Húsaleigulög

     Félagsmálaráðherra (Jóhanna Sigurðardóttir) :
    Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til húsaleigulaga. Frv. byggir á gildandi lögum um húsaleigusamninga sem sett voru 1979 og er að meginstofni til samhljóða því frv. sem lagt var fram á 115. löggjafarþingi að teknu tilliti til umsagna sem um það höfðu borist.
    Nú eru liðin rúm 13 ár frá því að sett var fyrsta heildarlöggjöf hér á landi um samskipti aðila leigumarkaðarins. Á þessum reynslutíma hafa komið fram ábendingar um ýmis atriði sem betur mættu fara og á það jafnt við þætti er lúta að leigusölum og leigjendum. Hér á landi hefur ekki þróast öruggur og stöðugur markaður fyrir leigjendur líkt og þekkist víða hjá nágrönnum okkar. Ein af ástæðunum fyrir því er sú að aðstoð hins opinbera í húsnæðismálum hefur í meira mæli og jafnvel einvörðungu verið bundin við þá sem eru að eignast húsnæði. Málefnum leigjenda og leigumarkaðar hefur oft verið lítið sinnt. Leiguíbúðir eru nauðsynlegur valkostur í húsnæðiskerfinu og mikilvægt er að skapa forsendur fyrir góðum samskiptum aðila á leigumarkaði.
    Samkvæmt niðurstöðum könnunar sem Félagsvísindastofnun gerði fyrir félmrn. í maí og júní 1992 kom í ljós að 13% bjuggu í einhverri tegund af leiguhúsnæði en 7% svarenda leigja á almennum markaði. Rúm 14% búa án endurgjalds í húsnæði foreldra eða ættingja og rúm 73% búa í eigin húsnæði. Úrtakið miðast við fólk á aldrinum 18--75 ára.
    Það sem einkennir almenna leigumarkaðinn hér á landi er að leigusalar eru langoftast einstaklingar sem leigja út aðeins eina íbúð. Samskiptin á þessum markaði eru því oft mjög persónuleg. Einnig er algengt að þeir sem leigja á almennum markaði tengist leigusala vensla- eða vináttuböndum. Þetta sýnir m.a. hve mikilvægt það er að húsaleigulög sem kveða á um samskipti aðila á leigumarkaði séu skýr og aðgengileg öllum almenningi.
    Í september 1990 skipaði ég nefnd með fulltrúum frá félmrn., Húsnæðisstofnun ríkisins, Leigjendasamtökum og Húseigendafélaginu til að gera tillögur um endurskoðun gildandi laga um húsaleigusamninga. Samkvæmt skipunarbréfi var nefndinni falið að leggja fram tillögur um endurbætur á gildandi lögum um húsaleigusamninga hvað varðar tryggingarfé, tilkynningarskyldu, ákvæði um leigu á atvinnuhúsnæði, húsaleigunefndir, úttektarmenn og gera tillögur um stofnun og starfrækslu sérstakra húsaleigumiðlana. Nefndin skilaði niðurstöðum í mars fyrir réttu ári með frv. að húsaleigulögum sem lagt var fram í apríl á 115. löggjafarþingi en var ekki afgreitt.
    Í frv. því sem nú er lagt fram eru gerðar tillögur um ýmsar veigamiklar breytingar á gildandi lögum. Lögð er til sú veigamikla breyting að ákvæði gildandi laga um fardaga verði að fullu og öllu lögð niður. Þá er lagt til að gerðar verði breytingar hvað varðar forgangsrétt leigjenda sem ætlað er að efla heimilisrétt og öryggi gagnvart geðþóttauppsögnum. Þá hefur allri efnisröðun verið breytt frá því sem er í gildandi lögum í því skyni að gera lögin aðgengilegri öllum almenningi en hér er einmitt um að ræða þann lagabálk sem að líkindum er einna oftast notaður af almenningi.
    Það sem hér er lagt fram er frv. til heildarlaga í stað frv. til breytingar á gildandi lögum. Frv. byggir á tillögum nefndarinnar að mestu leyti að undanskildum breytingum sem gerðar hafa verið við frekari umfjöllun í félmrn. og með hliðsjón af þeim athugasemdum og umsögnum sem borist hafa. Meginbreytingar frá eldri löggjöf sem felast í frv. þessu eru eftirfarandi:
    Fyrst má nefna að forgangsréttur leigjenda er aukinn verulega en heimilisréttur leigjenda hefur hingað til, þrátt fyrir að setning gildandi laga um húsaleigusamninga fyrir rúmum 13 árum síðan bætti þar nokkuð um, verið mun vanþróaðri en í flestum nágrannalöndum okkar. Um forgangsrétt leigjenda er fjallað í sérstökum kafla, X. kafla, og er lagt til að hann taki nú til allra leigusamninga, jafnt tímabundinna sem ótímabundinna. Gert er ráð fyrir að leigjandi sem stendur í skilum með leigugreiðslur og ekki brýtur að öðru leyti gegn leigusamningi eigi að jafnaði forgangsrétt að hinu leigða svo fremi húsnæði sé áfram falt til leigu. Frá forgangsréttinum eru þó verulegar undantekningar samkvæmt frv., svo sem þegar leigusali býr sjálfur í sama húsnæði eða ef hann hyggst ráðstafa húsnæðinu til náinna skyldmenna. Þá getur leigjandi aldrei öðlast forgangsrétt sjálfkrafa heldur verður hann ætíð að fara skriflega fram á hann.
    Þá er lagt til að fellt verði niður gildandi ákvæði um fardaga. Það er samdóma álit flestra aðila sem tengjast húsaleigumálum að þessi ákvæði séu óþörf. Ekki verður séð að meiri þörf sé á að binda flutninga leigjenda milli íbúða við ákveðna daga vor og haust en almenn íbúðaskipti á íbúðamarkaði sem eiga sér stað hvenær ársins sem er. Þá valda núgildandi ákvæði oft lengingu leigutíma sem aðilar höfðu alls ekki reiknað með. Slík lenging er reyndar oftast leigjenda í hag og hefur með þeim hætti nokkuð bætt stöðu leigjenda þótt oft hafi slíkur framlengdur leigutími verið mjög í óþökk leigusala. Þó eru einnig ýmis dæmi um að leigjendur séu krafðir um leigugreiðslur eftir að þeir hafa flutt úr húsnæðinu í krafti fardagaákvæðanna.
    Nefndin leggur því til að fardagaákvæðin verði afnumin jafnframt því sem uppsagnarfrestur er lengdur þannig að hann verði aldrei styttri en sex mánuðir.
    Einnig er á það að líta að hinn aukni forgangsréttur leigjenda sem felst í X. kafla frv. mundi draga verulega úr gildi þeirrar leigutímalengingar sem leitt getur af núverandi ákvæðum um leigufardaga.
    Þá er lagt til að stofnsett verði sérstök kærunefnd húsaleigumála sem bæði leigjendur og leigusalar geta leitað til vegna ágreinings sem kann að rísa um túlkun leigusamnings eða framkvæmd hans. Kærunefndinni er ætlað það hlutverk að skila skriflegum álitsgerðum varðandi deilumál og vafaatriði sem óhjákvæmilega hljóta að rísa í samskiptum aðila leigumarkaðarins. Í reynd hefur félmrn. í ríkum mæli á síðustu árum vísað erindum og klögumálum einstaklinga til úrlausnar hjá Húsnæðisstofnun ríkisins. Eðli málsins samkvæmt er ýmsum vandkvæðum bundið að ráðuneytið sinni deilumálum sem kunna að vera milli leigjenda og leigusala. Talið er heppilegra að sérstök nefnd taki að sér þetta hlutverk alfarið.
    Kærunefndinni er ætlað, telji hún að ákvæði laga hafi verið brotin, að kveða upp rökstuddan úrskurð innan tveggja mánaða frá því að beiðni barst eða vísa málinu frá á rökstuddan hátt. Úrskurðir nefndarinnar eiga að vera fullnaðarúrskurðir þannig að ef aðili vill ekki una niðurstöðu nefndarinnar verður hann að leita til dómstóla.
    Frv. gerir ráð fyrir að ákvæði um húsaleigunefndir falli brott. Meginástæða þess er sú að reynslan hefur sýnt að húsaleigunefndir sveitarfélaganna hafa af ýmsum ástæðum sjaldnast náð að starfa eins og til er ætlast í gildandi lögum. Þá var með lögum nr. 70/1990, um félagslegar íbúðir, kveðið á um að stofna sérstakar húsnæðisnefndir sveitarfélaga sem m.a. skulu fylgjast með framvindu húsaleigumála. Eðlilegast þykir að fela þessum nefndum fyrra hlutverk húsaleigunefndanna. Gert er ráð fyrir að byggingarfulltrúar embætta sveitarfélaganna taki við því hlutverki sem sérstakir úttektarmenn hafa í gildandi lögum. Núgildandi ákvæði um úttektarmenn og úttekt leiguhúsnæðis hafa engan veginn náð tilgangi sínum og slíkt starf hefur aðeins farið fram í litlum mæli í fáum sveitarfélögum. Störf við úttekt leiguhúsnæðis eru í eðli sínu mjög áþekk störfum byggingarfulltrúanna sem nú þegar eru starfandi í öllum sveitarfélögum og því má telja eðlilegast að fela þeim umrætt úttektarhlutverk.

    Þá eru ákvæði um húsaleigumiðlanir í ýmsum atriðum endurskoðuð og gerð fyllri og ítarlegri en áður. M.a. er lagt til að félmrn. verði sá aðili sem veitir leyfi til að reka leigumiðlun í stað lögreglustjóra samkvæmt núgildandi lögum.
    Í frv. eru ákvæði um að tillögur um atvinnuhúsnæði verði frávíkjanleg og ákvæði húsaleigulaga gildi því aðeins um atvinnuhúsnæði að ekki hafi samist um annað milli aðila. Hin ófrávíkjanlegu ákvæði frv. eru fyrst og fremst sniðin að íbúðarhúsnæði og eiga misvel við um atvinnuhúsnæði enda standa aðilar þá miklum mun jafnara að vígi en þegar um íbúðarhúsnæði er að tefla.
    Einnig er leitast við að draga nokkuð úr formfestu núgildandi laga, t.d. hvað varðar skyldur aðila um skriflegar tilkynningar. Jafnframt er lagt til að ákvæði laganna verði í ríkari mæli frávíkjanleg en verið hefur samkvæmt núgildandi lögum.
    Loks má nefna að efnisröðun og kaflaskipan er í grundvallaratriðum breytt frá gildandi lögum. Er leitast við að efni sé skipað í eins konar tímaröð þannig að fyrst er fjallað um gerð leigusamnings og kröfur um ástand húsnæðis, en atriði eins og uppsögn, riftun leigusamnings og skil leiguhúsnæðis komi í síðasta hluta laganna. Markmiðið með þessu er að gera lögin aðgengilegri fyrir allan almenning en nefna má fleiri atriði sem þjóna sama markmiði.
    Flestir kaflar frv. eiga sér beina samsvörun í núgildandi lögum. Í frv. er að auki að finna tvo nýja kafla, þ.e. X. kafla sem ber heitið Forgangsréttur leigjenda og VIII. kafla sem heitir Aðgangur leigusala að leigðu húsnæði. Þá er lagt til að tveir kaflar gildandi laga falli brott. Um er að ræða kafla XIV., sem nú heitir Könnun bæjarstjórna á fjölda leigjenda, o.fl. og XVI. kafla um refsiákvæði.
    Frv. fylgja ítarlegar athugasemdir um einstaka kafla og greinar þess. Ég tel ekki ástæðu til að fara yfir öll atriðin hér. Að því er varðar einstaka kafla og greinar frv. skal þó vikið að því helsta.
    Í I. kafla er fjallað um gildissvið laganna. Þar er tekið fram með skýrari hætti en áður að þau skuli taka bæði til íbúðar- og atvinnuhúsnæðis. Í 2. gr. er sú meginregla sett fram að lögin verði ófrávíkjanleg en frá þeirri reglu eru undantekningar í vissum tilvikum. Í þessu frv. er lagt til að samningsfrelsi aðila verði aukið. Þá er lagt til að ákvæði laganna verði frávíkjanleg hvað atvinnuhúsnæði varðar og gilda þá og því aðeins að ekki hafi um annað samist milli aðila. Ástæðan er sú að samningar um atvinnuhúsnæði eru í ýmsum grundvallaratriðum frábrugðnir samningum um íbúðarhúsnæði og því talið heppilegra að samningsfrelsi ríki.
    Í II. kafla er fjallað um gerð samninga. Skv. 4. gr. er gert ráð fyrir að Húsnæðisstofnun taki við hlutverki félmrn. hvað varðar útgáfu eyðublaða fyrir húsaleigusamninga og ákvarðar endurgjald fyrir þau. Þá er gert ráð fyrir því í 5. gr. að sveitarstjórnir, félagasamstök og aðrir þeir aðilar sem leigja út húsnæði geti einnig gefið út sérstök samningseyðublöð með leyfi félmrn.
    Í 9. gr. er afnumin skylda leigusala til þess að tilkynna leigjanda með tímabundinn leigusamning að leigusamningur verði ekki enn endurnýjaður. Tilgangur breytingarinnar er sá m.a. að einfalda samskipti aðila leigusamnings. Einnig er í sömu grein afnumin tilvísun til ákvæðis um fardaga, en það er ein af meginbreytingum sem felast í þessu frv. að lagt er til að fardagaákvæði eldri laga verði afnumin.
    Í IV. kafla er fjallað um viðhald leiguhúsnæðis og er þar lögð meiri áhersla en áður á höfuðábyrgð leigusala á viðhaldi hins leigða húsnæðis, en viðhaldsskylda leigjenda síðan skilgreind nánar þar sem um er að ræða undantekningar á skyldum leigusala.
    Þá er í 33. gr lagt til að skorður við fyrirframgreiðslur eigi aðeins við íbúðarhúsnæði en samningsfrelsi gildi um annað húsnæði en til íbúðar. Þótt jafnvægi á leigumarkaðnum hafi aukist á undanförnum árum og kröfur um fyrirframgreiðslu leigu hafi minnkað með minnkandi verðbólgu og samningsstaða leigjenda því styrkst þykir enn þörf á því að vernda leigjendur íbúðarhúsnæðis með því að takmarka fyrirframgreiðslu á leigu. Lagt er til að umræddar skorður við fyrirframgreiðslu á leigu fyrir íbúðarhúsnæði verði mildaðar frá því sem nú er, en skv. 3. mgr. 51. gr. gildandi laga öðlast leigjandi sjálfkrafa leigurétt í fjórfaldan þann leigutíma sem hann greiðir fyrir ef hann greiðir fyrir fram fyrir meira en þrjá mánuði. Lagt er til að þessi sjálfkrafa framlengingarréttur verði aflagður og rétturinn verði háður því að leigusali verði ekki að kröfu leigjanda um endurgreiðslu á ógreiddri fyrirframleigu. Þá er einnig lagt til að þessi réttur til framlenginga verði styttur úr fjórföldum þeim tíma sem leigjandi greiddi fyrir í þrefaldan.
    Í 34. gr. er tekið á því þegar leiga er greidd fram í tímann með viðskiptabréfum. Hefur því verið haldið fram að ekki sé um fyrirframgreiðslu að ræða í slíkum tilvikum þar sem leigjandi verði ekki fyrir beinum peningaútlátum í upphafi og frekar sé um tryggingar fyrir leigugreiðslum að ræða. Lagt er til í frv. að því sé slegið föstu að sé leiga greidd með þessum hætti, þá teljist það fyrirframgreiðsla.
    Ákvæði gildandi laga um tryggingarfé hafa þótt stirð í vöfum og hafa verið tiltölulega lítið notuð. Í 38. gr. frv. eru lögð til mun fyllri ákvæði hvað þetta varðar en er í núgildandi lögum og í 1.--4. tölul. 1. mgr. eru þeir kostir nefndir sem æskilegastir eru taldir og vænst er að algengastir verði þegar fram í sækir. Ekki þótti þó fært að hafa þessa kosti tæmandi talda og er því aðilum skv. 5. tölul. heimilt að semja um annars konar tryggingu. Gildir því samningsfrelsi að þessu leyti. Algengt er að tryggingar séu nú í formi tryggingarvíxla, tryggingarbréfa, skuldabréfa og jafnvel óútfylltra tékka. Slíkar tryggingar hafa í för með sér verulegt óöryggi fyrir leigjendur og þykir því nauðsynlegt að stemma stigu við því.
    Í X. kafla frv. er lögð til sú meginregla að leigjandi íbúðahúsnæðis skuli hafa forgangsrétt til leigu þess að leigutíma loknum ef það er falt til leigu í a.m.k. eitt ár. Þá er lagt til, eins og áður var nefnt, að

forgangsrétturinn verði aukinn og gildi einnig um ótímabundna leigusamninga. Á forgangsréttinum er þó lagt til að verði ýmsar undantekningar sem taldar eru upp í 11. tölul. í 49. gr. Undantekningar þessar eru gerðar til að koma til móts við hagsmuni leigusala sem eðlilegt og sanngjarnt er að virtir séu þegar eignarréttur hans og ráðstöfunarréttur sætir slíkum takmörkunum sem forgangsréttur leigjanda felur í sér.
    Í 54. gr. frv. er fjallað um uppsagnarfrest. Þar er lagt til að uppsagnarfrestur af beggja hálfu sé ætíð sex mánuður þangað til leigutími hefur náð fimm árum. Eftir það verði uppsagnarfrestur eitt ár af hálfu leigjanda. Lenging uppsagnarfrests af hálfu leigjanda úr þrem mánuðum í sex á fyrsta ári leigutímans þykir sanngjörn með tilliti til afnáms fardagaákvæðis gildandi laga.
    Í XII. kafla er fjallað um riftun leigusamnings. Þar er að finna verulegar viðbætur miðað við ákvæði gildandi laga. M.a. er lagt til að alvarleg vanræksla leigusala varðandi viðhald íbúðar og almennt ástand hennar geti haft í för með sér riftun af hálfu leigjanda. Þá er lagt til að nýr töluliður bætist við þar sem kveðið er á um riftunarheimild leigjanda ef heimilisfriður hans raskast verulega af völdum annarra aðila er afnot hafa af sama húsi. Einnig er í nýjum tölulið lagt til að leigjandi hafi skýra riftunarheimild ef leigusali hindrar umráð og afnot hans af hinu leigða eða ef leigusali gengur um hið leigða húsnæði í heimildarleysi.
    Í 72. gr. er að finna þau skilyrði sem menn verða að uppfylla til að geta fengið leyfi til leigumiðlunar. Þá er lagt til að félmrn. birti auglýsingu um veitingu leyfis m.a. til að tryggja réttaröryggi almennings í þessum efnum.
    Loks er í 85. gr. og jafnframt síðustu grein frv. lagt til að ákvæði frv. tækju gildi 1. júní 1993. Þá er lagt til að mælt sé fyrir um það að aðilum beri fyrir 1. sept. 1993 að endurskoða samninga sína til samræmis við ákvæði frv.
    Virðulegi forseti. Ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og hv. félmn.