Skaðabótalög

     Frsm. meiri hluta allshn. (Sólveig Pétursdóttir) :
    Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nál. á þskj. 1033 um frv. til skaðabótalaga frá meiri hluta allshn. Í nál. eru raktar helstu grundvallarbreytingar frv. og vísast til þess. Meiri hluti nefndarinnar telur brýnt að frv. þetta verði að lögum. Það felur í sér réttarbót og er ætlað að binda enda á óvissu sem ríkt hefur í framkvæmd um marga þætti skaðabótaréttarins. Reynsla verður síðan að leiða í ljós hvort þörf er á endurskoðun einstakra ákvæða. Þess má geta að skaðabótalög hafa verið í gildi um áraraðir í öðrum norrænum löndum. Meiri hlutinn álítur ákvæði frv. til bóta og mælir með að það verði samþykkt óbreytt. Fjarstaddir afgreiðslu málsins voru Ingi Björn Albertsson og Kristinn H. Gunnarsson. Undir álitið rita Sólveig Pétursdóttir, Ólafur Þ. Þórðarson, Björn Bjarnason, Sigbjörn Gunnarsson, Jón Helgason og Eyjólfur Konráð Jónsson. Og þess má geta hér að þótt hv. þm. Anna Ólafsdóttir Björnsson skili minnihlutaáliti þá er hún engu að síður sammála meginstefnu frv. svo sem sjá má á hennar nál.
    Frv. til skaðabótalaga var lagt fram á Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991--1992 en varð ekki útrætt. Frv. var lagt aftur fram á þessu þingi og hafði því þá verið breytt með hliðsjón af athugasemdum sem borist höfðu frá ýmsum umsagnaraðilum, m.a. var fellt brott ákvæði um að ekki skyldi greiða örorkubætur væri varanleg skerðing á vinnugetu tjónþola minni en 15%. Helstu markmið frv. eru þrjú:
    1. Að endurbæta reglur um fjárhæð bóta fyrir tjón á mönnum, þar á meðal tjón vegna missis framfæranda.
    2. Að færa til nútímahorfs reglur um tengsl skaðabótaréttar og annarra bótaúrræða.
    3. Að setja lagaákvæði sem gera dómstólum kleift að taka eðlilegt tillit til hagsmuna þeirra sem valda tjóni eða bera af öðrum ástæðum skaðabótaábyrgð.
    Þetta er afar mikilvægt velferðarmál þótt ekki fari mikið fyrir þeim ákvæðum sem fyrir þeim mæla.
    Þótt þetta frv. hafi fyrst verið lagt fram snemma árs 1992 hafa lögfræðingar hér á landi árum saman rætt um nauðsyn þess að lögfesta viss ákvæði um skaðabætur. Að vísu eru ýmsar mikilvægar bótareglur í settum lögum, en þrátt fyrir það hvílir skaðabótaréttur hér á landi að miklu leyti á ólögfestum reglum. Dómstólar hafa í flestu fylgt almennum bótareglum eins og þær hafa verið annars staðar á Norðurlöndum. Yfirleitt hefur skortur á settum lögum ekki háð eðlilegri þróun skaðabótaréttar. Frá því eru þó vissar undantekningar. Hér eru einkum hafðar í huga reglur um ákvörðun bótafjárhæðar fyrir slys. Tengdar þeim eru reglur um endurkröfurétt vátryggingarfélaga, Tryggingastofnunar ríkisins, lífeyrissjóða og fleiri aðila. Einnig vantar lagaákvæði sem bæta stöðu launþega sem veldur tjóni í starfi fyrir vinnuveitanda, svo og almenna heimild fyrir dómstóla til að lækka bætur ef sýnt er að bótaábyrgð tjónvalds yrði svo þungbær að

telja má ósanngjarnt að dæma hann til að greiða fullar bætur. Í þessu efni erum við Íslendingar því miður komnir langt á eftir grannþjóðum okkar annars staðar á Norðurlöndum. Frv. er ætlað að leysa þann vanda sem stafar af skorti á ákvæðum í settum lögum og því telur nefndin brýnt að samþykkja frv. Það mundi leysa úr óvissu um mörg atriði, ekki síst óvissu um hvernig ákveða beri miskabætur, bætur fyrir tjón af missi vinnutekna, vegna varanlegrar örorku og dánarbætur til maka, sambúðarmaka og barna. Þess má geta að Dómarafélagið leggur mikla áherslu á samþykkt þessa frv.
    Þau ákvæði frv. sem einna mesta athygli hafa vakið eru reglur þess um ákvörðun bóta fyrir líkamstjón. Mál af því tagi eru einn mikilvægasti flokkur mála um skaðabætur utan samninga. Reglur um það efni eru nú að mestu ólögfestar og aðstaða dómstóla til að gera gagngerðar breytingar á þeim er erfið. Í frv. er haldið fast við þá meginreglu sem gildir hér á landi og annars staðar að bætur skulu miðast við raunverulegt tjón. Í frv. eru nýjar reglur sem ætlað er að auka bætur til þeirra sem verða fyrir alvarlegu líkamstjóni. Jafnframt er gert ráð fyrir að bætur fyrir minni háttar læknisfræðilega örorku sem ekki veldur raunverulegu fjártjóni verði mun minni en nú er. Í slíkum tilvikum yrðu bætur einungis greiddar fyrir þjáningar og varanlegan miska auk bóta fyrir sannanlegt vinnutjón. Hér er með öðrum orðum leitast við að færa bætur frá þeim sem litla eða enga þörf hafa fyrir bætur til þeirra sem hafa í reynd misst vinnugetu vegna slyss. Þetta leiðir til þess að fjármunum þeim sem notaðir eru til þess að greiða bætur á grundvelli skaðabótaréttar verður betur varið en áður. Jafnframt er gert ráð fyrir að heildarútgjöld þjóðarinnar af skaðabótagreiðslum fyrir líkamstjón minnki ef frv. verður að lögum.
    Samkvæmt þeim upplýsingum sem allshn. hefur aflað sér frá sérfróðum mönnum er áætlað að heildarlækkun útgjalda geti orðið milli 5 og 10%. Slík lækkun mun koma neytendum og skattgreiðendum til góða, m.a. vegna lækkunar á iðgjöldum ábyrgðartrygginga, ekki aðeins bifreiðatrygginga heldur ábyrgðartrygginga fyrir atvinnurekstur og fleira.
    Eins og fram kemur í áliti allshn. var frv. sent ýmsum til umsagnar. Flestir þeir sem umsögn gáfu eru sammála meginstefnu frv. og mæla með því að það nái fram að ganga.
    Það frv. sem nú er mælt fyrir er svo efnismikið að ógerlegt er að fjalla ítarlega um það í stuttu máli. Vísað er til rækilegrar greinargerðar, bæði almennra athugasemda og athugasemda við einstakar greinar. Sérstök athygli skal vakin á IV. kafla sem fjallar um helstu breytingar sem felast í frv. en styttra yfirlit um efni frv. er í VI. kafla. Þó verður hér rætt um nokkur atriði til frekari skýringar því að löggjöf þessi, ef af verður, er afar mikilvæg og snertir réttarstöðu fjölmargra landsmanna.
    Í skaðabótarétti er yfirleitt greint á milli tvenns konar örorkumats. Annars vegar er svonefnt læknisfræðilegt örorkumat og hins vegar svonefnt fjárhagslegt (félagslegt) mat. Við læknifræðilegt mat er stuðst við örorkumatstöflur þar sem ýmsar tegundir líkamsspjalla eru metnar til örorkustigs í hundraðshlutum. Í hreinu læknifræðilegu mati felst að sams konar áverkar eða eftir atvikum geðrænt tjón eru metnir til sama hundraðshluta án tillits til starfs eða menntunar tjónþola og án þess að líta til þess hver áhrif örorkan hefur á getu hans til að afla vinnutekna. Við fjárhagslegt örorkumat er hins vegar leitast við að meta til örorkustyrks þau áhrif sem líkamsmeiðsli eða geðrænt tjón hafa á fjárhag eða nánar tiltekið hæfi hans til að afla tekna með vinnu. Sem dæmi um þetta atriði má nefna að skurðlæknir skaddast á hendi og er örorka eftir læknisfræðilegu mati 20%. Vegna meiðslanna verður hann að hætta skurðaðgerðum og á einungis kost á störfum sem fyrirsjáanlega gefa af sér 50% lægri tekjur til frambúðar. Regla 5. gr. frv. veitir í þessu tilviki rétt til bóta fyrir 50% örorku. Eftir núgildandi dómvenju mundi 20% matið væntanlega lagt til grundvallar, en litið er til hækkunar á örorkubótum að fjártjón læknisins er í raun meira en 20%.
    Í 1. gr. frv. felst jafnréttisregla sem ætlað er að tryggja að vinna við heimilisstörf sé ekki minna metin en launuð störf utan heimilisins. Dánarbótareglur heimilisins byggjast einnig á jafnrétti kynja. Eftir frv. er heldur enginn munur á bótarétti eftirlifandi maka eftir því hvort um hjúskap eða óvígða sambúð er að ræða. Það er þó skilyrði bótaréttar sambúðarmaka að sambúð verði jafnað til hjúskapar.
    Veigamikill þáttur í þeirri einföldun sem frv. felur í sér er sá að almennt skal ekki draga frá bótum fyrir varanlega örorku eða missi framfæranda greiðslur er tjónþoli fær frá öðrum vegna líkamstjóns, t.d. bætur frá almannatryggingum eða slysatryggingum sem tjónþoli eða annar hefur keypt frá vátryggingarfélagi. Hér er með öðrum orðum lagt til að tekin verði upp sama regla um almannatryggingabætur og fleiri greiðslur frá þriðja manni og nú gildir samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 20/1954, um greiðslur frá líf-, sjúkra- og slysatryggingum. Helstu rök fyrir nýmæli þessu eru í fyrsta lagi að þegar um er að ræða bætur fyrir varanlega örorku og missi framfæranda, er alltaf umdeilanlegt hversu mikið fé þurfi til þess að gera hlut tjónþola jafnan því sem verið hefði ef tjónsatburðurinn hefði ekki gerst.
    Lagt er til að 25. gr. laga nr. 20/1954 verði felld úr gildi og í stað hennar komi m.a. reglur er fylgi þeirri meginstefnu að skaðabótaréttur tjónþola eða endurkröfuréttur tryggingaraðila stofnist ekki að því marki sem tjón fæst bætt af vátryggingum eða öðrum tryggingaúrræðum. Undantekningar í 19. gr. frv. helgast af því að út frá varnaðarsjónarmiðum þykir þó ekki heppilegt að afnema með lögum skaðabótaábyrgð eða endurkröfurétt ef tjóni er valdið af ásetningi eða stórfelldu gáleysi eða í atvinnurekstri eða opinberri starfsemi enda þótt um einfalt gáleysi sé þar að ræða.
    Laganefnd Lögmannafélagsins telur breytingarnar á frv. til bóta, en bendir þó á nokkur atriði sem rétt er að athuga nánar og reyndar komu fleiri umsagnaraðilar að svipuðum atriðum. T.d. má nefna þá gagnrýni laganefndar um það sérstaka 5% lágmark sem fram kemur í 1. mgr. 4. gr. frv. Um þá gagnrýni vísast til athugasemda með 4. gr. í frv. en þar kemur fram að þegar varanlegur miski skiptir einhverju máli verður hann metin til a.m.k. 5 miskastiga. Verður því varla fallist á þá skoðun að þetta sé ekki í samræmi við réttarvitund manna. Hér getur verið um að ræða afleiðingar slyss sem eru vart mælanlegar, t.d. lítið andlitsör sem ekki er áberandi.
    Það er einnig komin fram sú ábending að regla 6. gr. frv. um útreikning örorkubóta feli í sér verulega lækkun bóta frá því sem vera mundi eftir núverandi venju. En nefndin sá hins vegar dæmi sem voru valin með samanburði á bótum annars vegar eftir frv. og hins vegar þeim reglum sem nú er farið eftir. Öll dæmin sýna hærri bætur eftir frv. Enn fremur var bent á núverandi venju sem tryggingasérfræðingar hafa mótað um bótaútgreikning á grundvelli tekna tjónþola þrjú síðustu árin fyrir slys.
    Ákvæði 1. mgr. 7. gr. frv. um að meta skuli bætur fyrir varanlega örorku á grundvelli árslauna á næstliðnu ári fyrir þann dag sem tjón varð er til einföldunar og hægðarauka við afgreiðslu bótamála. Ekki virðist ástæða til að óttast að almenna reglan í 1. mgr. leiði til óeðlilegrar niðurstöðu því að samkvæmt 2. mgr. 7. gr. er skylt að víkja frá henni þegar óvenjulegar aðstæður eru fyrir hendi. Dæmi þess er að tekjur launþega fyrir slys hafi fallið niður vegna sjúkdóms.
    Athugasemdir voru gerðar um 8. gr. Í henni er regla um staðlaðar örorkubætur til barna og tjónþola sem að verulegu leyti nýta vinnugetu sína þannig að þeir hafa engar eða takmarkaðar vinnutekjur. Lögmannafélagið telur t.d. að meta megi örorkustig tjónþola úr umræddum hópum á sama hátt og hjá öðrum tjónþolum. Þetta virðist misskilningur vegna þess að við hið nýja fjárhagslega örorkumat frv. er byggt á samanburði tekna tjónþola fyrir og eftir slys. Það er hins vegar ekki unnt að gera þegar tjónþoli hefur haft litlar sem engar vinnutekjur fyrir slys. Er því óhjákvæmilegt að taka upp sérreglu fyrir umræddan hóp tjónþola.
    Reynsla í bótamálum hér á landi og víða erlendis er sú að börn, húsmæður og aðrir tjónþolar sem hér um ræðir hafa almennt hlotið rýrari örorkubætur en eðlilegt má telja. Ástæða þess er ekki síst sú að dómstólar hafa miðað við meðallaun. Ef frv. yrði breytt á þann veg að tjón þetta verði metið einstaklingsbundið er hætt við að bætur til barna og heimavinnandi manna mundu almennt halda áfram að taka mið af lægstu launatöxtum.
    Meginstefna frv. er að þeir sem raunverulega verða fyrir tjóni fái fullar bætur fyrir tjón sitt og jafnframt að menn fái ekki skaðabætur sem eru að miklum mun meiri en eðlilegt getur talist. Þótt bætur til ýmissa tjónþola geti orðið eftir frv. lægri en nú er má ekki gleyma því að með frv. er stefnt að hækkun á bótum fyrir alvarleg slys. Má hér t.d. benda á dóm Hæstaréttar frá 10. des. 1992 þar sem dæmdar voru bætur vegna heilsutjóns sem barn varð fyrir í fæðingu. Dæmdar bætur fyrir varanlega örorku og miska námu samtals 5 millj. kr. en hefðu líklega orðið 20 millj. ef bætur hefðu verið ákveðnar eftir reglum frv. Gert er ráð fyrir svonefndri örorkunefnd í frv. sem verður sjálfstæð stofnun og rætt hefur verið nokkuð um breytt hlutverk lækna og fleiri aðila í því sambandi.
    Ákvæði 1. mgr. 10. gr. frv. felur í sér heimild til að óska álits örorkunefndar um mat. Frv. girðir því ekki fyrir að slasaði, lögmaður hans eða hinn bótaskyldi geti leitað til hvaða læknis sem er og óskað eftir örorkumati. Hins vegar á gagnaðili þess kost að leggja málið fyrir örorkunefnd þótt örorkumat einstaks læknis liggi fyrir. Má gera ráð fyrir að meiri hluti mála út af skaðabótum fyrir varanlegt líkamstjón komi til kasta nefndarinnar, ekki síst á fyrstu starfsárum hennar. Kostnaður við örorkunefnd getur orðið meiri en kostnaður sem nú hlýst af greiðslum til lækna fyrir örorkumat, en það er þó engan veginn víst. Þeir sem bera bótaábyrgð á tjóni skulu bera kostnað þennan en ekki ríkissjóður. Verði frv. að lögum fellur niður kostnaður við álitsgerðir og útreikninga tryggingasérfræðinga. Einnig má gera ráð fyrir að kostnaður vegna þóknunar til lögmanna minnki. Samband ísl. tryggingafélaga hefur áætlað að bifreiðatryggingafélögin hafi á árinu 1991 greitt um það bil 170 millj. kr. til lækna, lögfræðinga og tryggingastærðfræðinga vegna uppgjörs líkamstjóna. Réttarreglur um rétt og skyldur aðila í skaðabótamálum eru ekki hluti af heilbrigðiskerfinu. Hlutverk lækna í skaðabótamálum verður hins vegar óbreytt, en skipulagið verður breytt. Örorkunefnd er aðeins ætlað að nokkru leyti að fjalla um hreint læknisfræðilegt efni.
    Hér á landi er notuð heimild í réttarfarslögum til skipunar lækna til setu í dómi þegar þörf krefur, en oftast liggja fyrir læknisfræðileg gögn sem nægja löglærðum dómendum til að dæma í málinu án sérstakra meðdómsmanna. Ákvæði frv. um setu lögfræðings í örorkunefnd teljast nauðsynleg til þess að gætt verði lögfræðilegra sjónarmiða sem óhjákvæmilegt er að taka afstöðu til áður en mál er lagt fyrir þá sem leysa þurfa skaðabótamál með samningi eða dómi. Að beiðni tjónþola er heimilt að taka upp að nýju ákvörðun um bætur fyrir varanlegan miska eða örorkubætur, ef ófyrirsjáanlegar breytingar hafa orðið á heilsu tjónþola. Til þess að átta sig á 11. gr. frv. verður að hafa í huga að hún á við endurupptöku ákvörðunar um bætur í máli þar sem einkaaðilar eigast við. Öðru máli gegnir um endurupptöku bóta í velferðarkerfinu. Mikilvægt er bæði fyrir tjónþola og hinn bótskylda að þeir geti treyst því að samningur eða dómur um tjónbætur sé endanlegur. Samkvæmt almennum réttarreglum verður ákvörðun sem hér um ræðir að jafnaði ekki haggað nema verulegar forsendur hennar hafi verið rangar eða brugðist. Nauðsynlegt þykir vegna réttaröryggis að víkja ekki frá þeirri almennu reglu sem nú gildir um þetta efni. Hins vegar tryggir 11. gr. tjónþola, að hinn bótaskyldi getur ekki, ef frv. verður að lögum, krafist endurskoðunar á bótaákvörðun þó að síðar komi í ljós að varanlegur miski eða örorka tjónþola er ekki eins mikil og gera mátti ráð fyrir við samningsgerð eða dómsuppsögu.

    Þá má nefna aukna réttarvernd í 26. gr. frv. um greiðslur miskabóta en sú mikilvæga breyting er gerð að fallið er frá skilyrði 264. gr. hegningarlaga um að meingerð þurfi að vera refsiverð. Þessi breyting felur í sér stóraukna réttarvernd gegn brotum af þessu tagi, t.d. gegn friðhelgi einkalífs. Þeim sem valdið hefur líkamsmeiðingum, framið kynferðisbrot eða önnur álíka afbrot getur, eftir atvikum, verið skylt að greiða þeim sem misgert er við miskabætur eftir 26. gr. frv. auk bóta fyrir líkamstjón.
    Virðulegur forseti. Það er sannarlega af mörgu að taka í þessu máli en ég læt duga að vísa til ítarlegrar greinargerðar frv. Er það von allshn. að þessu frv. verði vel tekið hér á hinu háa Alþingi. Ég vil nota þetta tækifæri til þess að þakka nefndarmönnum gott starf.