Stjórnarskipunarlög

     Ragnar Arnalds :
    Virðulegur forseti. Að sjálfsögðu þarf ekki að taka það fram að tilefni að flutningi þessa frv. er samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði og það framsal valds sem í honum felst. Í orðaskiptum sem hér urðu rétt í þessu spurði hv. 5. þm. Norðurl. e., Tómas Ingi Olrich, hvort ekki fælist einhver mótsögn í því að með þessu frv. væri verið að veita heimild til framsals, en samt sem áður væri ekki um stjórnarskrárbreytingu að ræða. Ég vil taka undir það sem fram kom hjá hv. þm. sem svaraði þessari spurningu áðan og sem talaði næstur á undan mér, 15. þm. Reykv., Kristínu Einarsdóttur, þar sem hún sagði að þessi breyting opnar fyrir að hægt sé að framselja vald til alþjóðlegrar stofnunar á takmörkuðu sviði en hún hefði kannski mátt bæta við ,,svo fremi að framsalið brjóti ekki í bága við önnur ákvæði stjórnarskrárinnar þannig að það þurfi að breyta þeim sérstaklega``. ( TIO: Hvaðar ákvæði, hv. þm.?) T.d. ákvæði 2. gr. eða ákvæðið um Alþingi eða ákvæðið . . .  ( TIO: Gerir það það?) Nei, það gerir það ekki. Við verðum að gera greinarmun á því að í sumum tilvikum geta verið gerðir samningar sem brjóta í bága við bæði anda stjórnarskrárinnar og einstakar greinar. En það er hægt að fallast á það með auknum meiri hluta að slíkir samningar séu gerðir vegna þess að það er ekki ætlunin að breyta viðkomandi ákvæðum formlega. Aftur á móti er svo hægt að gera samninga sem fela það í sér að um brot á stjórnarskránni er að ræða vegna þess einfaldlega að það er eitthvert ákvæði í samningnum sem er þess eðlis að það yrði að koma nýtt sérstakt stjórnarskrárákvæði inn í stjórnarskrána þess vegna. Á þessu tvennu er meginmunur. Við erum í raun og veru að tala um fyrra tilvikið, að það sé um að ræða framsal á valdi sem ekki samrýmist anda stjórnarskrárinnar og innihaldi en felur hins vegar ekki beinlínis í sér að það þurfi að breyta orðalagi einstakra greina stjórnarskrárinnar.
    En vegna þess að við erum að tala um samninginn um Evrópskt efnahagssvæði þá held ég að það væri rétt að átta sig á því hvað er fram undan í þeim efnum. Ég held að það sé fullkomlega rökrétt hjá forseta Alþingis að taka þetta mál til meðferðar og afgreiða það vegna þess að það er sjónarmið í þinginu og víðar í þjóðfélaginu, m.a. meðal lærðustu sérfræðinga, að ekki sé unnt að fjalla um EES-samninginn á stjórnskipulegan hátt nema stjórnarskránni sé fyrst breytt á þennan hátt. Þess vegna er rökrétt að afgreiða þetta mál fyrst og taka svo samninginn sjálfan til meðferðar síðar.
    Það hefur verið upplýst að von sé á nál. í næstu viku frá hv. utanrmn. og væntanlega gæti 2. umr. um frv. til staðfestingar á samningnum um Evrópskt efnahagssvæði farið fram nk. fimmtudag, 3. des. Nú stendur svo á að tveim dögum seinna á að fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla í Sviss. Skoðanakannanir hafa upplýst að sennilega verður samningurinn felldur í Sviss. Það er að vísu ekkert öruggt í þeim efnum fyrr en atkvæðagreiðslan hefur farið fram og þarf ekki að upplýsa neinn um að auðvitað verður að spyrja að leikslokum. Hins vegar eru taldar verulegar líkur á að svo geti farið. Mér virðist á öllu að ef samningurinn verður felldur í Sviss þá sé gjörsamlega þýðingarlaust að halda áfram þinglegri meðferð þessa máls á hv. Alþingi. Því ef svo fer er ekki aðeins að fella verði út úr samningnum öll þau ákvæði sem snúa að ríkinu Sviss heldur þarf líka að breyta stofnunum sem samningurinn fjallar um, t.d. eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstólnum. Þá verður hvorki um þessa eftirlitsstofnun né EFTA-dómstólinn að ræða. Það verða einhverjar allt aðrar stofnanir sem koma til sögunnar og EFTA verður þá alls ekki aðili að málinu. Ekkert um að ræða að EFTA tali einum rómi o.s.frv. eins og kveðið er á um í samningnum. En ekki nóg með það heldur er líka um það að ræða að til verður nýr samningur vegna þess að þarna yrði um að ræða samning sem gerður er milli annarra aðila en upphaflega stóðu að honum. Þegar slíkt gerist er ekki bara verið að semja um breytingar á samningi sem aðilar hafa gert, því þá mætti gera það með viðaukasamningi, heldur er hreinlega um að ræða að samningurinn er gerður milli annarra aðila en upphaflega var. Þá segir það sig nokkuð sjálft að eldri samningurinn er orðinn núll og nix. Það verður að gera nýjan samning, leggja síðan fram ný frv. í öllum aðildarríkjum EFTA og í öllum aðildarríkjum Evrópubandalagsins og á þingi Evrópubandalagsins og þau frv. þurfa að fá alveg nýja meðferð.
    Að þessu athuguðu held ég að það væri hrein tímaeyðsla og ekkert annað að ætla sér að fara að eyða lunganum úr næstu viku í að fjalla um þennan samning miðað við allt það gífurlega annríki sem er á Alþingi ef hugsanlegt er að eftir aðeins níu daga sé þessi samningur orðinn núll og nix og allt sem hér hefur verið gert hvað hann varðar. ( Gripið fram í: Tímasóun.) Tímasóun vegna þess að málið yrði að koma hér fyrir á nýjan leik. Ég óskaði eftir því við hæstv. utanrrh., sem var hér fyrr í dag, að hann svaraði spurningu minni um það hvort þetta væri ekki rétt skilið því ég held að það hljóti að vera mjög upplýsandi fyrir þingheim allan og alveg sérstaklega fyrir utanrmn. hvort það er raunhæft að vera að halda áfram þinglegri meðferð úr því að svo fáir dagar eru þangað til þjóðaratkvæðagreiðslan í Sviss á að fara fram en annríki aftur á móti gríðarlegt og við á eftir áætlun með ýmsa hluti eins og fjárlagafrv., skattamál og annað þess háttar. Hann lofaðist til að svara þessari spurningu hér og upplýsa okkur um stöðu þessa máls. Hann varð hins vegar að fara og mun hafa beðið hæstv. heilbrrh. að svara þessari spurningu fyrir sig og vona ég að það verði gert á eftir.
    Ég ræddi áðan um framsal valds. Það framsal valds sem um er að ræða í samningnum um Evrópskt efnahagssvæði er einkum og sér í lagi framsal valds til eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins. Hins vegar er alveg sérstaklega athyglisvert í sambandi við umræður um þetta framsal valds að stuðningsmenn samningsins skiptast í tvo hópa í afstöðu sinni til þess. Þannig er það að allir löglærðir menn að undanteknum formanni samninganefndarinnar, Hannesi Hafstein sendiherra, sem stuðningsmenn samningsins hafa vitnað til og leitað til sér til halds og trausts viðurkenna opinskátt og áreynslulaust að um sé að ræða framsal valds í þessu tilviki. Við umræður í nefndum um þetta mál dettur ekki nokkrum manni í hug að halda öðru fram en að um framsal valds sé að ræða. Þegar svo kemur í þingsalinn koma pólitíkusarnir, hæstv. forsrh., hæstv. utanrrh., formaður utanrmn. o.fl., og halda hinu gagnstæða fram með því að segja að ekki sé um neitt framsal valds að ræða.
    Þetta er slíkur tvískinnungur og ótrúleg meðferð á staðreyndum málsins að maður skyldi halda að menn í svo virðulegum stöðum leyfðu sér ekki slíkt á opinberum vettvangi. En svo djúpt eru menn sokknir hér á landi í umfjöllun um þetta mál að þeir leita til lögfræðinga og lærðustu manna, fá umsagnir þeirra um málið þar sem þeir komast að niðurstöðu um að frá þeirra sjónarmiði séð sé ekki um stjórnarskrárbrot að ræða en falsa samt niðurstöðuna að því leyti að þeir neita að láta það fylgja með að um sé að ræða framsal valds.
    Ég þarf ekki að rekja skoðanir Guðmundar Alfreðssonar, eins lærðasta þjóðréttarfræðings sem þjóðin á um þessar mundir, og sem hefur gert ítarlega grein fyrir þeirri skoðun sinni að um sé að ræða stjórnarskrárbrot í þessu tilviki og það meira að segja margfalt. Það er rétt að láta það koma hér fram að á sameiginlegum fundi stjórnarskrárnefndar og utanrmn. þar sem Guðmundur Alfreðsson var mættur ítrekaði hann sjónarmið sín enn frekar og gerði ágæta grein fyrir sínu máli. Sama gildir um prófessorinn í stjórnsýslurétti við Háskóla Íslands, Björn Þ. Guðmundsson. Nema hvað hann tók enn sterkar til orða á þessum sameiginlega fundi um það að um stjórnarskrárbrot væri að ræða en hann hafði gert í skriflegri álitsgerð sem hann sendi frá sér fyrr í haust og birt er með því frv. sem hér er til umræðu. Þar sagði hann að um mikinn vafa væri að ræða í þessu tilviki en á þessum fundi tók hann af skarið um að það væri eindregin skoðun sín að um stjórnarskrárbrot væri að ræða.
    Það er líka mjög eftirtektarvert, sem margsinnis hefur komið fram í þessu máli, að í öllum hinum EFTA-ríkjunum hefur málsmeðferðinni verið hagað á þann veg að ótvírætt væri að ekki væri verið að brjóta stjórnarskrá viðkomandi ríkis. Eins og fram hefur komið fer fram í tveimur ríkjum þjóðaratkvæðagreiðsla í samræmi við stjórnarskrá viðkomandi ríkja. Í þremur ríkjum er krafist aukins meiri hluta við samþykkt samningsins, þ.e. í Noregi, Finnlandi og Austurríki. Aftur á móti skal það viðurkennt að í einu öðru ríki en á Íslandi hefur orðið deila um það hvort beita eigi ákvæði stjórnarskrár um aukinn meiri hluta í þessu tilviki. Þar hafa valdamenn haldið því fram með svipuðum hætti og hér að málið varði ekki stjórnarskrá. Því hefur aftur á móti verið mjög kröftuglega andmælt. Ég er að sjálfsögðu að tala um Svíþjóð. Hitt stendur eftir að fimm sjöttu hlutar sænska þingsins greiddu málinu atkvæði þannig að þessu stjórnarskrárákvæði var í raun fullnægt þar og þurfti þar af leiðandi ekki að deila um það hvora skoðunina sem menn höfðu. Hér aftur á móti er þessu ekki að heilsa. Í öllum hinum ríkjunum hafa menn tryggt sig í bak og fyrir að þeir séu ekki að brjóta stjórnarskrá viðkomandi ríkja hvort sem það eru deilur í viðkomandi ríkjum um efni stjórnarskrárinnar eða ekki. En hér ganga menn bara beint af augum og hirða ekkert um það þó málið sé verulegt ágreiningsmál.
    Ég held að ekki þurfi að segja það neitt frekar að málsmeðferð annarra EFTA-ríkja er að sjálfsögðu mjög sterk vísbending fyrir okkur Íslendinga, sem búum við hliðstætt stjórnarfar í meginatriðum og þessi ríki, að sjónarmið okkar sem teljum að málið varði íslensku stjórnarskrána sé réttara en hinna sem telja að horfa megi fram hjá stjórnarskrárákvæðum í þessu tilviki.
    Að sjálfsögðu hefði verið æskilegt að unnin hefði verið fræðileg greinargerð um það hvernig íslenska stjórnarskráin kemur út í þessu máli miðað við stjórnarskrár annarra EFTA-ríkja og að við hefðum fengið samanburð á því hvaða ákvæði það eru í samningnum sem valda því að beitt er sérstökum ákvæðum í stjórnarskrá hinna EFTA-ríkjanna og hver er munurinn á stöðu Íslands og annarra ríkja í þessu samhengi. Þessi úttekt hefur því miður ekki verið gerð og liggur ekki fyrir í málinu en hefði verið mjög æskileg. Ég hjó hins vegar eftir því á þessum sameiginlega fundi utanrmn. og stjórnarskrárnefndar að prófessor Björn Þ. Guðmundsson benti á að á hinum Norðurlöndunum hefði hvergi heyrst sú tilraun til röksemdar að Norðurlandasamningar um innheimtu og fullnustu dóma í barnsfaðernismálum gætu verið eitthvert fordæmi í þessu samhengi og sýndu að valdaframsal af þessu tagi hefði tíðkast og væri því ekkert nýtt.
    Hann benti líka á að enn síður hefði nokkrum fræðimanni dottið í hug að vísa til Mannréttindadómstólsins í Strassborg máli sínu til stuðnings, enda væri auðvitað um svo óskyldar aðstæður að ræða að ekki væri á nokkurn hátt sambærilegt. Hann og Guðmundur Alfreðsson hafa sýnt fram á það með skýrum rökum hversu fráleitt er að telja þessi tilvik nokkur fordæmi í þessu samhengi.
    Ég get svo tekið undir með þeim sem hafa bent á að um þetta mál hefði að sjálfsögðu þurft að fjalla miklu fyrr. Það hefði verið gott að fá ákvæði af þessu tagi inn í íslensku stjórnarskrána fyrir langalöngu og það hefði þurft að vera þar. Ég vil taka það fram að ekki er við mig að sakast í þeim efnum þó ég hafi lengi átt sæti í stjórnarskrárnefnd vegna þess að ég hef flutt frv. --- hliðstætt því sem við erum að ræða um að aukinn meiri hluta þurfi til til framsals valds til fjölþjóðlegra stofnana --- í þinginu hvað eftir annað, bæði á árunum 1964, 1965, 1966 og síðar og auk þess flutt um þetta tillögur í stjórnarskrárnefndinni. Málið kom til meðferðar stjórnarskrárnefndar þegar hún var að undirbúa álit sitt sem kom fram á árinu 1983 þegar nefndin var undir forsæti dr. Gunnars Thoroddsens. Þá var þetta talsvert rætt í nefndinni. Ég verð auðvitað að játa að frv. fékk ekki nægan stuðning þar og varð því að láta nægja að tillagan kæmi fram sem athugasemd við frv. þegar það var kynnt á Alþingi á árinu 1983. En þessi tillaga hefur verið til umræðu áður hvað eftir annað og í nákvæmlega sama samhengi og við erum að ræða nú vegna þess að þegar ég flutti þetta mál í fyrsta skipti á árinu 1965 var það í beinu framhaldi af umræðum sem þá áttu sér stað um hugsanlega aðild Íslands að Evrópubandalaginu og vegna þess að þá var einmitt verið að gera hliðstæðar breytingar á stjórnarskrám annarra Norðurlandaríkja. Nú eru ákvæði af þessu tagi komin inn í stjórnarskrár allra hinna Norðurlandanna.
    Ég hjó eftir því þegar virtur lögfræðingur var spurður að því í sjónvarpsþætti ekki alls fyrir löngu hvað gerðist ef Hæstiréttur dæmdi að samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði bryti í bága við stjórnarskrána að hann svaraði því á þann veg að það sem fyrst og fremst mundi gerast væri að fullnusta viðkomandi kröfu félli niður. Ef Hæstiréttur kæmist að þeirri niðurstöðu að krafa sem gerð væri í dómsmáli stæðist ekki vegna þess að samningurinn hefði ekki verið í samræmi við stjórnarskrána, þá félli sú krafa niður en ekki væri um það að ræða að samningurinn yrði ógildur af sjálfu sér.
    Þetta er auðvitað alveg rétt svo langt það sem nær. Það sem gerist fyrst í stað er einfaldlega að viðkomandi mál tapast vegna þess að verjandi í slíku máli ber það fyrir sig að samningurinn brjóti í bága við stjórnarskrána. Það gerist ekkert annað í fyrstu hendi. En mér fannst að hann hefði átt að bæta því við að slíkur dómur mundi að sjálfsögðu fela það í sér að allir aðrir úrskurðir sem snerta Evrópska efnahagssvæðið mundu falla dauðir niður og það skapaðist mjög veruleg réttaróvissa og ringlulreið sem gerði samninginn um Evrópskt efnahagssvæði meira eða minna óframkvæmanlegan vegna þess að menn gætu alltaf borið fyrir sig í öllum málum sem upp kæmu og hann vörðuðu að málið hefði ekki verið samþykkt með stjórnskipulegum hætti. Ég held að það liggi í hlutarins eðli að það væri afar slæmt ef slík réttaróvissa skapaðist og auðvitað óviðunandi með öllu að eiga það í vændum að slíkt geti gerst.
    Einmitt þess vegna er þetta frv. flutt. Þó við séum mörg hver sem stöndum að flutningi frv. eindregið andvíg samningnum um Evrópskt efnahagssvæði efnislega séð, þá viljum við með frv. fyrst og fremst tryggja að stjórnarskráin sé ekki brotin og að þingmenn hegði sér í fullu samræmi við það drengskaparheit sem þeir undirrituðu á sínum tíma um að virða stjórnarskrána. Það er í raun og veru alveg sama hvaða skoðun menn hafa á samningnum sem slíkum. Menn hljóta að reyna að sameinast um að láta slík stórslys ekki gerast. Þess vegna er þetta frv. flutt.