Forsætisráðherra (Davíð Oddsson) :
Virðulegi forseti. Mál þetta sem hv. 7. þm. Reykn. mælti hér fyrir áðan ber að með nokkuð sérstökum og sérkennilegum hætti. Það kom fram í upphafi þings að stjórnarandstöðuflokkarnir, formenn þeirra flokka og þingflokka, óskuðu eindregið eftir því að samhliða umræðunni um hið Evrópska efnahagssvæði færi fram umræða um frv. til stjórnarskipunarlaga sem flutt yrði. Það frv. hefur nú komið fram en það má segja að það sé nokkuð erfitt að fóta sig á hver séu raunveruleg tengsl þess frv. við EES-málið sjálft. Það kom reyndar hér fram í ræðu 1. flm. að setningar í skýrslu utanrrh. frá því í mars 1991 væru besta röksemdin fyrir þörfinni á því að setja slík lög eða breyta stjórnarskránni með þeim hætti sem frv. gerir ráð fyrir. En ef það er svo þá eru ekki bein tengsl við EES-málið við flutning þessa máls því utanrrh. tekur sérstaklega fram í skýrslu sinni að sá samningur eða lögilding hans --- og ekkert hefur breyst í þeim efnum sem breytir því --- stangist ekki á við stjórnarskrána en hins vegar geti í framtíðinni verið ástæða til þess að setja ákvæði í stjórnarskrá sem auðveldi mönnum að flytja tiltekna þætti ríkisvaldsins til alþjóðlegra stofnana. Og ef þetta eru rökin eins og flm. tók fram þá er málið alls ekki tengt eða bundið við
EES-málið á nokkurn hátt, nema þá eingöngu sem tilefni þess að málið fer af stað.
Ef við skoðum flm. og aðstöðu þeirra flokka, þá er líka dálítið erfitt að fóta sig á málinu vegna þess að það kom fram í ræðu 1. flm. hér áður, þegar EES-málið sjálft var rætt --- eða það mátti skilja hann svo a.m.k. --- að það væri góður vilji fyrir því hjá Framsfl. að styðja málið að uppfylltum nokkrum auðuppfylltum skilyrðum ef stjórnarskráin heimilaði slíkt. Því má skilja það svo að 1. flm. og flokkur hans séu að flytja þessa breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins til að gera þetta kleift þannig að sá annmarki verði nú ekki fyrir hendi sem þeir telja að sé fyrir hendi.
Hinir tveir flutningsflokkarnir hafa allt aðra skoðun á málinu. Þeir eru á móti EES-samkomulaginu þannig að það er afskaplega merkilegt að þeir skuli þá sameinast Framsfl. við að reyna að skapa þessi skilyrði til að koma málinu yfir þá stjórnarskrárhindrun sem Framsfl. telur vera í veginum, (Gripið fram í.) því að það er alveg hárrétt mat hjá Framsfl. að ef þetta næðist fram og þessi annmarki væri á stjórnarskránni, þá mundi stuðningur Framsfl. nægja og ekki þyrfti að koma til atbeini Kvennalista og Alþb. eftir að þessi breyting hefði verið gerð. Þess vegna er dálítið sérkennilegt að þetta skuli bera að með þessum hætti.
Í annan stað má horfa á málið með öðrum hætti. Stjórnarflokkarnir, ríkisstjórnin, telur ekki að löggilding samningsgerðarinnar um Evrópskt efnahagssvæði brjóti í bága við stjórnarskrána, og ekki sé um að ræða afsal á fullveldisrétti þjóðarinnar. Og stjórnarflokkarnir eru andvígir því að afsala fullveldisrétti þjóðarinnar. Þess vegna mundu þeir ekki vilja í sjálfu sér setja ákvæði í stjórnarskrá sem gerði þinginu það auðveldara að afsala sér fullveldisrétti þjóðarinnar eins og skilja mætti að flm. teldu hins vegar ástæðu til að gera, þ.e. að í framtíðinni yrði það með þeim hætti að þingið, ef nægilegur fjöldi þingmanna sameinaðist um það, gæti breytt fullveldisþættinum eða veikt hann í samningum við önnur ríki eða alþjóðlegar stofnanir án þess að rjúfa þyrfti þing og þjóðin kæmist þar með með puttana í málið. Menn vilja í eitt skipti fyrir öll koma stjórnarskránni þannig fyrir að þessi breyting þyrfti ekki að gerast með þeim hætti heldur væri hægt að gera þetta allt saman innan þingsins. Þetta sýnir út af fyrir sig afskaplega sérkennilega hlið á þessu máli svo ekki sé meira sagt.
Stjórnarskráin eða stjórnarskrár almennt eru sá grundvöllur sem löggjöf þjóða byggir á og ég hygg að það geti allir verið sammála þeim mæta fræðimanni Ólafi Jóhannessyni að menn eigi ekki að fara hvatvíslega í það að breyta stjórnarskránni. En hér virðist einmitt það vera að gerast að allmargir þingmenn og flokkar vilja fara hvatvíslega í það að breyta stjórnarskránni því eins og hv. 1. flm. gat um þá er stjórnarskrárnefnd starfandi. Í henni eiga sæti hinir mætustu menn og það væri náttúrlega eðlilegast ef menn vildu ekki fara hvatvíslega í breytingar á stjórnarskránni að mál eins og þetta væri rætt innan vébanda hennar en ekki flutt með þessum hætti hér í þinginu, a.m.k. ekki látið svo heita að málið væri með þessum hætti tengt EES-málinu. Og ef við hugsum út frá hagsmunum Framsfl., sem virðist vilja með þessu frv. tryggja það að EES-samningarnir geti gengið í gegn þvert ofan í hagsmuni hinna flm., þá getur maður reyndar velt því fyrir sér lögfræðilega hvort þessi breyting, ef þeirra afstaða er rétt varðandi 2. gr. stjórnarskrárinnar, mundi nægja. Ef þau sjónarmið, sem uppi eru hjá sumum fræðimönnum eins og menn hafa greint ítarlega frá hér í þinginu, eru rétt, að 2. gr. sé í veginum fyrir þessum samningi, þá er a.m.k. lögfræðilega hæpið að þessi breyting mundi leysa þar úr öllum vanda þannig að ég tel að menn hafi kannski ekki hugsað þetta nægilega vel, þetta sé einmitt dæmi um það að menn hafi gengið þvert gegn ráðum góðra manna eins og Ólafs Jóhannessonar hvatvíslega til þessarar hugmyndar um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Menn geta náttúrlega út af fyrir sig skoðað vel sinn gang í þeirri nefnd sem kosin verður þannig að þetta þarf ekki að hafa nein alvarleg eftirköst og þá geta menn séð að þarna stangast dálítið á bæði hagsmunir flutningsflokkanna og sjónarmið og reyndar er breytingin tæpast nægjanleg ef það er sjónarmið Framsfl. að 2. gr. stjórnarskrárinnar girði fyrir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið eða löggildingu hans.
Nú er það þannig, sem er náttúrlega merkileg tilviljun, að það fer fram lögfræðileg deila hér um stjórnarskrána og lögfræðin virðist ganga í þá áttina að stjórnarflokkarnir hafi í meginatriðum eina lögfræðilega skoðun og stjórnarandstaðan aðra lögfræðilega skoðun. Ég hygg að það geri fáir ráð fyrir því að lögfræðin þróist nákvæmlega með þessum hætti. Það séu önnur og vísindalegri sjónarmið sem þar blasi við mönnum. En þetta er nú staðreyndin sem blasir við í þinginu. Ég geri fastlega ráð fyrir því að það sé tilviljun að lögfræðin skuli hneigjast niður með þessum hætti. En umræðurnar um stjórnarskrána og EES-samninginn sérstaklega geta út af fyrir sig verið mjög gagnlegar og nauðsynlegar, en ég tel að flutningur þessa frv. geri það ekki að verkum að menn geti í hinum fyrri þættinum um EES-málið sjálft látið hjá líða að ræða þar ítarlega um stjórnarskrárþáttinn því að í raun er erfitt að átta sig nákvæmlega á því hvernig þetta frv. tengist beint ákvörðun þingsins sem taka verður um að fullgilda samninginn um hið Evrópska efnahagssvæði.
Grundvöllur þessarar umræðu hér og niðurstöður eru þau lögfræðilegu álit sem liggja fyrir. Ég ætla ekki að fara í einstökum atriðum hér og nú út í þessi álit eða álitsgerðir. Það munum við hins vegar fá tækifæri og tóm til að gera í umræðum um samninginn um hið Evrópska efnahagssvæði. Ég tel að við eigum ekki að gera neinn mannamun í sjálfu sér á þeim fræðimönnum sem skilað hafa skriflegum álitsgerðum. Ég tel að við getum öll verið sammála um að þetta séu allt gagnmerkir fræðimenn og ekkert út á persónur þeirra að setja eða þekkingargrundvöll þannig að við höfum ekki aðrar leiðir færar hér í þinginu þegar við gerum upp við okkur hvert og eitt okkar afstöðu en að horfa á málatilbúnaðinn hjá hverjum og einum eða í hverri skýrslu eða greinargerð fyrir sig, vega og meta þau rök sem þar liggja fyrir og eftir það gera upp okkar hug. Ég hygg að það sé enginn vafi á því að hér hafa margir ágætir menn lagt að vísu mismunandi sjónarmið fram, þau séu öll í því formi að þau séu mjög boðleg til þess að vera grundvöllur umræðu og okkar verkefni er þá fyrir hvert okkar eftir rannsókn á þeim að meta hvaða röksemdir við teljum vera tryggastar og leiða til réttastrar niðurstöðu. Ég fyrir mitt leyti, eins og menn geta ímyndað sér, hef gert það upp við mig. Ég tel að ekki sé vafi á því að lögsetning eða löggilding hér í þinginu á EES-samningnum standist hina íslensku stjórnarskrá.
Það eru ekki eingöngu þeir sem hér hafa skilað inn skriflegum greinargerðum sem hafa lagt til mála. Einnig hefur verið vitnað í greinar annarra manna. Sá ágæti maður, fyrrum prófessor, Lúðvík Ingvarsson hefur skrifað tvær greinar í Morgunblaðið eða réttara sagt eina grein í tveim hlutum og hér hefur verið vitnað til þeirrar greinar m.a. af 10. þm. Reykv.
Grein Lúðvíks er út af fyrir sig dæmi um það í hvaða átt umræður um þessa hluti geta þróast. Þegar hann ræðir um framgöngu fyrrum dómsmrh. 1951, mann sem hann reyndar ber hið mesta lof á í grein sinni, þá telur hann að þeim manni hafi orðið á og hann hafi staðið ekki bara fyrir einu heldur tveimur brotum á stjórnarskrá landsins. Þeir sem þekkja til sögu þessa mæta manns sem þar átti í hlut vita hversu þunglega hann hefði tekið slíkum ásökunum í lifandi lífi og auðvitað er slæmt að um minningu hans skuli vera fjallað með þeim hætti. En ég vek athygli á því að í grein Lúðvíks kemur fram, og það er athyglisvert ef þingið hefur gerst sekt um tvöfalt stjórnarskrárbrot, þá tekur Lúðvík fram að enginn annar hafi rætt málið í þinginu en ráðherrann þannig að væntanlega hafa ekki verið miklar efasemdir uppi í þeim efnum þá. Ég býst við að aðrir í þáverandi ríkisstjórn, þar á meðal landbrh. og samgrh., grandvar lögfræðingur, Hermann Jónasson, hafi ekki heldur talið að hann væri að standa að tvöföldu stjórnarskrárbroti þegar þessi málatilbúnaður átti sér stað í þinginu. En það er auðvitað miður að umræðuna um mál af þessu tagi núna skuli bera að í grein þessa annars ágæta lögfræðings og fyrrum kennara okkar sumra hér inni.
En í sambandi við þennan þátt og ummæli prófessorsins, þá er eitt athyglisvert vegna þess að það hefur margoft komið réttilega fram að að íslenskri stjórnskipun eigum við engan annan endanlegan kost til að ljúka málinu þannig að ekki sé vafi eða eigi að vera vafi lengur. A.m.k. á það að vera endir allra deilna eins og sagt er um úrskurði Hæstaréttar. Hvort sem úrskurðir Hæstaréttar eru alltaf réttir, þá eru þeir að okkar skipan að þessu leyti til endir allra deilna. En ég vek athygli á því varðandi einmitt þennan þáttinn, hið tvöfalda stjórnarskrárbrot sem á að hafa gerst fyrir 40 árum síðan, að þá hafa mál sem hafa byggst á þeirri samþykkt margoft komið til kasta Hæstaréttar og Hæstiréttur hefur aldrei talið í 40 ára sögu að þar hafi átt sér stað hvorki eitt hvað þá heldur tvö stjórnarskrárbrot. Mér finnst að prófessorinn fyrrverandi, sá ágæti maður Lúðvík Ingvarsson hefði átt að hafa þetta hugfast þegar hann skrifaði þessar hugleiðingar. ( ÓÞÞ: Hafa ráðherrar verið dæmdir fyrir að brjóta íslensk lög?) Ég er að fjalla um tiltekinn þátt í grein Lúðvíks Ingvarssonar sem hann telur að hafi byggst á tvöföldu stjórnarskrárbroti í málum sem margoft hafa verið reist á þessum sama sáttmála og enginn hefur haldið því fram þar að stjórnarskráin hafi verið brotin. Ég tel því að þrátt fyrir þessa grein sé minning þeirra góðu lögfræðinga í ríkisstjórninni, Hermanns Jónassonar og Bjarna Benediktssonar, að þessu leyti til algjörlega hrein og engin ástæða til að halda því fram að þeir hafi rofið það heit sem þeir hafa undirritað rétt eins og við og framið tvöfalt stjórnarskrárbrot.
Það má segja að í þessum umræðum og reyndar í þessum greinum öllum hafi mönnum birst mismunandi hugsanagangur varðandi stjórnarskrána, eðlilegur hugsanagangur og þekktur, nánast um það með hvaða hætti og hversu fast eigi að túlka hana, hvort nánast eigi að túlka hana samkvæmt bókstafnum og þá í þrengsta skilningi þess orðs eða hvort stjórnarskráin geti í túlkunum tekið breytingum án atbeina löggjafans. Ég er auðvitað í þeim hópi sem tel að túlkun á stjórnarskránni hljóti að tengjast breyttum tímum og það sé nánast það sem er ofan á alls staðar í henni veröld og þrengsti bókstafsskilningur í þeim efnum eigi ekki við og passi ekki. Ég vil í þessu sambandi fá að vitna hér í stuttan kafla eftir dr. Bjarna Benediktsson þar sem hann skrifar, með leyfi forseta:
,,Í þeim löndum sem sett hafa skrifaðar stjórnarskrár hefur reynslan orðið sú að þótt ákvæðin hafi verið hin sömu eða svipuð í upphafi hefur framkvæmdin orðið harla ólík í hverju landi. Það er sem sé óhagganleg staðreynd að stjórnskipun hvers lands þroskast á löngum tíma og mótast mjög af aðstæðum öllum. Hefur í þessu farið á sama veg hér á landi og annars staðar. Flest eða öll ákvæði núgildandi íslensku stjórnarskrárinnar hafa að vísu einhverjar fyrirmyndir í erlendum stjórnarskrám, en samt hefur framvindan orðið með sérstökum hætti hér. Er hægt að nefna ýmis dæmi þess að fyrirmæli sem ætlunin var að taka upp eftir erlendri fyrirmynd í fyrstu hafi í framkvæmd verið skilin hér allt öðruvísi en í landinu sem fyrirmyndarinnar var leitað í. Þetta er skiljanlegt. Stjórnarskrárákvæði eru yfirleitt fáorð. Af hinum fáorðu fyrirmælum hefur því fremur leitt mjög mismunandi framkvæmd í hverju landi fyrir sig. Alveg eins og þetta hefur farið fram til þessa verður það sjálfsagt einnig héðan í frá. Þó að menn taki erlendar fyrirmyndir og breyti gildandi stjórnarskrárákvæðum til samræmis við þær er engan veginn víst að tilgangurinn náist. Aðstæður og öll atvik eru yfirleitt svo ólík að nær öruggt má telja að framkvæmdin verði með allt öðrum hætti en í því landi sem fyrirmyndin var sótt til þannig að stjórnarskrár sem hafa sama textann hafa í túlkun lotið allt öðrum lögmálum eftir löndum og eftir tíma.``
Og reyndar af því að hv. 1. flm. vitnaði til þess að hér væri einmitt verið að fara eftir því sem annars staðar og erlendis hefur gerst, þá vil ég gjarnan, með leyfi forseta, bæta við örstuttum kafla í beinu
framhaldi:
,,Þetta ber mönnum að hafa í huga þegar endurskoða skal og breyta ákvæðum stjórnarskrárinnar. Auðvitað er sjálfsagt að kynna sér eftir föngum hinar bestu erlendu fyrirmyndir en öruggast er og haldbest mun reynast að byggja sem mest á þeirri reynslu sem fengin er í íslensku þjóðlífi en apa ekki umhugsunarlítið eftir því sem vel kann að hafa reynst erlendis en allsendis er óvíst að eigi við okkar hætti.``
Þetta er tilvitnun og henni lauk þar með og ég held að þetta hafi verið þörf tilvitnun.
Eins og ég nefndi, þá hafa verið mjög mismunandi skólar uppi í þessum efnum með hvaða hætti eigi að túlka stjórnarskrána. Mér fannst til að mynda á ræðum hv. 4. þm. Austurl., sem er nú ekki hér, í salnum í gær og reyndar hjá flestum talsmönnum stjórnarandstöðunnar, þar á meðal hv. 8. þm. Reykn., vera rík tilhneiging til þess að túlka stjórnarskrána afskaplega þröngt. Þó það kunni að henta af pólitískum ástæðum í stöðu málsins í dag þá vara ég við því að menn geri það almennt og haldi frekar við prinsippið í þeim efnum og miði sig frekar við þau sjónarmið sem ég var að vitna í í riti dr. Bjarna Benediktssonar.
En það hafa fleiri ágætir fræðimenn fjallað um þetta með mjög skynsamlegum hætti og er nú ljóst að til margra fræðimanna verður auðvitað að leita þegar menn eru að velta fyrir sér skoðunum í þessum efnum. Ég vil til að mynda nefna ritverk ágæts fræðimanns sem fjallar einmitt um þennan þáttinn, um túlkunina en þar segir, með leyfi forseta, um túlkun:
,,Ýmis ákvæði stjórnarskrárinnar hafa í reynd annað gildi en formlegt orðalag gefur til kynna. Þau eru í verki túlkuð á annan veg. Slík túlkun getur verið í því fólgin að tilskildum rétti er ekki beitt, hann reynist dauður bókstafur. Dæmi um slíkt er að enginn forseti hefur beitt því neitunarvaldi gagnvart staðfestingu lagafrumvarpa sem forseta er veitt í 26. gr. stjórnarskrárinnar. Túlkunin getur líka birst í öðrum veruleika en orðalag stjórnarskrárinnar gefur til kynna. Dæmi um slíkt er vald stjórnmálaflokka á Alþingi til að ákveða fjölda ráðherra og skiptingu ráðuneyta þótt stjórnarskráin feli forseta það verkefni. Hlutverk forsetans er eingöngu að tilkynna það sem aðrir hafa ákveðið.``
Hér er einmitt mjög skynsamlega, rétt eins og hjá dr. Bjarna Benediktssyni, vikið að því með hvaða hætti eigi að túlka stjórnarskrána. Hv. 4. þm. Austurl. las í gær upp kafla eftir Keynes, bæði á íslensku og ensku, og lét okkur geta áður en hann nefndi nafnið, hver hefði nú skrifað þennan texta og enginn okkar gat, enda var það erfiðara vegna þess að dr. Keynes sat ekki í salnum. En ef menn mundu vilja geta um þennan texta sem ég var að lesa, um hina frjálslegu túlkun, þá hlýtur nú einhver að geta getið um þennan fræðimann. (Gripið fram í.) Já, hann situr þarna. Hv. 8. þm. Reykn. Hann vill túlka stjórnarskrána með þessum hætti í sínum fræðilegu ritgerðum. Ég held að það sé afskaplega skynsamlegt af honum og mér fannst þessi kafli miklu skynsamlegri heldur en hjá þingmanninum sem talaði um málið hér fyrir fáeinum dögum síðan.
Varðandi málsmeðferðina á þessu máli þá held ég að a.m.k. mín sjónarmið hljóti að vera þau að þar sem málið tengist ekki að neinu verulegu leyti hinu Evrópska efnahagssvæði, þá verði það auðvitað rætt sem venjulegt stjórnarskrármál í þessari sérstöku nefnd, ítarlega. Ég er ekki að gera lítið úr þessari hugmynd, alls ekki. Ég vek hins vegar athygli á ýmsum þverstæðum sem fram hafa komið. Menn verða að skoða það mjög vandlega. En síðan væri kannski eðlilegast að málið gengi til þeirrar stjórnarskrárnefndar sem menn hafa sameinast um að hafa starfandi og er skipuð hinum mætustu mönnum sem við öll höfum traust á. En auðvitað verður nefndin sjálf og að lokum þingið sjálft að ákvarða með hvaða hætti málsmeðferðinni verður að lokum hagað.