Frsm. allshn. (Björn Bjarnason)
:
Herra forseti. Á síðasta þingi var mér falið af allshn. að koma fram fyrir hennar hönd í þessum umræðum og gera grein fyrir skýrslu umboðsmanns Alþingis. Því miður vannst ekki tími til þess á þinginu í vor að ræða skýrslu ársins 1991. Og vegna kosninga vorið 1991 gafst ekki þá tími til að ræða skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1990. Lögmætar ástæður voru þannig fyrir því í bæði skiptin að ekki var efnt til umræðna um skýrslurnar en ekki áhugaleysi Alþingis á störfum umboðsmanns.
Forsætisnefnd Alþingis ákvað að vísa skýrslum umboðsmanns fyrir árin 1990 og 1991 til allshn. og var nefndinni falið að sjá um framsögu í þeim umræðum sem nú er að hefjast um skýrslurnar. Hér er um nýmæli í meðferð skýrslu umboðsmanns Alþingis að ræða og tel ég að það stuðli að því að umræður um skýrslurnar verði meiri meðal þingmanna en ella. Má geta þess að umboðsmaður og aðstoðarmaður hans komu sérstaklega á fund allshn. í tilefni af skýrslugjöfinni. Vík ég að komu þeirra og umræðum um störf umboðsmanns í allshn. síðar en ætla fyrst að drepa á nokkur atriði úr þessum tveimur skýrslum þingmönnum til glöggvunar.
Til embættis umboðsmanns Alþingis var stofnað með lögum nr. 13/1987 er tóku gildi 1. jan. 1988. Hinn 17. des. 1987 var Gaukur Jörundsson kjörinn í starf umboðsmanns Alþingis til fjögurra ára og 18. des. 1991 var hann endurkjörinn umboðsmaður Alþingis til fjögurra ára frá 1. jan. 1992 að telja.
Í samræmi við 1. mgr. 12. gr. laga nr. 13. 1987, um umboðsmann Alþingis, og 12. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns, hefur umboðsmaður samið skýrslur þær sem hér hafa verið lagðar fram.
Í bréfi umboðsmanns, er fylgdi skýrslu hans frá árinu 1990 og prentuð er fremst í henni, er lýst efni skýrslunnar. Hún skiptist í fimm kafla.
I. kaflinn fjallar um störf umboðsmanns Alþingis og rekstur skrifstofu hans árið 1990. Í II. kafla eru tölur og tölfræðilegar upplýsingar um þau mál sem hann kannaði árið 1990. Í III. kafla eru birtar niðurstöður og álit í málum sem hann afgreiddi á árinu og ástæður þóttu til að gera sérstaka grein fyrir í skýrslunni. Þar eru þó aðeins tekin með þau mál sem hafa almenna þýðingu fyrir starf umboðsmanns og starfshætti í stjórnsýslu. Í IV. kafla er gerð grein fyrir framvindu mála sem fjallað var um í skýrslum hans fyrir árin 1988 og 1989. V. kaflinn geymir skrár yfir atriðisorð og lagatilvitnanir.
Á árinu 1990 voru skráð 152 ný mál. Skráð mál á grundvelli kvartana, sem bornar voru fram, voru 151 en eitt mál tók umboðsmaður upp að eigin frumkvæði. Í upphafi ársins 1990 var 67 málum frá fyrra ári ólokið. Alls fjallaði umboðsmaður því árið 1990 um 217 mál og af þeim höfðu 162 hlotið afgreiðslu um áramótin 1990--1991. Þær tölur, sem hér hafa verið nefndar, eiga þó aðeins við um þau mál sem eru formlega skráð í tilefni af skriflegri kvörtun eða umboðsmaður hefur tekið upp að eigin frumkvæði. Rétt er að vekja athygli á því að á bls. 5 í skýrslu ársins 1990 tekur umboðsmaður fram að mikið sé um það að menn hringi eða komi á skrifstofu hans og beri upp mál sín og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að koma þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að þau mál séu skráð. Fram kemur í skýrslunni að þessi þáttur í starfsemi umboðsmanns sé tímafrekur.
Skýrsla umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1991 skiptist í fimm kafla. Er hún byggð upp með sama hætti og skýrslan fyrir árið 1990, eins og hér var lýst að framan. Árið 1991 voru skráð 170 ný mál. Skráð mál á grundvelli kvartana, sem bornar voru fram, voru 168 en tvö mál tók umboðsmaður upp að eigin frumkvæði. Í upphafi ársins 1991 var 57 málum frá fyrra ári ólokið. Alls fjallaði umboðsmaður því á árinu 1991 um 227 mál og af þeim höfðu 168 verið afgreidd við áramótin 1991--1992.
Þær tölur, sem hér hafa verið nefndar, eiga sem fyrr aðeins við um þau mál sem voru formlega skráð í tilefni af skriflegri kvörtun eða umboðsmaður hefur tekið upp að eigin frumkvæði. Viðfangsefni í þeim málum sem berast umboðsmanni eru af margvíslegum toga og kvartanir beinast að ýmsum ráðuneytum og stofnunum. Eins og áður er getið tók umboðsmaður Alþingis upp nokkur mál að eigin frumkvæði árið 1990 til 1991. Eitt af þeim fjallaði um tilkynningar um niðurfellingu mála hjá ríkissaksóknara. Álit þetta er að finna á bls. 75--82 í skýrslu ársins 1991. Benti umboðsmaður þar á að það leiddi af 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu að þeir sem bornir væru sökum um refsiverða háttsemi ættu kröfu til þess að máli lyki innan hæfilegs tíma annaðhvort með niðurfellingu þess eða úrlausn dómstóla. Þetta minnir á að telja má það eðlilegan þátt í störfum umboðsmanns að gæta þess að stjórnvöld skýri lög og beiti þeim til samræmis við þjóðréttarsamninga um mannréttindi sem íslenska ríkið hefur undirgengist að þjóðarétti.
Eins og fram kemur í skýrslu umboðsmanns frá árinu 1991 hafa bæði ráðgjafaþing og ráðherranefnd Evrópuráðsins litið svo á að umboðsmenn þjóðþinga séu vel til þess fallnir að gæta mannréttinda og efla
þau.
Skv. 11. gr. laga nr. 13/1987 skal umboðsmaður tilkynna Alþingi og jafnframt hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn eftir því sem við á ef hann verður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Í skýrslum umboðsmanns Alþingis fyrir árin 1990 og 1991 eru 11 mál þar sem bent er á meinbugi á lögum.
Í þingræðisríkjum er eitt af aðalverkum þings að hafa eftirlit með stjórnsýslunni. Í skýrslu umboðsmanns fá þingmenn upplýsingar um vandamál í stjórnsýslu og hvaða breytinga sé þörf. Af málum, sem umboðsmaður Alþingis hefur fjallað um og birt eru í skýrslum fyrir árin 1990 og 1991 svo og fyrri skýrslum, verður ráðið að töluvert kveður að því að stjórnsýslan hafi á ólögmætan hátt farið inn á svið löggjafans við setningu reglugerða. Virðist þetta gerast aðallega með tvennum hætti:
Í fyrsta lagi hafa verið sett ákvæði í reglugerðir sem er íþyngjandi fyrir almenning og hefur skort lagastoð. Í öðru lagi hafa verið sett ákvæði í reglugerðir sem beinlínis fara í bág við sett lög.
Hljóta þessi mál að vekja upp þá spurningu hvort Alþingi verði ekki að afmarka betur þá heimild sem það veitir stjórnsýslunni til setningar stjórnvaldsfyrirmæla svo sem reglugerða, reglna og auglýsinga. Má í þessu sambandi benda á að hjá sumum þjóðum er bundið í stjórnarskrá að valdframsal til stjórnsýslunnar verði að afmarka með tilteknum hætti. Má í því sambandi benda á 80. gr. þýsku stjórnarskrárinnar þar sem lagaheimild til setningar reglugerðar verður að vera afmörkuð um efnið, markmið og gildissvið. Í skýrslum umboðsmanns fyrir árið 1989 og fyrir árið 1990 víkur umboðsmaður Alþingis að nauðsyn setningar stjórnsýslulaga hér á landi. Ef litið er á þau mál sem birt eru í skýrslum umboðsmanns Alþingis fyrir árin 1990 og 1991 kemur í ljós að þau atriði sem rætt hefur verið um að taka upp í stjórnsýslulög koma oft til kasta umboðsmanns. Má þar nefna réttarreglur um aðgang aðila máls að gögnum og upplýsingum, andmælarétt aðila, hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar, leiðbeiningaskyldu starfsmanna stjórnsýslunnar, réttarreglur um málshraða og um rökstuðning ákvarðana. Með tilliti til þess að um er að ræða grundvallarreglur til tryggingar réttaröryggi borgaranna er þörfin fyrir stjórnsýslulög afar brýn.
Í skýrslu umboðsmanns fyrir árið 1989 er mál sem umboðsmaður Alþingis tók upp að eigin frumkvæði og varðar svör ráðuneyta við erindum sem þeim berast. Í skýrslu fyrir árið 1991 er á bls. 154 fjallað um mál sem varðar sama efni, en þar tók það ráðuneytið rúmlega eitt ár og 10 mánuði að svara erindi og voru engar viðhlítandi skýringar gefnar á þessum langa afgreiðslutíma. Fram kemur í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1991 að enn virðist vera brotalöm á starfsháttum í stjórnsýslu að þessu leyti. Þetta mál og önnur sambærileg hljóta að vekja upp þær spurningar hvort ekki verði að ganga ríkt á eftir því að stjórnvöld hafi einhverja þá skipan mála að fylgst sé reglulega með því að öllum erindum sé svarað greiðlega. Dragist afgreiðsla hins vegar af einhverjum ástæðum lengur en ætla verður að aðilar geri ráð fyrir verður að gera þá kröfu að tafir á svörum við erindum séu skýrðar fyrir aðilum. Slíkir stjórnsýsluhættir eru nauðsynlegt skilyrði eðlilegra samskipta almennings og stjórnvalda og þess trausts sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi. Þegar erindi, sem stjórnvöldum berast, eru bókuð á kerfisbundinn hátt ætti með nútímatækni að vera mjög auðvelt fyrir yfirmann stofnana að fylgjast með því að þessum grundvallarreglum sé sinnt.
Í skýrslu ársins 1991 rekur umboðsmaður Alþingis hver viðbrögð stjórnvalda hafi verið við starfi hans. Þar kemur m.a. fram að þeirrar skoðunar hafi gætt að algengt sé að stjórnvöld hafi álit, tilmæli og tillögur umboðsmanns að engu. Það er álit umboðsmanns að of mikið sé gert úr þessu þó að finna megi dæmi um slíkt. Það heyrir þó til undantekninga og hafi einkum borið við á fyrstu starfsárum umboðsmanns.
Í skýrslu ársins 1991 gerir umboðsmaður einnig grein fyrir þeim málum þar sem stjórnvöld hafa ekki farið að tillögum og tilmælum umboðsmanns. Að öðru leyti hafi stjórnvöld oftast brugðist skjótt við og breytt starfsháttum sínum eða lýst ásetningi sínum um breytingar. Loks kemur fram hjá umboðsmanni Alþingis að ekki liggi fyrir nein dæmi um það frá síðasta ári að stjórnvöld hafi risið öndverð við áliti hans.
Eins og í upphafi var getið kom Gaukur Jörundsson, umboðsmaður Alþingis, til fundar við allshn. 26. okt. sl. og með honum var Páll Hreinsson, aðstoðarmaður umboðsmanns. Var það mat bæði umboðsmanns og nefndarmanna að þær viðræður sem þar fóru fram hafi verið ákaflega gagnlegar og ættu að stuðla að því að veita hvorum aðila um sig styrk og aðstöðu til að taka á ýmsum málum sem snerta starfsemi umboðsmanns og einnig sinna þeim skyldum sem hvíla á Alþingi vegna starfa hans. Á fundinum kom fram að umboðsmaður telur að það hafi verið óheppilegt að ekki voru sett stjórnsýslulög hér á landi um svipað leyti og til embættis umboðsmanns var stofnað. Það veikti stöðu umboðsmanns að ekki giltu almenn stjórnsýslulög í landinu. Í slíkum lögum yrðu væntanlega sett lágmarksskilyrði sem þyrfti að fullnægja við málsmeðferð innan stjórnsýslunnar, svo sem reglur um kæru frá lægra settu stjórnvaldi til æðra setts stjórnvalds. Innan stjórnsýslunnar vantaði samræmi og samræmdar reglur, t.d. varðandi það hvenær unnt væri að kvarta til æðra stjórnvalds. Í nefndinni var einnig rætt um þá meðferð sem tilmæli umboðsmanns fengju frá stjórnvöldum. Kom fram að umboðsmaður taldi miður ef stjórnvöld, er fengju tilmæli frá sér, gripu til þess ráðs að ræða um efni þeirra fyrst við fjölmiðla en kysu ekki að bregðast við ábendingum umboðsmanns með því að snúa sér til hans áður en farið væri í fjölmiðla. Ekki væri venja umboðsmanns að ganga eftir viðbrögðum við ályktunum eða svörum en æskilegt væri að stjórnvöld gerðu honum grein fyrir því hvernig þau tækju ábendingum umboðsmanns eða áliti.
Í þessu sambandi var sérstaklega rætt um það þegar umboðsmaður sendir Alþingi álit á grundvelli 11. gr. laga um umboðsmann Alþingis þar sem fjallað er um meinbugi á lögum eða beinum stjórnvaldsfyrirmælum. Í þeim tilvikum er æskilegt að Alþingi taki til athugunar ábendingar um að lögum sé áfátt. Er nauðsynlegt í þessu sambandi að forsætisnefnd hafi ákveðna starfsreglu og myndi farveg innan þingsins til þess að unnt sé að fylgjast með slíkum málum og hvernig þeim reiðir af. Er þeirri hugmynd komið á framfæri að allshn. taki álit umboðsmanns til meðferðar og sinni þeim fyrir hönd Alþingis. Í viðræðum nefndarinnar við umboðsmann kom fram að allshn. væri einmitt kjörinn vettvangur innan Alþingis til þess að sinna þessu hlutverki.
Í þessu sambandi er nauðsynlegt að skýra frá því á Alþingi að í umræðunum í allshn. var upplýst að hér á landi berast umboðsmanni hlutfallslega fleiri mál en annars staðar á Norðurlöndum og auk þess eru fleiri mál hér en annars staðar tekin til meðferðar hjá umboðsmanni. Vaknaði þá sú spurning hvort þetta kynni að einhverju leyti að stafa af því að hér væri löggjöf áfátt í því efni að tryggja rétt borgaranna gagnvart yfirvöldunum. Var þeirri skoðun ekki hafnað í viðræðum við umboðsmann. Taldi hann t.d. heppilegt að lögfesta Mannréttindasáttmála Evrópu hér, a.m.k. ákvæði hans sem fjalla um mannréttindi, því að með því yrði dregið úr hættu á árekstrum sem kunna að rísa vegna óvissu um réttarstöðu sáttmálans. Það yrði styrkur fyrir starf umboðsmanns að lögfesta sáttmálann. Einnig kom fram að ekki eru aðeins gömul lög sem valda því að mál eru borin undir umboðsmann, heldur kann þess að gæta í nýrri löggjöf að réttur borgaranna sé ekki nægilega vel tryggður. Var m.a. vakin athygli á því að með lögum nr. 21/1992, um Lánasjóð ísl. námsmanna, var sú breyting gerð að samkvæmt 16. gr. laganna var ekki lengur gegið út frá því að lagaskylda hvíldi á menntmrh. til þess að setja reglugerð um sjóðinn. Samkvæmt lögum lánasjóðsins er í 16. gr. mælt fyrir um heimild ráðherra til útgáfu reglugerðar en ekki skyldu eins og áður var. Telur umboðsmaður að skortur á reglugerð samkvæmt nýju lögunum hafi veikt réttarstöðu viðskiptavina lánasjóðsins. Ábending umboðsmanns um þetta atriði er umhugsunarverð fyrir okkur þingmenn eins og raunar afstaða Alþingis almennt til ákvæða í lögum um útgáfu reglugerðar því að eins og segir í áliti umboðsmanns hvað þetta snertir, með leyfi hæstv. forseta:
,,Sú grundvallarregla réttarríkisins, sem hér kemur til skoðunar, er hins vegar sú að ekki er nóg að valdhafar fylgi oftast vönduðum málsmeðferðarreglum sem til þess eru fallnar að stuðla að mjög auknu réttaröryggi heldur þurfa slíkar reglur að vera lögfestar þannig að þær setji valdhöfunum skorður og bindi þá að lögum og verndi þannig borgarana.``
Hæstv. forseti. Ég ætla ekki að hafa þessi orð fleiri. Skýslurnar liggja fyrir en mér finnst sérstök ástæða til að árétta þá skoðun mína að þess verði gætt við setningu laga á hinu háa Alþingi að nýmæli í lögum verði frekar til þess að auðvelda umboðsmanni störf hans en auki ekki fjölda þeirra mála sem hann þarf að láta til sín taka.
