Kristinn H. Gunnarsson
:
Virðulegi forseti. Ég get tekið undir það að mörgu leyti hjá síðasta ræðumanni að framsöguræðan var býsna góð og svona með því betra sem ég hef heyrt af því tagi í framsöguræðum á þessu þingi fyrir málum tengdum Evrópska efnahagssvæðinu. Það er hins vegar engum vafa undirorpið að þetta mál er það gríðarlega mikið að umfangi og mörg álitaefnin í því að auðvitað verður þeim aldrei öllum svarað í einni framsöguræðu jafnvel þótt leitast sé við að megni að taka á sem flestum atriðum.
Hér er í eðli sínu um að ræða mál sem að mínu viti er afleiðingin af öðrum ákvörðunum. Ég hef skilið þennan samning um Evrópska efnahagssvæðið, um fjórfrelsið, á þann veg að það sem lá til grundvallar og er markmið manna er frelsi á vöru, þjónustu og fjármagni og launþegafrelsið eða frjáls för launamanna og sjálfstætt starfandi sé í raun og veru afleiðing af hinu sem menn hafa komist að niðurstöðu um að sé nauðsynlegt til að framfylgja og ná hinum markmiðunum. Ég vil segja almennt um þetta afmarkaða svið, um frjálsa för launþega og sjálfstætt starfandi, að það er mál sem að mínu viti er í eðli sínu jákvætt. Ég tel að það sé þjóðinni fremur til hagsbóta og gildisauka að í þessu samfélagi sé fólk sem kemur frá öðrum þjóðum með sín viðhorf og sína menningu og búi hjá okkur um stund eða til langframa og að sama skapi tel ég gagnlegt fyrir íslenska þjóð ef íslenskir ríkisborgarar eiga þess kost að starfa á erlendri grundu og kynnast þar menningu og menningarstraumum. Almennt viðhorf mitt til þessa afmarkaða sviðs samningsins er þannig fremur jákvætt og ég sé í raun og veru margt sem er álitlegt og þjóðinni gagnlegt við slík samskipti þó svo að það sé ekki þar með sagt að í sambandi við þennan samning sé ég jafnjákvæður til þessa máls hvað alla þætti þess lýtur.
Ég hefði t.d. verið tilbúinn til að líta á þetta afmarkaða svið og vinna að því og gera um það samninga við aðrar þjóðir eða jafnvel að Íslendingar gerðu einhliða tilteknar breytingar til þess að koma þessu á hvað okkur varðar því það er mikilvægt hvað að við höfum forræði málsins á okkar höndum, að við ráðum framvindunni að öllu leyti og getum stýrt þróuninni á þann veg að hún verði eins og við kjósum. Það sem er nokkur galli hvað þetta frelsi varðar er að mínu viti að það er tengt öðrum þáttum samningsins og bundið skilyrðum sem gera okkur að sumu leyti dálítið torvelt að grípa til ráðstafana eða stýra þróuninni eins og við hefðum kannski viljað sjá hana verða. Þetta vildi ég láta koma fram svona sem almenna afstöðu mína til þessa og ég vil víkja að einstökum atriðum í þessu efni.
Það sem ber auðvitað hæst þegar maður byrjar að skoða þetta mál er spurningin hversu víðtækt þetta frelsi er. Það er nauðsynlegt að mönnum sé það ljóst þegar gerðir eru samningar af þessu tagi að samningurinn sé vel afmarkaður, það sé ljóst hvar samningssviðið endar og hvar óbreytt ástand frá því sem nú er byrjar. Það verður að segjast eins og er með gildissvið á þessum þætti að það er ekki vel afmarkað því miður og reyndar viðurkennt í framsögu af hæstv. ráðherra. Það kemur fram í 28. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, 4. tölul., að þetta frelsi eigi ekki við um störf í opinberri þjónustu. Að óreyndu hefði maður talið að þetta atriði væri tiltölulega einfalt að skilgreina þannig að ljóst væri við hvað er hátt. Það kom hins vegar fram í ræðu hæstv. ráðherra að svo er ekki og reyndar minnir mig að það hafi komið fram í ræðu ráðherrans að ekki væri hægt að gefa upp tæmandi upptalningu á því sem undanþágan nær til þannig að það er enn þá matsatriði hvert gildissvið samningsins er að þessu leyti. Það kom líka fram í ræðu hæstv. ráðherra og er reyndar tekið fram í öðrum skjölum að upphaflega mun hafa verið litið svo á að þetta ákvæði væri tiltölulega auðskilið þegar það var tekið upp í samningum milli Evrópubandalagslandanna í Rómarsáttmálanum. Hins vegar hefur dómstóll Evrópubandalagsins gripið til sinna ráða og þróað túlkun á þessu ákvæði á annan veg en menn máttu sjá fyrir, eins og fram kemur hér í skjölum og ræðu ráðherra, og það kom enn fremur fram í ræðu ráðherrans að með hverjum dómi sem kveðinn er upp, þá skýrist þetta ákvæði betur. Það þýðir að það er ekki endanlega ljóst, heldur er í þróun og sá sem stýrir þróuninni er dómstóll Evrópubandalagsins.
Fyrsta spurningin sem maður veltir fyrir sér um skilgreiningu á þessu er: Hver er það sem á að ráða þróuninni um túlkun í framtíðinni þegar það liggur fyrir hvernig þetta hefur þróast í liðinni tíð og hvaða aðili það er sem hefur haft valdið til þess?
Að mínu viti lítur málið þannig út að Evrópudómstóllinn hefur haft það vald að skilgreina hugtakið og það hefur hann gert með því að kveða upp úrskurð í einstökum málum sem hafa varpað skýrara ljósi á markmið það sem dómstóllinn stefnir að með úrskurði sínum. Þegar samningurinn tekur gildi ætti því að vera hægt að ráða í það hvernig túlkun á þessu ákvæði lítur út, lesið saman með dómum Evrópubandalagsins á þessu sviði. Til þess að gera sér grein fyrir því hver skilningur á þessu ákvæði er er nauðsynlegt er að hafa dóma Evrópudómstólsins við höndina sem fallið hafa á þessu sviði til að átta sig á því hvaða skilning dómurinn leggur í undanþáguákvæðið frá þessu frelsi.
Því miður hefur það verið svo að dómar þessir hafa ekki legið fyrir. Ég lét spyrja sérstaklega eftir því í gær hvort þeir lægju fyrir á þinginu og svo reyndist ekki vera. Hið eina sem menn hafa aðgang að til þess að glöggva sig á þessu eru frásagnir um dómana í bók Stefáns Más Stefánssonar sem ég hef litið yfir til þess að glöggva mig á þessu. Hins vegar hefur mér borist skjal á allmörgum síðum sem nefnist ,,Dómareifanir vegna EES-samningsins`` sem er ekki endanleg þýðing að því að mér er sagt, þannig að taka verður þýðinguna með fyrirvara. Hún er hrá eins og það var orðað við mig, en ég hygg að segja megi að málavextir séu skýrir og meginatriðin í þessum dómum.
Í morgun blaðaði ég í gegnum skjölin og sá ýmislegt sem mér fannst mjög athyglisvert. Í nokkrum dómum kemur það fram að dómstóllinn telur að aðildarríki geti ekki ákveðið einhliða gildissvið undanþágunnar. Með öðrum orðum segir dómurinn að það sé dómstóls Evrópubandalagsins að ákvarða hvar undanþágan nær til. Það geta ekki verið mismunandi túlkanir á því í aðildarlöndum Evrópubandalagsins. Þetta er t.d. forsenda í máli dómstólsins sem hér nefnist 36/75 Ruttili og varðar ítalskan þegn í Frakklandi, en í dómareifuninni segir að aðildarríki geti ekki einhliða ákveðið gildissvið undanþágunnar.
Svipað þessu má finna á fleiri stöðum eins og t.d. í máli 66/85 við Lori Blum, en svo heitir málið. Þar segir, með þeim fyrirvara sem ég gat um varðandi þýðinguna, virðulegi forseti:
,,Frelsi launþega til flutninga er ein af meginreglum bandalagsins. Launþegahugtak 48. gr. [en það er Rómarsáttmálinn sem er sama ákvæði og er í 28. gr. EES-samningsins] er ekki unnt að túlka á grundvelli ólíkra ákvæða landsréttarins og því verður að finna EB-skilgreiningu.``
Dómurinn gefur það því í skyn að innan Evrópubandalagsins verður að vera samræmd túlkun á ákvæðinu og hann segir það skýrum stöfum að það sé verkefni dómstólsins að gefa út þá samræmdu skilgreiningu.
Í dómareifuninni, máli 53/81 Levin, segir svo:
,,Merking launþegahugtaksins má ekki taka breytingum frá einu aðildarríki til annars.``
Og í máli 75/63 sem nefnist Hoxtra Unger segir í dómareifuninni:
,,Túlkun á gildissviði launþegahugtaksins fellur undir lögsögu bandalagsins. Ef túlkunin væri undir aðildarríkjum komin væri þeim í lófa lagið að draga úr gildi hugtaksins og afnema þá réttarvernd sem samningurinn tryggir einstökum hópum.``
Hér eru því þó nokkur dæmi um forsendudóma dómstóls EB og gæti ég vitnað til fleiri en held ég láti þetta duga. Tilvitnanir staðfesta að dómstóllinn hefur talið sjálfan sig færan um að ákvarða túlkunina og að það sé hans að sjá til þess að túlkunin sé samræmd og að einstökum aðildarríkjum EB sé ekki frjálst að vera með breytilega túlkun á launþegahugtakinu. Reyndar er það áréttað í máli 149 79, framkvæmdastjórn EB gegn Belgíu, svo ég nefni eitt dæmi enn. Þar segir að með 4. málsgr. 48. gr. Rómarsáttmálans sé meginreglunni um bann við mismunun vikið til hliðar þegar um er að ræða störf hjá því opinbera. Af þessum sökum er ekki unnt að láta aðildarríkjunum eftir afmörkun hugtaksins opinber þjónusta.
Niðurstaða mín er því sú að fram til þessa hafa málin verið í þeim farvegi að dómstóll EB hefur þróað túlkunina og hann hefur einn haft valdið. Hann hefur enn fremur tekið sér það vald eða haft það, að fyrirskipa að túlkunin sé samræmd í aðildarlöndum EB.
Þá skulum við velta fyrir okkur framhaldinu hvað okkur varðar eftir að samningurinn tekur gildi. Þá sýnast mér tveir möguleikar vera fyrir hendi. Annars vegar að segja sem svo: Á þessum tímapunkti er skilgreiningin sú sem menn koma sér saman um. Eftir það er það á valdi einstakra ríkja að þróa túlkunina. Eða hinn möguleikinn: Það er á valdi einhvers aðila að þróa túlkunina með dómum og gæta þar að samræmingarhlutverkinu.
Af þessu er ljóst að Evrópubandalagið er bundið af dómstól EB um framtíðina í þessu efni. Dómstóll EB mun ráða túlkun og skilgreiningu þessa ákvæðis og öll löndin verða að hlíta þeirri túlkun.
Þá spyr maður sig: Getur málið þróast í tvo farvegi? Annars vegar að í framtíðinni muni nýir dómar innan Evrópubandalagsins leiða til tiltekinnar þróunar á skilgreiningu hugtaksins. Hins vegar séu það EFTA-löndin sameiginlega eða hvert fyrir sig sem þrói hugtakið frá því sem nú er í einhverjar aðrar áttir.
Ég er ekki viss um svarið við þessu. Ég hef ekki lesið samninginn til hlítar og treysti mér ekki til að svara þessu. En ég treysti mér þó til að segja að samræmingarkrafan í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið er grunnpunkturinn um að allir gangi í takt eins og sjá má bæði af samningnum um EES og frv. um EES. Það er því mjög ólíklegt að það verði látið líðast að eitt svið af fjórfrelsinu þróist í ólíkar áttir eftir aðildarríkjum vegna hinnar stífu samræmingarkröfu ,,homogenismans`` sem er einn grundvöllurinn í hugsanaferli samningsins.
Mér þykir líklegt að það ráði því hvernig ber að skilja undanþáguákvæðið í framtíðinni, að það mótist nær eingöngu af komandi dómum Evrópudómstólsins. Ef sú skoðun mín reynist rétt þá erum við í raun búnir að fela öðrum aðilum að túlka íslensk lög með dómsuppkvaðningu erlendis. Ég held að það sé umhugsunarefni fyrir hv. þingheim sem situr hér sölum, að velta því atriði fyrir sér hver þróunin eigi að verða og hver eigi að ráða þróuninni.
Ég hef eindregna afstöðu til þess atriðis. Ég er ekki tilbúinn til þess að gangast undir alþjóðasamninga sem veita erlendum aðilum eða yfirþjóðlegum stofnunum vald í þeim mæli að ráða og skipa okkar málum í framtíðinni. Ég er ekki tilbúinn til þeirra hluta og býst ekki við að verða það í náinni framtíð. Okkur hefur farnast það svo vel að hafa stjórn okkar mála í eigin hendi að betur verður ekki gert í öðrum löndum. Ég hygg að torfundin séu dæmi um að á hálfri öld hafi mönnum tekist að breyta þjóðfélagi úr þeirri fátækt sem var hér á landi til þess velferðarþjóðfélags sem við búum við núna. Ég hygg að fá slík dæmi finnist um slík afrek erlendis. Þetta gerðum við með eigin afli og stjórnuðum okkar málum sjálf. Það er athyglisvert að þetta tímabil er hið eina síðan 1262 sem við höfum haft forræðið í okkar höndum og segja má að reynslan sýni að farsælla sé fyrir íslenska þjóð að ráða sínum málum sjálf en að fela þau erlendu yfirvaldi, hvort sem um er að ræða danska konunga eða skriffinna í Brussel.
Þetta var um skilning eða túlkun á undanþáguhugtakinu um störf í opinberri þjónustu frá fjórfrelsinu eða launþegafrelsinu.
Ég mun leggja ríka áherslu á það í nefndinni að hún muni leitast við að ganga svo frá málum að við getum óvefengjanlega fengið að ráða þessum málum út frá öðrum ákvæðum EES-samningsins. Ég get
ekki fallist á að aðrir aðilar en íslenskir eigi að ákvarða skilning á lögum á Íslandi, hvort sem það er í formi álitsgerðar eða dómsuppkvaðningar eins og mér sýnist vera í þessu tilviki.
Annað er líka vert að hafa í huga og það er hversu ólík Norðurlöndin eru Evrópu hvað varðar uppbyggingu og skipulag stéttarfélaga og launþegahreyfinga. Það varðar t.d. grundvallaratriði eins og verkfallsréttinn. Ég get nefnt sem dæmi að í Frakklandi er réttur einstaklingsins til að fara í verkfall bundinn við stjórnarskrá. Hér á landi hefur stjórnarskráin verið túlkuð þannig að verkfallsrétturinn væri bundinn við félagsaðild eða svo ég vitni í skýrslu félmrh. sem dreift var í mars sl., en á bls. 42 varðandi túlkun á 73. gr. stjórnarskrárinnar segir, með leyfi forseta:
,,Stjórnarskrárgreinin hefur ekki verið skýrð þannig að hún verndi rétt manna til að neita að ganga í félag eða halda félagsaðild áfram.``
Það er grundvallaratriði í uppbyggingu launþegahreyfingarinnar hér á landi að réttindamálin séu á félagslegum grundvelli og innan skipulegra samtaka. Í Evrópu hefur þróunin verið öðruvísi, eins og ég gat um. Þar er allt meira eða minna á grundvelli persónu. Hér á landi gera menn kjarasamninga í krafti samstöðu innan samtaka. Kjarasamningar binda þá sem eru í félagsskapnum og þá sem stunda þau störf sem félagsskapurinn semur um þótt þeir séu ekki í honum. Ágreiningsefni eru rekin fyrir sérstökum dómstóli, Félagsdómi, þar sem samtökin sem slík eru aðili en ekki einstaklingurinn sem í þeim er. Evrópuleiðin, eins og í Frakklandi, er sú að réttindamál eru meira persónubundin þannig að menn sækja réttindi sín til dómstóla sem einstaklingar. Það gefur auga leið að það er gríðarlegur munur á því hvort menn sækja og verja félagsleg réttindi í skjóli samtaka fyrir umsömdum dómstóli eða hvort einstaklingarnir sækja réttindi sín fyrir almennum dómstóli.
Ég held að við verðum að gæta að þessu misræmi í uppbyggingu verkalýðshreyfingarinnar á Norðurlöndum annars vegar og Evrópu hins vegar þegar við metum gildi samningsins því við þurfum að átta okkur á því hvaða áhrif hann kunni að hafa á stöðu mála hérlendis. Í hvaða átt munu málin þróast undir þessum samningi þegar fram líða stundir? Það er ekki nema um tvennt að ræða. Þróunin verður annars vegar í þá átt að Evrópulöndin þrói löggjöf sína og stéttarfélög að okkar kerfi eða við færumst í átt til þeirra. Vegna stærðarmunar og fólksfjölda er líklegri leiðin auðvitað sú að Evrópukerfið innleiðist hér á landi og á Norðurlöndunum fremur en hið gagnstæða. Og það verður enn líklegra þegar yfirlýsingar Evrópubandalagsins um tilskipanir á þessu sviði liggja fyrir, um skilgreiningu á opinberum starfsmönnum og vinnumarkaðsmálum almennt. Það er því ljóst í hvaða átt Evrópubandalagið stefnir í þessu efni. Ég óttast dálítið eins og þessi samningur er útbúinn að þetta tilskipanavald EB geti kippt grundvellinum undan íslenskri verkalýðshreyfingu og færi okkur yfir á þetta einstaklingsbundna kerfi sem við sjáum fyrir okkur í afar víða í Evrópu.
Ég vildi einnig vekja athygli á því að mér sýnist nokkuð ljóst að verði þetta frv. að lögum og samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið þá sé nauðsynlegt að breyta lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Í þeim lögum er tekið fram að ríkisfang er nauðsynlegt til þess að fá skipun, setningu eða ráðningu í starf. Frá þessu er undanþáguákvæði en það er einungis undanþáguákvæði en ekki meginákvæði. Sannleikurinn felur í sér þá meginreglu að frelsið eigi að gilda en lögin um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna eru á gagnstæðum meiði hvað þetta varðar. Ekki er ég að leggja til að menn eigi að breyta þessu alveg í lögunum. En ég er að vekja athygli á því að það muni fylgja í kjölfarið.
Ég set líka spurningarmerki við starfsmenn sjálfseignarstofnana. Hvar verða þeir skilgreindir í þessu frelsi? Landakot, Sólheimar og fleiri stofnanir má telja upp. Hvar verður þetta launþegafrelsi gagnvart þeim?
Þriðja atriðið sem ég vildi nefna er forgangsréttarákvæði stéttarfélagnna. Það er einn af hornsteinum íslenskrar verkalýðshreyfingar og ef þessi samningur leiðir til þess að forgangsréttarákvæðið verður að víkja úr kjarasamningum þá hygg ég að mörgum þyki illa af stað farið. Mig minnir að hæstv. ráðherra hafi verið nokkuð viss um að það mundi halda í framtíðinni þrátt fyrir þennan samning ef ég hef tekið rétt eftir í máli hennar og vissulega skulum við vona svo en í mínum huga eru miklar efasemdir um að svo muni verða. Ég tók eftir því að hv. 11. þm. Reykv., Finnur Ingólfsson, vakti einmitt athygli á þessu í ljósi afstöðu mannréttindanefndar Evrópu. Í því máli mun væntanlega falla úrskurður Mannréttindadómstólsins og ef svo verður, þá gæti hann verið á þann veg að núverandi ákvæði brytu í bága við 11. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Hvaða áhrif hefur það? Munum við segja sem svo: Við erum ekki bundin af því, við höldum okkar striki hvað svo sem Mannréttindasáttmála Evrópu líður. Annað var að heyra á hæstv. dómsmrh. í gærkvöldi. Hann taldi Mannréttindasáttmála Evrópu vera lögskýringargagn því að það er ekki bara 11. gr. sem íslensk stjórnvöld eru að glíma við, þau eru líka búin að fá í hausinn dóm út af 10. gr. Mannréttindasáttmálans. Ég er því ekki eins viss og hæstv. ráðherra að þetta muni allt halda og ég er býsna smeykur um að þróunin geti orðið okkur mjög erfið í þessum efnum og mjög sterkar kröfur orðið uppi af hálfu aðila að samningi um Evrópska efnahagssvæðið að við verðum að afnema þetta og jafnvel að þeir hafi uppi kröfur um að þetta brjóti í bága við samninginn.
Ég vil, virðulegi forseti, ekki hafa svo sem miklu meira mál að þessu sinni um þetta frv. sem liggur fyrir. Augljóslega þarf margt að skoða í því og ég fæ tækifæri til þess að taka þátt í því starfi innan
nefndarinnar svo að ég vil fremur spara mig í ræðustól og hlýða á mál annarra í þessu efni. Ég hef farið almennum orðum um það atriði að hafa frelsi fyrir fólk til að fara milli landa og starfa, setjast þar að og ég get endurtekið að það er mér fremur geðfellt markmið að stuðla að því að fólk fari á milli landa, setjist þar að um lengri eða skemmri tíma, starfi þar og verði þátttakandi í því þjóðfélagi sem það gistir í hverju sinni. Ég tel slíkt hafa gildi fyrir öll samfélög og ekki síst íslenska samfélagið, en ég vil hafa þessi ákvæði á þann veg að það sé að fullu á okkar forræði að ráða þróun í þeim efnum. Því miður eru önnur atriði í þessum EES-samningi sem dregur ákaflega mikið úr okkur höndum af því valdi sem okkur væri nauðsynlegt til að stjórna þróun þessara mála í nálægri framtíð.
