Fjármálaráðherra (Friðrik Sophusson) :
Hæstv. forseti. Það er ekki undarlegt þótt umræður verði ekki langar að sinni um þetta mál því mér telst til að það hafi a.m.k. verið talaðir 27 dálkar við 1. umr. þessa sama máls þegar fyrir því var mælt á Alþingi, að mig minnir snemma í aprílmánuði í vor. Þá urðu umræður um hin og þessi málefni, þar á meðal blandaðist inn í umræður efnahagsstefna ríkisstjórnarinnar. Þótt auðvitað sé fyllsta ástæða til að ræða um efnahagsmál þá hygg ég, og ég tek undir með hv. 1. þm. Norðurl. e., að það gefist betra tækifæri til þess síðar og vonandi sem fyrst að ræða þau mjög svo mikilvægu mál.
Ég þakka hv. þm. fyrir það sem hann sagði um þá styrkingu sem verið er að gera vegna tilfærslu milli ára og þann stuðning sem hann sagðist vilja sýna við þær leikreglur sem settar hefðu verið upp. Ég tek undir það jafnframt að það er fyllsta ástæða til að fara varlega og þróa leikreglurnar þannig að þeim verði ekki beitt eftir hendinni og þeim breytt á hverju ári. Það er ákaflega mikilvægt að þeir sem ráðstafa fjármunum ríkisins geti gert það með eðlilegum hætti, að þeir þurfi ekki að kappkosta, t.d. í árslok, að eyða þeim fjárveitingum sem þeir hafa fengið einfaldlega af ótta við að af þeim verði skorið á næsta ári. Jafnframt verður mönnum að vera ljóst að ef þeir fara án þess að hafa fyllstu ástæðu til yfir þau mörk sem fjárlög ætla þeim megi búast við að þeir þurfi að gjalda þess á næsta ári á eftir nema Alþingi samþykki annað. Smám saman þróast þessar leikreglur og gera allt starf ríkisins, ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja snurðulausara en verið hefur þegar menn hafa hugsað þetta nákvæmlega í skorðum innan ársins. Þetta er auðvitað ekki pólitískt mál að öðru leyti en því að ég hygg að það eigi stuðning í öllum stjórnmálaflokkum sem eiga fulltrúa á Alþingi.
Varðandi misræmið sem kemur fram í frv. eins og það er flutt núna og í vor var það skýrt í framsöguræðu og reyndar í frv. Ég hygg að langsamlega stærstur hluti breytinganna hafi verið kynntur fjárln. á síðasta vori. Hugmyndin var þá að taka málið úr nefndinni þótt það breyttist vegna tímaskorts.
Hér hafa síðan orðið umræður sem eru eins og gamall kunningi og ætla ég síst að gera lítið úr þeim umræðum. Þessar umræður snúast um það með hvaða hætti eigi að setja upp fjárlög, fjáraukalög og ríkisreikning. Ég held að til glöggvunar sé rétt að það komi fram að frá og með árinu 1989 hafa menn sett ríkisreikninginn upp sem allra líkast því sem gerist hjá fyrirtækjum og stofnunum, þ.e. að ríkisreikningurinn sýni efnahag, bæði skuldbindingar og útistandandi kröfur. Þetta er auðvitað markmiðið þegar menn skoða hvað hafi í raun gerst í fjármálum íslenska ríkisins á ári hverju og glöggva sig á því hvort gjöld eru vegna þess að um rekstur hafi verið að ræða eða rekstrartilfærslur eða hvort gjöld skapast vegna þess að ríkið er að eignast nýja hluti, hús eða aðrar eignir. Í fjárlögum er hins vegar ekki gerður munur á slíku í heildarupphæðinni. Þar er fyrst og fremst lögð áhersla á greiðslustreymi í gegnum ríkissjóð og áætlanir sem liggja til grundvallar byggjast á því að kanna nákvæmlega og reyna að áætla hve mikið innheimtist og skilar sér af skatttekjum og hve mikið rennur úr ríkissjóði til ýmissa þátta sem ríkissjóður á að standa undir.
Þótt sumir hafi deilt hart um þessi málefni hygg ég að flestir sem ræða þau af alvöru skilji að hér er um atriði að ræða sem menn þurfa að semja um, ná niðurstöðu um, svo hægt sé að bera saman árangur bæði á milli ára og eins árangur ríkisreiknings miðað við áætlanir fjárlaga með sama hætti svo menn séu ekki að nota tvo mælikvarða þegar samanburðurinn á sér stað. Í fjárlagafrv. næsta árs var gerð ítarleg grein fyrir niðurstöðu nefndar sem hefur fjallað um þessi mál, um breytta framsetningu ríkisreiknings og fjárlaga, og er hana að finna í 8. kafla athugasemda með fjárlagafrv. Ég vísa til þess og það hefst á bls. 368 í fjárlagafrv. sem lagt hefur verið fram sem frv. á yfirstandandi þingi. Þar er mjög ítarlega greint frá því hvað sé á döfinni. Jafnframt er ljóst að þeir aðilar sem koma að málum, m.a. Ríkisendurskoðun, fjmrn. og aðrar stofnanir, ætla sér tímann út næsta ár til að ná endanlegri niðurstöðu í málinu. Á bls. 370 í athugasemdum með fjárlagafrv. er þó skýrt fá því að hugmyndin sé að birta framsetningu fjárlaga með tvennum hætti til að byrja með svo almenningur og alþingismenn ekki síst geti áttað sig á því hvernig framsetning fjárlaga yrði annars vegar á greiðslugrunni, eins og hefur verið á undanförnum árum og venja hefur verið, og hins vegar á svokölluðum reiknings- eða rekstrargrunni.
Ég veit ekki hvernig einfaldast er að fjalla um þetta málefni en ég hygg að það sé kannski auðvelt að nálgast það með þeim hætti að segja að það er nauðsynlegt í fjárlögum að skýra mjög rækilega hvernig ríkið hyggst ná inn tekjum og greiða sín gjöld á greiðslugrunni. Ég hygg að það verði aldrei komist hjá því að slíkar áætlanir verði kynntar í fjárlagafrv. og samþykktar í fjárlögum viðkomandi ára. Jafnframt er ljóst að ríkisreikningur verður héðan af, allt frá því að hann var samþykktur fyrir 1989, birtur á reikningsgrunni eða rekstrargrunni sem svo er kallaður. Spurningin er hins vegar sú hvenær þessi breyting á að eiga sér stað. Hv. þm. Pálmi Jónsson var að fjalla um að eðlilegt sé að það gerist þegar fjáraukalög eru til meðferðar. Það er vissulega sjónarmið sem er góðra gjalda vert og fyllilega réttlætanlegt og
margir styðja það sjónarmið. Hv. þm. hefur m.a. bent á að hann telji að lög standi til þess að það sé gert. Jafnvel hefur hann gengið svo langt að tekja að lög standi til þess að fjárlög séu sett fram á reikningsgrunni. Um þetta eru menn hins vegar ekki sammála. Nefndin, sem fjallar um þetta mál, hefur birt bráðabirgðaálit sem kemur fram í fjárlagafrv. og notar sem dæmi það atriði sem hv. þm. notaði jafnframt sem dæmi. Það var yfirtaka ríkissjóðs á skuldbindingum Verðjöfnunarsjóðs á sínum tíma að upphæð 1.500 millj. kr. Það hefur orðið eins konar skólabókardæmi um þau mismunandi sjónarmið sem ríkja í þessum málum.
Ég ætla ekki hér og nú að gera upp á milli þessara aðferða. Þær eru báðar góðar og gildar. Ég vil einungis segja það hér að ég tel að kominn sé tími til að menn nái samkomulagi um það með hvaða hætti framsetning á fjárlögum, fjáraukalögum og ríkisreikningi verði í framtíðinni. Ég legg áherslu á það sem ég tel að einnig hafi komið fram í máli hv. 1. þm. Norðurl. e. að það er nauðsynlegt að þegar breyting verður gerð þá sé það gert með heildstæðum hætti. Ég hygg að hv. fjárln. hafi verið þeirrar skoðunar á sínum tíma að málið sé undirbúið rækilega og ekki verið að hlaupa til með breytta framsetningu fyrr en menn eru búnir að kanna það mjög rækilega hvernig best sé að setja upp reikning, fjáraukalög og fjárlög.
Í þessu sambandi er einnig nauðsynlegt að líta til framsetningar á fjárlögum annarra þjóða. Vissulega er það svo að átt hafa sér stað miklar framfarir í framsetningu ríkisreiknings, fjárlaga og ýmiss konar annarra fjárlaga eða lánsfjárlaga innan t.d. OECD-samstarfsins. Ég vil að það komi fram hér að fjmrn. fylgist að sjálfsögðu mjög vel með þeim breytingum.
Jafnframt er frá því að segja að uppsetning ríkisumsvifa hjá þeim þjóðum hefur verið að breytast og nú er svo komið að framsetning fjárlaganna er talsvert frábrugðin því sem gerist víða í OECD-löngunum svo ríkisreikningur, jafnvel þótt hann sé á reikningsgrunni, er ekki fyllilega samanburðarfær við sams konar reikning í OECD-löndum. Þetta varðar í fyrsta lagi til hvaða þátta ríkisreikningur á að taka. Víða er t.d. lífeyriskerfi þjóða tekið inn í slíka reikninga. Það á ekki fyllilega við hér því okkar lífeyriskerfi er öðruvísi en þar. En það sem skiptir þó meira máli er að hér á landi hafa tekjur og gjöld verið færð nettó í íslenskum fjárlögum, fjáraukalögum og ríkisreikningi. Þannig hafa til að mynda sértekjur verið dregnar frá gjöldum og nettóniðurstaðan birtist gjaldamegin í fjárlögum. Á sama hátt hafa gjöld teknamegin verið dregin frá tekjum áður en niðurstöðurnar birtast. Þetta þýðir að ríkisumsvifin í heild mælast minni hér á landi en annars staðar. Dæmi um þetta eru sértekjur ýmissa stofnana gjaldamegin, þjónustugjöld líka gjaldamegin en teknamegin eru dæmi um þetta ýmsar bætur og skattaafslættir sem eru færðir til gjalda teknamegin. --- Vona ég að menn fyrirgefi mér það þó ég fari svona rækilega ofan í bókhaldsmál íslenska ríkisins. Vissulega gaf umræðan tilefni til þess. (Gripið fram í.) Já, það má segja.
Ég ætla að ljúka þessu með því að segja að það sem skiptir auðvitað máli er hvernig lokin verða. Ég held að það hafi verið tekið stórt framfaraspor þegar ríkisreikningur var settur upp á þessum svokallaða rekstrargrunni þannig að útistandandi skuldbindingar og kröfur sjást í ríkisreikningi. Ég tel að hv. alþingismenn, Ríkisendurskoðun, fjmrn. og aðrir aðilar sem þurfa að vinna að þessum málum eigi að gefa sér góðan tíma til að fara ofan í þær hugmyndir sem birtast í fjárlagafrv. og síðan geti legið fyrir endanlegar tillögur fyrir árslok næsta árs þannig að ekki verði frekari áhöld um það hvernig setja skuli upp þetta veigamikla bókhald íslenska ríkisins.
Um einstaka þætti sem ég var spurður um skal ég aðsins drepa á en vonandi gefur þessi ræða mín þó tilefni til þess að álíta að einhlít svör fást ekki því svörin byggjast á því hvaða sjónarmið viðkomandi ráðherra velur. Ég man satt að segja ekki í svipinn hvernig lántökur voru vegna Sandgerðishafnar en hafi sveitarfélagið tekið lánið, sem ég man ekki hvort er rétt, er alveg ljóst að á greiðslugrunni kemur ekkert til gjalda fyrr en ríkið greiðir lánið til framkvæmdanna.
Um Byggðastofnun er nákvæmlega það sama og rætt hefur verið um um aðra þætti. Samkvæmt greiðsluuppgjörinu gerist ekkert í fjárlögum og fjáraukalögum við að ríkið tekur yfir útistandandi skuldbindingar Byggðastofnunar fyrr en ríkið þarf að greiða af þeim lánum. Þetta eru útistandandi skuldir til lánardrottna Byggðastofnunar. Samkvæmt rekstraruppgjörinu hefði átt að færa 1.200 millj. kr. á því ári sem þær voru færðar sem útgjöld, safnast upp á reikningi sem síðan er greitt af og færist inn á aftur þegar greiðslur eiga sér stað. Ég veit að gamlir bankamenn þekkja hvernig gert er og er ég þá að líta til hv. 1. þm. Norðurl. e. sem ég veit að er vel að sér í þeim málum.
Það sama á við um rafveitu Seyðisfjarðar. Ef það er yfirtaka lána, sem ekki eru greidd strax, eru þau lán samkvæmt greiðslugrunninum ekki færð til gjalda þegar yfirfærslan á sér stað heldur einungis þegar greitt er af lánunum smám saman. Þetta er auðvitað það sem vitað er og óþarfi að hafa um mörg orð.
Um þetta er ágreiningur. Málið verður í höndum hv. nefndar og það er hún sem gerir tillögur til Alþingis og Alþingi sem samþykkir niðurstöðuna og við hana verður auðvitað unað. Eitt slíkt mál vil ég nefna og það var mál sem greidd voru atkvæði um á síðasta þingi og uppi var mikið rifrildi um á milli fyrrv. fjmrh., hv. 8. þm. Reykn., og mín þó það væri reyndar vegna þess að hann taldi mig hafa greitt atkvæði með öðrum hætti en ég gerði sem mér var ómögulegt því ég var ekki viðstaddur atkvæðagreiðsluna. En það breytir ekki því að þessi mál verða án efa til umfjöllunar hér.
Ég hvet hv. nefndarmenn í fjárln. til að kynna sér þetta mál vel, sem ég veit að þeir hafa gert, og hjálpa til við það, sem ég er tilbúinn að gera líka, að ná niðurstöðu með þeim hætti að þegar breyting verði gerð verði hún gerð þannig að það verði ekki til baka snúið heldur sé það gert vegna þess að við ætlum
okkur að breyta framsetningu fjárlaganna, fjáraukalaganna og ríkisreikningsins.
Ég kem svo að síðasta málinu sem ég var spurður um. Það snertir Framkvæmdasjóð aldraðra. Ég tel að athugasemdir Ríkisendurskoðunar hvað það mál varðar séu af nokkuð öðrum toga. Við í ráðuneytinu, eins og menn segja, höfum látið kanna þetta. Það þýðir að lögfræðingur ráðuneytisins hefur skoðað þetta mál út frá sjónarhóli ráðuneytisins því auðvitað er Ríkisendurskoðun ekki dómstóll í málinu. Okkar niðurstaða er sú að ef gætt verður þeirra formreglna að stjórn Framkvæmdasjóðs aldraðra samþykki þessa ráðstöfun fjárins jafnvel eftir á sé hægt að réttlæta það sem gerðist á fyrri hluta ársins 1991 og ég veit að hv. 1. þm. Norðurl. e. þekkir betur en ég. Þetta eru formsástæður og ég held að það sé rétt hjá Ríkisendurskoðun að varla verður fallist á að þetta gerist án þess að slík formleg afstaða liggi fyrir. Hins vegar tel ég að þessi millifærsla fái efnislega staðist. Ég hef auðvitað ekki sjálfur staðreynt það að hve miklu leyti þessir fjármunir runnu til rekstrar stofnana fyrir aldraða. Það þekkir hv. þm. að sjálfsögðu mun betur en ég. Ætla ég ekki að hafa fleiri orð um þennan þátt.
Virðulegi forseti. Ég vona að mér hafi tekist án þess að vekja upp miklar deilur um veigamikið mál að svara flestum þeim spurningum sem til mín var beint og gert grein fyrir þeim atriðum sem komið hafa fram í umræðunni og ég tel fyllstu ástæðu til að fjalla um.
