Svavar Gestsson
:
Virðulegi forseti. Það frv. sem hér er mælt fyrir er gamalkunnugt. Það hefur komið fyrir Alþingi aftur og aftur á undanförnum árum. Það hefur hins vegar frá því að það var lagt fram í upphafi tekið mjög miklum breytingum og tel ég þær breytingar til bóta. Eins og frv. var í upphafi þá fannst mér það býsna óraunsætt, m.a. þau ákvæði þess sem fjölluðu um kjarasamninga sérstaklega. Ég tel að það hafi verið lagað og þær breytingar sem hafa verið gerðar séu til bóta.
Ég kvaddi mér hljóðs fyrst og fremst til að vekja athygli á því að þrátt fyrir að þetta frv. verði að lögum er býsna mikill vandi að tryggja framkvæmd þess og að menn átti sig á því hvað þeir eru að samþykkja hér og hvað það þýðir í verki.
Áður en ég kem að því og síðan athugasemdum yfirskoðunarmanna ríkisreiknings fyrir árið 1991 sem snerta þetta mál ætla ég aðeins að víkja að ákveðnum vanda sem er uppi í þinginu. Hann er sá að þetta frv. er flutt af fjárln. og það er lagt til að því verði vísað til fjárln. Ég skil það vel að fjárln. hafi mikið traust á sjálfri sér og tel enga ástæðu til að draga úr því trausti á nokkurn hátt. En það er dálítið sérkennilegt að nefnd sem semur frv. eða þeir sem flytja frv. fái það einir til nefndarmeðferðar í þinginu, jafnvel þó að hv. efh.- og viðskn. fái málið til skoðunar vegna þess að við vitum að hv. efh.- og viðskn. er almennt séð mjög störfum hlaðin og við vitum líka að hún telur fyrst og fremst skyldu sína að líta á tekjuhlið fjárlaganna, sem hún á að gera samkvæmt fjárlögum, frekar en útgjaldahliðina sem þetta frv. fjallar fyrst og fremst um.
Ég viðurkenni að það hlýtur að vera nokkur vandi fyrir fjárln. og flm. þessa frv. að ákveða til hvaða aðila á að vísa málinu. Ég viðurkenni það. Auðvitað er þetta mál sem hlýtur að fara til úrslitameðferðar í þingflokkunum. Jafnvel þó að fjárln. fjalli um það þá hlýtur mál af þessu tagi, sem snertir stjórnskipunina með jafnbeinum hætti og hér liggur fyrir, að fara til úrslitameðferðar í þingflokkunum. Mér finnst samt að ástæða hefði verið til að eyða aðeins orðum í þessar vangaveltur í máli hv. 1. flm. til þess að gera þinginu grein fyrir því, þó það væri ekki nema fyrir þingtíðindin af hverju fjárln., sem flytur málið, leggur til að það fari til fjárln.
Það hefur reyndar verið svo á síðari mánuðum að menn hafa haft tilhneigingu til þess að vísa eiginlega öllu sem menn vissu ekki hvert átti að fara til allshn. Það er misskilningur á hlutverki allshn. Allshn. hefur tiltekin verkefni samkvæmt lögum og venjum. Hún hefur þau verkefni sem falla almennt séð í stjórnskipun okkar undir dóms- og kirkjumrn., forsrn. og Hagstofu Íslands og sérstaklega hefur hún byggðamál. Þar að auki hafa menn verið að tína í allshn. alls konar mál sem eiga þar lítið eða ekkert erindi, t.d. frv. til laga um breytingu á stöðu Skálholtsskóla sem þó heyrir undir menntmrn. samkvæmt þeim lögum sem eru í gildi. Allshn. á því ekkert að vera með það mál. En þingið hefur komist að þessari niðurstöðu. Þó að þingið hafi komist að þessari niðurstöðu vil ég leyfa mér að segja að ég tel hana ranga og tel þetta ekki í samræmi við strangasta skilning og túlkun á þingsköpum og ekki í samræmi við þær venjur sem mótast hafa á Alþingi. Ég tel að forsætisnefnd ætti að kanna svona hluti og reyna að móta almennar vinnulínur í þeim efnum.
Ég tek fram að ég er ekki að gagnrýna fjárlaganefndarmenn. Ég er viss um að þeir hafa rök fyrir tillögu sinni en ég tel engu að síður að hún sé umræðu virði.
Ég vík síðan með fáeinum orðum, virðulegi forseti, að þessu frv. og ætla að gera að umtalsefni 10. og 11. gr. frv. en í fyrsta lagi 2. mgr. 1. gr. Þar segir:
,,Á sama hátt eru hvers konar samningar um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð, stofnanir ríkisins og fyrirtæki, sem fela í sér aukið rekstrarumfang frá því sem ákveðið er í fjárlögum fyrir hvert reikningsár, óheimilir nema að fenginni heimild í fjáraukalögum enda sé ekki á annað veg mælt fyrir í lögum þessum eða öðrum lögum.``
Ég geri ráð fyrir því að ég viti alveg við hvað er átt með þessari málsgrein, bæði þann tíma sem ég hef starfað hér sem þingmaður og sem ráðherra. Ég skil vel viðhorf fjárlaganefndarmanna og flm. þessa frv. í þessu sambandi. Ég bendi hins vegar á að það er dálítið erfitt stundum fyrir Alþingi að greina á milli hins formlega og lagalega valds ráðherrans annars vegar og hins pólitíska valds hans hins vegar. Ráðherra getur tekið þá pólitísku ákvörðun að beita sér fyrir því að kaupa hús eða gefa hús, auðvitað með fyrirvara um samþykki Alþingis, en í rauninni er valdið hans. Ef hann tekur þessa ákvörðun að beita sér fyrir henni og flokkarnir sem eru aðilar í ríkisstjórninni bakka hana upp, þá getur ekkert komið í veg fyrir það að þessi stjórnvaldsgerningur verði viðurkenndur nema meiri hluti Alþingis ákveði að setja ráðherrann af eða víkja honum til hliðar með einhverjum öðrum hætti, koma honum fyrir í einhverju embætti einhvers staðar í kerfinu, annaðhvort erlendis eða innan lands eins og þekkt er að gerist stundum.
Ég vek ekki athygli á þessu til þess að gera á neinn hátt lítið úr málinu eins og fjárln. flytur það heldur til að vekja athygli á því að ráðherrar geta gengið býsna langt í þessu efni. Mér finnst að menn þurfi að gera greinarmun annars vegar á pólitísku valdi, pólitískum yfirlýsingum sem gefnar eru með fyrirvara um samþykki Alþingis. Í rauninni er allt þetta frv. þannig að ráðherrar geta í grófum dráttum haldið uppteknum hætti frá því sem nú er með fyrirvara um samþykki Alþingis. Í sjálfu sér er það ekkert óeðlilegt en það er hlutur sem má kannski gjarnan segja í þessari umræðu að hið pólitíska vald framkvæmdarvaldshafans, ráðherrans, er ekki á neinn hátt skert með þessu en hinu formlega valdi eru hins vegar settar ákveðnar skorður og það er það sem hv. fjárln. er að gera.
Mér fannst hins vegar nauðsynlegt að benda á þetta til glöggvunar. Hliðstæðar athugasemdir eiga við líka um 10. gr. frv. en þar segir, með leyfi virðulegs forseta:
,,Falli fyrirvaralaus greiðsluskylda á ríkissjóð sem rekja má til óviðráðanlegra atvika sem ókleift var að sjá fyrir eða gera ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga er fjmrh. heimilt, að fengnu samþykki fjárln., að inna greiðsluna af hendi enda þoli hún ekki bið.``
Hér er í raun og veru verið að móta starfsreglur en ekki að koma í veg fyrir neitt vegna þess að hið pólitíska vald er í höndum meiri hluta fjárln. á hverjum tíma. Það getur verið umdeilt hvort hér er um óhjákvæmilegar greiðslur að ræða. Einhverjir þingmenn eða jafnvel stór minni hluti Alþingis getur verið þeirrar skoðunar að ekki sé um óhjákvæmilegar greiðslur að ræða en meiri hlutinn getur beitt sínu pólitíska valdi í þessu efni og ákveðið að svo að segja hvaða greiðslur sem er séu óhjákvæmilegar greiðslur sem rekja megi til óviðráðanlegra atvika.
Ég sé að menn hafa gert tilraun til að skilgreina þetta pínulítið nánar en ég hygg að það sé óleysanlegt dæmi að finna orðalag sem er tæmandi leiðbeining í þessu efni. Ég geri ráð fyrir því. En ég vildi vekja athygli á því að hér er um pólitískt mat að ræða.
Nú getur svo háttað til við þingrof að engin fjárln. sé til þegar alþingismenn eru sviptir umboði sínu með þingrofi. Það hefur oft gerst, t.d. haustið 1979. Þá eru alþingismenn sviptir umboði sínu frá og með þingrofsdegi en það er ekki tekið fram í þingrofsákvörðuninni að alþingsmenn haldi sínu umboði til kjördags þó að þing hafi verið rofið, sem einnig eru dæmi. Hér er með öðrum orðum gert ráð fyrir því að alltaf þurfi samþykki fjárln. þegar beita á þessu ákvæði. Ég er ekki alveg viss um að það standist vegna þess að auðvitað geta hinar óhjákvæmilegu aðstæður komið upp þegar engin fjárln. er til og að ráðherrar þurfi að taka ákvörðun um fjárveitingar eða skuldbindingar því að þeir sitja og hafa fullt framkvæmdarvald þó svo að ríkisstjórnin sem þeir sitja í hafi sagt af sér. Eins og menn þekkja þá hefur starfsstjórn nákvæmlega sömu formlegu völdin og ríkisstjórn sem mynduð er með venjulegum þingræðislegum hætti. Ég held þess vegna að menn þurfi aðeins að velta því fyrir sér hvort þetta orðalag stenst þarna.
Ég gæti hér nefnt dæmi um að ráðherrar hafi talið óhjákvæmilegt að taka ákvarðanir um skuldbindingar fyrir ríkissjóðs vegna stöðu á tilteknu verkefni sem ella væri í uppnámi en gátu ekki ráðfært sig við neina fjárln. af því að hún var ekki til. Ég geri ráð fyrir því að t.d. þeir sem hafa setið í fjárlaganefndum á allmörgum undanförnum árum geri sér grein fyrir því að svona mál geta komið upp og það þarf að hafa það til hliðsjónar við umfjöllun málsins í nefnd, að ég tel, að á þessu verði tekið.
Í þriðja lagi ætlaði ég svo að nefna úr frv. sjálfu það ákvæði þess sem fram kemur í 11. gr. og hljóðar svo, með leyfi forseta:
,,Með fjárlögum skal kveðið á um hvaða útgjaldaliðir taki verðlagsbreytingum og hvernig þeir skuli breytast.
Nú er óskipt fé veitt á fjárlögum til einstakra ráðuneyta eða ríkisstjórnar og skal í fjáraukalögum gera grein fyrir greiðslum á liðum þeim sem um ræðir í þessari grein, sundurliðuðum á viðfangsefni og málaflokka eftir því sem við á.``
Þetta tel ég alveg sjálfsagðan hlut og að það komi fram í fjáraukalögum og í ríkisreikningi nákvæmlega tiltekið í hvað peningarnir fara. Þá er ég að tala um hina almennu óskiptu liði en ég er einnig að tala um það sem hefur verið kallað ráðstöfunarfé ráðherra. Ég tel eðlilegt að þeir fjármunir séu færðir í ríkisreikningi og fjáraukalögum á þau verkefni sem peningarnir fara í en ekki með almennum hætti undir einhverjum safnlið sem heitir ráðstöfunarfé ráðherra.
Nú háttar hins vegar svo til að á milli Alþingis og ríkisstjórnarinnar hafa verið og eru deilur um þessa óskiptu liði. Ég held að það sé nauðsynlegt að fjárln. taki aðeins formlega á því máli sem hún hefur þó e.t.v. gert án þess að mér sé kunnugt um það. Þær deilur snúast um að hv. fjárln., og fjárveitinganefnd reyndar áður, ákvað að skipta fjárlagaliðum og sendi viðkomandi styrkþegum, ef um það var að ræða, bréf um það að fjárlagaliðnum hefði verið skipt án þess að viðkomandi ráðuneyti hefði nokkuð komið nálægt því. Ég er þeirrar skoðunar, virðulegi forseti, að þetta standist ekki. Ég tel að fjárln. hafi ekki heimild til þess að skipta neinu en hún hefur heimild til að gera tillögur til Alþingis um hvað sem er.
Ég held að það sé nauðsynlegt upp á samskiptin á milli framkvæmdarvaldsins og fjárveitingavaldsins að á þessu máli sé tekið með alveg skýrum hætti. Þessi mál hafa leitt af sér margvíslegar deilur á undanförnum árum á milli ráðuneytanna og Alþingis og valdið pirringi og leiðindum oft að óþörfu og ég held þess vegna að það sé nauðsynlegt að það sé tekið á þessu máli um leið og rætt er um almennar greiðslur úr ríkissjóði.
Virðulegi forseti. Í skýrslu yfirskoðunarmanna ríkisreiknings fyrir árið 1991 er að sjálfsögðu komið inn á greiðslur úr ríkissjóði og framkvæmd fjárlaga. Á bls. 5 í þeirri skýrslu er fjallað um framsetningu ríkisreiknings og fjárlaga. M.a. er í þeim kafla hreyft þeirri gagnrýni að framlag ríkissjóðs til Framkvæmdasjóðs, sem var innt af hendi sannanlega á árinu 1992, er fært í ríkisreikninginn 1991 upp á 1.633 millj. kr. Yfirskoðunarmenn ríkisreiknings, sem eru kosnir af Alþingi samkvæmt stjórnarskránni, telja þetta óeðlilegt. Í skýrslu þeirra segir enn fremur:
,,Enn fremur telja yfirskoðunarmenn að athugasemdir Ríkisendurskoðunar er varða lánveitingar ríkissjóðs til Hafnabótasjóðs og síðan endurlán hans til framkvæmda í Sandgerðishöfn séu réttmætar.``
Í athugasemdum Ríkisendurskoðunar er fullyrt að færslurnar vegna Sandgerðishafnar standist ekki lög og undir þetta taka yfirskoðunarmenn ríkisreiknings. Ég held að það sé mjög mikilvægt að það komi fram hér af minni hálfu að ég skil frv. fjárln. svo, sem hér liggur fyrir, að hún sé sammála yfirskoðunarmönnum ríkisreiknings í þessu efni og hún telji óeðlilega staðið að þeim færslum sem hér eru nefndar af yfirskoðunarmönnum ríkisreiknings.
Þar með, virðulegi forseti, kem ég að öðru máli sem hv. 14. þm. Reykv., hæstv. forseti sem einnig á sæti í fjárln., hefur gert að umtalsefni á opinberum vettvangi. Það er spurningin um færslu á þeim 4 milljörðum kr. sem fara sannanlega í gegnum ríkissjóð til sveitarfélaganna. Það er mín skoðun og það er skoðun hv. 14. þm. Reykv. og fleiri aðila að þetta eigi auðvitað að færa í gegnum ríkissjóð þannig að tölurnar sjáist þar og það sé óeðlilegt að stinga því undir stól.
Hvað á að vera í fjárlögum, fjáraukalögum og ríkisreikningi? Í stuttu máli allt sem fært er fyrir atbeina fjmrn. í gegnum ríkissjóð til ýmissa stofnana og þar á meðal sveitarfélaga. Og ég vil láta það koma fram sem mína skoðun að ég tel að ekki einasta fallist fjárln. á sjónarmið okkar yfirskoðunarmannanna með þessu frv. heldur fallist fjárln. líka efnislega á þær athugasemdir sem hv. 14. þm. Reykv. hefur sett fram varðandi færslu á þeim 4 milljörðum sem fara í gegnum ríkissjóð til sveitarfélaganna en menn hafa ekki viljað taka með, fyrst og fremst af pólitískum ástæðum.
Þetta vildi ég nefna hér, virðulegi forseti, og enn fremur og að lokum benda á eitt atriði. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar fyrir árið 1991 kemur fram að eitt ráðuneytið hefur haft með að gera um árabil átta, ég endurtek, átta sjóði sem eru hvergi í fjárlögum eða ríkisreikningi undanfarandi ára. Þeir heita hvalasjóður, gengissjóður, sjávarútvegshús og guð má vita hvað.
Hér er fjallað um það sem heitir greiðslur úr ríkissjóði. Það er fyrsta takmörkun þessa frv. Í öðru lagi greiðslur sem eru samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum en í þessu frv. er að sjálfsögðu ekki orð um það ef menn eru að búa til sjóði utan þessa kerfis. Ég beini því til hv. flm., sem jafnframt fá málið til meðferðar í nefnd, hvort ekki er nauðsynlegt að taka á þessu máli með einhverjum hætti í þessum lögum þannig að allar greiðslur sem framkvæmdarvaldið ákveður skuli fara hina lögformlegu leið að lokum burt séð frá
því hvernig sjóðurinn sem um er að ræða og greitt er úr hefur orðið til. Ég segi allar þannig að einstakir ráðherrar geti ekki rekið átta litla ríkissjóði hver í sínu ráðuneyti sem koma hvergi fram í hinu venjulega bókhaldi Alþingis og ríkisins á hverjum tíma.
Ég vil að lokum, virðulegi forseti, taka eindregið undir það sem fram kom hjá hv. 2. þm. Austurl. að það að ræða um þessi mál og eiga við þau er auðvitað allt annar hlutur eftir að menn náðu niður verðbólgunni. Ég þekki það m.a. af eigin reynslu að það að halda reglu á þessum málum í spanvitlausri verðbólgu er næstum að segja óvinnandi vegur. Ég er ekki að segja að nokkur maður hafi vísvitandi reynt að fela sig í verðbólgunni með hluti í ríkisrekstrinum. Ég er ekki að halda því fram en ég fullyrði að það er hægt. Þess vegna er það mikið framfaraspor sem við höfum náð í okkar efnahagsmálum og efnahagsstjórn almennt að koma verðbólgunni niður og halda henni niðri með góðu eða illu. Það er mikilvægt að menn lagi sig að þeim veruleika og það tel ég að síðasta ríkisstjórn hafi gert, m.a. með þeim ákvörðunum sem fyrrv. hæstv. fjmrh. tók, bæði varðandi ríkisreikninginn og uppsetningu hans og líka varðandi fjáraukalögin á hverjum tíma.
Ég held hins vegar, virðulegi forseti, að fyrir utan hin formlegu samskipti Alþingis og ríkisstjórnar á hverjum tíma, fyrir utan lögin, fyrir utan reikningana, fyrir utan umræðurnar þurfi menn að gera sér grein fyrir því að það hefur verið mikið togstreita á milli fjárln. og fjárveitinganefndar annars vegar og allra ráðuneytanna hins vegar. Mikil og leiðinleg togstreita og oft og tíðum fullkomlega ófagleg geðvonsku- og fýlutogstreita. Menn eiga auðvitað að setja sér það um leið og þeir eru komnir með sæmilega reglu á þessa hluti, búnir að ná niður verðbólgunni, farnir að flytja fjáraukalög jafnharðan, leggja ríkisreikning fram fljótt og ræða ítarlega um skýrslu Ríkisendurskoðunar og Ríkisendurskoðun orðin sjálfstæð stofnun, þá eiga menn um leið að fara í dálitla vinnu við að leysa úr þessum samskiptavandamálum á milli Alþingis og ríkisstjórnar á hverjum tíma. Ég er ekkert að tala um þessa stjórn frekar en þær stjórnir sem t.d. ég hef verið í og þekki alls konar leiðindamál sem hafa komið upp á milli fjárln. og stjórnvalda.
Mér er sagt að á dögunum hafi það verið nefnt að til þess að leysa vaxtavandamálin væri eiginlega nauðsynlegt að ráða sálfræðing að Seðlabankanum. Mér finnst það góð hugmynd og mér finnst koma til athugunar að ráða slíkan fræðing til þess að leysa úr sumum samskiptum á milli fjárln. og ríkisstjórnarinnar, hver svo sem hún er.
