvæmt því eru nægar lántökuheimildir til þess að mæta lánsfjárþörf ársins sem alls varð 22,3 milljarðar kr.
Áður en ég skýri nánar frávik frá fjáraukalögum sem samþykkt voru sl. haust vil ég aðeins gera grein fyrir framvindu ríkisfjármála á sl. ári og viðskilnaði síðustu stjórnar.
Eins og áður hefur komið fram varð afkoma ríkissjóðs árið 1991 miklu lakari en fjárlög gerðu ráð fyrir. Rekstrarhallinn varð 12,5 milljarðar kr. eða þrisvar sinnum meiri en fjárlög gerðu ráð fyrir. Hrein lánsfjárþörf nam 14,6 milljörðum eða ríflega tvöfalt hærri en fjárlagaáætlun. Þetta er einhver mesti halli sem orðið hefur á ríkissjóði hér á landi. Ef
ekki hefði verið gripið til þeirra aðhaldsaðgerða sem ákveðnar voru sl. vor af núv. ríkisstjórn, sem þá hafði nýlega tekið við, hefði lánsfjárþörf ríkissjóðs orðið 3--4 milljöðrum meiri. Samkvæmt fjárlögum var áformað að mæta lánsfjárþörfinni alfarið á innlendum lánamarkaði og reyndar gott betur þar sem jafnframt var fyrirhugað að greiða niður lán bæði í Seðlabanka og erlendis. Þau áform runnu út í sandinn. Þegar upp var staðið tókst einungis að ná inn 3 milljörðum kr. með sölu ríkisbréfa. Til að brúa bilið varð að grípa til um 6 milljarða kr. erlendrar lántöku og 6 milljarða kr. yfirdráttar í Seðlabanka.
Lánsfjárþörf annarra opinberra aðila og sjóða fór einnig langt fram úr áætlun. Þannig nam lánsfjárþörf hins opinbera í heild, þ.e. bæði ríkissjóðs, ríkisfyrirtækja og opinberra lánastofnana, rúmlega 40 milljörðum kr. árið 1991. Frávik frá áætlun er um 17 milljarðar kr. Þar af stafa tæplega 9 milljarðar kr. af aukinni lánsfjárþörf ríkissjóðs og 5 milljarðar af aukinni fjárþörf húsnæðiskerfisins á síðasta ári.
Ég mun nú gera stuttlega grein fyrir helstu skýringum á frávikum gjalda og tekna frá áformum eins og þau voru í fjárlögum fyrir sl. ár. Sný ég mér þá fyrst að gjaldahliðinni.
Ýmsar skýringar eru á hækkun útgjalda umfram fjárlög. Þannig hafði samþykkt lánsfjárlaga í mars 1991 í för með sér ákveðnar breytingar á útgjaldaáformum fjárlaga. Endurskoðuð áætlun fjmrn. frá því fyrir stjórnarskiptin í apríl benti enn fremur til þess að útgjöld ríkissjóðs færu verulega fram úr fjárlögum. Með aðhaldsaðgerðum nýrrar ríkisstjórnar á miðju ári var síðan nokkuð dregið úr fjárþörf ríkissjóðs. Á hinn bóginn var orðið ljóst við afgreiðslu fjáraukalaga í nóvemberlok að fjárhagsstaða ýmissa stofnana og sjóða var verri en áður var áætlað og að útgjöldin mundu fara a.m.k. 6,5 milljarða kr. fram úr fjárlögum. Nú er ljóst, og var ljóst fyrir lok ársins, að útgjöld ríkissjóðs fara 6,7 milljarða kr. fram úr upphaflegum fjárlögum. Nálægt helmingur þessa fráviks eða 3,4 milljarðar skýrist af auknum framlögum til tryggingakerfisins. Vaxtaútgjöld og stofnkostnaður fóru tæplega 2,5 milljarða fram úr fjárlögum, rekstrarútgjöld tæplega 1 milljarð en viðhaldskostnaður var heldur undir áætlun fjárlaga.
Helstu frávik á gjaldahlið frá fjárlögum voru þessi: Hækkun útgjalda við afgreiðslu lánsfjárlaga í mars 1991 nam um 1 milljarði kr. Sparnaðaráform fyrri ríkisstjórnar sem hvarf frá völdum í apríllok á sl. ári á sviði heilbrigðismála komst ekki í framkvæmd en þar var ráðgert að ná 800 milljörðum kr. Aukin fjárþörf Lánasjóðs ísl. námsmanna, almannatrygginga og ríkisábyrgðar á laun, mismunurinn nemur um 2 milljörðum kr. Skuldbindingar umfram fjárlög, þ.e. fasteignakaup, Atvinnutryggingardeild Byggðastofnunar, Þjóðleikhús og ýmis samgöngumál 2,2 milljarðar. Skuldbindingar sem voru vanmetnar í fjárlögum, þar er átt við uppbætur á lífeyri, afurðalán og fleira í þeim dúr eru 300 millj. Aukin útgjöld vegna sjúkrahúsa, útflutningsuppbóta, strandflutninga og fleira 1.400 millj., útgjaldaákvarðanir nýrrar ríkisstjórnar, þar er fyrst og fremst um að ræða útflutningsupbætur umfram það sem ráðgert hafði verið, er um 700 millj. kr. Samtals eru þetta um 8,4 milljarðar en gripið var til sérstakra sparnaðaraðgerða hjá nýrri ríkisstjórn sem leiddi til 1.700 millj. kr. lægri gjalda eða minnkandi gjalda þannig að nettó er hér um að ræða 6,7 milljarða kr.
Sé litið til tekjuhliðarinnar eru líkt og á gjaldahlið margvíslegar skýringar á þeim frávikum sem verða á niðurstöðum og áætlun í fjárlögum fyrir sl. ár. Tekjurnar reyndust vera tæplega 1.800 millj. kr. undir fjárlagaáætlun. Í því sambandi vil ég geta þess að horfið var frá ýmsum áformum um tekjuöflun sem gert var ráð fyrir í fjárlögum eða þeim breytt. Helstu atriðin í því eru þessi:
Fallið var frá áformum um sérstaka verðhækkun áfengis og tóbaks í upphafi sl. árs og tekjutap af þeim ástæðum einum er 300 millj. kr.
Fallið var frá áformum um álagningu jöfnunartolls á innflutt matvæli en á lokastigi fjárlaga var sett inn tala í því sambandi að upphæð 200 millj. kr. án þess að nokkuð væri reynt til þess að ná þeim tekjum inn.
Arðgreiðslu Íslenskra aðalverktaka var flýtt til ársins 1990 þannig að á árinu 1990 komu inn tekjur til viðbótar því sem þá hafði verið ætlað 400 millj. en að sama skapi
drógust saman tekjur á sl. ári. --- Ég vil í þessu sambandi geta þess að fjárlög voru samþykkt örfáum dögum fyrir jól en strax milli jóla og nýárs var gengið frá greiðslu Íslenskra aðalverktaka að því er best verður séð vegna tilmæla úr fjmrn. Þetta er augljóslega gert til þess að kalla fram meiri tekjur á árinu 1990 en að sama skapi að draga úr tekjum síðasta árs. Ber þessi aðgerð að sjálfsögðu með sér nokkurn kosningasvip.
Tekjuskattur fyrirtækja var lækkaður með lögum og nam sú lækkun 500 millj. kr. en samtals er hér um að ræða 1.400 millj. kr. sem eru frávik vegna þess að fyrri ríkisstjórn greip ekki til þeirra ráða sem hún ætlaði sér í fjárlögum sl. árs.
Þá vil ég nefna í öðru lagi áhrif aukinna umsvifa í efnahagslífinu sem skiluðu sér í auknum tekjum af veltusköttum, einnig innflutningsgjöldum, tryggingagjaldi og tekjuskatti einstaklinga.
Í þriðja lagi og á móti áhrifum aukinnar veltu vega svo ýmsir þættir svo sem lakari innheimta, einkum í virðisaukaskatti, sem m.a. má rekja til versnandi árferðis. Varðandi virðisaukaskattinn kemst ég þó ekki hjá því að geta þess að við síðustu umræðu fjárlaga, rétt fyrir 3. umr., var tekjuáætlun virðisaukaskattsins breytt og hún hækkuð um u.þ.b. einn milljarð, annars vegar vegna þess að búist var við betri innheimtu fyrri part ársins þar sem hún hafði slaknað haustið 1990, en enn fremur var tekjuáætlunin hækkuð um 400--500 millj. vegna þess að heimta átti meira inn á sl. ári en árið þar áður. Nákvæmlega ekkert stóð á bak við þessa hækkun og ekkert hafði verið gert til þess að ná inn þessu fjármagni, heldur virðist það hafa verið sett inn fyrst og fremst til andlitslyftingar á halla á fjárlögum sl. árs.
Auk þessara atriða sem ég hef nú nefnt, má nefna áhrif lakari afkomu fyrirtækja og mikil hlutabréfakaup einstaklinga í árslok 1990 sem komu fram í minni tekjuskatti árið 1991. Þá voru enn fremur gerðar breytingar á uppgjöri staðgreiðslu sem lækkuðu skattskil á síðasta ári um 600 millj. kr., færast yfir á þetta ár, og samsvarandi breyting verður síðan í lok þessa árs með færslu yfir á næsta ár. Hér er um að ræða samræmingu við það sem gerist annars staðar.
Í kjölfar ákvarðana um aukin útgjöld sl. vor og minni tekjuöflun breyttust afkomuhorfur ríkissjóðs mjög til hins verra. Að mati fjmrn. voru þegar í apríl ýmis hættumerki á lofti í ríkisfjármálum. Þannig stefndi í a.m.k. 13 milljarða kr. lánsfjárþörf ríkissjóðs á árinu öllu eða helmingi meira en áform fjárlaga stóðu til.
Enn fremur var halli ríkissjóðs á fyrstu mánuðum ársins fjármagnaður með yfirdrætti í Seðlabanka en ekki með sölu ríkisverðbréfa enda voru vextir á þeim ekki samkeppnisfærir við vexti á almenna markaðnum. Til viðbótar við meiri hallarekstur hjá ríkissjóði var lánsfjárþörf annarra opinberra aðila, einkum húsnæðiskerfisins, talin stefna talsvert fram úr fyrri áætlunum. Jafnframt hafði misvægi í þjóðarbúskapnum aukist framan af árinu 1991 en það birtist m.a. í vaxandi innlendri eftirspurn, auknum útlánum bankanna og minnkandi sparnaði. Viðskiptahalli fór því ört vaxandi framan af árinu.
Ríkisstjórnin ákvað að sporna við þessari þróun með því að grípa til sérstakra aðhaldsaðgerða í peninga- og ríkisfjármálum þegar um mitt síðasta ár. Þannig voru vextir af verðbréfum ríkisins hækkaðir til að örva sparnað í þjóðfélaginu og draga úr yfirdrætti í Seðlabanka. Vextir á spariskírteinum ríkissjóðs til áskrifenda voru hækkaðir úr 6,6% í 8,1% í lok maí. Í öðru lagi var ákveðið að beita ströngu aðhaldi í ríkisbúskapnum með því að herða eftirlit með útgjöldum ríkissjóðs. Í þriðja lagi var ákveðið að lækka útgjöld og falla frá ýmsum lántökuáformum sem blöstu við þegar ríkisstjórnin tók við völdum.
Með aðhaldsaðgerðum ríkisstjórnarinnar sl. vor tókst að lækka lánsfjárþörf A-hluta ríkissjóðs um 3--4 milljarða kr. Jafnframt var spornað við ört vaxandi viðskiptahalla og minnkandi sparnaði. Þannig dró smám saman úr innflutningi og á síðustu mánuðum ársins varð samdráttur miðað við sama tíma árið 1990. Engu að síður varð viðskiptahallinn á síðasta ári rúmlega 19 milljarðar kr. sem er mesti halli sem orðið hefur síðan 1982.
Meginskýring á miklum viðskiptahalla á síðasta ári er veruleg lækkun útflutningstekna, bæði að raungildi og í krónum talið og mikill innflutningur. Í kjölfar aðgerðanna fór sparnaður aftur vaxandi og er nú talið að hann hafi orðið 32--33 milljarðar kr. á síðasta ári,
eða 6--7 milljörðum meiri en áætlað var sl. vor. Þá dró verulega úr verðbólgu á síðari hluta ársins og var hún komin niður í u.þ.b. 6% í árslok.
Virðulegi forseti. Ég mun þá víkja að þeim frávikum sem urðu umfram heimildir í fjárlögum og fjáraukalögum ársins 1991.
Eins og áður er getið urðu heildargreiðslur á árinu 112 milljarðar 487 millj. kr. á meðan heimildir eru 112 milljarðar 548 millj. kr. Þannig urðu greiðslur í heild 61 millj. kr. innan heimildar. Þess ber þó að geta að frávik koma fram á ýmsum liðum. Af greiðslum umfram áætlanir vega þyngst 475 millj. kr. hærri vaxtagjöld ríkissjóðs sem skýrast einkum af hærri vaxtagjöldum af yfirdrætti ríkissjóðs hjá Seðlabanka en ráð var fyrir gert. Greiðslur uppbóta á lífeyri urðu 176 millj. kr. hærri, einkum vegna uppgjörs á skuld við sjóðinn frá fyrri árum. Þá urðu greiðslur útflutningsbóta 109 millj. kr. umfram áætlun.
Á móti þessu vegur að ýmsir liðir eru innan áætlana. Þannig verða niðurgreiðslur á landbúnaðarvörur 184 millj. kr. lægri, einkum vegna minni sölu, en áætlað var. Þá urðu viðhaldsgjöld tæplega 200 millj. kr. innan heimilda sem skýrist af lægri kostnaði hjá Vegagerð ríkisins. Loks urðu greiðslur Atvinnuleysistryggingasjóðs 94 millj. kr. innan áætlana og ýmsar tilfærslur 348 millj. kr. lægri. Rekstrargjöld stofnana urðu í heild innan heimilda á meðan frávik komu einkum fram á ýmsum neyslu- og rekstrartilfærslum, svo og viðhalds- og stofnkostnaði.
Þá mun ég að lokum gera grein fyrir yfirfærslu heimilda og gjalda til ársins 1992.
Í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um aukna fjárhagslega ábyrgð stofnana ríkisins og bréf fjmrh. frá 14. júní 1991 eru fjárheimildir til rekstrar í fyrsta sinn með almennum hætti færðar á milli ára með tilliti til greiðslustöðu í árslok. Áður hafa geymdar fjárveitingar nær eingöngu miðast við óhafin framlög til stofnkostnaðar og viðhalds. Þessi stefna er mörkuð í ljósi þess að rekstur stofnana ríkisins er samfelldur frá ári til árs og það væri nánast hending ef greiðslustaðan um áramót væri nákvæmlega í samræmi við heimildir. Þessi flutningur á greiðsluheimildum yfir áramót hvetur til aukins aðhalds og sparnaðar í rekstri þar sem stofnanir hafa möguleika á að haga rekstri sínum með sveigjanlegri hætti en áður hefur verið.
Það kannast sjálfsagt flestir hv. alþm. við það að hjá ýmsum stofnunum hagaði þannig til við lok árs þegar fjárveitingar voru eftir að stjórnendur og starfsfólk kappkostuðu að eyða þeim peningum sem til var af ótta við að þeim yrði refsað árið eftir þar sem ekki hafði tekist að eyða öllum fjármununum. Með þessum breytingum er verið að ganga til móts við nútímastjórnunarhætti þannig að stjórnendur fyrirtækja og starfsfólk viti af því að þótt ekki hafi verið greitt fyrir ýmislegt fyrir áramótin en það geymt fram yfir áramót, t.d. kaup á ýmsum tækjum, þá þarf ekki að óttast að fjmrn. stýfi þær greiðslur á næsta ári heldur verður heimilt að færa þær yfir áramótin eins og gengur og gerist hjá ýmsum fyrirtækjum, sérstaklega þeim sem hafa sjálfstæðan fjárhag.
Eftirfarandi vinnureglur hafa verið notaðar við flutning innstæðna og umframgjalda yfir áramótin:
1. Flutningur á innstæðu tekur mið af lækkun gjalda sem náðst hefur með hagræðingu eða flutningi verkefna á milli ára. Sé ástæða inneignar hins vegar sú að ekki hefur verið haldið uppi þeirri þjónustu sem gert er ráð fyrir í fjárlögum þá fellur heimildin niður.
2. Greiðsluafgangur hjá stofnunum sem fengið hafa aukafjárveitingu á árinu er felldur niður. Undantekningar eru gerðar þegar um er að ræða afmörkuð verkefni sem ekki hefur tekist að ljúka fyrir áramót.
3. Innstæður eða umframgjöld á tilfærslum eru almennt felld niður þegar um er að ræða lög eða samningsbundnar greiðslur. En við slík skilyrði er augljóst að ríkissjóður þarf að koma til skjalanna og greiða slíkar greiðslur þegar þær falla til, algjörlega burt séð frá því hvernig áætlun fjárlaga er.
Samkvæmt þessum reglum er nú gert ráð fyrir að inneign stofnana í lok ársins 1991 að fjárhæð 511 millj. kr. vegna reksturs flytjist yfir til ársins 1992. Á móti er dregið af heimildum stofnana á þessu ári umfram greiðslur að fjárhæð 348 millj. kr. Þá er ónýttur
stofnkostnaður og viðhaldsheimildir sem flytjast til 1992 alls 194 millj. kr. Rétt er að leggja áherslu á að ef stofnanir nota á þessu ári að fullu óhafnar heimildir frá fyrra ári mun það koma fram í auknum halla ríkissjóðs á þessu ári.
Ég tek það fram að það sjónarmið sem hér ræður ríkjum og þessar nýju reglur geta leitt til þess að rekstrarhalli vegna sl. árs færist yfir á þetta ár þar sem samkvæmt greiðsluuppgjöri á greiðslan sér ekki stað fyrr en á þessu ári þótt til skuldbindingarinnar hafi verið stofnað á sl. ári með einum eða öðrum hætti. Á þetta legg ég áherslu því að þetta þýðir það í raun að hallinn á sl. ári, eins og sumir aðilar vilja telja hann fram, er í raun meiri en þessi fjáraukalög sýna. Það verður þó að hafa í huga þegar þetta er sagt að enginn veit á þessu ári hvort hallinn framkallast á því ári. Það fer allt eftir því hvaða yfirfall verður á tekjum og gjöldum milli áranna 1992 og 1993.
Í fskj. með fjáraukalagafrv. er gerð ítarleg grein fyrir flutningi inneigna og skulda á einstakar stofnanir en þetta fskj. er að sjálfsögðu unnið í fullu samráði við önnur ráðuneyti en fjmrn.
Þessar vinnureglur sem ég hef hér lýst eru nú í endurskoðun. Reynslan af þeim verður metin og haldið áfram á þessari braut, að færa fjárhagsleg völd og ábyrgð til stofnana ríkisins. Þetta er að sjálfsögðu vandasamt verkefni og varanlegur árangur er undir því kominn að völd og ábyrgð fylgist að. Það er ekki nóg að framselja ákvörðunarvaldið, hlutaðeigandi stofnun verður einnig að vera í stakk búin til þess að axla þá ábyrgð sem völdunum fylgir. Með samsvarandi hætti verður að gæta þess að stofnununum sé ekki misboðið með því að ætla þeim ábyrgð sem í raun á að vera hjá Alþingi eða hjá ríkisstjórn.
Við endanlega ákvörðun þeirra yfirfærslureglna sem eiga að gilda á þessu ári vegna næsta áramótauppgjörs verður einnig tekið mið af því frv. sem hér liggur fyrir þinginu og er frv. um greiðslur úr ríkissjóði, en það frv. hefur fjárln. nýlega lagt fram. Þetta frv. byggir á eldra frv. um sama efni frá síðustu tveimur þingum en hefur nú verið breytt í samráði við fjmrn.
Virðulegi forseti. Það mætti fara mörgum fleiri orðum um það frv. sem hér liggur fyrir. Með frv. eru athugasemdir sem skýra allrækilega innihald þess og vil ég vekja sérstaka athygli hv. þm. á þeim töflum sem þar er að finna, en nánast ófært er að lýsa í töluðu máli.
Þá er grg. sem fylgir hverju ráðuneyti fyrir sig og loks er að finna, eins og áður hefur komið fram, fskj. sem lýsir flutningi inneigna og skulda yfir áramótin 1991--1992.
Ég gerði í ræðu minni í stærstum dráttum grein fyrir umframgjöldum, óhöfnum og geymdum fjárveitingum. Slík tafla kemur fram á bls. 11 í athugasemdum með frv. og get ég vísað til hennar og annarra gagna sem er að finna í grg.
Að svo mæltu, virðulegi forseti, legg ég til að frv. verði afgreitt til 2. umr. og hv. fjárln.
