Flm. (Hjörleifur Guttormsson)
:
Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir till. til þál. um EES-samning og íslenska stjórnskipun. Flm. með mér að þessari þáltill. eru hv. þm. Steingrímur Hermannsson, Anna Ólafsdóttir Björnsson og Ólafur Ragnar Grímsson. Tillagan er svohljóðandi, með leyfi forseta:
,,Alþingi ályktar að setja á fót nefnd sex sérfróðra manna sem athugi hvort aðild að Evrópsku efnahagssvæði í því formi sem fyrir liggur í samningsdrögum nú eða síðar brjóti með einhverjum hætti gegn íslenskri stjórnskipun eða hvort gera þurfi breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins vegna fyrirhugaðs EES-samnings.
Leitað verði eftir tilnefningu tveggja manna í nefndina frá hverjum eftirtalinna aðila: Dómarafélagi Íslands, lagadeild Háskóla Íslands og Lögmannafélagi Íslands. Lagadeild tilnefni annan sinna fulltrúa til að gegna formennsku í nefndinni. Nefndinni er heimilt að ráða sér starfsmanna.
Þingflokkum og einstökum alþingismönnum gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við nefndina. Hún skili áfangaáliti til Alþingis um athuganir sínar fyrir 15. maí 1992 og skýrslu um niðurstöður fyrir 1. júlí 1992.
Kostnaður af störfum nefndarinnar greiðist af Alþingi.``
Eins og fram kemur í tillögunni er gert ráð fyrir því að sú nefnd sem tillagan gerir ráð fyrir að Alþingi setji á fót skili áfangaáliti innan skamms eða 15. maí, og skýrslu fyrir mitt sumar eða fyrir 1. júlí nk. Ástæðan fyrir því að þessar tímasetningar eru settar er sá samningur um Evrópskt efnahagssvæði sem nú er talinn vera á leið inn í þingið eftir að Evrópubandalagið og stofnanir þess hafa tekið burtu hindranir í vegi samningsins sín megin og nú er spurningin hvernig landið liggur hjá EFTA-ríkjunum.
Á meðan samningaviðræðurnar stóðu yfir og samningurinn var í mótun heyrðust öðru hvoru raddir um það að óvíst væri hvort samningurinn stæðist ákvæði íslenskrar stjórnskipunar. Ég var í þeim hópi sem vakti athygli á því að þar gætu verið vafamál, m.a. í séráliti með álitsgerð svokallaðrar Evrópustefnunefndar Alþingis, sem gaf út sameiginlegt álit í maímánuði 1990, og með séráliti einstakra þingmanna sem sæti áttu í nefndinni og eiga í raun enn sumir hverjir því að formlega hefur hún ekki verið aflögð. Ég ætla ekki að rekja þær efasemdir sem þá voru í mínum huga því að ýmislegt hefur breyst frá því að það var sett á blað. Utanrrn. hefur leitað til lögfróðra manna við samningsgerðina, að fullyrt er og það dreg ég ekki í efa og af hálfu utanrrh. hefur tilgátum um að samningurinn gæti stangast á við stjórnarskrá lýðveldisins verið vísað á bug ítrekað. Það liggja hins vegar ekki fyrir neinar opinberar greinargerðir af hálfu íslenskra stjórnvalda eða sérfræðinga á þeirra vegum um stöðu samningsins með tilliti til stjórnarskrárinnar. Hins vegar hafa virtir lögfræðingar, þar á meðal dr. Guðmundur Alfreðsson þjóðréttarfræðingur, bent á að eðlilegt sé að gerð yrði lögfræðileg athugun á því hvort Ísland megi fullgilda þennan samningað að óbreyttri stjórnarskrá. Í fskj. með till. er vitnað til ummæla hans í Ríkisútvarpinu frá því 2. des. sl.
Stefán Már Stefánsson lagaprófessor, sem hefur aðstoðað utanrrn. við athugun þessara mála, að ég best veit og hefur mikið fjallað um þessa samningsgerð á mótunarstigi, sagði þann sama dag í útvarpsþætti að erfitt væri --- það er ekki orðrétt tilvitnun heldur efnisleg --- að svara af eða á um það hvort samningurinn stæðist ákvæði íslensku stjórnarskrárinnar. Hann væri frekar á því að samningsdrögin, eins og þau þá lágu fyrir, brytu ekki í bága við stjórnarskrána. Hins vegar yrði að líta til þess að svið samningsins sé efnahagslega vítt og að stjórnarskrá okkar sé gömul og geri tæpast ráð fyrir samningi sem þessum.
Frá því að þessi ummæli féllu hafa vissulega verið gerðar breytingar á samningnum vegna fyrirstöðu hjá EB-dómstólnum í Lúxemborg og breytingar verið gerðar á dómsþætti samningsins. Það breytir því hins vegar ekki að miklar efasemdir eru í mínum huga og margra fleiri að því er varðar þetta mál. Um það treysti ég mér ekki að fullyrða því að ég tel mig ekki bæran um að kveða þar upp dóma nema að mjög vel athuguðu máli en jafnsjálfsagt tel ég vera að yfir þetta mál verði farið með hlutlægum hætti af löglærðum mönnum eins og tillagan gerir ráð fyrir svo að ótvírætt sé og Alþingi geti metið það á grundvelli álitsgerða frá slíkum aðilum hvort samningurinn rekist á íslensku stjórnarskrána eða gangi á svig við hana sem er annar möguleiki.
Ég vek athygli á ummælum dr. Guðmundar Alfreðssonar á bls. 3 í fskj. með greinargerð þar sem hann segir m.a., með leyfi forseta:
,,Í fyrsta lagi mælir stjórnarskráin um að löggjafarvaldið sé í höndum Alþingis og forseta og er það þá nóg í ljósi þessara ákvæða stjórnarskrárinnar að við förum með formlegt neitunarvald vegna nýrra reglna, viðbóta eða breytinga á þessu EES-sviði á meðan efnislega löggjafarvaldið verður að miklu leyti í höndum annarra aðila, þar á meðal stofnana EB þar sem við erum ekki aðilar? Þetta er ein spurning, fyrsta spurningin.
Í öðru lagi, líka í tengslum við löggjafarvaldið. Það segir í þessum EES-samningsdrögum, í 6. gr. að mig minnir, að dómum eða úrskurðum Evrópudómstólsins, þ.e. dómstóls EB, sem hafa verið kveðnir upp í gegnum árin, eða áður en EES-samningurinn er undirskrifaður, skuli beitt við túlkun og notkun EES-samningsins.``
Í þriðja lagi í þessari upptalningu um hugsanlegt valdaafsal sem lýtur bæði að framkvæmdar- og dómsvaldinu segir dr. Guðmundur:
,, . . . og þessi spurning snýst um vald eftirlitsstofnunar EFTA og EES-dómstólsins``, sem þá var inni í samningsdrögunum, ,,í sambandi við samkeppnisreglur samningsins. Þarna virðist útlent vald, hvort sem það er framkvæmdar- eða dómsvaldið hjá EFTA eða EES, fá heimild til þess að taka ákvarðanir sem þá gildi ekki bara að þjóðarrétti heldur líka að landsrétti.`` Hann spyr síðan: ,,Er þetta hægt? Er þetta leyfilegt miðað við ákvæði stjórnarskrárinnar um innlent framkvæmdar- og dómsvald?``
Þetta tel ég mjög alvarlegar ábendingar frá manni sem er vel að sér í lögum og fyrir utan það að hafa gegnt starfi hjá alþjóðastofnunum er hann jafnframt kennari við lagadeild Háskóla Íslands og hefur mikið um þessi mál fjallað.
Ég vil leyfa mér, virðulegur forseti, að benda á ýmsar greinar í þessum samningi sem menn hljóta að athuga sérstaklega. T.d. í I. hluta samningsins eru ákvæði í 3. gr. sem eru þannig:
,,Samningsaðilar skulu gera allar viðeigandi almennar eða sérstakar ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningi þessum leiðir.
Þeir skulu varast ráðstafanir sem teflt geta því í tvísýnu að markmiðum samnings þessa verði náð.``
Þetta er greinin. Ég vek athygli á því að markmiðssetning innan EB-réttar er miklu meira ákvarðandi mál en við eigum að venjast. Það gengur eftir í hverjum dómnum á fætur öðrum hjá EB-dómstólnum að þeir ganga út frá markmiðum Evrópubandalagsins og ákvæðum Rómarsáttmálans þar að lútandi þegar þeir úrskurða. Alveg sérstaklega vil ég vekja athygli á 6. gr. þar sem segir, með leyfi forseta:
,,Með fyrirvara um þróun dómsúrlausna í framtíðinni ber við framkvæmd og beitingu ákvæða samnings þessa að túlka þau í samræmi við úrskurði dómstóls Evrópubandalaganna sem máli skipta og kveðnir hafa verið upp fyrir undirritunardag samnings þessa, þó að því tilskildu að þau séu efnislega samhljóða samsvarandi reglum stofnsáttmála Efnahagsbandalags Evrópu og stofnsáttmála Kola- og stálbandalagsins og gerðum sem samþykktar hafa verið vegna beitingar þessara tveggja sáttmála.``
Þetta er greinin. Hér er verið að vísa til allra uppkveðinna dóma EB-dómstólsins, alls dómasafnsins sem nær þrjá áratugi aftur í tímann og sem er hluti af EB-rétti og ég
spyr: Hvar liggur fyrir mat af hálfu stjórnvalda í landinu á lögfylgjum þessara ákvæða, þessara niðurstaðna og túlkana EB-dómstólsins á þessum tíma?
Einnig ber að vekja athygli á ákvæðum 6. gr. samningsins varðandi reglugerðir og tilskipanir og gildi þeirra í samhengi þessa samnings. Þá vek ég athygli á 93. gr. sem varðar sameiginlegu EES-nefndina. Þar segir:
,,Sameiginlegu EES-nefndina skipa fulltrúar samningsaðila.
Ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar skulu teknar með samkomulagi milli bandalagsins annars vegar og EFTA-ríkjanna, sem mæla einum rómi, hins vegar.``
Þá vísa ég til 102. gr. samningsins sem er í kaflanum um tilhögun ákvarðanatöku en þar er að finna víðtæk en flókin ákvæði að því er þetta varðar sem ég held að menn ættu að líta á í sambandi við þróun EB-réttar því að menn eru í rauninni að binda sig inn í framtíðina. Í 103. gr samningsins eru sérkennileg ákvæði í tölul. 2 þar sem segir:
,,Hafi tilkynningin ekki átt sér stað,`` þ.e. tilkynning um uppfyllingu stjórnskipulegra skilyrða, ,,sex mánuðum eftir að sameiginlega EES-nefndin tók ákvörðun sína skal ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar gilda til bráðabirgða meðan stjórnskipulegum skilyrðum hefur ekki verið fullnægt, nema samningsaðili tilkynni að slík gildistaka til bráðabirgða geti ekki átt sér stað.``
Þarna er auðvitað gengið mjög langt í þessum efnum og það þarf að taka það sérstaklega fram að menn ætli ekki að fallast á þetta bráðabirgðaástand sem þarna er fjallað um.
Þá vísa ég til 107. gr. samningsins, virðulegur forseti, þar sem segir:
,,Í bókun 34 eru ákvæði er gefa EFTA-ríki kost á að heimila dómstóli eða rétti að biðja dómstól Evrópubandalaganna að ákveða túlkun EES-reglna.``
Þessi bókun, númer 34, kveður síðan nánar á um þetta en þar segir: ,,Þegar vafi leikur á túlkun ákvæða í samningnum, sem að efni til eru eins og ákvæði í stofnsáttmálum Evrópubandalagsins, með áorðnum breytingum og viðbótum, eða gerðum sem samþykktar hafa verið samkvæmt honum, í máli sem er fyrir dómstóli eða rétti í EFTA-ríki, getur dómstóllinn eða rétturinn, telji hann það nauðsynlegt, beðið dómstól Evrópubandalaganna að taka ákvörðun í slíku máli.
EFTA-ríki sem hyggst nýta sér þessa bókun skal tilkynna vörsluaðila og dómstóli Evrópubandalaganna að hve miklu leyti og með hvaða hætti bókunin muni gilda um dómstóla og rétti þess.``
Síðan er ástæða til að vekja athygli á fleiri ákvæðum. Ég vísa m.a. til 11. gr. samningsins, 3. tölul. í þeirri grein þar sem einmitt er vikið að þessum deilumálum og lausn deilumála og vísað til þess að samningsaðilar sem eiga í deilum geta samþykkt að fara fram á það við dómstól Evrópubandalaganna að hann kveði upp úrskurð varðandi túlkun á viðkomandi reglum. Það er að vísu áskilið að samkomulag sé um það en er auðvitað mjög afdrifaríkt ef út í það yrði farið.
Þá vil ég að lokum varðandi samninginn og þau ákvæði sem ég nefni sem dæmi, nefna sérstaklega bókun 35 um framkvæmd á reglum EES þar sem segir: ,,Með samningi þessum er stefnt að einsleitu Evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins. Þessum markmiðum verður því að ná með málsmeðferð í hverju landi um sig.`` En síðan kemur stök grein þessarar bókunar. Takið eftir: ,,Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.``
Hér er tekið fram í bókun, sem sérstaklega er minnt á í 119. gr. að sé hluti af samningnum, að EES-rétturinn, reglurnar, tilskipanirnar og dómarnir, allt þetta safn 30 ár aftur í tímann skuli vera æðra landslögum og hafa þar forgang. Þetta er kannski allra skýrasta dæmið af því hve langt er seilst samkvæmt þessum samningi.
Virðulegur forseti. Mér er ljóst að ég hef lítinn tíma til að gera þessu máli þau skil í framsögu sem vert væri svo viðurhlutamikið sem það er. Ég mun hins vegar síðar í umræðunni koma að nokkrum atriðum sem varða umræður um þessi efni erlendis þar sem eru miklar áhyggjur og skýr dæmi hafa verið tilfærð af löglærðum aðilum, nú síðast Svíþjóð, um það hvernig ákvæði þessa samnings rekast á eða a.m.k. ganga mjög inn á svið stjórnarskrárinnar með þeim hætti að umsagnaraðilar við sænska þingið, sem veitt hafa þar umsögn, hafa af því þungar áhyggjur og hafa rökstutt það álit í umsögnum sínum.
Ég legg til, virðulegur forseti, að að lokinni þessari umræðu verði málinu vísað til hv. utanrmn.
