Fjármálaráðherra (Friðrik Sophusson)
:
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um samþykkt á ríkisreikningi fyrir árið 1990. Þetta er 243. mál þingsins og er á þskj. 312.
Frv. þetta er samið eftir ríkisreikningi fyrir árið 1990 sem lagður var fyrir Alþingi með bréfi fjmrh. til forseta Alþingis í maí 1992. Þetta er í annað sinn sem ríkisreikningurinn er gerður upp með nýjum hætti en í greinargerð og skýringum með A-hluta ríkisreiknings fyrir árið 1989 var gerð grein fyrir breytingum á reikningsskilavenjum sem voru teknar upp og komu fyrst til framkvæmda í því uppgjöri. Var þar um að ræða að færa þá og framvegis í ríkisreikningi allar skuldbindingar ríkissjóðs og stofnana hans sem vitað er um, þar með taldar skuldbindingar vegna lífeyrissjóða, áfallna vexti af skuldum við árslok og hlutdeild ríkisins í stofnkostnaði sameiginlegra framkvæmda með sveitarfélögum.
Þar sem í reikningi ársins 1989 voru færðar uppsafnaðar skuldbindingar margra ára er ríkisreikningur fyrir árið 1990 þannig fyrsti reikningur A-hluta ríkissjóðs sem sýnir tekjur, gjöld og áfallnar skuldbindingar vegna umsvifa A-hluta á viðkomandi ári. Þetta leiðir til þess að reikningstölur ríkisreiknings 1990 eru af þeim sökum ekki samanburðarhæfar við fyrri ár. Næsta ár verður hins vegar á sama grunni og því fyllilega sambærilegt. Þess ber þó að geta að í uppgjöri síðasta árs hafði ekki náðst að færa að fullu uppsafnaðar skuldbindingar fyrri ára eins og að var stefnt svo því markmiði væri náð að breytingar á reikningsskilaaðferðum kæmu aðeins fram í einum reikningi. Þannig eru nú færð yfirtekin eða niðurfelld lán og afskrifaðar kröfur að fjárhæð 4,1 milljarður kr. Af þeirri upphæð eru 2,6 milljarðar eldri skuldbindingar en afgangurinn, 1,5 milljarðar, er vegna ákvarðana sem teknar voru á árinu. Fyrir þessu er nánar gerð grein á bls. 30 í ríkisreikningi.
Frv. er samkvæmt venju í þremur greinum. Í 1. gr. eru sýndar niðurstöður rekstrar- og efnahagsreiknings A-hluta ríkissjóðs. Í 2. gr. eru með sama hætti niðurstöðutölur rekstrar- og efnahagsreiknings B-hluta stofnana ríkisins. 3. gr. felur svo í sér gildistökuákvæði laganna.
Niðurstöðutölur ríkisreiknings sýna að rekstrarhalli ríkissjóðs er u.þ.b. 11 milljarðar og 287 millj. kr. Rekstrarafkoma ríkissjóðs á greiðslugrunni var hins vegar neikvæð um 4 milljarða 446 millj. kr., þannig að rekstrarhalli á reikningsgrunni er 6,8 milljörðum kr. meiri en á greiðslugrunni. Þar vega þyngst yfirtökur skuldbindinga eins og áður sagði.
Tekjur eru alls 2,3 milljörðum kr. hærri í reikningsuppgjöri sem skýrist á því að álagðar tekjur ársins verða hærri en það sem innheimtist á árinu. Af þeirri fjárhæð eru 1,5 milljarðar hækkun beinna og óbeinna skatta. Aðrar tekjur eru 0,8 milljörðum hærri sem einkum skýrast af áföllnum vaxtatekjum og söluandvirði rannsóknarskips.
Frávik á gjöldum eru 9,1 milljarður kr. Er þar í fyrsta lagi um að ræða yfirteknar skuldbindingar, eins og fyrr er getið, að fjárhæð 4,1 milljarður kr. Í öðru lagi eru gjaldfærðar skuldbindingar vegna lífeyrissjóða 2,3 milljarðar kr. umfram greiðslu á árinu. Loks eru áfallnir vextir umfram greidda 2,8 milljarðar kr.
Varðandi frekari greinargerð með niðurstöðu og framvindu ríkisfjármála á árinu vísast til endurskoðunarskýrslu yfirskoðunarmanna ríkisreiknings og Ríkisendurskoðunar um ríkisreikning 1990 og skýrslu fjmrh. um ríkisfjármál fyrir árið 1990.
Ég vil hins vegar aðeins víkja nánar að uppgjörsaðferðum ríkissjóðs. Eins og hinu háa Alþingi er kunnugt hefur um tveggja ára skeið verið unnið að heildarendurskoðun á uppgjöri og framsetningu ríkisreiknings og fjárlaga, svo og að tillögugerð um nauðsynlegar breytingar á lögunum um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, en þau eru að meginstofni óbreytt frá setningu þeirra árið 1966. Verkefnið er unnið af ríkisreikningsnefnd en hún starfar á grundvelli fyrrnefndra laga og er fjmrh. til ráðgjafar um málefnið. Nefndin er skipuð sex mönnum frá helstu bókhalds- og hagskýrslustofnunum ríkisins, þ.e. ríkisbókara, ríkisendurskoðanda, hagstofustjóra og fulltrúum Seðlabanka og Þjóðhagsstofnunar. Ráðuneytisstjóri fjmrn. er formaður nefndarinnar.
Hér er um mjög viðamikið starf að ræða og breytingar á framsetningu ríkisfjármála snerta marga aðila sem um þau fjalla. Þess vegna hef ég í grg. með síðustu tveimur fjárlagafrv. skýrt frá starfi nefndarinnar þannig að Alþingi hefði á hverjum tíma fullar upplýsingar um starfið og efnistök nefndarinnar.
Eitt verkefni ríkisreikningsnefndar hefur þó fengið meiri umræðu en önnur og vakið deilur milli tveggja aðila nefndarinnar eða fjmrn. og Ríkisendurskoðunar, en það varðar skilgreiningu á greiðsluuppgjöri ríkissjóðs. Vegna eðlis þessa máls get ég ekki látið hjá líða að skýra afstöðu ráðuneytisins til þess þó aðeins sé um að ræða einn hluta af mjög viðamiklu starfi nefndarinnar.
Samkvæmt lögum um Stjórnarráð Íslands fer fjmrn. með framkvæmd fjárlaga og undir það heyra einnig bókhaldsleg málefni, þar með talin lög um ríkisbókhald, gerð fjárlaga og ríkisreiknings. Það varðar því ráðuneytið miklu að um uppgjör ríkissjóðs sé fullt traust.
Allt frá því að lögum um bókhald ríkisins var breytt árið 1966 hefur ríkissjóður verið gerður upp með tvennum hætti. Annars vegar er um greiðsluuppgjör að ræða sem notað er innan árs og til samanburðar við greiðsluheimildir fjárlaga og hins vegar rekstraruppgjör eða reikningsuppgjör þar sem færðar eru áfallnar skuldbindingar tekna og gjalda. Framsetning þessara uppgjöra hefur um sumt verið óskýr og því nauðsynlegt að skilgreina grundvöll þeirra og til hvaða þátta þau taka.
Eins og ég sagði í upphafi skilaði ríkisreikningsnefnd tillögu um breytta framsetningu á ríkisreikningi þar sem lagt var til að allar skuldbindingar væru að fullu færðar. Þannig liggja nú þegar fyrir skýrar reglur um reikningsuppgjör og hefur þeim verið beitt við uppgjör ríkisreiknings frá árinu 1989. Ríkisreikningsnefnd fól vinnuhópi, sem m.a. var skipaður fulltrúa frá Ríkisendurskoðun, að gera tillögu um uppgjör ríkissjóðs með tilliti til reiknings og greiðslugrunns. Hópurinn skilaði tillögum sínum til ríkisreikningsnefndar sl. haust og samþykkti hún á fundi sínum haustið 1991 að leggja þær fyrir fjmrh.
Meginniðurstöður nefndarinnar voru þær að báðar uppgjörsaðferðirnar séu mikilvægar og þjóni hvor sínum tilgangi. Þannig ráða ákvarðanir Alþingis um greiðslur mestu um umsvif ríkisaðila á fjárhagsárinu. Stjórn og eftirlit með útgjöldum ríkissjóðs verður auk þess ekki við komið nema fjárlög beri beinlínis með sér ákvarðanir um greiðsluheimildir. Hins vegar taldi nefndin nauðsynlegt að þær skuldbindingar sem ákveðnar eru eða falla til á ári hverju sem hluti eða afleiðing af ríkisstarfseminni séu sýndar í fjárlögum og færðar í ríkisreikning.
Á þessum forsendum lagði ríkisreikningsnefnd til að framsetningu fjárlaga yrði breytt þannig að í stað þess að þau séu eingöngu á greiðslugrunni, eins og verið hefur, verði þau sýnd bæði á greiðslugrunni og reikningsgrunni. Hvort tveggja verður því lagt fram og afgreitt: greiðslur á árinu vegna viðkomandi fjárlagaliða og skuldbindingar sem þeim tengjast. Greiðslugrunnur er skilgreindur sem hreint sjóðstreymi en reikningsgrunnur nær yfir allar kröfur og skuldbindingar á fjárhagsárinu eins og fram kemur á ríkisreikningi. Breyttri framsetningu er ætlað að tengja saman og skýra frávikið í milli þeirra.
Sérstaklega ber því að harma að ýmsir aðilar, þó sérstaklega Ríkisendurskoðun, skuli kjósa að fjalla um greiðsluuppgjör ríkissjóðs með þeim hætti sem hún gerir í nýbirtri skýrslu um framkvæmd fjárlaga 1992 og ala þannig á tortryggni um uppgjörsaðferðir þegar fyrir liggja tillögur ríkisreikningsnefndar um þetta efni sem stofnunin hefur sjálf unnið að.
Í greinargerð sem Ríkisendurskoðun sendi frá sér þann 11. sept. sl. til fjölmiðla er því lýst á hvaða forsendum hún ákvað að breyta um uppgjörsaðferð á árinu 1991 og telja með tilteknar skuldbindingar í greiðsluuppgjöri en það hafði ekki verið gert fram að þeim tíma. Í því gæti falist jafnframt ásökun á hendur fjmrn. að það haldi upplýsingum utan greiðsluuppgjörs sem þar eiga að vera og jafnframt látið að því liggja að með því séu brotin lög um gerð ríkisreiknings. Ekki verður hjá því komist að skýra afstöðu ráðuneytisins til þessa.
Því er fyrst til að svara að ákvæði laga nr. 52/1966, um uppgjör ríkissjóðs, eiga við um ríkisreikning. Þar kemur skýrt fram að hann skuli færa með áföllnum skuldbindingum. Það hefur verið gert frá og með ríkisreikningi 1989. Greiðsluuppgjör ríkissjóðs samkvæmt fjárlögum byggir á starfsvenjum en um
þau gilda ekki jafnótvíræð lagaákvæði og um rekstraruppgjör ríkissjóðs. Til vinnu ríkisreikningsnefndar var einmitt stofnað til að setja fram skilgreiningu á því uppgjöri. Það kemur því á óvart að Ríkisendurskoðun skuli blanda þessu tvennu saman og telja að ráðuneytið færi ekki ríkisreikning í samræmi við tillögur ríkisreikningsnefndar og góðar reikningsskilavenjur.
Ég get út af fyrir sig fallist á að ýmsar vísbendingar megi finna í lögum nr. 52/1966, með síðari breytingum, um að nota beri rekstrargrunnsaðferðina í fjárlögum. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að fjárlög bera með sér greiðsluheimildir eins og þau eru fram sett í dag og er það gert til að uppfyllt sé ákvæði stjórnarskrár þess efnis að ekkert gjald megi greiða úr ríkissjóði nema að fenginni heimild í fjárlögum. Tillaga ríkisreikningsnefndar gerir þess vegna ráð fyrir að báðar uppgjörsaðferðirnar séu sýndar í fjárlögum.
Ég tel hins vegar óráðlegt og hafna því að uppgjör ríkissjóðs sé gert á blöndu af greiðslu- og reikningsuppgjöri eins og Ríkisendurskoðun leggur til. Ef farin er sú leið verður það alltaf matsatriði hvaða skuldbindingar eigi að taka með í reikningsuppgjör og hvaða skuldbinding sé formlega stofnuð. Þannig hefur Ríkisendurskoðun í tillögum sínum aðeins tekið með tilteknar skuldbindingar en sleppt öðrum sem með sama hætti ættu að koma inn. Það hlýtur því að vera hlutverk ríkisreiknings að draga fram allar skuldbindingar en ekki greiðsluuppgjörs.
Það er mat sérfróðra aðila sem um þessi mál hafa fjallað að greiðsluuppgjör beri að skilgreina sem hreint sjóðstreymi. Greiðsluuppgjör ríkissjóðs hefur undanfarin ár verið sett fram með þessum hætti. Það var ákvörðun ráðuneytisins að þar til ríkisreikningsnefnd hefði náð samstöðu um nýja skilgreiningu á greiðsluuppgjöri, yrði þessi uppgjörsháttur hafður á þrátt fyrir minni háttar ágalla.
Það er ábyrgðarhluti að efna til umræðna um afkomu ríkissjóðs og uppgjörs með þeim hætti sem gert hefur verið. Það er til þess eins fallið að grafa undan trausti manna á uppgjöri ríkissjóðs eins og tekist hefur. Að frumkvæði ráðuneytisins hefur á vegum ríkisreikningsnefndar verið unnið að því að endurskoða ýmsa veigamikla þætti sem tengjast uppgjöri ríkissjóðs, bókhaldi ríkisins og framsetningu upplýsinga um ríkisfjármál. Þetta er gert til þess að efla tiltrú manna á upplýsingum um ríkisfjármálin og til samræmingar á upplýsingum þeirra aðila sem um ríkisfjármál fjalla. Ráðuneytið hefur unnið að þessu af fullri alvöru og gengið út frá því að sama ætti við um aðra sem að því hafa komið. Ég tel mikilvægt að starfi ríkisreikningsnefndar verði hraðað þannig að niðurstaða fáist. Ég ákvað því sl. haust að gefa nefndinni frest til seinni hluta næsta árs að ljúka starfi sínu og ganga frá endanlegum tillögum til fjmrh.
Hæstv. forseti. Ég hef kosið að fara yfir þetta mál nokkuð ítarlega og reyndar séð mig tilknúinn til þess til að ljóst sé að það er unnið að samræmingu á þessu sviði og til þess að við getum hér öll í sameiningu náð þeirri niðurstöðu sem öllum ætti að vera fyrir bestu í lok næsta árs þannig að hægt verði að birta fjárlög á báðum grunnunum og síðan verði fært yfir á reikningsgrunn þegar ríkisreikningur verður endanlega birtur.
Þannig er að þetta er fyrsti ríkisreikningurinn fyrir 1990 sem er á sínu formi og ekki hægt að bera hann saman við 1989 þar sem safnað var upp ýmsum skuldbindingum fyrri ára. Frá árinu 1990 ætti síðan að vera hægt að bera saman ríkisreikning á sama grunni.
Hæstv. forseti. Ég vil að lokum leggja til að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og fjárln. til frekari umfjöllunar.
