Ferill 29. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1992. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.
116. löggjafarþing. – 29 . mál.
30. Frumvarp til stjórnarskipunarlaga
um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944.
Flm.: Steingrímur Hermannsson, Ólafur Ragnar Grímsson,
Kristín Einarsdóttir, Páll Pétursson,
Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Ragnar Arnalds.
21. gr. stjórnarskrárinnar orðast svo:
Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða á hvers konar fullveldisrétti í íslenskri lögsögu, framsal einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka eða ef þeir horfa að öðru leyti til breytinga á stjórnhögum ríkisins nema samþykki Alþingis komi til. Slíkt þingmál telst því aðeins samþykkt að þrír fjórðu alþingismanna greiði því atkvæði.
Greinargerð.
Við athugun á samningi um Evrópskt efnahagssvæði hefur umræðan m.a. beinst mjög að því hvort samningurinn, ásamt fylgisamningum, brjóti í bága við íslensk stjórnarskipunarlög. Hafa skoðanir um þetta atriði verið skiptar.
Í því skyni að gefa álit um mál þetta skipaði utanríkisráðherra, Jón Baldvin Hannibalsson, fjóra lögfræðinga, Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómara, Gunnar G. Schram prófessor, Stefán Má Stefánsson prófessor og Ólaf W. Stefánsson skrifstofustjóra. Þessir sérfræðingar staðfesta að um framsal valds er að ræða en telja stjórnarskrána ekki koma í veg fyrir það, enda sé umrætt vald „vel afmarkað á takmörkuðu sviði og ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila“.
Einnig liggja fyrir skrifleg álit Björns Þ. Guðmundssonar, prófessors í stjórnsýslurétti, og dr. Guðmundar Alfreðssonar þjóðréttarfræðings. Þessir sérfræðingar komast hins vegar að þeirri niðurstöðu að stjórnarskráin heimili ekki það framsal valds sem um er að ræða í samningi um hið Evrópska efnahagssvæði. Einnig hefur Ragnar Aðalsteinsson, formaður Lögmannafélags Íslands, gagnrýnt niðurstöður sérfræðinga utanríkisráðherra og lýst þeirri skoðun að nauðsynlegt sé að breyta stjórnarskránni.
Álit umræddra lögfræðinga verða ekki rakin hér nánar. Skriflegu álitsgerðirnar fylgja hins vegar með þessari greinargerð sem viðaukar.
Umræðan snýst einkum um tvær greinar stjórnarskrárinnar, 2. og 21. gr.
2. gr. stjórnarskrárinnar fjallar um skiptingu ríkisvalds. Þar segir:
„Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“
Hvorki í þessari grein né í öðrum greinum stjórnarskrárinnar er þess getið að fela megi erlendum stofnunum það vald sem um er fjallað í þessari grein. Nefnd utanríkisráðherra telur að það beri alls ekki að túlka svo að ekki megi fela erlendum stofnunum hluta af því valdi sem hér um ræðir. Nefndin segir:
„Ekki er tekið fram að þetta skuli vera alíslensk stjórnvöld og hugsanlegt er að alþjóðastofnanir séu stjórnvöld eftir 2. gr.“
Niðurstaða Björns Þ. Guðmundssonar prófessors og dr. Guðmundar Alfreðssonar gengur hins vegar þvert á niðurstöðu fjórmenninganna. Þeir telja augljóst að 2. gr. stjórnarskrárinnar eigi aðeins við íslenska aðila og hafi þeir sem stjórnarskrána sömdu ekki getað haft annað í huga.
Með 21. gr. stjórnarskrárinnar er forseta heimilað að gera samninga við önnur ríki. Þar segir:
„Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins nema samþykki Alþingis komi til.“
Í þessari grein er framsal á valdi með slíkum samningum hvorki heimilað né bannað. Það er ekki nefnt.
Í fáum orðum má segja að viðurkennt er að um framsal á valdi er að ræða. Nefnd utanríkisráðherra telur að stjórnarskráin banni það ekki og því sé það heimilt ef um „afmarkað, takmarkað og ekki verulega íþyngjandi valdaframsal“ er að ræða.
Björn Þ. Guðmundsson prófessor og dr. Guðmundur Alfreðsson komast hins vegar að þeirri niðurstöðu að þar sem stjórnarskráin heimili ekki framsal valds til erlendra stofnana beri að telja það óheimilt.
Fjölmörg önnur ágreiningsatriði koma fram í greinargerðum lögfræðinganna. Er í því sambandi vísað í greinargerðirnar. Það sem hér er talið verður að nægja til þess að vekja athygli á þeim alvarlegu efasemdum sem upp eru komnar um heimildir í stjórnarskránni til þess að lögfesta þjóðréttarsamninga sem fela í sér eitthvert framsal á valdi. Þetta hlýtur að vera mikið umhugsunarefni í þeim heimi stöðugt nánari samskipta þjóðanna sem við lifum í nú. Þær spurningar hljóta til dæmis að vakna hvort stjórnarskráin heimili að lögfesta mannréttindasamning Evrópuráðsins og þar með talið lögsögu stofnana ráðsins í mannréttindamálum. Í þessu sambandi má einnig nefna væntanlega alþjóðasamninga í umhverfismálum sem ætla má að geri ráð fyrir yfirþjóðlegu valdi ef tilætlaður árangur á að nást á því mjög mikilvæga sviði.
Varla getur í slíkum tilfellum talist viðunandi að álykta sem svo að slíkt framsal valds sé heimilt ef það er afmarkað, takmarkað og ekki verulega íþyngjandi. Í raun er engum fært að leggja mat á slíkt fyrir fram. Ákvörðun alþjóðlegrar stofnunar getur verið mjög íþyngjandi fyrir einstaklinginn eða fyrirtækið þótt hún sé það ekki fyrir þjóðfélagið sem heild.
Ekki verður heldur til lengdar við það búið að taka áhættuna af því að Hæstiréttur Íslands úrskurði síðar að lögfesting Alþingis á þjóðréttarsamningi hafi verið óheimil samkvæmt stjórnarskránni. Sá úrskurður mundi í mörgum tilfellum valda ólýsanlegri röskun þar sem allar gjörðir, sem á slíkum samningi hafa byggst, yrðu þar með ógildar. Hvað sem mönnum sýnist um samninginn um hið Evrópska efnahagssvæði eða aðra milliríkjasamninga hlýtur að vera samstaða um að eyða slíkri óvissu eins og frekast er unnt.
Annars staðar á Norðurlöndum hafa menn áttað sig á þeim staðreyndum sem hér hafa verið raktar og þeim breyttu aðstæðum sem orðnar eru á alþjóðavettvangi síðan stjórnarskrár viðkomandi ríkja voru samdar.
Danska stjórnarskráin heimilar í 20. gr. framsal valds til alþjóðlegra stofnana samkvæmt milliríkjasamningum, enda sé slíkt samþykkt af 5 / 6 þingmanna þjóðþingsins.
Svipað ákvæði er að finna í 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar. Þar er slíkt heimilað með samþykki 3 / 4 hluta þingmanna. Í þessari grein er það jafnframt áskilið ef um alþjóðlegar stofnanir er að ræða sem Noregur á aðild að.
Í sænsku stjórnarskránni, í 9. gr. 10. kafla, er svipað ákvæði. Þar er áskilið samþykki minnst 3 / 4 hluta þingmanna.
Með því frumvarpi til stjórnarskipunarlaga, sem hér er flutt, er gert ráð fyrir að breyta 21. gr. stjórnarskrárinnar þannig að heimilt verði að lögfesta alþjóðlega samninga þótt þeir feli í sér framsal á valdi til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka. Þá yrði hins vegar áskilið að 3 / 4 alþingismanna greiði því atkvæði.
Eins og fyrr segir heimilar 21. gr. stjórnarskrárinnar, eins og hún er nú, forseta lýðveldisins að gera samninga við önnur ríki. Þar segir jafnframt:
„Þó getur hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins nema samþykki Alþingis komi til.“
Gert er ráð fyrir að gera þessa setningu fyllri. Í stað orðsins „landhelgi“ er lagt til að komi: á hvers konar fullveldisrétti í íslenskri lögsögu.
Þá er gert ráð fyrir að bæta við í þá upptalningu sem í setningunni felst orðunum: framsal einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka.
Loks er gert ráð fyrir að forseta verði aðeins heimilt að gera slíka samninga ef 3 / 4 alþingismanna hafa greitt þeim atkvæði. Rétt þykir að gera þá kröfu í sambandi við öll þau atriði sem í setningunni felast en ekki aðeins þegar um framsal einhvers hluta ríkisvalds er að ræða þótt ekki sé svo í greininni eins og hún er nú.
Með því að lögfesta umrætt ákvæði í stjórnarskrá lýðveldisins er óvissu eytt og þeirri miklu áhættu sem í því felst að gerð Alþingis verði úrskurðuð ólögmæt.
Fylgiskjal I.
Álit nefndar utanríkisráðherra
um stjórnarskrána og EES-samninginn.
(6. júlí 1992.)
Mat nefndarinnar fer hér á eftir.
I. Inngangur.
Þau ákvæði í Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sem koma aðallega til athugunar í þessu mati, eru 1., 2. og 21. gr.
Í 1. gr. stjórnarskrárinnar segir:
„Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn.“
Þetta ákvæði var sett, þegar lýðveldi var stofnað 1944, og kom þá í stað svohljóðandi greinar í stjórnarskránni frá 1920: „Stjórnskipulagið er þingbundin konungsstjórn.“ Í sambandslögunum frá 1918 sagði í 1. gr.: „Danmörk og Ísland eru frjáls og fullvalda ríki, í sambandi um einn og sama konung og um samning þann, er felst í þessum sambandslögum.“ Í stjórnarskránum frá 1920 og 1944 er ekki að finna í upphafsákvæðinu orðið „ríki“ og þar er ekki vikið að frelsi og fullveldi. Það getur þó ekki leikið á tveimur tungum, að Ísland er frjálst og fullvalda ríki. Í því felst, að það er aðili að þjóðarétti og getur tekið á sig skuldbindingar eins og síðar verður lýst. Gildi ríkishugtaksins í stjórnskipunarrétti er umdeilt. Ólafur Jóhannesson notar það þó og segir í riti sínu Stjórnskipun Íslands: „Ríki er mannlegt samfélag, er hefur varanleg yfirráð yfir tilteknu landssvæði, býr við lögbundið skipulag og lýtur stjórn, er sækir vald sitt til samfélagsins sjálfs en eigi til annarra ríkja, enda fari sú stjórn með æðsta vald í landinu, óháð valdhöfum annarra ríkja, að öðru en því, er leiðir af reglum þjóðaréttar.“ Við teljum litlum vafa bundið, að hugmyndir sem þessar hafi verið forsendur þeirra ákvæða, sem í stjórnarskránni er að finna. Ekki er þó grundvöllur til að telja, að 1. gr. stjórnarskrárinnar hafi sjálfstæða þýðingu við úrlausn þess álitaefnis, sem okkur er ætlað að fjalla um.
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar segir:
„Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“
Aðalálitaefnið er hvort samningurinn um evrópska efnahagssvæðið og þeir samningar, sem honum fylgja, fái samrýmst þessu ákvæði.
Ganga verður út frá því, að allt það, sem kalla má löggjafar-, framkvæmda- og dómsvald, sé í höndum þeirra, sem upp eru taldir. Þetta er eðlileg skýring á orðum greinarinnar, þegar haft er í huga, að orðin eru höfð með greini. Það er einnig eðlileg skýring þegar horft er til venjuhelgaðra hugmynda um þetta atriði.
Kenningin um þrískiptingu ríkisvaldsins í löggjafar-, framkvæmda- og dómsvald er gamalgróin og vel þekkt. Handhafar löggjafarvalds setja almennar reglur, handhafar framkvæmdavalds beita þeim og handhafar dómsvalds skera úr réttarágreiningi. Raunveruleikinn að baki þessu er umdeilanlegur, og meðal lögfræðinga hefur verið reynt að betrumbæta kenninguna, til dæmis með því að skilja „ríkisstjórnarvald“ frá framkvæmdavaldi. Þá hefur verið margbent á, að vald til að setja fjárlög sé meira í ætt við framkvæmdavald en löggjafarvald að efni til og fleira hefur verið rætt.
Kenningar þær, sem hér hefur verið vikið að, munu ekki ræddar nánar. Hins vegar er brýnt að benda á, að sú réttarregla, sem felst í 2. gr., er meginregla, sem undantekningar eru frá, svo sem nú mun rakið.
Í þessu sambandi er vert að minna á þá alkunnu staðreynd, að Alþingi framselur hluta af löggjafarvaldinu til handhafa framkvæmdavalds, oftast til ráðherra, með því að heimila eða leggja svo fyrir, að settar séu reglugerðir um tiltekin atriði. Þetta valdframsal er stundum víðtækt. Eru dæmi um þetta svo mörg og þetta svo alkunnugt, að ekki er ástæða til að skýra það frekar. Vafalaust er, að þetta fær samrýmst stjórnarskránni. Í henni er að finna nokkur ákvæði, sem eðlilegt er að skýra svo, að valdframsal sé óheimilt og að Alþingi sjálft verði að setja reglur um það efni, sem um er fjallað. Til dæmis segir í 76. gr. „Rétti sveitarfélaganna til að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar skal skipað með lögum.“ Orðin benda til að reglugerð dugi ekki, þó að hún styðjist við lagaheimild. En dæmi eru engu að síður til þess, að slík stjórnarskrárákvæði hafa ekki verið talin undantekningalaus. Í upphafi 40. gr. segir þannig: „Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum.“ Hæstiréttur sagði þó í dómi um svonefnt kjarnfóðurgjald: „Það hefur lengi tíðkast í íslenskri löggjöf, að ríkisstjórn eða ráðherra væri veitt heimild til þess að ákveða, hvort innheimta skuli tiltekna skatta. Verður að telja, að nú sé svo komið, að þessi langa og athugasemdalausa venja löggjafans hafi helgað slíka skattheimtu innan vissra marka.“ (Hrd. 1985:1544).
Þá má benda á, að stundum eru ákvarðanir, sem eftir eðlilegum skilningi á orðum 2. gr. stjórnarskrárinnar ættu að vera í höndum handhafa framkvæmda- eða dómsvalds, faldar löggjafanum. Til dæmis eru ákvarðanir um vegagerð, sem að efni til eru stjórnsýsluákvarðanir, teknar af Alþingi. Segir um þetta í 10. gr. vegalaga frá 1977, að Alþingi skuli „ákveða skiptingu útgjalda til einstakra framkvæmdaliða og tillagan afgreidd í endanlegu formi sem þingsályktun …“ Kosning í bankaráð og aðrar slíkar nefndir fer einnig fram á Alþingi, þó að ekki sé unnt að telja það löggjafarstarf að efni til.
Loks eru ákvarðanir, sem eðlilegast er að telja dómsathafnir, stundum teknar af öðrum en dómendum. Í stjórnarskránni, 46. gr., segir til dæmis, að Alþingi skeri sjálft úr, hvort þingmenn þess séu löglega kosnir. Í 15. gr. laga nr. 30/1992 um yfirskattanefnd segir: „Úrskurður yfirskattanefndar er fullnaðarúrskurður um skattfjárhæð. Ágreining um skattskyldu og skattstofna má þó bera undir dómstóla.“ Hér er mikilsvert atriði tekið undan forræði dómstóla.
Við höfum talið rétt að fjalla með nokkrum orðum almennt um 2. gr. stjórnarskrárinnar í því skyni að benda á, að í henni felst meginregla, sem sætir frávikum á grundvelli stjórnarskrárinnar sjálfrar eða samkvæmt venju og dómafordæmum. Síðar í þessu mati víkjum við að því, hvort dæmi séu til þess, að aðrir aðilar en íslenskir geti farið með vald samkvæmt 2. gr.
Í 21. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.“
Í stjórnarskránni frá 1920 var sams konar ákvæði í 17. gr. Var orðalagið eins að öðru leyti en því, að upphafið var þannig: „Konungur gerir samninga við önnur ríki.“ Í stjórnarskránni
frá 1874 er ekkert að finna um samninga við önnur ríki., ekki heldur eftir breytinguna, sem gekk í gildi 1904, enda var stjórnarskráin allt til 1920 um „hin sérstaklegu málefni Íslands“ eins og þau voru tiltekin í „stöðulögunum“, sem danska þingið setti 1871. Þar eru sérmál Íslands talin, og eru utanríkismál ekki meðal þeirra.
Þegar sambandslögin höfðu tekið gildi 1. desember 1918 þurfti að setja ríkinu nýja stjórnarskrá, og lagði ríkisstjórnin frumvarp að henni fyrir Alþingi 1919. Í því var ekki vikið að samningum við önnur ríki. Hin svonefnda samvinnunefnd í stjórnarskrármálinu, sem fjallaði um frumvarpið á þingi, gerði tillögu um það ákvæði, sem síðar varð 17. gr. Framsögumaður nefndarinnar sagði, þegar hann fylgdi breytingartillögunni úr hlaði: „Þetta er viðbót, sem nefndin er ásátt um að bera fram. Það hefir verið skoðun sumra, að konungur gæti afsalað réttindum landsins, án samþykkis Alþingis, og þótti nefndinni nauðsyn til bera að girða fyrir allan vafa um svo mikilvægt atriði.“ (Alþt. 1919 B 1458).
Fyrir þá athugun, sem hér er gerð grein fyrir, skiptir það máli, hvort í 21. gr. stjórnarskrárinnar felist heimild til að forseti, þ.e. ráðherra í umboði forseta, og Alþingi standi sameiginlega að EES-samningnum og að stjórnarskrárbreyting sé óþörf, þótt talið yrði, ef greinin væri ekki í stjórnarskránni, að stjórnarskrárbreytingar væri þörf. Svarið við þessari spurningu teljum við að sé vafalaust neitandi. Í 21. gr. stjórnarskrárinnar felst ekki sjálfstæð og sérstök heimild til að gera þjóðréttarsamninga sem breyta stjórnarskránni.
Þess má geta, að 21. gr. stjórnarskrárinnar á sér danska fyrirmynd, eins og fleiri ákvæði hennar. Var það ákvæði í dönsku stjórnarskránni frá 1855 til 1915, en var þá breytt. Þó að dönsku reglurnar, einnig þær sem síðan hafa verið í gildi, séu til fróðleiks fyrir Íslendinga, er ekki ástæða til að ræða þær hér, þar sem danskir fræðimenn hafa verið sömu skoðunar um það, sem skiptir máli að því er varðar evrópska efnahagssvæðið, þ.e. að orðin „samninga við önnur ríki“ breyti í engu um nauðsyn stjórnarskrárbreytinga, ef efni eru til þeirra eftir öðrum reglum.
Ef samningur er gerður við annað ríki eða við alþjóðastofnun og gætt er þess, sem í 21. gr. stjórnarskrárinnar segir, er samningurinn bindandi fyrir Ísland að þjóðarétti. Í því felst, að íslenska ríkið hefur skuldbundið sig gagnvart viðsemjanda sínum eða viðsemjendum að hlíta samningnum og gera þær ráðstafanir, sem nauðsynlegar eru, jafnvel að breyta stjórnarskrá og lögum ef þörf er á. Þannig er því farið samkvæmt EES-samningnum, enda hefur verið boðað að mörg lagafrumvörp verði lögð fram og að settar verði margar reglugerðir, sem talið er nægja á vissum sviðum. Samningurinn sjálfur gildir ekki sem lög á Íslandi nema hann verði lögfestur, eins og lagt hefur verið til. Þetta viðhorf til alþjóðasamninga (þjóðréttarsamninga), þ.e. að þeir hafi ekki lagagildi nema sett séu sérstök lög um það, byggist hér á landi á fordæmisreglum frá Hæstarétti (sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar 5. nóvember 1991 í máli Jökuls hf. gegn sjávarútvegsráðherra og fjármálaráðherra). Niðurstaðan er hin sama og í rétti hinna Norðurlandanna, Bretlands og Írlands. Í flestum öðrum ríkjum í Vestur- og Suður- Evrópu og í rétti Evrópubandalagsins fá alþjóðasamningar hins vegar lagagildi þegar þeir hafa verið fullgiltir og þeim verður beitt í dómsmálum, þar sem einstaklingar eða lögpersónur geta verið aðilar. Ef Ísland uppfyllir ekki skuldbindingar, sem það hefur tekist á hendur með alþjóðasamningi, getur það átt á hættu viðbrögð frá viðsemjendum sínum. Fer eftir atvikum hver þau verða.
Í þessum þætti mats okkar hefur verið fjallað um þær þrjár greinar í íslensku stjórnarskránni, sem telja má að skýra þurfi, þegar meta á samninginn um evrópska efnahagssvæðið, fylgisamninga hans og nauðsynlega löggjöf, sem þeim tengist. Huga mætti einnig að nokkrum öðrum greinum.
Þannig segir í 14. gr.: „Ráðherra ber ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Ráðherraábyrgð er ákveðin með lögum.“ Af þeim lögum, kenningum fræðimanna og eðli máls leiðir, að ráðherrar bera aðeins ábyrgð á stjórnarframkvæmdum, sem þeir hafa framkvæmt, vitað um eða látið viðgangast. Felst því ekki í greininni stjórnskipuleg hindrun varðandi gerð EES- samningsins.
Samningarnir skerða ekki rétt Alþingis til að setja lög eða leggja á skatta (38. gr. og 40. gr. stjórnarskrárinnar) og verður vikið nánar að fyrra atriðinu hér á eftir.
Í 60. gr. segir m.a.: „Dómendur skera úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda.“ Þessi regla varðar valdskiptinguna milli hinna þriggja þátta ríkisvaldsins en ekki lögverkanir
þjóðréttarsamninga. Ef það sem segir í 2. gr. stjórnarskrárinnar heimilar gerð þeirra samninga, sem hér er fjallað um, hefur ákvæðið í 60. gr. ekki sjálfstæða þýðingu með þeim hætti, að það geti leitt til annarrar niðurstöðu.
II. Löggjafarvald.
A. Framsal löggjafarvalds.
Hér verður fjallað um ákvæði EES-samningsins um breytingar á viðaukum við hann og það álitaefni, hvort um sé að ræða framsal lagasetningarvalds. Ekki verður fjallað um breytingar á bókunum í mati þessu þar sem ekki er sérstakt tilefni til þess. Sama er um breytingar á meginmáli EES-samningsins. Um þær gilda venjulegar þjóðréttarreglur.
Þegar rætt er um þetta atriði er nauðsynlegt að kanna hvaða ákvæði er að finna í samningnum sjálfum um lagasetningarvaldið, þ. e. á hvern hátt viðaukum hans verður breytt eða nýjar lagareglur settar á samningssvæðinu sem gilda fyrir samningsaðila.
Skýrasta ákvæðið um þetta efni er að finna í bókun 35 um framkvæmd á reglum EES. Þar segir m.a.:
„Þar eð með samningi þessum er stefnt að einsleitu Evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins.“
Hér kemur glöggt fram, að með EES-samningnum er ekki sú kvöð lögð á samningsaðila, að þeir framselji löggjafarvald til stofnana EES. Þessum markmiðum, segir síðan í bókuninni, verður því að ná með þeirri málsmeðferð sem gildir í hverju landi um sig. Er þar átt við að farið verði eftir stjórnskipulegum leiðum hinna einstöku ríkja við mótun og lögfestingu hinna sameiginlegu reglna á þessu sviði.
Þótt meginreglan um meðferð löggjafarvaldsins innan EES komi fram hér að framan, er nauðsynlegt að gera grein fyrir því hvernig réttarreglur, er gilda fyrir EES, munu verða mótaðar og settar. Það er í raun spurningin um hvernig ákvarðanatöku verður háttað í þessum efnum.
a. Lögfesting EES-samningsins.
Að því er varðar sjálft meginmál EES-samningsins verður að lögfesta það hér á landi til þess að það fái gildi sem landslög og einstaklingar og lögaðilar geti byggt rétt sinn á ákvæðum samningsins. Leiðir það af því að EES-samningurinn gerir ekki ráð fyrir því að löggjafarvaldið verði framselt til stofnana EES. Jafnframt verður að lögfesta ýmsar reglugerðir EB og auk þess efni EB tilskipana í tengslum við samninginn, eftir því sem þörf er talin á, en áður eru þær þó aðlagaðir réttarkerfi EES.
Af þessu leiðir að ákvæði samningsins fá ekki bein réttaráhrif gagnvart íslenskum ríkis borgurum, enda gerir hann ekki ráð fyrir slíku, nema að uppfylltum skilyrðum íslenskra stjórnskipunarlaga.
b. Lögfesting breytinga á og viðbóta við viðauka við samninginn.
Heimilt er að breyta viðaukum við EES-samninginn, eftir því sem við á, með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, sbr. nánar 98. gr. Á þann hátt eru nýjar lagareglur settar, sem gilda skulu innan EES, eða gömlum breytt. Þessar nýju reglur munu svara til nýrra EB reglugerða og tilskipana.
Í sameiginlegu EES-nefndinni eiga sæti fulltrúar samningsaðila og á hún að tryggja virka framkvæmd samningsins og taka ákvarðanir, m.a. um fyrrgreindar breytingar. Ákvarðanir nefndarinnar skulu teknar með samkomulagi milli EB annars vegar og EFTA-ríkjanna hins vegar. Kveðið er á um að EFTA-ríkin eigi að mæla einum rómi við ákvarðanatöku í nefndinni, sbr. 2. mgr. 93. gr. samningsins. Hvert EFTA-ríki hefur því sjálfstætt neitunarvald að því er varðar ákvarðanir. Ef eitt ríki, t.d. Ísland, beitir neitunarvaldi í nefndinni um nýja löggjöf þýðir það að ekki hefur náðst samkomulag í sameiginlegu EES-nefndinni.
Ákvarðanir um þær reglur sem settar eru á grundvelli samningsins og samningsaðilar eru bundnir af eru samkvæmt þessu allar teknar samhljóða. Þær reglur sem útheimta íslenska lagasetningu eru að jafnaði ekki bindandi fyrir samningsaðila fyrr en Alþingi hefur samþykkt þær og eftir atvikum lögfest þær.
c. Ferill breytinga á viðaukum við samninginn.
Áður hefur verið að því vikið að EES-samningurinn er þjóðréttarsamningur. Hver ný ákvörðun um breytingu á viðaukum EES-samningsins er því nýr þjóðréttarsamningur. Þarf fyrst að samþykkja hann samhljóða í sameiginlegu EES-nefndinni. Síðan þarf hann að hljóta stjórnskipulegt samþykki hvers samningsaðila, sbr. 1. mgr. 103. gr. Tillögur um nýjar EES- reglur eða breytingar á þeim koma því til fullgildingar samningsaðilanna í formi nýs þjóðréttarsamnings. Alþingi tekur því ákvörðun um nýjar reglur innan EES á sama hátt, formlega séð, og þegar það fjallar um breytingar á þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að. Alþingi hefur fullt og óskorað vald til þess að samþykkja eða hafna hlutaðeigandi samningsuppkasti sem fyrir það er lagt. Um breytingar á því er hins vegar ekki að ræða.
Í framhaldi af því sem hér hefur verið sagt, er rétt að víkja að því á hvern hátt ný löggjöf er sett innan EES eftir að samningurinn hefur tekið gildi.
Þegar framkvæmdastjórn EB undirbýr tillögur um nýja löggjöf, á sviði sem EES-samningurinn tekur til, ber henni að leita ráða með óformlegum hætti hjá sérfræðingum EFTA- ríkjanna á sama hátt og hún leitar ráða hjá sérfræðingum aðildarríkja EB um mótun tillagnanna. Samningaferillinn um nýja EES-reglu hefst því áður en formleg tillaga er lögð fram. Þegar tillaga er formlega lögð fyrir EB-ráðið er hún jafnframt send EFTA-ríkjunum. Ef óskað er fara fram skoðanaskipti um tillöguna í sameiginlegu EES-nefndinni. Stöðug samráð og upplýsingaskipti og þá einnig samningaumleitanir fara þar fram áður en ákvörðun er tekin um hina nýju lagareglu, sbr. 99. gr.
Með þessu móti gefst EFTA-ríkjunum tækifæri til að hafa áhrif á mótun hinnar nýju reglu.
Náist samkomulag um nýja reglu tekur sameiginlega EES-nefndin ákvörðun um hana eins fljótt og unnt er. Náist hins vegar ekki samkomulag, frestast til bráðabirgða framkvæmd þess hluta viðauka, sem samningsaðilar hafa komið sér saman um að nýja löggjöfin hafi bein áhrif á. Sameiginlega EES-nefndin skal áfram reyna að koma á samkomulagi um lausn sem aðilar geta sætt sig við, svo að draga megi frestunina til baka, sbr. nánar 5. mgr. 102. gr. Ef lausn fæst ekki í nefndinni, nær hlutaðeigandi breyting ekki fram að ganga. Hið sama gerist að jafnaði, ef breytingin er ekki samþykkt í öllum EFTA-ríkjunum samkvæmt þeim reglum sem um það gilda í stjórnskipunarlögum þeirra.
Náist hins vegar samkomulag í sameiginlegu EES-nefndinni um nýja EES-reglu, tekur hún gildi ef og þegar uppfyllt eru skilyrði stjórnskipunarréttar allra samningsaðila. Oftast þarf að leggja samningsbreytinguna fyrir Alþingi. Síðan getur þurft lagabreytingu, en reglugerðarbreyting byggð á lagaheimild getur verið nægileg. Við þetta allt er þörf á samstarfi íslenskra stjórnvalda og Alþingis.
d. Áhrif synjunar Alþingis.
Samþykki Alþingi ekki ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar tekur hún ekki gildi á evrópska efnahagssvæðinu nema það undantekningartilvik eigi við sem um getur í fyrri málsl. 2. mgr. 103. gr. samningsins. Alþingi fær ákvörðunina til samþykktar eða synjunar eins og aðra þjóðréttarsamninga. Þar að auki þarf að setja íslenska löggjöf um efnið eftir því sem atvik eru til svo sem fyrr segir.
Ef Alþingi vill gera breytingar á ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar geta þær breytingar ekki bundið aðra samningsaðila. Er slík einhliða breyting því ekki raunhæfur kostur.
Hér ber að hafa í huga að náist ekki samkomulag getur Evrópubandalagið sett nýja löggjöf hjá sér, þótt EFTA-ríkin samþykki hana ekki.
Niðurstöður.
Svo sem áður hefur verið vikið að koma formlegar tillögur um breytingar á EES-reglum frá EB. Er um þær fyrst fjallað í sérfræðinganefndum EB og EFTA. Tillagan fær síðan umfjöllun í sameiginlegu EES-nefndinni. Þarf að því búnu að samþykkja hana einróma þar og loks af þjóðþingum EFTA-ríkjanna eða öðrum aðilum, sem hafa til þess stjórnskipulega heimild. Fáist ekki samþykki getur komið til frestunar til bráðabirgða á tilteknum hluta viðauka eins og áður er lýst. Þjóðréttarlegar skuldbindingar sem þessar fela í sér skyldu til að lögtaka á Íslandi reglur sem hafa bein áhrif á réttindi og skyldur einstaklinga og lögaðila á víðtæku sviði. Þessum skulbindingum eru tengd eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstóllinn sem eru sjálfstæðar þjóðréttarlegar stofnanir. Spyrja má hvort í slíku ferli felist visst framsal á löggjafarvaldi, þ.e. hvort hið efnislega löggjafarvald hafi með þessu verið framselt til alþjóðastofnunar, þó að eftir standi formlegt löggjafarvald hjá EFTA-ríkjunum. Kemur 2. gr. stjórnarskrárinnar til álita í þessu efni.
Setning nýrra EES-reglna fer ekki eftir reglum landsréttar hvers ríkis, þar sem hér er um að ræða breytingar á þjóðréttarsamningi. Þar eiga því ekki við stjórnarskrárákvæði um frumkvæðisrétt ríkisstjórnar eða þingmanna að lagafrumvörpum eða rétt til flutnings breytingartillagna. Um breytingar á ákvæðum samningsins fer formlega á sama hátt og um breytingar á öðrum þjóðréttarsamningum sem Ísland er aðili að. Ísland getur samþykkt viðkomandi breytingu eða hafnað henni. Jafnframt hefur Alþingi eftir sem áður fullt vald til þess að ákveða hvaða reglur skuli leiddar í lög samkvæmt skuldbindingum sem felast í EES-samningnum. Ef slík lagasetning er hins vegar ekki í samræmi við þær skuldbindingar getur það kallað á viðbrögð samkvæmt samningnum.
Þessi atriði teljum við að ráði úrslitum um það, að ákvæði EES-samningsins um setningu reglna eru samrýmanleg 2. gr. íslensku stjórnarskrárinnar. Það styður þessa niðurstöðu, að EES-samningurinn fjallar um svið sem er skýrt afmarkað.
B. Rétthæð reglna.
Bókun 35 við EES-samninginn um framkvæmd EES-reglna hljóðar svo:
„Þar eð með samningi þessum er stefnt að einsleitu evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja löggjafarvald til stonana Evrópska efnahagssvæðisins;
og þar eð þessum markmiðum verður því að ná með þeirri málsmeðferð sem gildir í hverju landi um sig;
Stök grein
Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.“
Í ríkjum Evrópubandalagsins eru reglur þess settar af stofnunum EB án þess að atbeini þjóðþinga komi þar til nema í takmörkuðum mæli. Reglur EB eru rétthærri en réttarreglur hvers ríkis um sig. Þess vegna á til dæmis dómstóll í Danmörku að dæma eftir Evrópubandalagsreglu, ef velja verður milli hennar og danskrar réttarreglu, sem þjóðþingið þar í landi hefur sett. Þessi skipan mála mun ekki, þó að EES-samningurinn verði fullgiltur, gilda hér á landi, eins og þegar hefur verið tekið fram. Ísland hefur engu að síður skuldbundið sig að þjóðarétti á þann hátt sem segir í bókuninni. Löggjafarvald er þó ekki á neinn hátt framselt til stofnana EES eins og getið er í fyrri hluta bókunarinnar. Af síðastgreindu atriði er ljóst að skuldbindingin er ekki víðtækari en felst í öðrum þjóðréttarsamningum. Fyrrgreind bókun útheimtir því ekki sérstakar aðgerðir varðandi íslensku stjórnarskrána.
Í 3. gr. lagafrumvarpsins um EES, sem lagt hefur verið fyrir Alþingi, segir: „Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.“
Með þessu er þeirri skyldu fullnægt, sem bókun 35 leggur samningsaðilum á herðar. Skyldan felur í sér að íslensk lög beri að skýra til samræmis við þjóðréttarreglur, eftir því sem unnt er, á grundvelli lögskýringarreglna íslensks réttar.
Við teljum því, samkvæmt því sem nú hefur verið rakið, að ekki felist afsal lagasetningarvalds í bókuninni og að 3. gr. lagafrumvarpsins fullnægi samningsskyldum samkvæmt henni.
Ef lagasetning verður hins vegar ekki í samræmi við skuldbindingar samkvæmt samningnum getur það kallað á viðbrögð samkvæmt honum.
III. Framkvæmdavald.
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar segir sem fyrr greinir, að „forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum“ fari með framkvæmdavaldið. Þegar meta skal, hvort EES-samningurinn samrýmist þessu ákvæði, er rétt í upphafi að minna á, að Ísland hefur fullgilt marga alþjóðasamninga, sem leggja ríkinu umfangsmiklar skyldur á herðar. Nægir að minna á sáttmála Sameinuðu þjóðanna, Norður-Atlantshafssamninginn og stofnskrá og mannréttindasáttmála Evrópuráðsins. Sett hafa verið lög um lagagildi samnings um réttindi Sameinuðu þjóðanna og um framkvæmd fyrirmæla öryggisráðsins. Þá voru sett lög um lagagildi varnarsamningsins, sem gerður var á grundvelli Norður-Atlantshafssamningsins. Önnur lög hafa ekki verið sett vegna þessara alþjóðasamninga, t.d. ekki um fullnustu dóma mannréttindadómstóls Evrópu, en af því leiðir, að ákvæðum í þessum dómum um skaðabætur verður ekki fullnægt beint með aðför hér á landi. Meginsjónarmiðið um lagasetningu vegna alþjóðasamninga er, að ákvæði sem einungis fela í sér skuldbindingar að þjóðarétti þarf ekki að lögfesta, en ákvæði sem varða réttindi og skyldur einstaklinga og lögaðila þarf að lögfesta, ef þau eiga að hafa bein réttaráhrif hér á landi þannig að unnt sé að bera þau fyrir sig í dómsmálum eða hjá stjórnvöldum.
Af því sem nú var sagt leiðir, að margvísleg ákvæði í samningnum um evrópska efnahagssvæðið kalla ekki á neinar lagabreytingar og geta ekki varðað við 2. gr. stjórnarskrárinnar. Svo er um ákvæði um stofnanir, starfshætti þeirra og ákvarðanir sem ekki varða einstaklinga og lögaðila. Öll slík samningsákvæði eru heimiluð samkvæmt 21. gr. stjórnarskrárinnar. En eftir standa nokkur ákvæði, sem kunna að veita stofnunum EFTA og EB völd, þannig að ákvarðanir þeirra hafi í sumum tilvikum bein og bindandi áhrif á réttindi og skyldur einkaaðila hér á landi. Athuga þarf reglur um opinber innkaup og ríkisaðstoð (ríkisstyrki) og þó einkum samkeppnisreglur. Verður að gera grein fyrir þeim, og þá fyrst að því er varðar framkvæmdavaldið en síðan dómsvaldið.
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er talað um forseta lýðveldisins og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskránni og öðrum landslögum. Ekki er tekið fram, að þetta skuli vera alíslensk stjórnvöld, og hugsanlegt er að alþjóðastofnanir séu stjórnvöld eftir 2. gr. Það er með öðrum orðum til skoðunar, hvort í 2. gr. stjórnarskrárinnar felist heimild til að ákveða með lögum að þættir framkvæmdavaldsins skuli vera í höndum alþjóðastofnana. Þegar haft er í huga, hve mikilvægt alþjóðasamstarf er á okkar dögum fyrir Íslendinga sem aðra, er þessi hugmynd ekki fráleit. Þar við bætist að unnt er að færa rök fyrir því að skýra beri íslensk stjórnskipunarlög í samræmi við gildandi þjóðarétt á hverjum tíma. Það er hins vegar næsta óvíst, miðað við forsendur stjórnarskrárinnar, að hve miklu leyti þetta er gildandi íslenskur réttur. Við lögskýringar verður oft að taka þann kost, sem er öruggur, og af þeim sökum teljum við ekki unnt að byggja niðurstöðu okkar varðandi framkvæmdavaldið og 2. gr. stjórnarskrárinnar á því, að á grundvelli hennar megi fela alþjóðastofnunum framkvæmdavald í ótilteknum mæli. Síðar verður rætt, hvort þetta sé unnt á vel afmörkuðum og takmörkuðum sviðum.
a. Eftirlitskerfið.
Hlutverk fastanefndar EFTA, sem sérstakur samningur er um, lýtur að mörgum þáttum varðandi framkvæmd og þróun EES-reglna. Aðalákvæðin um verkefni hennar er að finna í 3. gr. samningsins um nefndina og í bókun 1 sem fylgir þeim samningi. Þessi störf eru m.a. á sviði upplýsingadreifingar, staðlamála, ráðgjafar og samræmingar. Jafnframt getur hún farið með visst eftirlitsvald. Dæmi eru um að fastanefndinni sé fengið vald til að veita undanþágur í tilteknum tilvikum og hún hefur stundum vald til þess að framkvæma eftirlit á vettvangi. Störf fastanefndarinnar mega þó ekki vera þess eðlis að þau fari í bága við það valdsvið sem eftirlitsstofnun og dómstóli EFTA er fengið með samningi um þær stofnanir (EES-samningnum). Vikið verður að þeim störfum fastanefndarinnar sem koma til skoðunar við mat þetta hér síðar eftir því sem ástæða þykir til. Að öðru leyti eru störf hennar ekki þess eðlis að þau komi til frekari skoðunar við mat þetta.
Eftirlit með framkvæmd EES-samningsins er annars vegar í höndum framkvæmdastjórnar EB og dómstóla EB, sem fara með eftirlit í aðildarríkjum EB, og hins vegar í höndum sérstakrar eftirlitsstofnunar EFTA og sérstaks EFTA-dómstóls sem fara með eftirlit í EFTA- ríkjunum. Eftirliti á evrópska efnahagssvæðinu er þannig skipt á milli framkvæmdastjórnar EB og eftirlitsstofnunar EFTA og ber þeim að hafa samstarf og að skiptast á upplýsingum til þess að samræma eftirlit á svæðinu.
Hlutverki eftirlitsstofnunar EFTA má skipta í tvo meginþætti, þ.e. annars vegar eftirlit með aðildarríkjunum sjálfum og hins vegar eftirlit sem beinist einkum að einstaklingum og lögaðilum. Að þessu er vikið í 5. gr. ESE-samningsins þar sem gert er ráð fyrir því að eftirlitsstofnun EFTA skuli tryggja að EFTA-ríkin standi við skuldbindingar sínar, sbr. einnig 22. gr. þess samnings.
b. Almennt eftirlit með ríkjum.
Framkvæmdastjórn EB og eftirlitsnefnd EFTA skulu rannsaka þær kvartanir sem falla undir valdsvið þeirra og koma kvörtunum sem falla undir valdsvið hinnar stofnunarinnar til hennar. Verði ágreiningur milli þessara stofnana um það til hvaða aðgerða skuli gripið í tengslum við kvörtun eða um niðurstöðu rannsóknar getur hvor þeirra sem er vísað málinu til sameiginlegu EES-nefndarinnar. Sameiginlega EES-nefndin hefur hins vegar aðeins sáttahlutverk. Ákvörðun framkvæmdastjórnar EB um eftirlitsaðgerðir gegn EFTA-ríki getur því aldrei orðið bindandi fyrir það.
Ákvæði um almennt eftirlit eftirlitsstofnunar EFTA er að finna í 5. og 22. gr. ESE-samningsins svo sem fyrr greindi. Eftirlitsstofnuninni eru fengin ýmis úrræði. Það helsta sem hér skiptir máli er að finna í 31. gr. ESE-samningsins. Þar er eftirlitsnefndinni m.a. heimilað að höfða mál á hendur EFTA-ríki fyrir EFTA-dómstólnum vegna meintra samningsbrota. Samkvæmt 33. gr. samningsins er EFTA-ríki skylt að hlíta úrlausn dómstólsins í slíku máli.
c. Sérstakt eftirlit með aðildarríkjum.
Hér er fyrst og fremst um að ræða eftirlit er varðar opinber innkaup og ríkisaðstoð (ríkisstyrki). Í báðum þessum tilvikum hefur eftirlitsnefndin heimild til þess að höfða mál með þeim hætti sem getið var í b-lið hér að framan, ef hún telur að ríki hafi brotið gegn samningsskyldum sínum.
Ákvæði 23. gr. ESE-samningsins tekur til opinberra innkaupa. Þar skiptir mestu máli að í bókun 2 sem fylgir samningnum er gert ráð fyrir að eftirlitsnefndin hafi tiltekin úrræði, ef hún telur að reglurnar um útboð og samningsgerð við innkaup hafi verið brotnar.
Þær skyldur sem felast í reglunum um opinber innkaup lúta að aðildarríkjunum sjálfum. Þær geta engu að síður varðað lögmæta hagsmuni einstaklinga og lögaðila. Reglurnar um samræmingu laga um kæruheimildir þeirra, sem telja rétt á sér brotinn vegna opinberra innkaupa, fela í sér, að EFTA-ríkjunum er skylt að taka í lög sín ýmis nánar tiltekin réttarúrræði til hagsbóta fyrir þá sem telja rétti sínum hallað.
Ákvæði 24. gr. ESE-samningsins tekur til ríkisaðstoðar. Um ríkisaðstoð er fjallað í 1. gr., 49. gr. og 61.–64. gr. EES-samningsins og bókunum 14, 26 og 27 og viðaukum XIII og XV við þann samning, svo og bókun 3 sem fylgir ESE-samningnum. Þau atriði sem hér skipta einkum máli er að finna í 61.–64. gr. EES-samningsins. Aðalreglan er sú að hvers kyns aðstoð sem aðildarríki EB eða EFTA-ríki veitir eða veitt er af ríkisfjármunum og raskar eða er til þess fallin að raska samkeppni með því að ívilna ákveðnum fyrirtækjum eða framleiðslu ákveðinna vara er ósamrýmanleg EES-samningnum að því leyti sem hún hefur áhrif á viðskipti milli samningsaðila. Frá þessu eru nokkrar undantekningar.
Samkvæmt bókun 3 getur eftirlitsstofnun EFTA ákveðið að tiltekin ríkisaðstoð sé ekki í samræmi við EES-samninginn og að EFTA-ríki skuli hætta slíkri aðstoð eða breyta henni. EFTA-ríkin geta þó ákveðið, ef þau eru sammála, að veita undanþágu vegna ríkisaðstoðar ef sérstaklega stendur á. Hafi EFTA-ríki óskað eftir slíkri undanþágu ber að fresta eftirlitsaðgerðum.
Eftirlit er varðar ríkisaðstoð beinist að aðildarríkjunum en hvorki að einstaklingum né lögaðilum. Ákvörðun um ríkisstyrk getur þó varðað hagsmuni þessara aðila. Að jafnaði yrðu þeir að sækja leiðréttingu mála sínna hjá stjórnvöldum eða dómstólum í því ríki þar sem styrkurinn var veittur. Ekki er þó útilokað að aðgerðir eftirlitsstofnunar EFTA snerti einstakling eða lögaðila beint og sérstaklega með þeim hætti að þeir ættu sjálfstæðan málsóknarrétt samkvæmt 2. mgr. 36. eða 37. gr. EES-samnings fyrir EFTA-dómstólnum. Af því leiðir að ákvörðun eftirlitsstofnunar EFTA getur haft áhrif samtímis bæði á ríki og einstaklinga og lögpersónur sem málið kann að varða.
d. Samkeppnisreglur.
Meginreglur EES-samningsins um samkeppnismál er að finna í 53. og 54. gr. Ákvæði 53. gr. er ætlað að koma í veg fyrir að fyrirtæki hafi með sér ólögmæta samvinnu, ef slík samvinna hefur áhrif á viðskipti milli samningsaðila og getur útilokað, hamlað eða spillt samkeppni á því svæði sem EES-samningurinn tekur til. Með svipuðum hætti er samkvæmt 54. gr. misnotkun eins eða fleiri fyrirtækja á markaðsráðandi aðstöðu bönnuð og lýst ósamrýmanleg samningnum að svo miklu leyti sem hún kann að hafa áhrif á viðskipti milli samningsaðila.
Samkeppnisreglur EES-samningsins taka því aðeins til fyrirtækja að samningar milli þeirra eða misnotkun á markaðsráðandi aðstöðu hafi áhrif á viðskipti milli samningsaðila. Í fljótu bragði mætti því búast við að t.d. samningar milli fyrirtækja innan tiltekins ríkis hefðu ekki slík áhrif. Svo þarf þó ekki að vera. Samningar milli fyrirtækja eða misnotkun á markaðsráðandi aðstöðu geta samtímis farið í bága við EES-reglur og löggjöf viðkomandi ríkis.
Undanþágur eru frá banni við samningum sem fela í sér samkeppnishömlur. Mikilvægust er reglan um „minni háttar samninga“ (de minimis eða bagatel reglan). Samningar um minna en 5% markaðshlutdeildar á þeim markaði sem máli skiptir og þar sem heildarvelta fyrirtækjanna sem hlut eiga að máli er innan við 200 millj. ECU (um 15 milljarða ísl. kr.) eru að jafnaði undanþegnir bannákvæði 53. gr. Skilyrði fyrir undanþágu er að bæði atriðin eigi við. Minniháttarreglan er viðmiðunarregla. Hún varðar aðeins 53. gr. og framkvæmd hennar bíður frekari túlkunar að því er Ísland varðar. Ákvæði 53. gr. gera einnig ráð fyrir undanþágum varðandi samninga sem geta haft jákvæð áhrif, t.d. stuðlað að bættri framleiðslu eða vörudreifingu. Einnig eru ýmsir aðrir flokkar samninga undanþegnir.
Undanþágureglurnar miða við heildarveltu og markaðshlutdeild á sameiginlegum markaði. Ekki er alltaf átt við samanlagða markaði allra EB- og EFTA-ríkjanna heldur er markaðurinn skilgreindur hverju sinni eftir viðkomandi vörutegundum og landfræðilegum sjónarmiðum. Þannig gæti Ísland hugsanlega talist einn markaður í einhverjum tilvikum.
Valdsvið eftirlitsstofnunar EFTA verður sambærilegt við valdsvið framkvæmdastjórnar EB að því er eftirlit með samkeppnisreglum varðar. Þær ákvarðanir sem eftirlitsstofnunin hefur heimild til að taka og sem snúa að einstaklingum og lögaðilum eru þessar helstar:
– Bindandi yfirlýsingar um það hvort tiltekin aðgerð fyrirtækis brjóti í bága við samkeppnisreglur EES og hvort undanþágu skuli veita.
– Bindandi fyrirmæli um skyldur fyrirtækis ef eftirlitsstofnunin telur aðgerðina ólögmæta.
– Tímabundnar bindandi bráðabirgðaráðstafanir gegn fyrirtækjum, t.d. um að samning megi ekki gera.
– Rannsóknaraðgerðir gegn fyrirtækjum á vettvangi, t.d. bókhaldsrannsókn. Slíkar rannsóknir verður að tilkynna fyrirfram til samkeppnisyfirvalda í því ríki þar sem rannsóknin fer fram og er rannsóknin gerð í samvinnu við þau.
– Sektir og févíti sem eru aðfararhæf hjá fyrirtæki þegar eftirlitsaðili telur það hafa brotið samkeppnisreglur eða það hefur ekki leyft rannsókn á vettvangi. Eftirlitsstofnunin getur ákveðið sektir eða févíti frá 100 til 5000 ECU (um 7.500 – 350.000 ísl. kr.), ef fyrirtæki veitir vísvitandi eða af hirðuleysi rangar eða villandi upplýsingar í beiðnum eða tilkynningum eða framvísar ófullnægjandi bókhaldi þegar rannsókn fer fram. Einnig getur eftirlitsstofnunin ákveðið sektir eða févíti allt að 1 millj. ECU (um 75 millj. ísl. kr.) vegna brota á samkeppnisreglum EES-samningsins sem framin eru af ásetningi eða af hirðuleysi. Þó má sektin ekki fara yfir 10% af ársveltu fyrirtækis, sem þátt á í broti. Eftirlitsstofnunin getur einnig lagt á févíti til að þvinga fyrirtæki til að láta af ólögmætu ástandi eða til að veita upplýsingar eða aðgang að gögnum.
Ákvarðanir eftirlitsstofnunarinnar um þau atriði sem nú voru greind (þ.á m. ákvarðanir um févíti eða sektir) verða ekki bornar undir dómstóla í aðildarríkjunum heldur undir EFTA-
dómstólinn til endanlegrar úrlausnar eða EB-dómstólinn ef um svonefnd blönduð samkeppnismál er að ræða.
Í samkeppnismálum þar sem fyrirtæki eiga heimili bæði í aðildarríkjum EB og EFTA fer einnig fram viss skipting á eftirliti.
Reglur um samstarf eftirlitsstofnunar EFTA og framkvæmdastjórnar EB um eftirlit á sviði samkeppnisreglna er að finna í bókun 23 við EES-samninginn og bókun 21 gildir um framkvæmd samkeppnisreglna.
Framkvæmd eftirlitsins er með þeim hætti að skylda hvílir á fyrirtækjum að tilkynna eftirlitsstofnun um samninga og athafnir sem varða samkeppnisreglur EES. Innan EB eru langflest mál afgreidd með bréfaskiptum þar sem framkvæmdastjórnin lýsir skoðun á samningi eða athöfnum. Þannig hafa að meðaltali árin 1981–1990 verið tekin fyrir í framkvæmdastjórn EB um 3500 mál á ári, sem ýmist berast til hennar vegna tilkynninga frá fyrirtækjunum sjálfum, vegna kvartana eða eftir eigin rannsókn. Málsókn er sjaldgæf. Það segir þó ekki alla söguna um þau óbeinu áhrif sem heimildir eftirlitsstofnana kunna að hafa, auk þess sem framkvæmdastjórnin tekur margar ákvarðanir, sem ekki leiða til málsóknar.
Þær ákvarðanir eftirlitsstofnunar EFTA og framkvæmdastjórnar EB sem fyrr voru greindar eru bindandi fyrir þau fyrirtæki sem þær beinast að. Samkvæmt 19. gr. ESE-samningsins eru ákvarðanir eftirlitsstofnunar EFTA um sektir og févíti aðfararhæfar. Nánari ákvæði um aðförina er að finna í 110. gr. EES-samningsins, en hún kveður einnig á um aðfararhæfi ákvarðana framkvæmdastjórnar EB, EFTA-dómstólsins og dómstóla EB. Aðförin fer að réttarfarsreglum þess ríkis þar sem hún fer fram. Hér á landi mun aðförin fara að 11. tölulið 1. mgr. 1. gr. í lögum nr. 90/1989, um aðför. Dómstólar í aðildarríkjunum geta ekki endurskoðað sektarákvörðunina. Þeir geta hins vegar dæmt um hvort fullnustan hafi farið fram samkvæmt þeim reglum sem um hana gilda.
Niðurstaða.
1. Hið almenna eftirlitsvald stofnana EFTA og vald þeirra varðandi opinber innkaup og ríkisaðstoð beinist, a.m.k. að langmestu leyti, að íslenska ríkinu en ekki einstaklingum eða lögaðilum. Slíkt vald er ekki svo að fyrirsjáanlegt sé andstætt 2. gr. stjórnarskrárinnar. Ef til þess kemur að þetta vald varði réttindi einstaklinga eða lögaðila gildir um það hið sama og greinir í næsta tölulið.
2. Um ákvörðunarvald stofnana EFTA og EB á sviði samkeppnisreglna er þetta að segja:
Ef EES-samningurinn verður lögtekinn hér á landi fær eftirlitsstofnun EFTA heimild til að taka ákvarðanir sem hafa bein réttaráhrif fyrir einstaklinga og lögaðila.
Rétt er að vekja á þessu stigi athygli á, að ekkert er því til fyrirstöðu samkvæmt núgildandi rétti hér á landi, að íslenskir dómstólar beiti erlendum réttarreglum í úrlausnum sínum, t.d. þegar er um að ræða mál sem varða verslunarviðskipti við önnur lönd. Lagareglur sem segja til um, hvaða réttarreglum skuli beita, kallast lagaskilareglur eða reglur alþjóðlegs einkamálaréttar. Byggt er á, við hvaða land viðskiptin tengjast helst, og eru ýmsar leiðbeiningarreglur þar að lútandi. Einnig eru þess dæmi, að ákveðið sé í lögum, að beitt skuli erlendum réttarreglum, sbr. t.d. lög nr. 29/1931 og síðari lög sem fjalla um gildistöku samnings milli Norðurlanda um alþjóðleg einkamálaréttarákvæði um hjúskap, ættleiðingu og lögráð. Það sem nú hefur verið sagt um beitingu erlendra laga hér á landi varðar ekki beint það álitaefni, sem hér er til umfjöllunar, þar sem ekki er samkvæmt lagaskilarétti um að ræða að erlendum stjórnvöldum sé falið vald til að gefa fyrirmæli, sem gilda eiga hérlendis. Einnig er það vegna þess, að samkeppnisreglurnar, sem vissulega fjalla um samskipti einkaaðila, hafa einnig allsherjarréttarlega hlið, þar sem yfirvöld hafa eftirlit og ákvörðunarvald um þessi efni. Engu að síður leiðir það, sem nú hefur verið sagt, í ljós, að um viðskipti milli landa verður að fjalla með hliðsjón af lagareglum í öðrum löndum. Verður að telja tvímælalaust að 2. gr. stjórnarskrárinnar taki mið af slíkum sjónarmiðum í einhverjum mæli.
Þess eru einnig dæmi, svo sem í fyrrgreindum Norðurlandasamningi, að ákvarðanir teknar af erlendum stjórnvöldum beri að framkvæma hér á landi. Í 22. gr. samningsins, eins og hún er nú eftir lögum nr. 95/1973, segir að tilteknir úrskurðir umboðsstjórnar skuli „gilda í hinum ríkjunum án sérstakrar staðfestingar og án rannsóknar á því, hvort úrskurðurinn sé réttur eða forsendur hans, þær er taka til heimilisfesti eða ríkisfesti í einhverju samningsríkjanna.“ Þetta er dæmi þess að heimilt hafi verið talið að fá stjórnvöldum utan Íslands stjórnvald, sem er skýrt afmarkað og ekki umfangsmikið eða verulega íþyngjandi fyrir einstaklinga eða lögaðila.
Sem dæmi um erlendar aðfararhæfar stjórnsýsluákvarðanir má nefna lög nr. 93/1962 um heimild fyrir ríkisstjórnina til að láta öðlast gildi ákvæði í samningi milli Íslands, Danmerkur,
Finnlands, Noregs og Svíþjóðar um innheimtu meðlaga, sbr. 1. gr. samningsins, og lög nr. 46/1990 um heimild fyrir ríkisstjórnina til þess að staðfesta fyrir Íslands hönd samning milli Norðurlanda um aðstoð í skattamálum, sbr. 14. gr. samningsins.
Loks má nefna sem dæmi um löggjöf, sem gerir ráð fyrir að erlendir dómar séu aðfararhæfir hér á landi, lög nr. 30/1932 um heimild fyrir ríkisstjórnina til þess að láta öðlast gildi ákvæðin í samningi milli Norðurlandanna um viðurkenningu dóma og fullnægju þeirra og lög nr. 94/1980 um heimild fyrir ríkisstjórnina til þess að fullgilda fyrir Íslands hönd samning milli Norðurlandanna um gagnkvæma aðstoð í tollamálum.
Þegar meta skal, hvort reglurnar um vald stofnana EFTA á sviði samkeppnisreglna sé samrýmanlegt 2. gr. stjórnarskrárinnar, ber að okkar áliti að hafa hliðsjón af því sem nú var sagt.
Við teljum að reglurnar um vald stofnana EFTA séu vel afmarkaðar og feli ekki í sér verulegt valdframsal sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli. Verður að telja að stjórnarskráin heimili framsal stjórnvalds sem er takinarkað með þessum hætti og varðar milliríkjaviðskipti. Ekki verður talið skipta máli í þessu sambandi þótt eftirlits- og ákvörðunarvaldið sé í afmörkuðum tilvikum í höndum eftirlitsaðila EB. Skipting valds milli eftirlitsnefndar EFTA og framkvæmdastjórnar EB í þessum tilvikum helgast af nauðsyn í viðskiptum milli ríkja, það er afmarkað og skýrar heimildir liggja því að baki. Þá er það einnig gagnkvæmt að vissu marki, enda eru bæði EB og EFTA-ríkin aðilar að hinu nýja réttarkerfi, sem komið er á með EES-samningnum.
Við teljum því, að þær reglur varðandi framkvæmdavaldið, sem hér hefur verið rætt um, séu ekki andstæðar 2. gr. íslensku stjórnarskrárinnar.
IV. Dómsvald.
EES-samningnum tengjast tveir fylgisamningar og hefur verið lagt til á Alþingi, að þeir verði báðir fullgiltir, en ekki er lagt til að meginmál þeirra fái lagagildi. Samningur milli EFTA-ríkjanna um stofnum eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESE-samningurinn) hefur að geyma ákvæði um að setja skuli á stofn EFTA-dómstól skipaðan 7 dómendum, einum frá hverju EFTA-ríki. Um þetta segir nánar í IV. hluta ESE-samningsins og að auki eru ákvæði varðandi dómstólinn í I. hluta hans og í bókunum og viðaukum.
Í 108. gr. EES-samningsins segir, að EFTA-ríkin skuli koma á fót dómstóli. Undir hann eiga einkum að heyra þrenns konar mál: tilhögun eftirlits er varðar EFTA-ríkin, áfrýjanir á ákvörðunum eftirlitsstofnunar EFTA á sviði samkeppni og loks lausn deilumála tveggja eða fleiri EFTA-ríkja. Þarna er ekki um um að ræða tæmandi greiningu á því valdi sem dómstóll EFTA getur haft, auk þess sem dómstóll EB getur stundum haft dómsvald í málefnum EFTA- ríkja og aðila í þeim, svo sem fyrr er rakið. Hér verður vikið að nokkrum atriðum sem helst má vænta að varði það verkefni sem til úrlausnar er:
a. Af sömu ástæðum og tilgreindar voru, þegar fjallað var um ákvarðanir eftirlitsstofnunar EFTA, teljum við að dómsvald EFTA-dómstólsins um samkeppnismál sé samrýmanlegt stjórnarskránni. Sama gildir um það dómsvald sem dómstóll EB getur haft í samkeppnismálum.
b. Ákvæði í 4. mgr. 111. gr. EES-samningsins um gerðardóm varðar þjóðréttarskuldbindingar, en ekki atriði, sem kanna þarf í sambandi við íslensku stjórnarskrána. Í þessu sambandi má einnig minna á að Ísland hefur um langt skeið viðurkennt lögsögu dómstóla alþjóðastofnana, svo sem Mannréttindadómstóls Evrópu í Strassborg.
c. Í 34. gr. ESE-samningsins eru ákvæði, sem ekki eiga sér hliðstæðu í núgildandi íslenskum rétti, þess efnis, að dómstóll í aðildarríki geti leitað „ráðgefandi álits“ EFTA-dómstólsins um túlkun á EES-samningnum. Í þessu felst ekki regla, sem varðar íslensku stjórnarskrána, þar sem álitið verður aðeins ráðgefandi en ekki bindandi fyrir viðkomandi dómstól.
d. Í 107. gr. EES-samningsins og bókun 34 eru ákvæði, sem „gefa EFTA-ríki kost á að heimila dómstóli … að biðja dómstól Evrópubandalaganna að ákveða túlkun EES-reglna.“ Gengið er út frá því að úrlausnir dómstólsins verði bindandi ef til kemur. Það er á valdi Íslands, hvort þetta ráð verður tekið. Þar sem hér er ekki um skuldbindandi ákvæði að ræða teljum við að þetta atriði skipti ekki máli um úrlausnarefni okkar. Ef til þess kemur hins vegar, að ákvörðun verði tekin um að leita slíkra forúrskurða þarf að setja heimild til þess í íslensk lög. Er ekki ástæða til þess að við tökum nú afstöðu til þess, hvort stjórnarskrárbreyting sé þá nauðsynleg vegna þessa atriðis.
e. Dómar EB dómstólsins hafa þýðingu sem fordæmi við túlkun EES-reglna. Að þessu er vikið í 6. gr. EES-samningsins og 2. mgr. 3. gr. ESE-samningsins. Skylda samkvæmt 6. gr. EES-samningsins er takmörkuð með tvennum hætti. Í fyrsta lagi á hún aðeins við um þá dóma dómstóls EB „sem máli skipta“ og í öðru lagi á hún því aðeins við að reglur EES og EB „séu efnislega samhljóða“. Með hliðsjón af þessum fyrirvörum ber að líta svo á að fyrrgreint ákvæði feli aðeins í sér túlkunarreglu, sem er leiðbeinandi en ekki bindandi fyrir dómstóla og stjórnvöld hérlendis. Ber í því sambandi að líta sérstaklega til þess að greinin vísar til dóma sem ekki eru nánar tilgreindir. Við slíkar aðstæður er ekki unnt að reikna með að niðurstaða þeirra feli í sér bindandi réttarreglu. Það styrkir þessa niðurstöðu að í aðfararorðum EES-samningsins er því lýst yfir að við samræmingaraðgerðir skuli gætt sjálfstæðis dómstólanna, sbr. einnig 106. gr. samningsins.
Ákvæði 2. mgr. 3. gr. ESE-samningsins fjallar um skyldur á hendur eftirlitsstofnun og dómstóli EFTA. Þegar af þessum ástæðum kemur ákvæði þetta ekki til frekari skoðunar í þessu samhengi.
f. Í 25. gr. bókunar 5 með ESE-samningnum um stofnsamþykkt EFTA-dómstólsins segir að dómstóllinn geti fyrirskipað að vitni eða sérfræðingur gefi skýrslu fyrir dómsyfirvaldi á þeim stað er hann hefur fasta búsetu. Samkvæmt 26. gr. skal EFTA-ríki fara með brot gegn þessari vitnaskyldu á sama hátt og brot gegn dómstóli sínum á sviði einkaréttar. Gert er ráð fyrir að sérstök lög verði sett hér á landi til þess að fullnægja þessari skuldbindingu.
Umrædd samningsskuldbinding kemur til með að hafa bein réttaráhrif fyrir íslenska aðila en hún felur ekki í sér neinar þær kvaðir sem koma til álita þegar það er metið hvort þær standist íslensk stjórnskipunarlög.
V. Önnur atriði.
Hér að framan höfum við komist að þeirri niðurstöðu, að EES-samningurinn og fylgisamningar hans eða sú lagasetning sem af þeim leiðir brjóti ekki í bága við íslensk stjórnskipunarlög, ef þetta er metið út frá einstökum ákvæðum samningsins.
Með þessu er ekki endanlega lokið því verkefni, sem fyrir okkur hefur verið lagt.
Hugsanlegt er, að þau ákvæði, sem hér geta skipt máli, geti öll saman leitt til þess, að samningarnir verði ekki taldir samrýmast stjórnarskránni, þó að hvert ákvæði metið sér í lagi geri það. Við teljum að vísu að færa megi nokkur rök gegn einstökum þáttum í því, sem hér að framan er rakið, en við teljum þó, að niðurstöður okkar orki ekki tvímælis í þeim mæli, að tilefni sé til að draga þá ályktun, að samningarnir í heild leiði til þess að breyta þurfi stjórnarskránni, ef þeir taka gildi.
Þá er hugsanlegt, að reynslan leiði í ljós, að það reynist ekki rétt, sem við byggjum á um framkvæmdavaldið og dómsvaldið, þ.e. að reglurnar um vald stofnana EFTA séu vel afmarkaðar, að þær feli ekki í sér verulegt valdframsal og séu ekki íþyngjandi í ríkum mæli. Einnig er hugsanlegt að í samkeppnismálum komi til meiri afskipta en hér er reiknað með. Við teljum ólíklegt að forsendur okkar að þessu leyti reynist rangar. Við teljum jafnframt að engin nauðsyn sé til að ráðast nú í breytingar á stjórnarskránni vegna þessa möguleika. Ef fram kemur síðar, að slíkra breytinga sé þörf, er Ísland að þjóðarétti skuldbundið til að gera þær.
VI. Lokaorð.
Okkur er ætlað að meta, hvort samningurinn um evrópska efnahagssvæðið, ásamt fylgisamningum, brjóti á einhvern hátt í bága við íslensk stjórnskipunarlög. Þetta höfum við gert, og eru aðalniðurstöður okkar þessar:
Eina greinin í stjórnarskránni, sem hugsanlega gæti að lögum staðið því í vegi, að samningarnir yrðu gerðir, er 2. gr. Hún er þannig:
„Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“
Samningarnir, sem hér um ræðir, eru alþjóða- eða þjóðréttarsamningar. Þeir verða ekki íslensk lög nema með sérstakri ákvörðun Alþingis, sem forseti staðfestir. Frumvarp um lögtöku þeirra að hluta hefur verið lagt fram, og jafnframt hefur verið boðað, að önnur frumvörp fylgi í kjölfarið og að breytingar á reglugerðum og sambærilegum reglum séu fyrirhugaðar. Er þessi málsmeðferð í samræmi við íslenskan stjórnskipunarrétt. Stjórnarskráin stendur því þó í vegi, að með lögunum um samningana sé vald, hvort sem um er að ræða löggjafarvald, framkvæmdavald eða dómsvald, með óheimilum hætti lagt í hendur annarra en taldir eru í 2. gr. stjórnarskrárinnar, ef um er að ræða ákvæði, sem leggja skyldur á einstaklinga eða lögaðila. Skyldur, sem aðeins varða íslenska ríkið að þjóðarétti, fela ekki í sér stjórnarskrárbrot.
Í bókun 35, sem fylgir samningnum um evrópska efnahagssvæðið, segir, að aðildarríkjunum sé ekki gert að framselja löggjafarvald til stofnananna, sem samningurinn fjallar um. Við teljum þetta ljóst og afdráttarlaust. Að því er þennan valdþátt varðar, brjóta samningarnir, sem nú er lagt til að gerðir verði, því ekki í bága við íslensk stjórnskipunarlög. Í því sambandi hefur ekki úrslitaþýðingu, hvernig haga á málsmeðferð við síðari breytingar á viðaukum. Lögskýringarreglur, sem ætlunin er að lögfesta hér á landi, geta ekki heldur haft þýðingu að því er varðar nauðsyn stjórnarskrárbreytingar.
Um framkvæmdavald og dómsvald er þess að geta, að báðir þessir valdþættir munu á tilteknu sviði verða í höndum eftirlitsstofnunar EFTA, dómstóls EFTA og við sérstakar aðstæður sem varða bæði EFTA-ríki og ríkin í Evrópubandalaginu, í höndum stofnana þess. Við höfum komist að þeirri niðurstöðu að reglurnar um opinber innkaup og um ríkisaðstoð séu þess efnis, að ekki felist í þeim valdframsal. Eftir standa aðeins samkeppnisreglur samninganna. Þær varða samkeppni í viðskiptum milli samningsaðila, það er milliríkjaviðskipti. Eins og nánar er rakið hér að framan teljum við eftirtalin atriði ráða niðurstöðunni:
1. Það er íslensk réttarregla að við sérstakar aðstæður beri að beita erlendum réttarreglum hér á landi,
2. dæmi eru til þess, að ákvarðanir erlendra stjórnvalda gildi hér á landi og að þær séu aðfararhæfar,
3. dæmi eru til þess, að erlenda dóma megi framkvæma hér á landi,
4. vald það, sem alþjóðastofnunum er ætlað með samningunum, sem hér er fjallað um, er vel afmarkað,
5. þetta vald er á takmörkuðu sviði,
6. það er ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.
Við erum þeirrar skoðunar, að þessi atriði tekin saman leiði til þess, að það sé heimilt að fela áðurnefndum alþjóðastofnunum það vald á sviði samkeppnisreglna, sem um ræðir í samningnum um evrópska efnahagssvæðið og fylgisamningum hans. Í 2. gr. stjórnarskrárinnar felst meginregla, sem margar og mikilvægar undantekningar eru frá að því er varðar valdmörk innlendra aðila. Nokkrar undantekningar frá henni eru einnig í gildandi íslenskum lögum að því er varðar erlenda valdhafa. Þess er sérstaklega að geta að því er dómsvaldið varðar, að ákvæði um svonefnda forúrskurði leggja ekki bindandi skyldur á íslenska aðila og skipta hér ekki máli.
Við höfum tekið til athugunar, hvort sameiginleg áhrif samninganna geti falið í sér óheimilt valdframsal, þó að einstök ákvæði, skoðuð hvert fyrir sig, geri það ekki. Við teljum það ekki vera.
Þá bendum við á, að síðar megi eða beri að gera stjórnarskrárbreytingu, ef fram kemur, að forsendur okkar standist ekki.
Að síðustu er rétt að hafa í huga að EES-samningurinn er uppsegjanlegur með tólf mánaða fyrirvara samkvæmt 127. gr. hans, sbr. einnig 50. gr. ESE-samningsins og 12. gr. samningsins um fastanefnd EFTA-ríkjanna. Við slíkar aðstæður fá þeir tvíhliða samningar fullt gildi sem einstök EFTA-ríki hafa nú við Efnahagsbandalagið.
6. júlí 1992
Þór Vilhjálmsson
Gunnar G. Schram
Ólafur W. Stefánsson
Stefán Már Stefánsson
Fylgiskjal II.
Álit prófessors Björns Þ. Guðmundssonar
um stjórnarskrána og EES-samninginn.
(22. júlí 1992.)
Þegar eftir framlagningu frumvarpsins til laga um staðfestingu EES-samningsins ásamt fylgigögnum, hóf ég að kynna mér málið fyrst og fremst fyrir sjálfan mig. Við þá athugun vöknuðu verulegar efasemdir um það hvort ýmis ákvæði samningsins, ef lögfest yrðu, stæðust óbreytta stjórnarskrá. Settist ég því niður og samdi uppkast að áliti á eins almennu máli og ég taldi mér unnt og hafði nýlokið því er mat lögfræðinganefndar utanríkisráðherra var lagt fram. Niðurstöður athugana minna hafði ég geymt hjá sjálfum mér í þeirri von að álit fjórmenninganefndarinnar eyddi efasemdum mínum en því miður varð svo ekki. Þess vegna legg ég eindregið til að frekari lögfræðileg rannsókn fari fram svo sem ég geri nánari grein fyrir á þeim blöðum sem hér fylgja með.
Ég væri ekki samkvæmur sjálfum mér ef ég léti þess ekki getið að lokum, þótt í hlut eigi hæstvirt utanríkismálanefnd, að mér hefur runnið til rifja gálaust tal ýmissa stjórnmálamanna um stjórnarskrárlegan þátt þessa máls en um hann einan er hér fjallað. Það má aldrei verða í þingræðisríki að framkvæmdavaldshafar misleiði þjóðfélagsþegnana í afstöðu sinni til þess lagagrunns sem þjóðin byggir tilveru sína á.
Ég er að sjálfsögðu reiðubúinn til að ganga á fund hæstvirtrar utanríkismálanefndar, ef hún óskar eftir, en tek þó fram að ég verð í útlöndum frá 26. júlí til 13. ágúst nk.
Virðingarfyllst,
Björn Þ. Guðmundsson.
STJÓRNARSKRÁIN OG EES-SAMNINGURINN
I.
Með skýrslu lögfræðinganefndar utanríkisráðherra, dags. 6. júlí sl., um stjórnarskrána og EES-samninginn, sem nefndin kallar „mat“, er fenginn góður grundvöllur til málefnalegrar
lögfræðilegrar umræðu um afdrifaríkasta lögfræðilegt álitaefni sem þjóðin hefur hingað til sameiginlega staðið andspænis, en sú umræða hófst raunar fyrst með svonefndum borgarafundi Lögfræðingafélags Íslands í síðasta mánuði. Segja má að nægilegar forsendur fyrir slíkri umræðu hafi ekki legið fyrir fyrr en nú um stundir, svo skammt sem liðið er frá því að hið viðamikla frumvarp til laga um EES-samninginn var lagt fram á Alþingi. Er vonandi að þjóðin beri gæfu til að Alþingi taki ekki ákvörðun í þessu mikilsverða stjórnarskrármáli fyrr en allir lögfræðilegir þættir þess hafa verið rannsakaðir til þeirrar hlítar sem vit okkar stendur til. Þessir minnispunktar mínir eiga að vera lóð á þá vogarskál. Þá set ég á blað embættis míns vegna sem prófessor í stjórnsýslurétti, vegna nokkurrar sérþekkingar minnar á þjóðarétti og samanburðarlögfræði, en síðast en ekki síst samvisku minnar vegna sem óbreyttur þegn þessarar þjóðar.
Ég hlýt að taka fram að skrif mín markast óhjákvæmilega af þeim skamma tíma sem ég hef haft til þess að kynna mér hin viðamiklu gögn sem málið varða, samhliða öðrum fræðistörfum sem ég ætlaði raunar að helga mig í sumarleyfi mínu, og margt þarf enn frekari rannsóknar við.
II.
Við úrlausn þessa álitaefnis reynir fyrst og fremst á þekkingu á lögskýringaraðferðum stjórnskipunarréttar, sem er grundvallarfræðigrein innan lögfræðinnar og allir lögfræðingar eiga að kunna skil á. Því mætti ætla að víðtæk lögfræðileg umræða um málið gæti hafist af fullum krafti.
Hér á eftir ætla ég að tína til nokkur atriði sem slík umræða verður að byggjast á,
1. Það skiptir máli hvernig menn nálgast viðfangsefnið. Grundvallarsjónarmiðið verður að vera það að líta fyrst og fremst til stjórnarskrárinnar og spyrja sem svo: Ef eitthvað það í því lagafrumvarpi sem nú liggur fyrir sem hugsanlega brýtur í bága við þessa stofnskrá hins íslenska lýðveldis, stjórnarskrána? Viðfangsefnið má hins vegar ekki nálgast þannig að spurt sé: Er unnt að tína til nægileg lögfræðileg rök fyrir því að komast megi hjá þeirri umfangsmiklu aðgerð og þeirri pólitísku áhættu sitjandi ríkisstjórnar að breyta stjórnarskránni vegna nauðsynlegrar lögfestingar EES-samningsins?
2. Að mínu viti dugar ekki lögfræðilega að reyna að sýna fram á að formlega sé í lagi að lögfesta EES-samninginn en ef hins vegar komi síðar í ljós að ákvæði hans brjóti í bága við stjórnarskrána sé unnt að bregðast við því samkvæmt ákvæðum hennar sjálfrar.
3. Lögfræðileg rannsókn bessa álitaefnis verður að miða að því að reyna að sjá fyrir hvort samningurinn, eins og hann liggur nú fyrir, brjóti í bága við stjórnarskrána eins og hún nú er. Með öðrum orðum, hvort nauðsynlegt sé að breyta stjórnarskránni núna vegna þess að fyrirsjáanlegt sé að upp muni koma síðar að einstök ákvæði EES-samningsins standist hana ekki.
4. Vandamálið sem alþingismenn standa frammi fyrir nú er því það, hvort þeir séu reiðubúnir að taka þá áhættu að Hæstiréttur komist að því, t.d. eftir þrjú til fjögur ár, að tiltekin ákvæði EES-samningsins standist ekki stjórnarskrána.
5. Verði teflt á tæpasta vað í þessum efnum getur sú staða komið upp að handhafar löggjafarvalds, alþingismenn, hafi sett æðstu handhafa dómsvalds í þá stöðu að síðar geti þeir ekki annað en talið EES-samninginn standast stjórnarskrána vegna þess að önnur niðurstaða leiddi til slíkrar röskunar í þjóðfélaginu að nálgaðist ómöguleika í framkvæmd.
6. Við röksemdafærslu má það ekki vera leiðandi sjónarmið að eitthvað sem áður hefur verið gert, hvort heldur er með lagasetningu, stjórnsýsluákvörðunum eða dómum, og talið hefur verið vafasamt að hefði nægilega stoð í stjórnarskránni, réttlæti það í þessu máli að slaka megi á kröfum um stjórnskipulegt gildi laga.
7. Við lögskýringu stjórnarskrárinnar verður að sjálfsögðu að halda sig alfarið við það sem telst gildandi réttur en ekki einhverjar óljósar hugmyndir um að hugsanlega sé stjórnarskrá okkar orðin gamaldags og hana megi skýra samkvæmt einhverjum óskilgreindum nútímaviðhorfum gagnvart landsrétti, Evrópurétti eða þjóðarétti. Slíkar hugleiðingar eiga ekki við nú og allra síst við þetta álitaefni.
8. Íslenska stjórnarskráin er ekki margorð. Hún hefur að geyma algjörar grundvallarreglur (d. grundprincip) stjórnskipunar okkar. Fara verður mjög varlega í að líta svo á að í henni felist verulegar meginreglur eins og oft er sagt um almenn lög, sem svo ýmsar undantekningar séu frá, t.d. eins og í skattalögum.
9. Lögfræðilegum verkefnum lýkur með ýmsu ólíku móti bæði að því er form og efni varðar. Þetta getur skipt máli lögfræðilega. Um getur verið að ræða fyrirlestur, fræðiritgerð, málflutning, álitsgerð, úrskurð, dóm þ.á m. gerðardóm, minnispunkta (memorandum) o.s.frv. Einnig getur verið lagt fram lögfræðilegt mat eða matsgerð, svo sem eins og þegar leitað er sérfræðilegra matsgerða í dómsmáli, t.d. um tæknileg atriði. Þá óskar matsbeiðandi eftir því að tilteknir sérfræðingar leggi mat á álitaefni sem matsbeiðandinn ætlar síðan að nota til stuðnings kröfum sínum gegn matsþola. Í matsbeiðni tíundar matsbeiðandi þær forsendur sem matsmennirnir eiga að fara eftir og mega ekki fara út fyrir. Í slíkri matsbeiðni gæti t.d. staðið: Glugginn á vesturhlið húss míns er fullur móðu. Þess er óskað að matsmenn láti í té rökstutt og sundurliðað álit á því hvort þetta stafi af verksmiðjugalla hins tvöfalda glers eða af rangri ísetningu þess. Þrátt fyrir skýra og góða matsbeiðni er það samt svo að matsmenn verða stundum að gefa sér forsendur og framkvæma þeir þá matsgerð sína með þeim fyrirvara.
10. Þegar um lögfræðilegt mat er að ræða rýrir það gildi þess að mínu viti, ef þeir sem að því standa þurfa sjálfir að gefa sér forsendur, sem máli skipta, til þess að komast að niðurstöðu. Svo er því miður um fjórmenninganefnd utanríkisráðherra. Það eina sem nefndin hefur úr að moða af hálfu ráðherra er að þeim sé ætlað „að leggja mat á það hvort samningurinn um evrópska efnahagssvæðið, ásamt fylgisamningum, brjóti á einhvern hátt í bága við íslensk stjórnskipunarlög“. Þetta verður að hafa í huga við þá lögfræðilegu umræðu sem ég er hér að leggja til.
11. Við úrlausn þessa álitaefnis er algjör nauðsyn að framkvæma sögulega rannsókn á þeim ákvæðum stjórnarskrárinnar sem til skoðunar eru og bera þau saman við samsvarandi ákvæði í stjórnarskrám þeirra ríkja sem okkur eru lögfræðilega skyldust, einkum og sér í lagi Danmörku.
12. Fram þarf að fara tæmandi rannsókn á því hvort og þá í hve ríkum mæli framsal ríkisvalds hefur átt sér stað til erlendra aðila eða þjóðréttarstofnana, hvort heldur um er að ræða löggjafarvald, framkvæmdavald eða dómsvald, því fá einstök dæmi nægja ekki til ályktana þegar stjórnarskráin á í hlut. Verður að leggja ríka áhersla á að um sé að ræða nákvæmlega sambærileg tilvik og hér er um að ræða.
Að sjálfsögðu mætti nefna margt fleira en ég læt hér staðar numið að svo stöddu og kem beint að álitaefninu, eins og það horfir við mér nú.
III.
1.
1. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33, 17. júní 1944, segir til um það þjóðskipulag sem við höfum valið okkur en 2. gr. um þá stjórnskipun sem við viljum hafa. Samkvæmt þessum ákvæðum er Ísland frjálst og fullvalda ríki þar sem áhersla liggur á fullveldi þess, sem er viðurkennt hugtak enn þann dag í dag að þjóðarétti. Ísland er lýðveldi sem byggir á þingræði þar sem Alþingi fer með löggjafarvald, stjórnvaldshafar með framkvæmdavald og dómarar með dómsvald og nefnist það sameiginlega ríkisvald. Handhafar eins þessara þriggja þátta ríkisvalds, alþingismenn, hinir þjóðkjörnu fulltrúar þjóðarinnar, standa nú frammi fyrir því að ákveða hvort lögfesta megi samninginn um EES að óbreyttri stjórnarskrá. Að því álitaefni lítur það sem hér fer á eftir.
2.
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar segir m.a. að forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskránni og öðrum landslögum fari með framkvæmdavaldið. Þetta framkvæmdavald er oftast skilgreint neikvætt þannig að í því felist opinbert vald sem hvorki telst löggjafarvald né dómsvald. Handhafar þessa valds eru í raun ráðherrar, sveitarstjórnir og ýmsar opinberar stofnanir og embætti. Þessum stjórnvöldum, sem ég raunar nefni stjórnvaldshafa eða stjórnsýsluhafa, eru fengin völd og verkefni hverju á sínu sviði, sem þeim er bæði rétt og skylt að rækja og mega ekki fela öðrum. Í þeim undantekningatilvikum að öðrum en þessum valdbæru stjórnvöldum eru falin verkefnin er talað um valdframsal.
Samkvæmt stjórnsýslurétti er greint á milli innra og ytra valdframsals. Helsta dæmi um innra framsal er þegar ráðherra felur undirmönnum sínum í ráðuneyti að taka ákvarðanir fyrir sig. Slíkt valdframsal er talið byggjast á venju og að vissu leyti á eðli máls. Ber þó að leggja áherslu á að allar ákvarðanirnar eru samt teknar á ábyrgð ráðherra rétt eins og hann hefði tekið þær sjálfur. Hins vegar er talað um ytra framsal í þeim undantekningatilvikum að öðrum utanaðkomandi aðila en hinum valdbæra sem fyrir er, er með lögum fengið vald til ákveðinna athafna á tilteknu sviði. Slíkt valdframsal samkvæmt stjórnsýslurétti er mjög sjaldgæft hér innanlands. Þó má nefna að prestum, sem látið hafa af störfum í þjóðkirkjunni hefur með lögum verið veitt heimild til þess að gefa saman hjón, en vel að merkja í umboði viðkomandi þjóðkirkjuprests. Þess eru hins vegar engin dæmi að íslenskt framkvæmdavald hafi í þessum skilningi verið framselt til erlends stjórnvalds. Þau þrjú dæmi sem fjórmenninganefndin tekur úr samningnum á sviði norrænnar samvinnu, til styrktar niðurstöðum sínum, falla ekki undir slíkt valdframsal í skilningi stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar.
3.
Það er alveg ljóst samkvæmt stjórnskipunarrétti að með stjórnarvöldum í 2. gr. stjórnarskrárinnar er einungis átt við innlenda stjórnvaldshafa en ekki erlenda og ekki heldur þjóðréttarlegar stofnanir, þótt þeim hafi verið komið á fót með samningi sem Ísland er þjóðréttarlegur aðili að. Viðkomandi stofnanir EES og EB eru því ekki stjórnarvöld í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar. Nú gæti einhver haldið því fram að ekki þyrfti frekar vitnanna við, þ.e. að þegar af þessari ástæðu heimilaði 2. gr. stjórnarskrárinnar ekki að framkvæmdarvaldið samkvæmt henni væri í höndum þjóðréttarlegra stofnana eins og þeirra sem nefndar voru. Álitaefnið er hins vegar þess eðlis að ekki verður undan því vikist að kafa eins djúpt lögfræðilega og nokkur kostur er. Aðalspurningin sem eftir stendur er þá sú hvort, þrátt fyrir framangreinda staðreynd, megi lögskýra 2. gr. stjórnarskrárinnar þannig að hún heimili að fela megi þjóðréttarlegum stofnunum íslenskt framkvæmdarvald í einhverjum mæli.
Í því efni eins og ella, þegar lögmæti valdframsals samkvæmt stjórnsýslurétti er metið, verður einkum að huga að þrem þáttum: Í fyrsta lagi hver framselur, í öðru lagi hverjum er framselt og í þriðja lagi hvað það er sem framselt er.
4.
Sá sem framselur í þessu tilviki er hinn almenni löggjafi en ekki stjórnarskrárgjafinn, en eins og kunnugt er er stjórnarskráin sett og henni verður breytt með öðrum og vandaðri hætti en þegar um almenn lög er að ræða. Væri stjórnarskrárgjafinn að framselja vald í þessu tilviki gæti slíkt ákvæði hljóðað eitthvað á þá leið að þrátt fyrir 2. gr. stjórnarskrárinnar mætti lögfesta samninginn við EES. Til slíks valdframsals stjórnarskrárgjafans þyrfti að sjálfsögðu stjórnarskrárbreytingu. Spurningin sem þá stendur eftir er hvort almenni löggjafinn geti, þrátt fyrir þessa staðreynd, framselt vald „fyrir hönd stjórnarskrárgjafans“, í einhverjum mæli. Og þá vandast málið.
Svo alvarlegt mál sem það er að taka áhættu af því að setja lög sem hugsanlega kæmi í ljós síðar að stæðust ekki stjórnarskrána, verður líka að hafa í huga að það er mikill ábyrgðarhluti að leggja til stjórnarskrárbreytingu, sem reynslan kynni að leiða í ljós að ekki hefði verið nauðsynleg. Þess vegna er sérstakrar vandvirkni þörf við úrlausn álitaefnisins og ekki má hrapa að ákvörðunum.
Með vísan til þess sem nú hefur verið sagt og betur mun koma fram hér á eftir, standa alþingismenn í hnotskurn frammi fyrir því að taka ákvörðun um það hvort slaka megi svo á viðurkenndum lögskýringarkröfum samkvæmt stjórnskipunar- og stjórnsýslurétti að sett verði lög án stjórnarskrárbreytingar um EES-samninginn, sem a.m.k. sitjandi ríkisstjórn telur brýnt að staðfesta vegna ríkra þjóðfélagslegra hagsmuna að hennar mati. Má með nokkrum sanni segja að með þeim þankagangi sé á vissan hátt verið að feta í fótspor bráðabirgðalöggjafans, sem á öllum tímum hefur sætt gagnrýni fyrir að reyna þanþol stjórnarskrárinnar til hins ýtrasta og sér raunar ekki fyrir endann á því háttalagi, þrátt fyrir gjörbreyttar þjóðfélagsaðstæður og starfshætti Alþingis, en það er önnur saga og sorgleg í þingræðislandi.
5.
Lögfræðinganefnd utanríkisráðherra kemst í grófum dráttum að þeirri niðurstöðu að um heimilt framsal framkvæmdarvalds sé að ræða vegna þess að reglurnar um vald stofnana EFTA séu vel afmarkaðar og feli ekki í sér verulegt valdframsal sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli, enda varði bað milliríkjaviðskipti. Einmitt hér vakna efasemdir mínar sem ég mun nú reyna að rökstyðja nánar.
Ég er búinn að víkja að því hver það sé sem standi að valdframsalinu og mun því næst fjalla um það hvað framselt er með EES-samningnum. Rétt er að geta þess strax að flest af því sem hér segir um framsal framkvæmdarvalds á einnig við um framsal dómsvalds, svo sem raunar kemur fram í áliti fjórmenninganefndarinnar. Í því efni skipta hér megin máli þær ákvarðanir hinna þjóðréttarlegu stofnana sem snúa beint að einstaklingum og lögaðilum hér á landi og eru bindandi fyrir þá að landslögum, án þess að nokkrar íslenskar stofnanir komi þar nærri.
Fyrst er rétt að geta þess að eftirlit með framkvæmd EES samningsins er annars vegar í höndum framkvæmdastjórnar EB og dómstóla EB, sem fara með eftirlit í aðildarríkjum EB og hins vegar í höndum eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins, sem fara með eftirlitið í EFTA-ríkjunum. Ef ég held mig einungis við valdsvið eftirlitsstofnunar EFTA þá hefur hún að mínu viti töluvert víðtækar heimildir til að taka ákvarðanir, sem beinast gegn einstaklingum og lögaðilum hér á landi. M.a. hefur eftirlitsnefndin heimild til að ákvarða sektir og févíti sem verða beint aðfararhæfar hér á landi. Þessar ákvarðanir, og raunar margar fleiri, verða ekki bornar undir íslenska dómstóla heldur einungis undir EFTA-dómstólinn til endanlegrar úrlausnar eða þá EB-dómstólinn, ef um svokölluð blönduð samkeppnismál er að ræða. Þetta felur með öðrum orðum í sér að ákveðinn hluti íslensks refsivalds er framseldur til þjóðréttarlegra stofnana, þ.e.a.s. vald sem nú er í höndum þar til bærra innlendra stofnana, þar á meðal stjórnvalda. Verður að leggja áherslu á að hér er um sjálfa ákvörðunartökuna að ræða, sem lýtur beint að einstaklingum og fyrirtækjum hér á landi á bindandi hátt og þeir aðilar geta ekki borið lögmæti ákvarðananna undir íslensk stjórnvöld eða dómstóla. Þetta er í mínum huga aðalatriðið. Þar við bætist að þessar ákvarðanir verða beint aðfararhæfar hér á landi gagnvart einstaklingum og fyrirtækjum.
En hvað felst nánar í þessu? Víkjum fyrst að því hvernig slíkar ákvarðanir eru nú teknar hér á landi og höldum okkur einungis við fésektir, sem er ein tegund refsinga, eins og áður segir.
Samkvæmt íslenskum rétti er heimild til að ákvarða mönnum að greiða fésektir í höndum dómstóla fyrst og fremst, en einnig stjórnvalda á vissum sviðum, t.d. sýslumanna og lögreglustjóra. Ef við höldum okkur við stjórnsýsluna þá er þess fyrst að geta að stjórnsýsluhafar inna störf sín af höndum „að viðlagðri ábyrgð“. Til þess að mega hafa hana með höndum verða þeir að fullnægja margvíslegum skilyrðum, t.d. um menntun. Ákvarðanataka þeirra er samkvæmt íslenskum lögum bundin af ýmsum form- og efnisreglum. Gerist stjórnsýsluhafarnir sekir um brot í þessum efnum getur það bæði varðað þá ábyrgð svo og hið opinbera. Aðgerðir þeirra geta ennfremur leitt til þess að ákvarðanir þeirra verði metnar ógildar. Til þess að staðreyna það höfum við ýmis réttaröryggistæki sem eru fólgin í því sem ég nefni stjórnsýslueftirlit. Þar skiptir mestu máli að telji maður rétt á sér brotinn í stjórnsýslunni getur hann borið fram kvörtun við umboðsmann Alþingis, hann getur leitað til æðra stjórnvalds og síðast en ekki síst getur hann borið mál sitt undir dómstóla. Með EES-samningnum hefur íslenskur þegn afsalað sér þessu öllu til stofnana EFTA og EB. Þetta skiptir verulegu máli við mat á álitaefninu, því að stjórnarskráin er ekki eingöngu til þess að kveða á um stjórnskipun okkar heldur og ekki síður til þess að vernda réttindi þegnanna. Það eru mikilvæg réttindi þegna í sérhverju þjóðfélagi að þeir geti borið mál sitt undir stofnanir í eigin landi, sem byggja úrlausnir sínar fyrst og fremst á réttarheimildum sem taldar eru gilda í landinu og eru í samræmi við þær réttarhugmyndir sem þjóðin hefur um sjálfa sig.
6.
Víkjum þá að þriðja atriðinu sem athuga verður í sambandi við valdframsal yfirleitt, þ.e. hverjum valdið er framselt. Hér er um að ræða stofnanir sem komið er á fót með þjóðréttarsamningi. Þeim er ætlað að vera æðstu eftirlitsaðilar með starfsemi sem lýtur alveg sjálfstæðum lögum og reglum (réttarkerfi), settum af þessum stofnunum og eru því í raun nýtt fyrirbrigði í sögunni. Grunnur þeirra laga og reglna byggist á réttarhefð sem er okkur að ýmsu leyti framandi. Þar við bætist að EES og EB einkennir miðstýring, þ.e. framkvæmdavaldið ræður þar mestu. Reglurnar varðandi EES eru alveg nýjar og ekkert hefur reynt á þær ennþá. Við erum því að framselja hluta ríkisvalds okkar til þjóðréttarlegs aðila sem engin reynsla er fengin af hvernig starfar. Þetta leiðir til þess að við mat á því hvort ákvæði EES-samningsins brjóti í bága við stjórnarskrá okkar verður að gefa sér forsendur sem framtíðin kann að leiða í ljós að eru ekki réttar, af því að engin reynsla er af þeim fengin.
Niðurstöður:
1) Lögfræðilegt mat í þessum efnum er erfiðara fyrir þá sök að um er að ræða lögfestingu þjóðréttarsamnings en ekki venjulegs lagatexta. Það leiðir af eðli máls að ákvæði þjóðréttarsamninga byggjast að lokum á flóknu samkomulagi um orðalag og merkingu. Afleiðing þess verður að textinn er oft svo loðinn að erfiðara er að gefa honum nákvæma lögfræðilega merkingu en þegar um venjulegan lagatexta er að ræða. Þess vegna gerir t.d. fjórmenninganefndin margháttaða fyrirvara af sinni hálfu þrátt fyrir þá lokaniðurstöðu, sem hún lætur frá sér fara.
2) Ef litið er á stjórnarskrárviljann einan, þ.e.a.s. það sem vakti fyrir Íslendingum þegar þeir settu sér stjórnarskrá, þykir mér alveg ljóst að hann teldi valdframsalið samkvæmt EES-samningnum óheimilt. Því til stuðnings nægir að nefna þær aðstæður sem Íslendingar bjuggum við þegar stjórnarskráin var sett. Það hefur varla hvarflað að nokkrum Íslendingi þá að við myndum framselja ríkisvald til erlendra aðila eða þjóðréttarlegra stofnana.
3) Þjóðréttarlegar stofnanir, eins og hér um ræðir, eru ekki stjórnarvöld í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar samkvæmt gildandi stjórnskipunarrétti. Mat á EES-samningnum og ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar um framkvæmdavaldið verður því ekki á því byggt.
4) Stjórnsýsluhafar í landinu vinna verk sitt að viðlagðri ábyrgð á ákveðnum sviðum sem þeim ber bæði réttur og skylda til að rækja og mega ekki fela það öðrum. Í ráðuneytum viðgengst þó svonefnt innra framsal, þ.e.a.s. ráðherra felur öðrum starfsmönnum í ráðuneytinu framkvæmd valds síns. Sú ákvarðanataka er hins vegar ætið á ábyrgð viðkomandi ráðherra, rétt eins og hann hefði staðið sjálfur að verki. Framsal framkvæmdarvalds samkvæmt stjórnsýslurétti til utanaðkomandi aðila, þegar lögbær aðili er til í landinu á því sviði, er mjög sjaldgæft hér innanlands. Óþekkt er að slíkt framsal eigi sér stað til útlanda.
5) Fjórmenninganefnd utanríkisráðherra telur að þrátt fyrir ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar sé valdframsal heimilt á vel afmörkuðum og takmörkuðum sviðum. Kemst hún að þeirri niðurstöðu að í þessu tilviki sé þeim skilyrðum fullnægt. En hvar á að draga mörkin? Hvenær er svið ekki svo nægilega vel afmarkað eða ekki nógu takmarkað til þess að um óleyfilegt valdframsal sé að ræða? Mat í þessu efni tel ég svo vandasamt og afdrifaríkt að varhugavert sé að láta hinn almenna löggjafa um það.
6) Með EES-samningnum er íslenskt refsivald framselt að hluta. Slíkt vald er svo mikilsvert að óverjandi er að það verði fengið öðrum en dómstólum og stjórnvöldum þeim, sem getur nú í stjórnarskránni, nema þá að breyta henni.
7) Með því framsali ríkisvalds, sem hér er til umræðu, er ekki einasta þjóðréttarlegum stofnunum falið bindandi ákvörðunarvald á tilteknum sviðum gagnvart einstaklingum og fyrirtækjum á Íslandi, heldur afsala sömu aðilar sér þeirri réttarvernd sem þeir njóta samkvæmt íslenskum lögum og m.a. er fólgin í því að mega bera athafnir stjórnvalda undir umboðsmann Alþingis, undir æðra stjórnvald og að lokum dómstóla.
8) Hér er um að ræða hluta ríkisvalds sem framselt er í hendur fyrirbrigðis sem er nýtt á alþjóðavettvangi og engin reynsla er fengin af. Stjórnskipun þess byggir á réttarhugmyndum og réttarhefðum sem eru í veigamiklum atriðum frábrugðnar þeim forsendum sem stjórnskipun okkar byggist á.
Að lokum er rétt að ítreka að það sem nú hefur verið sagt um framsal framkvæmdarvalds á í veigamiklum atriðum við um framsal dómsvalds samkvæmt EES-samningnum.
7.
Varðandi dómsvaldið sérstaklega verður hér aðeins vikið að tveimur atriðum.
Ég hef miklar efasemdir um að það sé rétt hjá fjórmenninganefndinni að túlka megi EES- samninginn þannig að dómar EB-dómstólsins séu einungis leiðbeinandi en ekki bindandi fyrir dómstóla og stjórnvöld hér á landi. Þrátt fyrir þá takmörkun sem gerð er í samningnum, þ.e.a.s. að dómarnir skipti máli og séu efnislega samhljóða, tel ég miklu líklegra að reynslan muni leiða í ljós að líta beri svo á að hér sé um bindandi fordæmi að ræða, enda segir skýrum stöfum að það beri að fara eftir þeim þegar svo stendur á sem í EES og ESE-samningunum segir. Þessa skoðun byggi ég ekki síst á víðtækri túlkun EB-dómstólsins sjálfs á hlutverki sínu og valdsviði.
Hitt atriðið sem ég vil vekja athygli á varðar 60. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem segir að dómendur skeri úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Um þetta segir fjórmenninganefndin einungis: „Þessi regla varðar valdskiptinguna milli hinna þriggja þátta ríkisvaldsins en ekki lögverkanir þjóðréttarsamninga. Ef það sem segir í 2. gr. stjórnarskrárinnar heimilar gerð þeirra samninga, sem hér er fjallað um, hefur ákvæðið í 60. gr. ekki sjálfstæða þýðingu með þeim hætti, að það geti leitt til annarrar niðurstöðu“.
Það er rétt, sem hér segir, að ákvæðið hefur ekki sjálfstæða þýðingu varðandi þá spurningu hvort nú megi lögfesta EES-samninginn að óbreyttri stjórnarskrá, en þar með er ekki öll sagan sögð. Það er að mínu viti villandi að segja einungis að 60. gr. varði valdskiptinguna milli hinna þriggja þátta ríkisvaldsins.
Það sem ég nefni dómstólaeftirlit (d. domstolkontrol) nær til þess aðhalds sem fólgið er í úrskurðarvaldi dómstóla annars vegar um stjórnskipulegt gildi laga og hins vegar um lögmæti stjórnsýslu. Þegar sagt er að dómstólar eigi úrskurðarvald um stjórnskipulegt gildi laga er átt við þá grundvallarreglu íslensks réttar að dómstólar skeri úr um það hvort lög séu í samræmi við stjórnarskrána og að ekki skuli farið eftir þeim lögum sem að efni til eru andstæð henni. Það er einnig meginregla í íslenskum rétti að dómstólar eigi úrlausn um allar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda nema þær séu sérstaklega teknar undan dómsvaldi þeirra, annaðhvort samkvæmt settum lögum eða eðli máls, sbr. 2. gr. og 60. gr. stjórnarskrárinnar. Í þessari meginreglu felst að dómstólar eiga úrskurðarvald um það hvort stjórnvöld hafi verið bær eða hæf til þess að taka ákvörðun og hvort þau hafi gætt réttra lagareglna við meðferð máls, hvort heldur um er að ræða ákvarðanir almenns eðlis, eins og t.d. setningu reglugerða, eða ákvarðanir í einstöku máli. Almennt er þó viðurkennt að framangreind meginregla um úrskurðarvald dómstóla geti sætt takmörkunum. Réttarþróunin hefur hins vegar verið sú að dómstólar telja sig bæra til þess að dæma um athafnir framkvæmdavaldshafa í mjög ríkum mæli.
Túlkun 60. gr. stjórnarskrárinnar er mikilsvert og vandasamt fræðilegt úrlausnarefni. Bæði ég og fjórmenninganefndin hafa komist að þeirri niðurstöðu að með EES-samningnum sé dómsvald framselt að hluta til dómstóla EFTA og EB. Þegar af þeirri ástæðu hefði verið nauðsynlegt að víkja nánar að inntaki 60. gr. stjórnarskrárinnar vegna hinna bindandi réttaráhrifa ákvarðana þessara dómstóla.
Varðandi þessi síðastnefndu álitaefni ber að leggja áherslu á að rannsóknum mínum á þeim er hvergi nærri lokið fremur en á hugsanlegu framsali íslensks löggjafarvalds með lögfestingu EES-samningsins.
Heildarniðurstaða
Á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar tel ég vafa leika á að framsal það á framkvæmdar- og dómsvaldi sem felst í EES-samningnum og hér um ræðir, standist gagnvart gildandi réttarreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þennan vafa tel ég svo mikinn að ekki megi taka áhættuna af því að lögfesta EES-samninginn að óbreyttri stjórnarskrá.
Lögbergi, 22. júlí 1992.
Björn Þ. Guðmundsson.
Fylgiskjal III.
Álit dr. Guðmundar Alfreðssonar um
EES og stjórnarskrána.
(16. ágúst 1992.)
2. Greinargerðinni er skipt í eftirfarandi kafla:
Inngangur
Löggjafarvald
Breytingar á eldri lögum og reglum og gerð nýrra texta
Fordæmi
Yfirtakan á dómum og úrskurðum EB-dómstólsins
Bókun 35 með EES-samningnum
Framkvæmdavald
Hlutverk eftirlitsstofnunar EFTA
Fordæmi
Samningar Íslands við önnur ríki og við alþjóðastofnanir
Dómsvald
EFTA-dómstóllinn
Afmarkað, takmarkað og ekki verulega íþyngjandi valdaframsal
Fordæmi
Forúrskurðir
Fullveldis- og ríkishugtökin
Valdaframsal til alþjóðastofnunar, sem Ísland er ekki aðili að
Lokaorð.
INNGANGUR
3. Sívaxandi samstarf ríkja, bæði á viðskiptasviðinu og í öðrum málaflokkum, kallar á aukna samvinnu milli ríkja. Hún fer oft fram á vegum alþjóðastofnana. Í einstaka tilfellum hefur þessi aukna samvinna leitt til stofnunar yfir- eða samþjóðlegra stofnana, þar sem EB sem stofnun og nú EES-tillögurnar eru beztu dæmin. Í því felst, að aðildarríkin framselja afmarkaða hluta síns fullveldis í hendur viðkomandi stofnana. Það er grundvallarspurning í þessari umræðu um stjórnarskrána og EES, hvort slíkt framsal fær staðizt að óbreyttri stjórnarskrá.
4. Ólafur Jóhannesson skrifar í bók sinni um Stjórnskipun Íslands (Hlaðbúð 1960. bls. 96), að það sé meginregla íslenzks réttar, að þjóðréttarreglur teljist ekki til landslaga. Túlka ber lög til samræmis við þjóðarétt eins og frekast er unnt, en þjóðarétturinn víkur fyrir landsréttinum, ef til áreksturs kemur. Við búum sem sagt við tvö réttarkerfi, landsrétt og þjóðarétt. Það er því sitt hvað þjóðréttarskuldbindingar og landslög; ríkið getur orðið brotlegt að þjóðarétti og gagnvart öðrum ríkjum, en slíkar skuldbindingar fá ekki lagagildi innanlands gagnvart þegnunum, fyrr en um þær hefur verið fjallað af til þess bærum innlendum aðilum. Það verður því að fara varlega í samanburð á alþjóðlegum skuldbindingum, sem Ísland hefur þegar gengizt undir, og þeim yfirþjóðlegu skuldbindingum, sem felast í EES-samningnum.
5. Í 21. grein stjórnarskrárinnar segir, að Alþingi verði að samþykkja milliríkjasamninga, ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins. Því hefur verið fleygt, að EES- samningurinn og fylgisamningar hans séu einmitt slíkir milliríkjasamningar; þeir verði að vísu til að breyta stjórnarhögum, en samþykki Alþingis dugi til að afgreiða samningana. Þetta er rangt. Það er ekki hægt að breyta stjórnarskránni með milliríkjasamningi eða sem afleiðingu af slíkum samningi, þegar ekki er hægt að gera það sama með venjulegum lögum. Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra tekur afdráttarlaust undir þessa skoðun (bls. 5): „Í 21. grein stjórnarskrárinnar felst ekki sjálfstæð og sérstök heimild til að gera þjóðréttarsamninga sem breyta stjórnarskránni“.
6. Því er líka haldið fram, að stjórnarskráin okkar sé gömul eða jafnvel úrelt miðað við þróun mála í nágrannalöndum okkar og að hún taki ekki mið af nútímalegum alþjóða samskiptum. Þetta kann rétt að vera, en þá á að breyta stjórnarskránni með lögformlegum og löglegum hætti en ekki bara brjóta hana og beygja.
7. Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra nefnir í framhaldi (bls. 3), að 40. grein stjórnarskrárinnar um skattlagningu sé dæmi um það, að löng og athugasemdalaus venja hafi helgað framsal löggjafarstarfs til framkvæmdavaldshafa á skjön við stjórnarskrárákvæði. Það má eflaust nefna fleiri dæmi, t.d. varðandi 28. grein um útgáfu bráðabirgðalaga. Því hefur verið fleygt, kannski í þessu samhengi, að stjórnarskráin hafi verið brotin áður og það sé hægt að gera það aftur. Í þessu samhengi verður þó að gera skýran greinarmun á eðli og umfangi athafnar eða framsals. Innlendar tilfærslur eru annars eðlis en framsal út úr landinu. Ekkert dæmi hefur verið nefnt, sem snýst um valdaframsal til yfirþjóðlegrar alþjóðastofnunar, hvað þá til stofnunar eins og EB, sem við erum ekki aðilar að.
8. Niðurstaðan í þessari stjórnarskrárumræðu má ekki ráðast af stjórnmálalegri afstöðu til EES-svæðisins. Jafnvel þótt samningurinn væri í alla staði fullkominn og honum fylgdu bara kostir og engir gallar, þá verður að fara fram fagleg umræða og ákvarðanataka um þetta mál, burtséð frá öllum stjórnmála-, efnahags- og tilfinningasjónarmiðum. Bæði stuðningsmenn og andstæðingar svæðisins hljóta að fylgja stjórnskipunarlega réttri afgreiðslu samningsins af hálfu Alþingis og forseta. Stjórnarskráin er svo mikilvægur hluti af okkar stjórnkerfi, að hana má ekki leggja til hliðar vegna stjórnmálaskoðana eða hagsmunaafstöðu. Að sniðganga stjórnarskrána núna getur komið okkur í koll síðar.
9. Í eftirfarandi köflum þessarar greinargerðar mun ég fjalla um hugsanlega árekstra milli stjórnarskrárinnar og EES-samningsins á sviðum löggjafar-, framkvæmda- og dómsvalds. Hvert dæmi eitt og sér, ef rétt reynist, t.d. um afhendingu framkvæmda- og dómsvalds eða um skerðingu löggjafarvalds, nægir til þess að útheimta stjórnarskrárbreytingu, áður en samningurinn fengi gildi að landsrétti. Það myndi því þurfa að beita 79. grein stjórnarskrárinnar, ef eitt þessara atriða, sem ég fjalla um, brýtur í bága við stjórnarskrána.
LÖGGJAFARVALDIÐ
Breytingar á eldri lögum og reglum og gerð nýrra texta
10. Samkvæmt 2. grein stjórnarskrárinnar fara Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið. Því er lýst í ýmsum greinum stjórnarskrárinnar, hvernig staðið skuli að lagasetningu með frumvörpum, samþykkt Alþingis, staðfestingu forseta og birtingu. Í 2. grein felast líka grundvallarreglur um verkaskiptingu milli handhafa löggjafar-, framkvæmda- og dómsvalds.
11. Það er aðaltilgangur EES-samninganna að samræma á EES-svæðinu öll lög og reglur um frelsin fjögur, sem eru ætluð til þess að greiða fyrir viðskiptum og öðrum samskiptum á milli aðildarríkjanna. Alþjóðleg og svæðabundin viðskipti fara sífellt vaxandi og það er gott að samræma reglur og réttarframkvæmd sem mest á milli landa til að greiða fyrir þeim. Fjórfrelsið er samt víðtækt hugtak og nær til frjáls flutnings á vörum, þjónustu, fjármagni og fólki á milli aðildarríkjanna.
12. EB hefur í þessu skyni unnið mikið að lagasamræmingu á milli sinna aðildarríkja. Lagasamstarfið á nú að útvíkka til EFTA-ríkjanna með þeim hætti, að EES-samningurinn endurtekur eða vísar til laga, dóma og annarra réttarheimilda EB eins og þær hafa þróast á undanförnum áratugum. Þar eru með taldar reglur um samkeppni, opinber innkaup og ríkisstyrki. Um þessar reglur, sem eru settar til að koma í veg fyrir mismunun á milli einstaklinga og fyrirtækja á EES-svæðinu, myndu stofnanir EFTA og EB fá ákvörðunarvald og úrslitaáhrif á svæðinu.
13. EB myndi að mestu ráða ferðinni um breytingar á eldri textum og tilurð nýrra laga og reglna á EES-svæðinu. Efnislega löggjafarvaldið verður að þessu leyti í höndum stofnana EB. EES-nefndin og EES-ráðið munu samþykkja lög og reglur frá EB til að viðhalda samræmdu lagakerfi. Sérfræðingar EFTA-ríkjanna fara með tillögu- og samráðsrétt á fyrri stigum máls og fulltrúar EFTA-ríkjanna fara með neitunarvald í áðurnefndum EES-stofnunum. Frá EES berast málin til Alþingis, sem samkvæmt samningnum getur samþykkt eða hafnað máli, en ekki breytt frumvarpi, því að þá næði samræmingin ekki fram að ganga. Eins og sérfræðinganefnd utanríkisráðherra orðar það (bls. 11): „Er slík einhliða breyting því ekki raunhæfur kostur.“
14. Verkefnaskiptingin eftir þessu fyrirkomulagi raskar þrískiptingu ríkisvaldsins eins og því er lýst í 2. grein stjórnarskrárinnar. Undirbúningur og flutningur löggjafarmála flyzt frá Alþingi til stofnana EB og EES og til fulltrúa íslenzka ríkisins hjá þeim, en þetta var náttúrulega aldrei hugmyndin, þegar stjórnarskráin gekk í gildi. Það eru fulltrúar framkvæmdavaldsins, ýmist ráðherrar, embættismenn eða sérfræðingar, sem myndu halda uppi samráði við EB og fara með neitunarvaldið hjá EES. Framkvæmdarvaldið fengi því augljóslega aukinn hlut á kostnað löggjafarvaldsins. Þennan framgangsmáta staðfestir sérfræðinganefndin með því að segja (bls. 11): „Við þetta allt er þörf á samstarfi íslenskra stjórnvalda og Alþingis.“
15. Enn segir sérfræðinganefnd utanríkisráðherra (bls. 12–13):
„Setning nýrra EES-reglna fer ekki eftir reglum landsréttar, þar sem hér er um að ræða breytingar á þjóðréttarsamningi. Þar eiga því ekki við stjórnarskrárákvæði um frumkvæðisrétt ríkisstjórnar eða þingmanna að lagafrumvörpum eða rétt til flutnings breytingartillagna. ...“
Þessi atriði telur nefndin, að ráði úrslitum um það, að umrædd ákvæði EES-samningsins séu samrýmanleg 2. grein stjórnarskrárinnar. Röksemdafærsla nefndarmanna fær staðizt og niðurstaðan er formlega rétt. Hún er hins vegar efnislega röng, því að frumkvæðisréttur þinganna að lagafrumvörpum og flutningi breytingartillagna skerðist að sjálfsögðu, þegar löggjafarstarfið um sjálfar efnisreglurnar, eins og áður segir, er flutt frá Alþingi til alþjóðastofnana.
16. Samningurinn rýrir greinilega hefðbundið hlutverk Alþingis. Alþingi myndi fara með formlegt neitunarvald, en efni laganna og orðalag verða ráðin annars staðar. Löggjafarvald er að hluta framselt til alþjóðastofnana og framkvæmdavaldið fær stærra hlutverk við ákvörðun efnisreglna, en löggjafinn getur sagt nei í krafti hins formlega neitunarvalds. Breyti hann texta eða setji andstæðar reglur, myndi það hafa þjóðréttarlegar afleiðingar vegna viðurlagaákvæða EES-samningsins. Það er ekki hátt risið á svona fyrirkomulagi fyrir þjóðþing í fullvalda ríki, en það er matsatriði og getur horft til beggja átta, hvort þetta fyrirkomulag brýtur í bága við stjórnarskrána.
17. Ég mun síðar víkja að spurningunni, hvort það samrýmist stjórnarskránni, að alþjóðastofnun eins og EB, sem við eigum ekki aðild að, geti hugsanlega farið með vald, sem stjórnarskráin felur íslenzkum aðilum. Framsal til EB vegur þyngst í tengslum við framkvæmda- og dómsvald, en það kemur einnig til álita í sambandi við löggjafarvaldið.
Fordæmi
18. Í inngangsorðum skýrslu sinnar telur sérfræðinganefnd utanríkisráðherra upp svokölluð fordæmi til réttlætingar á valdaframsalinu í EES-samningnum. Varðandi verkaskiptingu, sem hugsanlega samrýmist ekki 2. grein stjórnarskrárinnar, nefna þeir (bls. 3–4) m.a. skattheimtu ríkisstjórnar eða ráðherra og reglugerðasetningu handhafa framkvæmdavalds, sem ættu að vera hjá löggjafanum; vissar stjórnsýsluákvarðanir Alþingis, sem ættu að vera hjá framkvæmdavaldinu; og úrskurði yfirskattanefndar um skattfjárhæðir, sem ætti að falla undir dómstóla.
19. Ekkert þessara dæma er sambærilegt við þá valdatilfærslu, sem EES-samningurinn gerir ráð fyrir. Þau eru öðru vísi í eðli sínu, enda snúast þau öll um tilflutning á valdi milli innlendra aðila. Jafnvel þótt sum dæmanna bentu til fyrri brota á stjórnarskrá, eins og sérfræðinganefndin ýjar að (bls. 3), réttlæta þau ekki önnur brot og allra sízt, þegar um er að ræða valdaframsal til alþjóðastofnana. Í köflunum um framkvæmda- og dómsvald mun ég síðan fjalla um dæmi, sem sérfræðinganefndin nefnir um framsal slíks valds.
Yfirtakan á dómum og úrskurðum EB-dómstólsins
20. Í 6. grein EES-samningsins segir um dóma uppkveðna fyrir undirskrift EES-samningsins:
„Með fyrirvara um þróun dómsúrlausna í framtíðinni ber við framkvæmd og beitingu ákvæða samnings þessa að túlka þau í samræmi við úrskurði dómstóls Evrópubandalaganna sem máli skipta ..: `
Orðalagið á þýðingunni virðist ekki eins afgerandi og það er í enska textanum:
„... the provisions of this Agreement ... shall in their implementation and application be interpreted in comformity with the relevant rulings of the Court of Justice of the European Communities ...“.
21. EB-dómarnir varða oft grundvallaratriði og þeir hafa iðulega mótað framþróun EB- réttarins. Þeir eru í raun gildandi réttur, hvað varðar túlkun og beitingu efnisreglna EB- samningsins, eins og lesa má í nýlegu kennsluriti Stefáns Más Stefánssonar prófessors um Evrópurétt. Með tilliti til lagasamræmingar á EES-svæðinu hljóta EB-dómarnir því að gegna veigamiklu hlutverki við allan skilning og notkun á þeim ákvæðum EES-samningsins og fylgitexta hans, sem byggja á EB-samningnum og afleiddum gerðum.
22. Það er því rökrétt, eins og skýrt má lesa í enska textanum, að 6. grein EES-samningsins fjallar um skyldu til að beita EB-dómunum. Þetta viðhorf kemur greinilega fram í áliti EB-dómstólsins um EES-samninginn frá 10. apríl 1992, þar sem valdahlutföllunum og hlutverki EB-dómstólsins á EES-svæðinu er skilmerkilega lýst. Dómarnir eru ekki eingöngu lögskýringar- eða túlkunargögn. Þeir eru nauðsynlegur hluti lagasamræmingarinnar og óumflýjanlegur hluti hins nýja EES-réttar. Þeir geta í reynd haft bein réttaráhrif, þar sem eftirlitsstofnun og dómstóll EFTA eiga að beita þeim í ákvörðunum, sem myndu koma til fullnustu á Íslandi.
23. Viðeigandi dómar EB-dómstólsins, t.d. um samkeppnisreglurnar, eru hins vegar ekki skráðir í EES-samningnum. Það er bara almenn tilvísun til þeirra og þeir ekki tilgreindir, þótt það sé að sjálfsögðu vitað, hvaða dómar koma við sögu. Að mínu mati er það alvöruspurning, hvort Alþingi og forseti lýðveldisins geta samþykkt slíka tilvísun til lagabókstafs, sem á að fá gildi að landsrétti, án þess að viðkomandi gögn séu lögð fram í frumvarpsformi, á íslenzku að sjálfsögðu, og svo birt. Það hlýtur að skerða réttarvitund manna og réttaröryggi, ef þetta er allt saman samþykkt óséð og óskoðað, jafnvel þótt dómarnir séu til og liggi frammi í erlendum bókum og þótt sumir þeirra hafi verið reifaðir í íslenzkum gögnum. Um réttan framgangsmáta má vitna í ýmis ákvæði stjórnarskrárinnar, t.d. 26. grein um lagafrumvörp og 27. grein um birtingu laga.
Bókun 35 með EES-samningnum
24. Stök grein bókunar 35 með EES-samningnum hljóðar svo:
„Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmda og annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.“
Í formálsorðum sömu bókunar er tekið fram, að samningsaðilar framselji ekki löggjafarvald til stofnana EES. Það er athyglisvert, að það eru eingöngu EFTA-ríkin og ekki EB sem stofnun eða EB-ríkin, sem taka á sig þessa skuldbindingu samkvæmt bókun 35. Þetta er staðfesting á því, sem áður segir, hjá hverjum efnislega löggjafarvaldið hvílir í raun.
25. Efnisgrein bókunar 35 myndi þrengja mjög að löggjafarvaldinu, hvað sem líður áðurnefndum formálsorðum bókunarinnar. Því er lofað með tilvísun í lagasamræmingu á EES-svæðinu, að EFTA-ríkin muni tryggja með lögum, að EES-reglur gangi framar öðrum landslögum, ef til áreksturs kemur. Samkvæmt stjórnskipunarrétti okkar geta Alþingi og forseti breytt eldri lögum og séu ný lög eins og þeim sýnist. Stjórnarskráin heimilar ekki, að lög eða milliríkjasamningar takmarki þennan rétt. Svona samningsloforð um forgang EES-reglna getur haft þýðingu sem almenn stefnuyfirlýsing, en lögfræðilega er það ekki marktækt.
26. 3. grein frumvarps til laga um EES hljóðar svo:
„Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES- samninginn og þær reglur sem á honum byggja.“
Í greinargerð með frumvarpinu segir (bls. 214), að með 3. grein séu í framhaldi af bókun 35 lögfestar
„túlkunarreglur þess efnis, að ef upp kemur misræmi milli EES-reglna sem hafa verið lögfestar og annarra ákvæða í lögum, þá gildi reglur EES í því tilviki“
27. Miðað við orðalag og tilgang bókunar 35, sem er hluti af milliríkjasamningi, er hér alls ekki um túlkunarreglu að ræða, heldur skyldu eða skuldbindingu. Sem skuldbinding getur hún ekki talizt stjórnskipunarlega marktæk eins og áður sagði. 3. grein lagafrumvarpsins um túlkunarreglu einvörðungu gengur hins vegar skemur en milliríkjasamningurinn og brýtur sennilega ekki í bága við stjórnarskrána, en hún er ekki í samræmi við þjóðréttarskuldbindinguna. Það er hætt við því, að í deilumálum myndu dómstólar EES og EB taka mið af þjóðaréttinum.
FRAMKVÆMDAVALDIÐ
Hlutverk eftirlitsstofnunar EFTA
28. Í 2. grein stjórnarskrárinnar er mælt fyrir um, að forseti og önnur stjórnvöld fari með framkvæmdavaldið. Í 13. grein segir, að forsetinn láti ráðherra framkvæma þetta vald. Samkvæmt 14. grein bera ráðherrar ábyrgð á öllum stjórnarframkvæmdum. Það er enginn vafi á því, að stjórnarskráin á hér við íslenzka ráðherra og íslenzk stjórnvöld. Það er engin undantekning gerð í þessum greinum um framsal á framkvæmdavaldi út úr landinu og það hefur aldrei verið gert með þessum hætti, þannig að engin eru fordæmin (sjá síðar um svokölluð fordæmi, sem sérfræðinganefnd utanríkisráðherra tilnefnir).
29. Samkvæmt EES-samningnum, greinum 108 til 110 (sem eru nánar útfærðar í samningnum um eftirlitsstofnun og dómstól EFTA), mun eftirlitsstofnunin fá víðtækt vald til að hafa eftirlit með framkvæmd lögfestra samningsskuldbindinga. Hið sama getur gilt um framkvæmdastjórn EB í þeim tilfellum, þegar ákvarðanir falla undir hana samkvæmt ákvæðum samninganna. Sérfræðinganefndin telur réttilega upp eftirfarandi ákvarðanir (bls. 20–21), sem eftirlitsstofnunin hefði heimild til að taka og sem snúa að íslenzkum einstaklingum og fyrirtækjum; bindandi yfirlýsingar um brot, bindandi fyrirmæli um skyldubundin viðbrögð, tímabundnar bindandi bráðabirgðaráðstafanir, rannsóknaraðgerðir á vettvangi (t.d. bókhaldsrannsóknir), og aðfararhæfar sektir og févíti.
30. Eftirlitsstofnun EFTA yrði sjálfstæð stofnun og eftirlitsmennirnir, þ.m.t. íslenzki eftirlitsmaðurinn, mættu ekki taka við fyrirmælum frá ríkisstjórnum aðildarríkjanna. Þarna yrði sem sagt um yfirþjóðlegan framkvæmdavaldsaðila að ræða, sem á að geta tekið ákvarðanir, sem myndu verða bindandi á Íslandi og koma beint til fullnustu innanlands, án þess að íslenzk stjórnvöld eða dómstólar gæru sagt nokkuð um efnishliðina.
31. Eftirlitið með samkeppnisreglunum kemur hér sérstaklega til skoðunar, því að það er skýrt tekið fram í 110. grein EES-samningsins, að ákvarðanir eftirlitsstofnunar EFTA verði aðfararhæfar gagnvart einstaklingum og fyrirtækjum, sbr. og 53. og 54. grein samningsins. Ákvarðanir gætu varðað brot, sem eiga sér stað alfarið innanlands, og þær gætu líka haft áhrif á réttarstöðu einstaklinga og fyrirtækja í málum um opinber innkaup og ríkisaðstoð eða ríkisstyrki (sjá skýrslu sérfræðinganefndarinnar, bls. 18–20).
32. Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra heldur því fram (bls. 16), að það megi hugsanlega skýra fyrirmæli í 2. grein stjórnarskrárinnar um framkvæmdavaldið þannig, að það geti verið í höndum alþjóðastofnana á vel afmörkuðum og takmörkuðum sviðum: „Ekki er tekið fram, að þetta skuli vera alíslenzk stjórnvöld.“ Þessi skoðun þeirra er algjörlega úr lausu lofti gripin og á sér enga stoð í íslenzkum stjórnskipunarrétti. Þetta er ævintýramennska í lögfræði og það breytir engu, hvort framsalið nær til milliríkjaviðskipta eingöngu eða til annarra málaflokka.
33. Það er rétt, sem sérfræðinganefndin segir um takmörkun á ábyrgð ráðherra (bls. 6): „Ráðherrar bera aðeins ábyrgð á stjórnarframkvæmdum, sem þeir hafa framkvæmt, vitað um eða látið viðgangast.“ Ólafur Jóhannesson túlkar þetta ákvæði svo (bls. 158 í Stjórnskipun Íslands), að
„ráðherrar verða eigi gerðir ábyrgir vegna athafna embættis- og sýslunarmanna, sem undir þá heyra, nema eitthvað hafi á skort af hendi ráðherra um val starfsmannanna, eftirlit með þeim eða fyrirmæli til þeirra. Í 14. gr. stjskr. felst því það eitt, að ráðherrar beri ábyrgð á embættisrekstri sínum“.
Það má fullyrða, að það var aldrei ætlun stjórnarskrárgjafans, að sumar stjórnarframkvæmdir mætti flytja út úr landinu og framkvæma ábyrgðarlaust án umsjónar eða eftirlits þeirra stjórnvalda, sem upp eru talin í 2. grein stjórnarskrárinnar.
34. Í þessu sambandi er vert að hafa í huga lög um ráðherraábyrgð númer 4 frá 1963 og 8. grein þeirra, sem fjallar um stjórnarskrármál. Í d-lið segir, að það varði ráðherra ábyrgð, „ef hann verður þess valdandi, að nokkuð það sé ráðið eða framkvæmt er skert getur frelsi eða sjálfsforræði landsins“. Um samhljóða ákvæði í eldri lögum segir Ólafur Jóhannesson (Stjórnskipun Íslands, bls. 161), að
„brotið er fullframið jafnskjótt, sem verk er unnið, t.d. ályktun gerð, án tillits til þess, hvort afleiðingin, skerðing á frelsi og sjálfstæði, er komin fram“.
Ef það kemur í ljós seinna, að efasemdir standast og að varnaglar í skýrslu sérfræðinganefndarinnar um óvissar forsendur (bls. 29 og 32) reynast réttir, dugir það ekki samkvæmt ráðherraábyrgðarlögunum að breyta stjórnarskránni seinna í samræmi við hugmyndir nefndarinnar. Brot er fullframið jafnskjótt og verk er unnið, það er þegar EES-samningurinn yrði staðfestur án þess að breyta stjórnarskránni fyrst.
35. Það er mín niðurstaða um framkvæmdavaldsþátt EES-samningsins, að yfirþjóðlegt framsal af þessu tagi fái ekki staðizt samkvæmt 2. grein stjórnarskrárinnar, sem felur tilteknum íslenzkum aðilum þetta vald. Framsalið stangast líka á við 14. grein stjórnarskrárinnar um ráðherraábyrgð, því að hvorki ráðherrar né önnur innlend stjórnvöld myndu geta borið ábyrgð á ákvörðunum stofnana EFTA og EB, þar sem þær heyra alls ekki undir innlenda aðila og enginn slíkur myndi því bera ábyrgð á athöfnunum. Hér vaknar því greinilega spurning um stjórnarskrárbrot.
Fordæmi
36. Strax í upphafi orða sinna um framkvæmdavaldið telur sérfræðinganefnd utanríkisráðherra upp tilfelli þess (bls. 15), að Ísland hafi „fullgilt marga alþjóðasamninga, sem leggja ríkinu umfangsmiklar skyldur á herðar“. Þeir nefna sáttmála Sameinuðu þjóðanna, Norður-Atlantshafssamninginn og stofnskrá og mannréttindasamning Evrópuráðsins og sérstaklega lög um lagagildi samnings um réttindi Sameinuðu þjóðanna, lög um framkvæmd fyrirmæla öryggisráðsins, og lög um lagagildi varnarsamningsins, sem gerður var á grundvelli NorðurAtlantshafssamningsins. Allt er þetta gott og blessað, en kemur bara málinu ekki við.
37. Þessi fordæmi eru í eðli sínu engan veginn sambærileg við það sem myndi gerast samkvæmt EES-samningnum. Í engu áðurnefndra tilfella hefur framkvæmdavald, og ekki heldur löggjafar- eða dómsvald, verið flutt út úr landinu. Í öllum tilfellunum er um þjóðréttarlegar skuldbindingar að ræða og í þeim tilvikum, sem þær hafa verið lögfestar, hvílir lokaákvörðunarvaldið yfir íslenzkum þegnum hjá íslenzkum aðilum samkvæmt íslenzkum landsrétti og samkvæmt íslenzkum túlkunum á þjóðaréttinum í samræmi við landslög.
38. Sérfræðinganefndin telur líka upp dæmi þess (bls. 23), að íslenzkir dómstólar geti beitt erlendum réttarreglum um viðskiptamál og fjölskyldurétt og hún blandar alþjóðlegum einkamálarétti eða lagaskilarétti inn í þá umræðu. Þeir bæta því að vísu við, að slík beiting erlendra reglna
„varðar ekki beint það álitaefni, sem hér er til umfjöllunar, þar sem ekki er samkvæmt lagaskilarétti um að ræða að erlendum stjórnvöldum sé fengið vald til að gefa fyrirmæli, sem gilda eiga hérlendis. Engu að síður leiðir það, sem nú hefur verið sagt, í ljós, að um viðskipti milli landa verður að fjalla með hliðsjón af lagareglum í öðrum löndum.“
Auðvitað ber að taka tillit til lagareglna í öðrum löndum. Um það er ekki deilt, heldur hitt, hver fer með ákvörðunarvaldið. Í nefndum tilvikum hvílir valdið hjá íslenzkum aðilum. Þessi dæmi skipta því ekki máli um spurninguna, hvort framselja megi vald út úr landinu að óbreyttri stjórnarskrá.
39. Loks vitnar sérfræðinganefndin (bls. 23–24) í Norðurlandasamninga um gagnkvæmt aðfarar- eða fullnustuhæfi stjórnsýsluathafna og dóma frá þessum löndum. Nánari athugun leiðir í ljós, að þarna er tvennt ólíkt á ferðinni. Útlend stjórnvöld eða dómstólar fá samkvæmt Norðurlandasamningunum aldrei lögsögu yfir íslenzkum einstaklingum eða fyrirtækjum, nema þeir hafi sjálfir með gerðum sínum komizt undir vald erlendrar lögsögu. Það var engin lögsaga flutt út úr landinu, því að erlend stjórnvöld og dómstólar höfðu þegar vald til að fara með viðkomandi mál. Við tökum aðeins að okkur fullnustuna á gagnkvæmnisgrundvelli. Á EES-svæðinu myndu hins vegar EFTA-eftirlitsstofnunin og dómstóllinn fá lögsögu, svo og stofnanir EB, án þess að íslenzkir aðilar aðhafist nokkuð til að kalla lögsöguna yfir sig. Tilvitnunin í þessa Norðurlandasamninga og samanburðurinn eiga því ekki rétt á sér.
40. Ég vík síðar að spurningunni, hvort stjórnarskráin leyfir framsal á valdi, sem stjórnarskráin felur forseta og íslenzkum stjórnvöldum, til alþjóðastofnunar eins og EB, sem við erum ekki aðilar að.
Samningar Íslands við önnur ríki og víð alþjóðastofnanir
41. Það er eitt af megineinkennum fullvalda ríkis, að það fer með sín utanríkismál og gerir m.a. samninga við önnur ríki og við alþjóðastofnanir eftir reglum þjóðaréttarins. Samkvæmt 21. grein stjórnarskrárinnar gerir forseti lýðveldisins samninga við önnur ríki.
42. Í formálsorðum EES-samningsins segir, að hann takmarki ekki sjálfræði aðila „til að gera samninga, samanber þó ákvæði samnings þessa og takmarkanir sem leiðir af reglum þjóðaréttar“. Í 120. grein segir, að ákvæði EES-samningsins, ef ekki er kveðið á um annað, skuli
„ganga framar ákvæðum í gildandi tvíhliða eða marghliða samningum sem Efnahagsbandalag Evrópu annars vegar og eitt eða fleiri EFTA-ríki hins vegar eru bundin af að því leyti sem samningur þessi tekur til sömu efnisatriða“.
Í 121. grein þykir ástæða til að taka fram, að ákvæði EES-samningsins útiloki ekki samstarf „innan ramma norrænnar samvinnu að því leyti sem slík samvinna raskar ekki góðri framkvæmd samnings þessa“.
43. EES-samningurinn leiðir sem sagt til spurninga um hugsanlega skerðingu á samningsgetu íslenzka ríkisins við önnur ríki og við alþjóðastofnanir. Skerðingin gæti tekið á sig ýmsar myndir, t.d. varðandi fríverzlunarsamninga við ríki eða ríkjahópa utan EES- svæðisins. Að mínu mati vakna í þessu sambandi sams konar vafamál og um margar aðrar hliðar á lögfestingu þessa samnings. Ákvæði í honum, hvort sem mönnum líkar betur eða verr, stangast á við óbreytt fyrirmæli stjórnarskrárinnar, í þessu tilfelli 21. grein.
DÓMSVALDIÐ
EFTA-dómstóllinn
44. Samkvæmt 2. grein stjórnarskrárinnar fara dómendur með dómsvaldið. Það er enn og aftur enginn vafi á því, að stjórnarskráin á hér við íslenzka dómendur og íslenzka dómstóla. Það eru engin fordæmi til um afhendingu á bindandi dómsvaldi yfir íslensku aðilum út úr landinu. Samkvæmt 60. grein stjórnarskrárinnar skera dómendur úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Þetta myndu þeir ekki geta gert að því marki, sem framkvæmdavald hefur verið framselt til eftirlitsstofnunar EFTA og dómsvald til EFTA-dómstólsins. Til viðbótar má benda á 61. grein um vernd og sjálfstæði dómara, sem gerir greinilega ráð fyrir innlendri málsmeðferð.
45. Um EFTA-dómstólinn eru ákvæði í greinum 108 og 110 EES-samningsins (svo og í samningnum um eftirlitsstofnun og dómstól EFTA). Til hans má skjóta ákvörðunum eftirlitsstofnunarinnar. Þar kemur skýrt fram, að dómsvald dómstólsins yrði mjög víðtækt um eftirlitið með framkvæmd EES-samningsins og það gæti á ýmsan hátt haft bæði bein og óbein áhrif að landsrétti, t.d. varðandi samkeppnisreglur, ríkisstyrki og opinber innkaup. Dómarnir yrðu endanlegar gagnvart íslenskum einstaklingum og fyrirtækjum, þeir yrðu aðfararhæfir að landsrétti, og þá mætti ekki bera efnislega undir innlenda dómstóla.
46. EFTA-dómstóllinn er hugsaður sem sjálfstæð stofnun og íslenskur dómari, sem þar myndi sitja, yrði óháður íslenskri dómaskipan. Íslenzkir aðilar, bæði einstaklingar og fyrirtæki, sem teldu sig hafa verið órétti beitta af eftirlitsstofnuninni, yrðu þá að sækja sín mál fyrir þessum yfirþjóðlega dómstól, sem mun væntanlega sitja í Genf, eða til Luxemborgar í þeim tilfellum, sem EB-dómstóllinn hefði dómssögu. Landinn gæti ekki leitað réttar síns fyrir íslensku dómstólum í málum, sem myndu falla undir þessa alþjóðlegu dómstóla.
47. Stjórnarskráin geymir enga heimild til framsals á dómsvaldi út úr landinu til dómstóla, sem gætu kveðið upp bindandi dóma, sem kæmu beint til fullnustu að landsrétti. Engin fordæmi eru til um slíka niðurstöðu. Það verður að telja slíkt óheimilt að óbreyttri 2. grein stjórnarskrárinnar, með hliðsjón af 60. og 61. grein hennar. Þetta er að mati höfundar eitt skýrasta dæmið um stjórnarskrárbrot, sem myndi leiða af lögfestingu EES- samningsins.
Afmarkað, takmarkað og ekki verulega íþyngjandi valdaframsal
48. Millifyrirsögnin er fengin að láni úr skýrslu sérfræðinganefndar utanríkisráðherra, þar sem þetta orðalag, bæði í meginmáli og niðurstöðum, er notað hvað eftir annað til lýsingar á leyfilegu framsali löggjafar-, framkvæmda- og dómsvalds. Útskýringarnar á því, hvað sé nógu vel afmarkað og takmarkað og hvað sé ekki um of íþyngjandi, eru samt mjög stuttaralegar (t.d. á bls. 13, 24–25 og 31) og þær hljóta að vera byggðar á ónógum gögnum, enda fátt um viðmiðanir. Ég er hræddur um, að t.d. fyrirtæki, sem þyrfti að borga tugmilljónir króna í sektir eða févíti samkvæmt ákvörðun í samkeppnismáli, myndi telja hana íþyngjandi. Og nefndin hleypur anzi hratt yfir reglurnar um ríkisstyrki og opinber innkaup, en þetta eru allt hlutir sem geta haft veruleg áhrif á réttarstöðu einstaklinga og fyrirtækja í landinu.
49. Þótt góðir menn hafi setið í sérfræðinganefndinni geta þeir ekki búið til ný stjórnarskrárákvæði eða lagað til gömul, þannig að þau henti niðurstöðunum. Þetta gildir bæði um ofangreinda millifyrirsögn og svo um útvíkkunina á 2. grein stjórnarskrárinnar, þannig að hún nái til yfirþjóðlegra framkvæmdavaldshafa og dómstóla. Þessar kenningar þeirra eru athyglisverðar, en þær eiga sér engar stoðir í stjórnarskránni sjálfri, í framkvæmd hennar til þessa eða í ritum fræðimanna um íslenzkan stjórnskipunarrétt. Það þarf að breyta stjórnarskránni til þess að koma þeim í framkvæmd.
50. Á sama hátt og lagt er til í EES-samningnum, að niðurstöður EFTA- og EB-dómstólanna fái gildi að landsrétti í vissum málaflokkum, mætti innleiða alls konar milliríkjasamninga með almennum lögum og segja, að það sé í lagi, vegna þess að viðfangsefnin hverju sinni yrðu afmörkuð, takmörkuð og ekki um of íþyngjandi. Spurningunni um, hvar eigi að draga mörkin, er ósvarað. Sérfræðinganefndin leggur sérstaka áherslu á viðskiptamál, en önnur dæma hennar lúta að mannréttindum (bls. 15) og sifjarétti (bls. 23). Það ber líka að hafa í huga, að fjórfrelsið tekur til viðskiptamála í mjög víðtækum skilningi og nær, eins og áður sagði, ekki bara til frjáls flutnings á vörum, heldur líka til frjáls flutnings á þjónustu, fjármagni og fólki.
51. Röksemdafærslu nefndarinnar mætti t.d. teygja til alls mannréttindasamnings Evrópuráðsins og þar með talið lögsögu stofnana ráðsins í mannréttindamálum. Málaflokkarnir yrðu afmarkaðir og takmarkaðir og bindandi niðurstöður um virðingu fyrir alþjóðlega viðurkenndum mannréttindum myndu varla teljast íþyngjandi gagnvart þeim, sem leituðu réttar síns til Strasbourg. Þetta er athugunarefni fyrir nýskipaða sérfræðinganefnd dómsmálaráðherra, sem á m.a. að kanna möguleikana á því að lögfesta mannréttindasamninginn, en ég held því fram, að stjórnarskrárbreyting sé nauðsynleg í því sambandi og að hún myndi þar að auki tryggja betur réttindi og skyldur borgaranna.
Fordæmi
52. Það er ekki rétt að bera saman EES-samninginn og núgildandi EFTA-samning eða mannréttindasamning Evrópuráðsins, þrátt fyrir ákvæði í þessum samningum um lausn deilumála. Niðurstöður stofnana samkvæmt síðarnefndu samningunum varða þjóðréttarlegar skuldbindingar og fá ekki sjálfkrafa gildi að landsrétti. Það er ekki heldur sambærilegt að tala um tilfelli, þegar íslenzkir dómstólar beita útlendum reglum, því að þá eru íslenzkir dómstólar að verki og hafa lokaorðið. Hið sama gildir um Norðurlandasamninga um gagnkvæmt aðfarar- eða fullnustuhæfi dóma frá þessum löndum (sjá athugasemdir um aðfararhæfar stjórnsýsluathafnir í kaflanum um framkvæmdavaldið).
53. Hæstaréttardómur frá 1990 um aðskilnað framkvæmda- og dómsvalds, þar sem vitnað er til mannréttindasamnings Evrópuráðsins, leiddi ekki til breytingar á meginreglunni um tvö réttarkerfi, landsrétt og þjóðarétt. Lög um aðskilnað umboðsvalds og dómsvalds höfðu verið sett, áður en Hæstiréttur kvað upp sinn dóm, og þessi lög eru nefnd meðal dómsforsendna. Sérfræðinganefndin staðfestir (bls. 6) með tilvitnun í yngri dóm, að íslenskur réttur varðandi réttarheimildirnar hafi ekki breytzt. Hvorki íslenzk stjórnskipun né þjóðarétturinn gera greinarmun í þessu samhengi á mannréttindasamningum og öðrum milliríkjasamningum, svo sem í viðskiptamálum.
Forúrskurðir
54. 107. grein EES-samningsins og bókun númer 34 með samningnum hljóta einnig að valda stjórnskipunarlegum vandkvæðum, aðallega vegna ónákvæmni í greinargerð með EES-frumvarpinu. Bókunin heimilar, einfaldlega að útgefinni tilkynningu EFTA-ríkis, að dómstólar í EFTA-ríkjunum láti EB-dómstólinn kveða upp forúrskurði með bindandi skýringum á EES-samningnum. Svona samningsákvæði væri greinilega ekki marktækt að óbreyttri stjórnarskrá.
55. Þessi stjórnskipunarafstaða er viðurkennd með hálfum huga í greinargerð frumvarpsins (bls. 213):
„Enga nauðsyn ber til að gefa slíka tilkynningu. Slík heimild til handa íslenskum dómstólum myndi krefjast lagaheimildar og jafnvel stjórnarskrárbreytingar.“
Þarna þarf að marka skýrar línur og taka af allan vafa um, hvernig að framkvæmd heimildarinnar skyldi staðið, ef stjórnvöld vildu gefa út umrædda tilkynningu. Það á enginn vafi að leika á því, að bindandi forúrskurðir frá dómstól alþjóðastofnunar, sem við erum þar að auki ekki aðilar að, myndu útheimta stjórnarskrárbreytingu.
FULLVELDIS- OG RÍKISHUGTÖKIN
56. Það er meginregla í þjóðarétti, að ríki er frjálst og fullvalda, þegar þjóðin, sem þar býr, ræður yfir landssvæði og fer með stjórn sinna mála inn á við og út á við. Á þessari reglu er byggt í öllum samskiptum ríkja í millum, hvort sem um er að ræða milliríkjasamninga eða alþjóðastofnanir. Eftir henni er farið í stofnskrá Sameinuðu þjóðanna og flestum fræðiritum, og öll eða flest ríki heims standa vörð um hana.
57. Þessi viðhorf endurspeglast í l. og 2. grein stjórnarskrárinnar. Ég hef þegar fjallað um 2. grein, en hún er í beinu framhaldi af 1. grein, sem hljóðar svo: „Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn.“ Hafa ber í huga, að EES-samningurinn felur í sér víðtækt valdaframsal á öllum þeim sviðum, sem um er rætt í 2. grein. Meira að segja refsivald er flutt út úr landinu í þeim tilfellum, þegar stofnanir EFTA og EB fá vald til að beita aðfararhæfum sektum og févítum gagnvart þeim, sem ekki hlýða úrskurðum þeirra.
58. Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra gerir í inngangsorðum lítið úr ríkis-, fullveldis- og sjálfstæðishugtökunum. Þeir skrifa án þess að færa að því nokkur rök (bls. 2 í skýrslunni): „Gildi ríkishugtaksins í stjórnskipunarrétti er umdeilt“ og „Ekki er þó ástæða til að telja, að 1. grein stjórnarskrárinnar hafi sjálfstæða þýðingu við úrlausn þess álitaefnis, sem okkur er ætlað að fjalla um.“ Í tengslum við þessar staðhæfingar vitna þeir til lýsingar Ólafs Jóhannessonar á hugtakinu (bls. 3 í Stjórnskipun Íslands), en orð hans í tilgreindri tilvitnun og í áframhaldandi bókartexta ganga í þveröfuga átt; þar lýsir hann því, hversu þýðingarmikið hugtakið er og getur verið. Bæði sögulega og í nútímanum hljóta 1. og 2. grein og samspil þeirra að skipta máli; þetta er sjálfur grundvöllur lýðveldisstofnunar og sjálfstæðs ríkis á Íslandi.
59. Sérfræðinganefndin skrifar einnig (bls. 2): „Ganga verður út frá því, að allt það, sem kalla má löggjafar-, framkvæmda- og dómsvald, sé í höndum þeirra, sem upp eru taldir í 2. grein stjórnarskrárinnar. Nefndin heldur áfram:
„Þetta er eðlileg skýring á orðum greinarinnar, þegar haft er í huga, að orðin eru höfð með greini. Það er einnig eðlileg skýring, þegar horft er til venjuhelgaðra hugmynda um þetta atriði.“
Þetta er rétt, en svo segja nefndarmenn (bls. 3), ,,að sú réttarregla, sem felst í 2. grein, er meginregla, sem undantekningar eru frá ...“. Undantekningarnar byggja þeir á fordæmum og túlkunum, sem ég hef hrakið í köflunum að ofan um löggjafar-, framkvæmda- og dómsvald. Ég held því fram, eins og þar er rakið, að innlendar valdatilfærslur séu í stjórnskipunarlegum skilningi alls ekki sambærilegar við flutning á því sama valdi út úr landinu og að nefnd fordæmi um samskipti við erlenda aðila séu annars eðlis en gert er ráð fyrir í EES-samningnum.
60. Fullveldis- og ríkishugtökin eru ekki á undanhaldi í alþjóðasamskiptum vegna þess, sem er að gerast í EB og EES. Þjóðarétturinn breytist ekki, þótt 12 eða 20 Evrópuríki efli með sér samvinnu og ekki heldur, þótt sum þeirra verði til að takmarka eða jafnvel afsala sér fullveldinu í leiðinni. Það sem hefur verið og er að gerast, þar sem áður voru Sovétríkin og Júgóslavía og víðar, er til marks um hefðbundna strauma, og bæði Ísland og Danmörk hafa lagt sitt af mörkum til þeirrar þróunar með tímabærum fullveldisviðurkenningum.
VALDAFRAMSAL TIL ALÞJÓÐASTOFNUNAR,
SEM ÍSLAND ER EKKI AÐILI AÐ
61. Ég hef lýst þeirri skoðun minni, að það er margt í EES-samningnum og fylgiheimildunum um vald EFTA- og EES-stofnana, sem ýmist brýtur í bága við eða orkar tvímælis miðað við gildandi stjórnskipunarlög. Hér hlýtur að vakna viðbótarspurning. Getur frjálst og fullvalda ríki, með tilvísun í l. og 2. grein stjórnarskrárinnar, framselt framkvæmda- og dómsvald til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að? Í kaflanum um löggjafarvald lýsti ég því einnig, hve stóran þátt EB myndi fá við mótun og samningu efnisreglna á EES-svæðinu.
62. Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra viðurkennir fullum fetum í skýrslu sinni (t.d. á bls. 15, 21 og 22), að samkvæmt EES-samningnum myndu framkvæmdastjórn og dómstóll EB fá, í vissum málaflokkum, vald til að kveða upp endanlegar ákvarðanir, sem yrðu aðfararhæfar á Íslandi. Slík tilfelli hafa verið nefnd í köflunum að ofan um framkvæmda- og dómsvald.
63. Spurninguna um valdaframsal til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að, afgreiðir sérfræðinganefnd utanríkisráðherra með einfaldri staðhæfingu (bls. 24–25):
„Ekki verður talið skipta máli í þessu sambandi þótt eftirlits- og ákvörðunarvaldið sé í afmörkuðum tilvikum í höndum eftirlitsaðila EB. Skipting valds milli eftirlitsnefndar EFTA og framkvæmdastjórnar EB í þessum tilvikum helgast af nauðsyn í viðskiptum milli ríkja, það er afmarkað og skýrar heimildir liggja því að baki. Það er einnig gagnkvæmt að vissu marki, enda eru bæði EB og EFTA- ríkin aðilar að hinu nýja réttarkerfi, sem komið er á með EES-samningnum.“
Það er gagnkvæmt aðeins að því marki, sem snýr að efnisreglunum, sem koma hvort sem er frá EB. Ofangreind tilvitnun var um framkvæmdavaldið; síðar í skýrslunni skrifa sérfræðingarnir (bls. 26), að hið sama gildi um dómsvald, sem dómstóll EB getur haft í samkeppnismálum.
64. Sérfræðinganefndin færir engin rök að þeirri niðurstöðu, að það sé í lagi að framselja framkvæmda- og dómsvald til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að. Málafæð dugir ekki sem röksemd, enda er stærðin óþekkt. Í kaflanum um löggjafarvaldið (bls. 10–11) lögðu þeir á það áherzlu og töldu til réttlætingaratriða varðandi feril breytinga á viðaukum við EES-samninginn, að „stöðug samráð og upplýsingaskipti og þá einnig samningaumleitanir“ fara fram við fulltrúa ríkisins, áður en ákvarðanir eru teknar um nýjar reglur.
65. Það er umdeilt í samtímanum og líka umdeilanlegt, hvort og að hve miklu leyti ríki skuli láta hluta af sínu fullveldi í hendur yfir- eða samþjóðlegra stofnana. Þetta er framkvæmt í alvöru í aðeins einni alþjóðastofnun, það er EB, og nú er stefnt að því sama í EES, þótt ekki sé það í jafnríkum mæli. Það er samt algjört einsdæmi í stofnanagrein þjóðaréttarins, að lagt sé til, að ríki skuli framselja yfirþjóðlegt framkvæmda- og dómsvald til alþjóðastofnunar, sem viðkomandi ríki er ekki aðili að. Þetta er kannski ekki meiri háttar álitamál í löndum, sem eru að sækja um og búast við aðild í náinni framtíð. Fyrir ríki, sem er ekki að sækja um aðild, hljóta hins vegar fullveldis- og ríkishugtökin og það, sem í þeim felst, að koma til skoðunar. Engin bein svör fást við þessari spurningu við lestur stjórnarskrárinnar eða í ritum um íslenzkan stjórnskipunarrétt, vegna þess að engum hefur dottið þessi firra í hug fyrr en nú.
66. Að mínu mati, stangast valdaframsal til EB greinilega á við 1. og 2. grein stjórnarskrárinnar. Við stofnun lýðveldisins skipti stjórnarskrárgjafinn verkum milli íslenzkra valdhafa. Ég held því fram í meginmáli þessarar greinargerðar, að valdaframsal til yfirþjóðlegra stofnana sé óheimilt að óbreyttri stjórnarskrá, en ég fullyrði, að stjórnarskrárgjafinn hafi útilokað valdaframsal til yfirþjóðlegra stofnana, sem við erum ekki aðilar að. Engu máli skiptir, þótt framsalið sé afmarkað og takmarkað við ákveðna málaflokka á viðskiptasviðinu. Þetta er einfaldlega ekki hægt að óbreyttri stjórnarskrá.
LOKAORÐ
67. Það hefur komið fram í lögfræðilegri umræðu um stjórnarskrána og EES, að stjórnarskránni skuli breytt frekar en að taka áhættu á broti, ef vafi er á ferðinni um stjórnskipunarlegt lögmæti EES-samningsins. Ummæli um „grátt svæði“ benda til svipaðra efasemda. Ég geng lengra og held því fram, að ákvæði í samningnum brjóti greinilega í bága við stjórnarskrána eins og hún stendur í dag, en ég tek undir þá skoðun, að stjórnarskráin skuli njóta efasemda af þessu tagi.
68. Í þessu samhengi er nauðsynlegt að ítreka, að sérfræðinganefnd utanríkisráðherra er í vafa um eigin niðurstöður. Nefndin segir berum orðum bæði í meginmáli og lokaorðum (bls. 29 og 32), að það geti þurft að breyta stjórnarskránni seinna, ef forsendur hennar reynast rangar, hvað varðar afmörkun og umfang valdaframsalsins og íþyngjandi ákvarðana útlendra stofnana. Ummæli nefndarinnar eru þess vegna beinlínis viðurkenning á efasemdunum. Í mínum huga á að breyta stjórnarskránni fyrst en ekki seinna í slíkum tilfellum og ekki bara fresta breytingunni fram að næstu reglubundnu kosningum; þá er ekki rétt að farið samkvæmt 79. grein stjórnarskrárinnar. Þessi skoðun á sér stuðning í áðurgreindum tilvísunum í lögin um ráðherraábyrgð.
69. Sérfræðinganefndin kemst að þeirri niðurstöðu í kafla „Um önnur atriði“ (bls. 29), að hvorki einstök ákvæði né EES-samningurinn í heild sinni verði til að brjóta stjórnarskrána. Ég hef þegar skrifað um hin ýmsu ákvæði, sem hljóta að vekja vafa ef ekki vissu um stjórnarskrárbrot. Um heildarmyndina af samningnum finnst mér, andstætt því sem segir í matsgerð nefndarinnar, að ekki hvað sízt samsafnið af álitamálum í öllum stofnanaþáttum samningsins gefi sjálfstætt tilefni til þess, að Alþingi og forseti sem löggjafarvaldshafar staldri við, áður en samningurinn yrði lögfestur.
70. Heildarmyndin skiptir að sjálfsögðu máli bæði við athugun stjórnarskrármálsins og almenna skoðanamyndun um EES-svæðið og tilheyrandi samninga. Það er hins vegar nóg, ef einstök tiltekin atriði brjóta í bága við stjórnarskrána; hvert dæmi eitt og sér, t.d. um afhendingu framkvæmda- og dómsvalds eða um skerðingu löggjafarvalds, myndi þess vegna nægja til þess að útheimta breytingar, áður en samningurinn fengi gildi að landsrétti.
71. Í 79. grein stjórnarskrárinnar er því lýst og bætt um betur í þingskaparlögum, hvernig standa eigi að breytingu, það er með tvítekinni samþykkt Alþingis á stjórnarskrárfrumvarpi með þingkosningum á milli. Það getur aldrei verið rangt í lýðveldi að fara eftir viðurkenndum leikreglum og að láta þjóðina tala. Það gildir að sjálfsögðu einnig um þjóðaratkvæðagreiðslu um EES-samningana, þótt hafa beri í huga, að slík atkvæðagreiðsla nægir ekki til að veita undantekningar frá stjórnarskránni eða til að breyta henni með öðrum hætti en gert er ráð fyrir í 79. grein.
72. Eigi má heldur gleyma síðari hluta 26. greinar stjórnarskrárinnar, sem gefur forseta lýðveldisins kost á að kalla til þjóðaratkvæðagreiðslu með því að synja lagafrumvarpi um staðfestingu.
73. Í stjórnarskrám margra nágrannaríkja okkar eru ákvæði, sem heimila aðild að yfirþjóðlegum stofnunum. 93. grein norsku stjórnarskrárinnar frá 1962 er fyrirmynd af þessu tagi. Samkvæmt henni þarf aukinn meiri hluta atkvæða í Stórþinginu, þegar um er að ræða valdaframsal til alþjóðastofnana. Ekkert slíkt ákvæði er í íslenzku stjórnarskránni. Það er því haldlítið að álykta sem svo, að stjórnarskrárvandamál komi ekki upp hér á landi, þar sem slíkur vandi risi ekki í öðrum samningsríkjum. Aðstæðurnar eru einfaldlega ekki sambærilegar, vegna þess að viðeigandi stjórnarskrárákvæði eru öðru vísi að orðalagi og efni.
74. Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra segir í lokaorðum sínum (bls. 30):
„Stjórnarskráin stendur því þó í vegi, að með lögunum um samningana sé vald, hvort sem um er að ræða löggjafarvald, framkvæmdavald eða dómsvald, með óheimilum hætti lagt í hendur annarra en taldir eru upp í 2. grein stjórnarskrárinnar, ef um er að ræða ákvæði, sem leggja skyldur á einstaklinga eða lögaðila.“
Nefndin kemst síðan að þeirri niðurstöðu, að allt það, sem um er rætt í EES-samningnum, eigi annað hvort ekki við í íslensku stjórnskipunarrétti eða sé beinlínis heimilað. Ég er ósammála sérfræðinganefndinni um mörg einstök atriði og þar af leiðandi um lokaorð þeirra.
75. Það er mín niðurstaða eftir nákvæma skoðun á þessum atriðum og dæmum öllum, að breyta þurfi stjórnarskránni og beita til þess 79. grein hennar, þegar frumvarpið til laga um EES kemur til afgreiðslu Alþingis og forseta.
Genf, 16. ágúst 1992
Guðmundur Alfreðsson
* Höfundur hefur embættispróf í lögfræði frá lagadeild Háskóla Íslands (1975), meistarapróf í samanburðarlögfræði frá lagadeild New York University (1976), og doktorspróf í þjóðarétti frá Harvard Law School (1982). Hann hefur starfað síðan 1983 á skrifstofum Sameinuðu þjóðanna í New York og Genf. Þessi greinargerð er skrifuð í hans eigin nafni og frásögnin öll og framsettar skoðanir eru á hans ábyrgð.
