Frsm. 1. minni hluta allshn. (Sólveig Pétursdóttir) :
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nál. frá 1. minni hluta allshn. varðandi till. til þál. um þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu.
Með leyfi forseta mun ég gera grein fyrir því nál. sem er á þskj. 221.
,,Nefndin ræddi tillöguna á þremur fundum. Til viðræðna komu þeir lögfræðingar sem kennt hafa og kenna stjórnskipunarrétt eða almenna lögfræði við lagadeild Háskóla Íslands, Eiríkur Tómasson hrl., dr. Gunnar G. Schram prófessor, dr. Magnús K. Hannesson lektor og Sigurður Líndal prófessor og auk þeirra Ólafur Þ. Harðarson, stjórnmálafræðingur og lektor við félagsvísindadeild Háskóla Íslands.
Íslensk stjórnskipun byggist á fulltrúalýðræði, sbr. 48. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem segir að alþingismenn séu eingöngu bundnir við sannfæringu sína og eigi við neinar reglur frá kjósendum sínum. Í almennum kosningum velja kjósendur þingmenn sem fá umboð til fjögurra ára. Í því umboði felst vald til að taka ákvörðun um samskipti Íslands við aðrar þjóðir eins og mælt er fyrir um þau í samningnum um Evrópskt efnahagssvæði (EES). Þingmenn standa kjósendum sínum síðan skil gerða sinna þegar kjörtímabilið er á enda. Þjóðaratkvæðagreiðsla um EES-samninginn bryti í bága við þær hugmyndir sem hingað til hafa ráðið um fulltrúalýðræði hér á landi.
Rísi vafi um það hvort alþjóðasamningur brjóti í bága við stjórnarskrána fæst ekki úr því skorið með þjóðaratkvæðagreiðslu. Stjórnarskránni verður aðeins breytt með þeim hætti sem getið er í 79. gr. hennar. Þeir sem styðja EES-samninginn en telja að hann brjóti í bága við stjórnarskrána hljóta að krefjast breytinga á henni og síðan þingrofs og nýrra kosninga. Það er þingmanna að meta hvort alþjóðasamningur samrýmist stjórnarskránni eða ekki.
Í tveimur tilvikum hefur verið efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu hér á landi vegna breytinga á stjórnskipan ríkisins, árið 1918 um sambandslagasáttmálann við Dani og árið 1944 um afnám sambandslaganna og stofnun lýðveldis. Árið 1918 var framfylgt fyrirmælum í stjórnarskránni frá 1915 og þegar sambandslögin voru afnumin var það í samræmi við ákvæði í lögunum sjálfum. EES-samningnum verður með engu móti jafnað við fullveldið 1918 eða stofnun lýðveldis 1944.
Engin krafa hefur komið fram á Alþingi um að stjórnarskránni verði breytt sérstaklega vegna EES-samningsins. Hins vegar hafa þingmenn úr Alþýðubandalagi, Framsóknarflokki og Samtökum um kvennalista flutt tvær breytingartillögur við stjórnarskrána. Samkvæmt hinni fyrri er auknum meiri hluta þingmanna veitt heimild til víðtæks framsals á íslensku ríkisvaldi til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka. Í hinni síðari er mælt fyrir um alþjóðasamninga og ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvörp eða tillögur til þingsályktunar. Þessar tillögur eru nú til meðferðar í sérstakri stjórnarskrárnefnd Alþingis.
Frá því lýðveldið var stofnað má nefna þrjá tillögur um þjóðaratkvæði á Alþingi við meðferð mikilvægra samninga við erlend ríki eða fyrirtæki. Í öllum tilvikum voru tillögurnar felldar með atkvæðagreiðslu á þingi, þ.e. þegar fjallað var um aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu (NATO), samninginn við Alusuisse um álverið í Straumsvík og aðild Íslands að Fríverslunarsamtökum Evrópu (EFTA).
Í stuttu máli má því segja að það væri brot á íslenskri stjórnskipunarhefð að samþykkja þessa tillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu vegna þátttöku Íslands í EES. Það gengi einnig í berhögg við fyrri niðurstöður á Alþingi þegar um mikilvæga alþjóðasamninga hefur verið að ræða.
Sé litið sérstaklega á EES-samninginn og spurningar um það hvort afgreiðsla hans kalli á þjóðaratkvæðagreiðslu er ástæða til að staldra við fjögur meginatriði:
1. Þegar gengið var til þingkosninga í apríl 1991 höfðu staðið umræður um þátttöku Íslands í EES frá því í mars 1989. Hafði skapast víðtæk samstaða um nauðsyn þessarar þátttöku þótt um skeið hafi verið deilt um leiðir að því markmiði að efla tengslin við Evrópubandalagið (EB). Allir meginþættir EES-málsins lágu skýrir fyrir við þingkosningarnar og kjósendur gátu einnig gert sér grein fyrir afstöðu einstakra þingmanna og flokka. Málið bar hátt í kosningabaráttunni. Þingmenn fengu því umboð í kosningunum til að ljúka málinu.
2. EES-samningurinn er uppsegjanlegur með 12 mánaða fyrirvara. Hann bindur því ekki Ísland
nema 12 mánuði í senn. Unnt er að rifta samningnum með einföldum meiri hluta á Alþingi. Yrði hann borinn upp og samþykktur í þjóðaratkvæðagreiðslu væri Alþingi jafnframt að undirgangast þá pólitísku skuldbindingu að rifta honum ekki nema með sömu aðferð. Það er með öllu ástæðulaust að festa samninginn þannig í sessi, ekki síst með tilliti til þeirra breytinga er kunna að verða á EFTA og geta krafist skjótra viðbragða af hálfu íslenskra stjórnvalda.
3. Þó svo færi að EES-samningnum yrði vísað til þjóðaratkvæðagreiðslu yrði hún aðeins ráðgefandi. Þingmenn þyrftu því eftir sem áður að taka afstöðu til samningsins eftir sinni eigin sannfæringu í samræmi við 48. gr. stjórnarskrárinnar. Undan þeirri ábyrgð getur löggjafarvaldið ekki vikist.
4. EES-samningurinn hefur hlotið meiri og almennari kynningu en nokkur alþjóðasamningur síðan lýðveldið var stofnað. Samningaviðræður EFTA og EB fóru að verulegu leyti fram fyrir opnum tjöldum og hvers kyns fræðsluefni um samninginn er auðfengið og aðgengilegt. Það er því með öllu ónauðsynlegt að stofna til pólitískra átaka, sem mundu þar að auki líklega að verulegum hluta snúast um annað en EES, og töluverðra útgjalda með þjóðaratkvæðagreiðslu í því skyni að tryggja það að almenningur kynni sér EES-samninginn.
Með vísan til þess sem hér hefur verið sagt er lagt til að þessari tillögu til þingsályktunar verði hafnað. --- Alþingi 3. nóvember 1992.``
Undir álitið rita Sólveig Pétursdóttir, Björn Bjarnason og Sigbjörn Gunnarsson.
Virðulegi forseti. Til frekari skýringar á þessu nál. tel ég nauðsynlegt að minnast nánar á fáein meginatriði. Ef þáltill. hlyti samþykki yrði brotið blað í sögu íslenska lýðveldisins enda hefur þjóðaratkvæðagreiðsla ekki farið um slíkt einstakt mál frá stofnun þess. Hvað væri í raun að gerast með slíku samþykki?
Eins og rakið er í nál. er fulltrúalýðræði eitt af grundvallaratriðum íslenskrar stjórnskipunar. Í 48. gr. stjórnarskrárinnar er þessi skipan fest í stjórnskipan okkar með þeirri reglu að alþingismenn eru eingöngu bundnir af sannfæringu sinni við afgreiðslu þingmála og ekki við neinar reglur frá kjósendum sínum. Reglur um fulltrúalýðræði eiga rætur sínar allar götur aftur til frönsku stjórnarbyltingarinnar. Þær byggja á þeirri hugsun að þjóðin kjósi með tilteknu millibili hóp útvalinna fulltrúa sinna til að taka ákvörðun um lagasetningu og afstöðu til þjóðmála í stað þess að þjóðin þurfi að gefa svör sín um slík ákvörðunaratriði í hvert og eitt skipti.
Fulltrúalýðræðið byggir þannig að nokkru marki á því viðhorfi að það sé nauðsynlegt að greiða fyrir stjórnun þjóðfélagsins með því að tiltölulega þröngur hópur þjóðkjörinna fulltrúa taki ákvarðanir í þágu þjóðarinnar. Þessi hópur getur sinnt því að kynna sér hvert og eitt mál af nægilegri nákvæmni og tekið síðan afstöðu til þess á þeim grundvelli í stað þess að ætlast verði til að hver og einn þjóðfélagsþegn geti varið tíma sínum til þeirra þarfa. Þótt þjóðkjörnir fulltrúar sæki vissulega þetta vald sitt til kjósenda eru þeir um leið að gangast undir skyldu gagnvart kjósendum, skyldu til að kynna sér mál og taka ákvarðanir fyrir kjósendur á kjörtímabili sínu. Þjóðin á þannig tilkall til að fulltrúar hennar á löggjafarþingi sinni þessu hlutverki eftir sannfæringu sinni en leitist ekki við að varpa ábyrgðinni af einstaka ákvörðunum yfir á þjóðina.
Fulltrúalýðræði byggir þó einnig á öðrum grunni. Í 48. gr. stjórnarskrárinnar kemur berum orðum fram að þingmenn eru ekki bundnir við neinar reglur frá kjósendum sínum heldur láti þeir sannfæringu sína ráða afstöðu sinni. Reglan tekur mið af því að það sé nauðsynlegt að skera á tengsl milli kjósenda og þingmanna meðan kjörtímabil stendur yfir því þingmenn verða stundum að taka nauðsynlegar ákvarðanir um þjóðfélagsmál sem geta verið óvinsælar meðal kjósenda þótt þær séu þjóðinni til heilla þegar til lengdar lætur. Ef slík mál yrðu borin undir atkvæði þjóðarinnar er hætt við að stundarhagsmunir réðu niðurstöðunni en ekki tillitið til áhrifa ákvörðunar til lengri tíma. Kjósendur fá í staðinn tækifæri sitt til að meta slíkar gerðir fulltrúa sinna við kosningar.
Þegar hv. þm. ganga til atkvæðagreiðslu um þessa till. til þál. er þarft að hafa í huga hvort vilji sé til að höggva skarð í þennan grundvallarþátt í stjórnskipun okkar. Í nál. er tekið svo til orða að það yrði brot á íslenskri stjórnskipunarhefð að samþykkja fyrirliggjandi þáltill. Með þeim orðum er ekki verið að halda þeirri skoðun fram að þjóðaratkvæði væri í andstöðu við reglur stjórnarskrárinnar enda ber mönnum almennt saman um að Alþingi hafi út af fyrir sig stjórnskipulega heimild til að ákveða að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram.
Á hinn bóginn væri samþykki tillögunnar andstætt markmiði fulltrúalýðræðis og að auki í andstöðu við hefðir sem hafa ríkt án undantekninga í nærfellt hálfa öld. Í fyrsta sinn í sögu lýðveldisins mundu hv. þm. bregðast þeirri skyldu sinni gagnvart þjóðinni að taka afstöðu til þingmáls eftir sinni eigin sannfæringu sem þeir verða að standa ábyrgir fyrir við kjósendur. Um leið væri verið að bregðast þeim anda sem reglur stjórnarskrárinnar byggja á. Er þetta breyting sem hv. þm. vilja standa að?
Þegar hver og einn gerir það upp við sig er full ástæða til að huga líka að afleiðingunum. Þegar litið er til afleiðinganna staðnæmist ég fyrst við þá spurningu hvert þetta fordæmi getur leitt. Því neitar enginn að EES-málið er umfangsmikið og hefur mikil áhrif á fjölbreytileg atriði í þjóðfélaginu. Eins og fram kemur í nál. er hins vegar ekki hægt að líta fram hjá því að við þingkosningar 1991 höfðu verið uppi umræður í þó nokkurn tíma um þetta mál. Kjósendum var ljóst þegar þeir gengu að kjörborði að ef áætlanir gengju eftir um framvindu þessa máls kæmi það í hlut fulltrúanna sem þeir voru að kjósa að taka afstöðu til þess. Kjósendur völdu þannig fulltrúa sína til að taka m.a. ákvörðun um EES og höfðu ekki tilefni til að búast við öðru en að málinu lyki á kjörtímabilinu.
Við undirritaðir nefndarmenn teljum því engan vafa á því að þingmenn hafi fullt umboð þjóðarinnar til að ráða fram úr þessu máli hver og einn eftir sinni sannfæringu.
Ef Alþingi víkst undan þeirri skyldu sinni nú hlýtur sú spurning að vakna rakleitt í kjölfarið hvort ekki þurfi að bera önnur mikilvæg þjóðfélagsmál einnig undir þjóðaratkvæði. Á að greiða þjóðaratkvæði t.d. um fiskveiðistefnuna, byggðastefnuna eða ríkisfjármál? Stefnumið frambjóðenda við síðustu alþingiskosningar til þessara mála voru kynnt kjósendum áður en þeir gengu til atkvæða líkt og afstaða frambjóðenda til EES. Fyrir mitt leyti fæ ég illa séð hver grundvallarmunur er á þessum málum innbyrðis enda skipta þau öll verulegu máli fyrir almenning. Kjarninn í þessu er einfaldlega sá að spurning um aðild að EES nýtur engrar þeirrar sérstöðu sem réttlætir að hún verði ein lögð undir þjóðina á meðan Alþingi tekur afstöðu til annarra mikilvægra mála.
Með ákvörðun um þjóðaratkvæði nú væri skapað fordæmi sem er erfitt að sjá hvert gæti leitt. Ef það er í raun vilji til að breyta grundvallarreglum stjórnskipunar okkar um fulltrúalýðræði verður að taka ákvörðun um þá breytingu á miklu breiðari grundvelli og án þess að afstaða hv. þm. dragi dám af afstöðu þeirra til eins tiltekins máls, þ.e. aðildarinnar að EES.
Varðandi afleiðingarnar sem gætu orðið af samþykkt þáltill. verður einnig að spyrja annarrar spurningar. Nú hefði verið gengið út frá því að ef þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram yrði hún eingöngu ráðgefandi. Til hvers mundi hún þá leiða? Eftir sem áður segir í 48. gr. stjórnarskrárinnar að þingmenn verði að taka afstöðu til þingmála eftir sannfæringu sinni. Sú sannfæring á ekki að taka mið af öðru en hvort hver og einn telji rétt eftir gaumgæfilaga athugun að samþykkja aðild að EES eða ekki. Sannfæringin á ekki að ráðast af meiri hluta atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslu. ( ÓÞÞ: Eða pólitískum þrýstingi í þinginu.) Mundu hv. þm. fylgja reglum 48. gr. stjórnarskrárinnar eða mundu andstæðingar aðildar að EES greiða henni atkvæði að undangengnu þjóðaratkvæði þar sem hún væri samþykkt?
Ef sannfæringin á að ráða eins og stjórnarskráin býður þjónar þjóðaratkvæði engum tilgangi. Ef meirihlutavilji þjóðarinnar í slíkri atkvæðagreiðslu á að ráða framgangi þessa máls á Alþingi er allt eins hugsanlegt að þingmenn verði að greiða atkvæði í andstöðu við sannfæringu sína og brjóta þar með gegn stjórnarskránni.
Enn einni spurningu má varpa fram til umhugsunar. Ef þáltill. væri samþykkt og þjóðaratkvæði færi fram þar sem meiri hluti kjósenda samþykkti aðild að EES, hver væri þá staða Alþingis að falla frá þeirri aðild á síðari stigum? Í nál. er bent á að EES-samningurinn sé uppsegjanlegur með 12 mánaða fyrirvara. Þessi staðreynd skiptir vissulega máli þegar afstaða er tekin yfirleitt til aðildar að EES. Margvíslegar breytingar gætu orðið í alþjóðamálum og samvinnu Evrópuríkja sem gætu valdið því að Alþingi teldi ástæðu til að nýta þennan uppsagnarrétt. Ef þjóðaratkvæði hefur farið fram um aðild að samningnum í upphafi má telja einsýnt að Alþingi væri tæplega stætt á að ákveða uppsögn án undangengins samþykkis í þjóðaratkvæðagreiðslu nema viðhorf um neyðarrétt gætu réttlætt það.
Í þessu ljósi væri meira og minna búið að binda samninginn þannig í sessi að ógerlegt væri að losna frá honum aftur með almennum reglum um meirhlutavilja Alþingis sem gilda þó um afnám laga. Með þessum hætti gæti Ísland verið aðili að EES um ókominn tíma án tillits til þingvilja. Ef þjóðin á að ráða á einhverjum tíma hvort við séum áfram aðilar að EES má eins spyrja hér í leiðinni hvernig ætti að bregðast við ef líkur væru á að þjóðin væri almennt orðin andstæð aðildinni? Væri Alþingi þá skylt að hlutast til um þjóðaratkvæðagreiðslu gagnstætt vilja meiri hluta þess til að staðreyna hvort sú væri orðin raunin? Væri Alþingi þá skuldbundið pólitískt til að ákveða uppsögn samningsins?
Þá er rétt að hafa það í huga að þegar kemur að næstu alþingiskosningum mun þjóðin væntanlega hafa fengið reynslu af EES-samningnum. Næstu kosningar gætu þannig hæglega snúist um EES-samninginn á þann hátt að þeir stjórnarandstöðuflokkar sem hafa lýst sig andvíga samningnum gætu lýst því yfir að þeir muni segja honum upp fái þeir til þess traust kjósenda.
Eins og ég gat um áður er ein af ástæðunum fyrir afstöðu þeirra sem standa að þessu nál. sú að samþykki þáltill. gæfi fordæmi sem gæti fyrr en varir leitt af sér þann nýja hátt í stjórnskipan okkar að fulltrúalýðræðið hyrfi í skugga ákvarðana í þjóðaratkvæðagreiðslum. Ég lýsti einnig þeirri skoðun hér áður að slíkar stórfelldar breytingar yrði að ákveða algerlega óháð einu einstöku máli. Sú breyting gæti læðst inn í stjórnskipunina með þessu eina fordæmi og við breytingunni sem slíkri viljum við vara.
Með því að taka upp þjóðaratkvæði sem almenna reglu til að leysa úr öllum veigameiri eða umdeildari málum væri í raun verið að færa löggjafarvaldið frá Alþingi. Lýðræðið byggir vissulega á því að valdið til löggjafar er sótt til þjóðarinnar. En í hvaða ógöngur væri stefnt ef þjóðarákvörðun um lagasetningu á að vera aðalreglan? Lagasetning getur ekki alltaf verið vinsæl. Það má minnast þess að litlu munaði t.d. á sínum tíma að nægilegur fjöldi þingmanna á danska þjóðþinginu fengist til að samþykkja tillögu um þjóðaratkvæði um afhendingu handritanna til Íslands. Ætli meiri hluti hefði fengist fyrir þeim málalokum sem urðu okkur í hag ef þjóðaratkvæðagreiðsla hefði farið fram?
Reynslan í þeim ríkjum Evrópu þar sem mislöng hefð er fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum getur einnig verið okkur til umhugsunar. Í Danmörku hefur t.d. verið deilt á ofnotkun þjóðaratkvæðagreiðslna sem öðrum þræði stafar þó af þeirri aðstöðu að þar hafa gjarnan setið við stjórn ríkisstjórnir sem hafa ekki haft
þingmeirihluta að baki sér og hafa því gripið til þjóðaratkvæðis um veigamikil mál til að styrkja stöðu sína. Þar hafa verið uppi ádeilur á notkun þjóðaratkvæðagreiðslna um flóknari mál og bent á að hinn almenni kjósandi eigi að vonum erfitt með að taka afstöðu til þeirra á málefnalegum grundvelli. Því hefur verið borið við að í slíkri stöðu hverfi flestir kjósendur að þeirri lausn að greiða atkvæði í samræmi við afstöðu þess stjórnmálaflokks eða stjórnarmanns sem þeir bera helst traust til þó vissulega megi finna áberandi dæmi um hið gagnstæða.
Í Sviss hefur lengi verið viðtekinn háttur að ráðið sé fram úr mikilvægum málum með þjóðaratkvæði. Reynslan þar hefur á hinn bóginn sýnt að kjörsókn er almennt dræm og verður minni eftir því sem þjóðaratkvæði eru tíðari. Því hefur einnig verið haldið fram að reynslan í Sviss hafi sýnt áberandi tilhneigingu til að niðurstöður í þjóðaratkvæði verði almennt íhaldssamar og hneigist að því að fyrirbyggja breytingar. Sem dæmi hefur m.a. verið bent á hvernig hefur farið í þjóðaratkvæði gegnum árin um tillögur um kosningarrétt kvenna.
Til viðbótar því sem nú hefur verið sagt þá virðist sem framkvæmd þeirrar þjóðaratkvæðagreiðslu er hér er til umræðu gæti orðið miklum erfiðleikum bundin. Þá er ekki einungis átt við erfiðan árstíma hvað veðurfar snertir heldur bárust mér þær fregnir í gær að samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu væri miklum erfiðleikum háð að halda slíkar kosningar frá 15. nóv. til 15. jan. Ástæðan er sú að á því tímabili stendur yfir vinna við uppfærslu þjóðskrár sem er meginverkefni stofnunarinnar. Það hefði miklar afleiðingar að fresta því verkefni, t.d. væri ekki hægt að leggja á skatta og erfiðleikar gætu skapast fyrir Tryggingastofnun ríkisins.
Samningurinn um hið Evrópska efnahagssvæði mun hins vegar taka gildi um næstu áramót og fyrir þann tíma verða hv. þm. að hafa gert upp hug sinn til samningsins.
Virðulegi forseti. Beint lýðræði með notkun þjóðaratkvæðagreiðslna getur vel haft sína kosti. Ókostirnir eru hins vegar einnig fyrir hendi og vega þungt. Við undirritaðir nefndarmenn teljum stórlega varhugavert að ganga inn á þessa braut hér á landi án þess að umfangsmikil athugun og umræða eigi sér stað um kosti og ókosti hennar. Slík umræða mundi snúa að einu mikilvægasta grunnatriðinu í stjórnskipun okkar og má ekki verða lituð af afstöðu þeirra sem taka þátt í henni til aðildar að samningi um EES.
