Sveitarstjórnarlög

     Jón Kristjánsson :
    Frú forseti. Það frv. sem hér er komið til 1. umr. er eins og hæstv. félmrh. tók fram byggt á starfi svokallaðrar sveitarfélaganefndar og þeim tillögum sem þar voru settar fram um allsherjaratkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaga í landinu. Ég átti fyrir hönd þingflokks Framsfl. sæti í þessari nefnd og hinni fyrri sem einnig fjallaði um þessi mál og ég get því lýst því yfir að ég er samþykkur megintilgangi þessa frv. Þó að niðurstaða nefndarinnar byggðist að sjálfsögðu á samkomulagi þeirra aðila sem þar voru, þá er það svo að þetta var sú niðurstaða sem nefndin komst að. Ég kem auðvitað að því seinna með hverjum hætti mál þetta var kynnt þingflokki Framsfl. og afstöðu þingflokksins, svo framarlega sem það liggur fyrir. En af því að þetta stóra mál, sameining sveitarfélaga, er nú komið til Alþingis, vil ég þó áður fara örfáum orðum um sameiningarmálin og sjónarmið mín til þeirra.
    Eins og ég tók fram byggist skýrsla sveitarfélaganefndar á málamiðlun en ég verð þó að segja að ég var ekki óánægður með það hvernig þessi mál þróuðust á lokasprettinum. Sú spurning vaknar auðvitað hvers vegna lögð er svona mikil áhersla á þetta mál og af hverju stjórnvöld leggja svona mikið kapp á sameiningu sveitarfélaga, hvort sú skipan sem nú er sé óalandi og óferjandi.
    Það fyrirkomulag sem nú er í sveitarstjórnarmálum í landinu er vissulega gallað, það tek ég undir. En menn mega þó ekki gleyma sér svo að telja upp gallana að menn gleymi þeirri stöðu sem þessi mál eru í. Lítil sveitarfélög hafa líka kosti og það er nauðsynlegt til að nálgast þetta mál og fá upp vitræna umræðu um það að menn geri sér grein fyrir þeim kostum sem litlu sveitarfélögin hafa og afstöðu fólksins til þessara litlu eininga. Kostirnir eru þeir að það eru margir virkir í sveitarstjórnarmálum í þessum litlu sveitarfélögum. Þar er lítil yfirbygging. Þar eru þeir sem ráða fyrir þessum sveitarfélögum nærri fólkinu og samfélagið er lítil eining sem höfðar til fólksins og það finnur til ábyrgðar fyrir sínu byggðarlagi og er jafnvel tilbúið til að leggja eitthvað á sig fyrir sitt byggðarlag til að halda því gangandi. Og það er jafnvel tilbúið að leggja eitthvað á sig án þess að þiggja laun fyrir. Þetta verða stjórnmálamenn sem aðrir sem ræða þessi mál að gera sér grein fyrir.
    Það er nauðsynlegt að gera sér grein fyrir því líka að ekki er hægt að sameina sveitarfélög með því að setja upp landakort og draga einhverjar línur á blað. Það er verið að brjóta upp gömul samfélög. Litlu sveitarfélögin eru fólki hjartfólgin. Þetta er mörgum tilfinningamál og menn verða að nálgast þetta mál út frá því sjónarmiði. Ég vil undirstrika þetta hér í upphafi því mér finnst það oft vanta í umræðuna um þessi mál að gengið sé út frá þessum atriðum og unnið samkvæmt því.
    Það vill því miður verða svo, eins og ég kem kannski aðeins nánar að hér á eftir, að þeir sem vilja leggja kapp á sameiningu sveitarfélaga fara nokkuð undan sjálfum sér í þessu máli en það er takmarkinu til tjóns. Hins vegar eru gallarnir margir og ég get tekið undir margt af því sem hæstv. félmrh. sagði hér í framsögunni, en þó vil ég eigi að síður gera athugasemdir við sumt af því.
    Það er staðreynd að fólki hefur fækkað mjög í dreifbýli á síðustu áratugum og það eru um 50 sveitarfélög í landinu af þessum um 190 sem eru með færri en 100 íbúa og það eru ein 16 sveitarfélög sem eru á bilinu 48--60 íbúar. Það segir sig sjálft að slík eining er ekki sterk. Hún er veik og þar að auki eru samgöngur ekki sambærilegar við það sem þær áður voru. Mörk sveitarfélaga eru víða mjög ógreinileg og ekki á það síður við í þéttbýli þar sem stóru sveitarfélögin eru.
    Það hafa verið gerðar til sveitarfélaganna mjög auknar kröfur um þjónustu og aukin verkefni og það helst í hendur við auknar kröfur þjóðfélagsins til þjónustu. Það eru gerðar miklar kröfur um félagslega þjónustu og við hv. þm. höfum verið að samþykkja ýmsa löggjöf, sem betur fer, sem kveður á um ýmis félagsleg réttindi sem sveitarfélögunum er ætlað að uppfylla eða vera virkir þátttakendur í. Viðhorf manna til umhverfismála hafa breyst og um leið hafa verkefni sveitarfélaga á þessu sviði breyst og þau eiga fullt í fangi með að standa undir þeim kröfum sem gerðar eru, m.a. um fráveitur, losun sorps og annað slíkt sem allir sem hafa kynnt sér sveitarstjórnarmál þekkja. Með bættum samgöngum að hafa atvinnusvæði stækkað. Það hafa komið upp árekstrar af þeim sökum. Það hagar sums staðar þannig til að það er sitt hvort verkalýðsfélagið í nálægum byggðarlögum sem stoppa sitt á hvað atvinnuþátttöku fólks í jafnvel næsta byggðarlagi. Þetta kemur með breyttum tímum, auknum samgöngum og aukinni þörf á því að stækka atvinnusvæði, m.a. vegna minni atvinnu í sveitum landsins. Lítil sveitarfélög og jafnvel stærri eru ekki sjálfstæð atvinnueining eins og svo oft var hér áður. Minni afli eykur hættu á átökum um sjávarútvegsmál, kvóta og skip á milli byggðarlaga og einnig má nefna það að mörg lítil sveitarfélög hafa neitað sér um ýmsa þjónustu sem íbúarnir í stærri sveitarfélögunum hafa. Það kann kannski að vera í lagi meðan íbúarnir í sveitarfélögunum eru vanir að vera án slíkrar þjónustu, en það er hætt við því að næsta kynslóð geri sér

það ekki að góðu. Það er m.a. vegna þessa sem það er tiltölulega góð sátt um það í þjóðfélaginu að starfa að markmiðinu um stækkun sveitarfélaga. En eins og ég kom að áðan er málið mjög viðkvæmt og vandasamt og ég vil biðja hæstv. félmrh. og þá aðra sem eru þarna í forustu og eiga að leiða málið á næstunni um að rasa ekki um ráð fram í þessu máli, hvorki í yfirlýsingum né á annan hátt.
    Við sem höfum verið í sveitarfélaganefnd höfum rætt við mikinn fjölda sveitarstjórnarmanna um allt land. Fyrri nefndin hélt fundi með næstum því hverri sveitarstjórn í landinu, ég held nær öllum, og þá er það oft viðkvæðið þegar rætt er við sveitarstjórnarmenn um þessi mál, það er oft sem það kemur upp: Af hverju getum við ekki leyst þessi stóru mál með samstarfi án sameiningar? Það er mín skoðun að samstarf milli sveitarfélaga sé ekki af hinu vonda og það er reynt í mörgum tilfellum og reynsla af því í verulegum mæli. Hins vegar hefur það annmarka. Það gengur í ákveðinn tíma. Samstarf sveitarfélaga er framsal á valdi sveitarstjórna, en eftir því sem það framsal á valdi er meira, þá verða meiri annmarkar á samstarfinu. Þá kemur jafnvel inn neitunarvald hinna stóru í þessu samstarfi og átök vaxa, ekki síst ef fjármál eru með í spilinu, sem það er nú í flestum tilfellum. Samstarf hefur því annmarka þegar til lengdar lætur. Hins vegar getur samstarf sveitarfélaga verið nauðsynlegt skref í sameiningu. Það er engin ástæða til að útiloka það að samstarf sveitarfélaga sé endilega af hinu vonda. Það getur leitt sveitarstjórnarmenn í þann farveg að vinna saman.
    Án þess að ég fari að endurtaka þá greinargerð sem hæstv. félmrh. gerði fyrir starfi sveitarfélaganefndarinnar vil ég aðeins minnast á starf hennar. Ég vil taka það fram að samsetning nefndarinnar var þannig eftir að núv. ríkisstjórn tók við að stjórnarandstaðan átti þar fulltrúa og ég vil þakka hæstv. félmrh. fyrir að hafa þann hátt á. Ég tel að það hafi verið mjög mikilvægt og mætti vera öðrum ráðherrum í þessari ríkisstjórn til eftirbreytni að útiloka ekki fulltrúa stjórnarandstöðunnar frá svona mikilvægum og viðkvæmum málum. Ég held að niðurstaða nefndarinnar hafi líka sýnt það að þeir fulltrúar stjórnarandstöðunnar sem þarna voru eða stjórnarandstöðuflokkanna unnu af heilindum og reyndu að ná sameiginlegri niðurstöðu að lokum og það tókst. Ég held að það hefði t.d. verið farsælla að hafa þennan háttinn á þegar átti að fara að endurskoða sjávarútvegsstefnuna en það er nú önnur saga. En ég vil að þetta komi fram og hæstv. félmrh. á þakkir skildar fyrir það að fara þessa leið. Það er engin ástæða til þess að draga fjöður yfir það.
    Hins vegar hefur mér oft fundist á þessum tíma að ráðamenn væru nokkuð óþolinmóðir, vildu hraða þessu máli um of, setja óraunhæf tímamörk, taka upp tillögur eða hugmyndir réttara sagt á vinnslustigi, segja að það séu tillögur nefndarinnar. Fara svo að vinna með þær jafnvel úti í þjóðfélaginu án þess að það væri tímabært. Það er óheppilegt og það lá oft við slysum þess vegna. Þess vegna vek ég athygli á því að þetta mál er viðkvæmt og þarf að stíga varlega til jarðar í því og hafa sjónir á markmiðunum án þess að misstíga sig.
    Hlutverk nefndarinnar var upplýsingasöfnun og að leggja fram hugmyndir til umræðu og það er ljóst að það hefur verið gífurlega mikil umræða um þessi mál á undanförnum tveimur til þremur árum í sveitarfélögunum en hana vantaði svo sannarlega. Þetta mál er langt frá því að vera komið á endapunkt og ýmis misskilningur er uppi á báða bóga sem nauðsynlegt er að leiðrétta með nánari umræðu.
    Ég kem þá að framsöguræðu hæstv. félmrh. en mér fannst hæstv. ráðherra leggja allt of mikið upp úr því í upphafi sinnar ræðu að þarna væri um mikla efnahagsaðgerð að ræða sem yrði til mikils sparnaðar og þarna væru vopn gegn ýmissi offjárfestingu úti á landsbyggðinni, í höfnum og ýmsum atvinnutækjum, ef ég tók rétt eftir, ég náði nú ekki öllum punktum niður varðandi þetta. Ég vara eindregið við því að leggja þetta mál upp á þennan hátt, ég vara við því að hér sé um stórfellda efnahagsaðgerð að ræða í aðsteðjandi efnahagsvanda þjóðarinnar. Það er vísasta leiðin til að draga þetta mál inn í pólitíska umræðu dagsins og missa sjónar á því meginmarkmiði sem menn ætla að ná og tapa niður þeirri samstöðu sem er um málið. Það verður ekkert óskaplegur sparnaður í upphafi af þessum sameiningarmálum. Yfirbyggingin í þessum litlu sveitarfélögum er ekki þannig að þó að þau leggist niður þá bjargi það efnahag þjóðarinnar. Það er alveg ljóst. Yfirbyggingin í þeim mörgum, sérstaklega dreifbýlissveitarfélögunum, er sáralítil og það verða engir nýir peningar til. Fiskstofnanir vaxa ekki við sameiningu sveitarfélaga eða menn vinna ekki markaði með því. Hins vegar eru menn að breyta umhverfinu. Menn eru að skipa sér í stærri heildir og menn eru að snúa saman bökum með sameiningu, geta kannski myndað sterkari einingar til þess að vinna út frá og efla sveitarfélögin ef vel tekst til, efla sitt samfélag. Það hlýtur að vera tilgangurinn númer eitt með þessu máli að efla landsbyggðina.
    Einnig hlýtur það að vera markmiðið að það verði meira jafnræði með sveitarfélögunum heldur en nú er. En einn af aðalgöllunum er sá að stærð sveitarfélaga er svo misjöfn og eitt sveitarfélag ber ægishjálm yfir öll hin sem er höfuðborgin og það er kannski séríslenskt fyrirbæri, það á sér ekki hliðstæðu í nágrannalöndunum.
    Ég vil undristrika það að tala ekki um þetta mál eins og þetta sé skammtímaúrræði í aðsteðjandi efnahagsvanda og muni spara stórfé. Ég skal ekkert útiloka það að sveitarfélögin geti unnið að sínum verkefnum á eitthvað hagkvæmari hátt heldur en ríkið. Ég tel að forsvarsmenn sveitarfélaga hafi sýnt það að þeir geti það og ég er fylgjandi því að færa verkefni til þeirra að einhverju marki. En það verða engar töfralausnir í efnahagsmálum við þessa aðgerð.
    Ég held að eitt af því sem vinnst með stækkun sveitarfélaganna sé að þau verða fær um að taka

við fleiri verkefnum. Hins vegar geta þau það aldrei nema Jöfnunarsjóður sveitarfélaga verði efldur og það verði gáð að þeim tekjum sem þau hafa til að sinna slíkum verkefnum. Þó að það verði veruleg sameining sveitarfélaga í landinu, þá verða þau ákaflega misstór eftir sem áður. Þó að heil héruð sameinist úti á landsbyggðinni, þá eru þau kannski eins og tiltölulega lítið sveitarfélag hérna á höfuðborgarsvæðinu. Heilt hérað úti á landi er kannski eins og minnsta sveitarfélagið hérna á höfuðborgarsvæðinu sem er Bessastaðahreppur sem hefur 1--2 þúsund íbúa. Sveitarfélögin verða svo misjöfn þó að verulega mikil sameining eigi sér stað.
    Eins og ég sagði, þá skilaði sveitarfélaganefndin áfangaskýrslu nú í nóvember með ýmsum hugmyndum um verkefnatilflutning, um kosningar og sameiningu sem ég ætla ekki að rekja í smáatriðum. Ég bókaði í þessa áfangaskýrslu að þessi skýrsla ætti að fara til umræðu og ætti ekki að vera grundvöllur neinna aðgerða fyrr en nefndin hefði skilað lokaskýrslu. Það var nú svo núna, öfugt við fyrri áfangaskýrslu fyrri nefndarinnar að skýrslan var send til umsagnar og hlaut allmikla umræðu. Hún hlaut umræðu á fulltrúaráðsfundi Sambands ísl. sveitarfélaga sem haldinn var í Keflavík núna í febrúar eins og áætlað var.
    Niðurstaðan þar varð sú að lagt var til á þeim fundi að haldin yrði allsherjaratkvæðagreiðsla í sveitarfélögum um sameiningarmál. Þessi mál yrðu sett í hendur umdæmanefnda sem yrðu á vegum heimamanna í meira mæli heldur en áður hefur verið. Þær nefndir undirbyggju tillögur sem kosið yrði um og það sem var lykilatriði í þessum tillögum var að einfaldur meiri hluti í sveitarfélögum réði úrslitum og það yrði ekki valdboð neins konar, annaðhvort að telja upp úr sameiginlegum potti eða með einhverjum afbrigðilegum kosningareglum. Þetta var mikið lykilatriði því að það kom fram í umsögnum víða á landinu að það væri eitur í beinum fólks að fara að sniðganga venjulegar lýðræðislegar kosningareglur í hverju sveitarfélagi við framgöngu þessa máls þannig að þetta varð niðurstaðan í tillögu nefndarinnar og þetta var niðurstaða sem ég var alla tíð samþykkur og er ánægður með það að hún skuli hafa náðst.
    Ég vil aðeins víkja að afstöðu þingflokks Framsfl. í þessu máli og afstöðu Framsfl. því að einmitt á þeim tíma, rétt eftir að þessi áfangaskýrsla kom fram hélt Framsfl. sitt flokksþing og samþykkti þar ályktum um sveitarstjórnarmál og þessi mál voru rædd þar ítarlega. Sú ályktun er þannig, með leyfi forseta:
    ,,22. flokksþing framsóknarmanna, haldið í Reykjavík 27.--29. nóv. 1992, leggur áherslu á að valdið sé fært nær fólkinu á þann hátt að sveitarstjórnarstigið verði eflt. Það verði m.a. gert með sameiningu sveitarfélaga og hugmyndir þar um verði vel kynntar meðal íbúanna. Leggur þingið áherslu á að íbúum sveitarfélaganna gefist kostur á að láta í ljós skoðun sína á sameiningu í almennum kosningum. Verkaskipting milli ríkis og sveitarfélaga verði eins skýr og kostur er. Með sameiningu er unnt að færa fleiri og stærri verkefni frá ríki til sveitarfélaga.
    Framsóknarmenn telja rétt að sveitarfélög annist staðbundin verkefni en ríkisvaldið hafi með höndum þau verkefni sem hagkvæmara er að leysa á landsvísu. Því verði kannað sérstaklega hvort rétt sé að sveitarfélögin taki að sér aukin verkefni, m.a. allan rekstur grunnskóla, heilbrigðisþjónustu, málefni fatlaðra og öldrunarþjónustu.
    Þingið leggur áherslu á að engin verkefni verði flutt til sveitarfélaganna nema þeim verði tryggðir tekjustofnar til að mæta auknum útgjöldum. Jöfnunarsjóður verði efldur samfara nýrri verkaskiptingu.
    Flokksþingið telur að álögur á sveitarfélögin og önnur samskipti ríkis og sveitarfélaga eigi að byggjast á samkomulagi en ekki einhliða ákvörðunum. Með því móti tekst að byggja upp nauðsynlegan trúnað á ný milli þessara aðila.
    Ríkisvaldið skal tryggja að almennum markmiðum í lögum um þjónustu við íbúa sveitarfélaganna sé náð en hafa ekki afskipti af því hvernig þjónustan er veitt. Ein af veigamiklum forsendum fyrir sameiningu sveitarfélaga er að samgöngur verði bættar á öllum sviðum.``
    Ég vitna í þessa flokksþingsályktun til þess að sýna hver afstaða Framsfl. er í þessum málum. Það eru auðvitað mjög skiptar skoðanir um það hversu hratt eigi að fara í þessi sameiningarmál, en hins vegar er tiltölulega góð samstaða um það að þróunin verði sú að sveitarfélögin stækki. Ég hef kynnt tillögur sveitarstjórnarnefndar þingflokki Framsfl. og hann hefur í sjálfu sér ekki tekið neina formlega afstöðu til þeirra. Ég skrifa undir álit sveitarfélaganefndar sem einstaklingur og á því sviði hefur þingflokkurinn ekki tekið neina formlega afstöðu til þess frv. sem hér um ræðir. Hins vegar hefur þingflokkurinn fylgst grannt með þeirri undirbúningsvinnu sem er við þetta frv. En ég held að ég geti fullyrt að þingflokkurinn vilji stuðla að því að vinna í þessu máli og leiða það til lykta en auðvitað er hann ekki búinn að skrifa undir það að frv. verði samþykkt án þess að breyta í því nokkrum stafkrók. Því vil eg ekki lofa í þessu sambandi.
    Ég vil aðeins víkja að frv. örfáum orðum. Eins og ég sagði er ég samþykkur þeim megintilgangi frv. að láta fara fram kosningar um þessi mál í hverju sveitarfélagi og einfaldur meiri hluti ráði þar úrslitum. Ég tel það mikilvægt. Ég tel það einnig mikilvægt að umdæmanefndir heimamanna undirbúi slíkar kosningar. Hins vegar hef ég um það efasemdir og ég lét þær efasemdir koma fram við vinnu mína í sveitarfélaganefnd að hafa tvær umferðir núna fyrir sveitarstjórnarkosningar um þessi mál, vera að leggja fram aðra tillögu eftir áramót ef einhver ákveðin tillaga verður felld fyrir áramót. Ég held að þessar umdæmanefndir hafi nokkuð á tilfinningunni hvað verður samþykkt og hvað verður fellt í þessum efnum og þær muni vanda sitt starf þannig að ég er þeirrar skoðunar að menn ættu að láta þar við sitja og fara eina umferð í þessu fyrir sveitarstjórnarkosningar og geyma þá frekari aðgerðir þangað til síðar. Ég vil beina því

til félmn. að hún skoða þetta atriði vel með þessa aukaumferð fyrir 15. jan. 1994 sem kveðið er á um hér í 3. mgr. 1. gr.
    Að öðru leyti er ég samþykkur megintilgangi frv. Ég tel auðvitað að það megi halda vel á spöðunum ef þetta eigi að nást allt saman, tillögur eigi að vera tilbúnar fyrir 15. sept. 1993 og menn verði þá að halda vel á spöðunum eigi að vera mikil ferð á þessu máli fram til áramóta. Ég vara við þá eins og ég hef áður sagt að keyra þetta mál svo hratt áfram að fólk hafi það á tilfinningunni að miðstjórnarvaldið sé að reka þetta ofan í höfuðið á því. Það væri illa farið en ég vonast til að um það náist samkomulag að láta þessa atkvæðagreiðslu fara fram því að ég tel að það sé kominn sá tími núna í þessum málum að fólkið eigi að segja álit sitt. Fólkið á að segja álit sitt á þessum tillöguflutningi sem uppi er og eftir því áliti á að fara. Og einu vil ég vara við mjög eindregið. Í 4. lið 1. gr. segir:
    ,,Fyrir 1. júní 1993 skal félmrh. skipa sérstaka samráðsnefnd um sameiningarmál sveitarfélaga. Starfstími nefndarinnar er til ársloka 1994.`` Þessi mál á að vinna í samstarfi við Samband ísl. sveitarfélaga og það á að leggja tillögur fyrir fulltrúaráðsfund Sambands ísl. sveitarfélaga í árslok 1994 um skiptingu landsins í sveitarfélög í ljósi þeirrar stöðu sem þá er uppi.
    Ég vara við því að hafa þá svipu á lofti að það verði sett lágmarksíbúatala í sveitarfélagi ef fólk er ekki nógu viljugt í sameiningarmálunum. Ég held að það sé ekki gott innlegg í málið vegna þess að yfirgnæfandi meiri hluti fólks er andsnúinn valdbeitingu í þessum málum, hvernig sem hún er. Og þær valdbeitingar sem hafa verið hingað til, þar sem sveitarfélög undir 50 manns hafa verið sameinuð með löggjöf næstu sveitarfélögum, þó að þær séu orðnar litlar einingar, þar hafa verið mikil sárindi eftir slíkar sameiningar og ég vildi ekki horfa upp á slíkar valdbeitingar út og suður í þessum málum.
    Ég hef ekki minnst hér neitt á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, enda fjallar frv. ekki um það. En ég get látið nægja að geta þess að þeim málum var skotið á frest að verulegu leyti. Það var ákveðið að setja áframhaldandi vinnu í það með hverjum hætti sveitarfélögin gætu yfirtekið laun kennara við grunnskóla, en það eru mörg mál þar sem eru óunnin og óútkljáð. Ég tel mikilvægt að það var ákveðið á lokaspretti nefndarinnar að taka kennarasamtökin inn í þá vinnu. Það var nauðsynlegt að gera það og ég kem kannski nánar að verkaskiptingunni hér á eftir þegar fjallað verður um till. til þál. um reynslusveitarfélög.
    Að lokum. Ég er samþykkur megintilgangi þessa frv. Efni þess hefur verið kynnt þingflokki Framsfl. eða sú niðurstaða nefndarinnar sem frv. byggist á. Þingflokkurinn er tilbúinn til að vinna að þessu máli en hann hefur auðvitað fullan fyrirvara á einstökum atriðum og vill hafa fyrirvara um hugsanlegar breytingar ef samstaða næst um það í félmn. og hér í hv. Alþingi en við munum vinna að því að þetta mál geti fengið framgang hér í hv. Alþingi.