Ferill 313. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.
116. löggjafarþing. – 313 . mál.
996. Nefndarálit
um frv. til stjórnsýslulaga.
Frá allsherjarnefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fékk hún á sinn fund Eirík Tómasson hrl., Pál Hreinsson, aðstoðarmann umboðsmanns Alþingis, og Gunnar Jóhann Birgisson hdl. Umsagnir bárust frá Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Lögmannafélagi Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sýslumannafélagi Íslands og umboðsmanni Alþingis.
Mál þetta tekur til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Er það þriðja frumvarpið um þetta efni sem lagt hefur verið fram á Alþingi. Áður voru lögð fram frumvörp til stjórnsýslulaga á 109. og 113. löggjafarþingi en urðu ekki útrædd.
Nefndin er þeirrar skoðunar að þörf sé á almennum stjórnsýslulögum. Þau séu nauðsynleg til þess að treysta réttaröryggi borgaranna í viðskiptum sínum við hið opinbera. Þau séu enn fremur nauðsynleg starfsmönnum stjórnsýslunnar til þess að þeir viti hvaða reglum þeir eiga að fylgja í starfi sínu. Þá séu þau nauðsynleg umboðsmanni Alþingis til stuðnings embættisfærslu hans í samskiptum við stjórnvöld en ekki er að efa að árangursríkara er að vísa í sett lög en óskráðar réttarreglur. Þess má geta að öll norrænu löndin hafa sett sér stjórnsýslulög að Íslandi einu undanskildu.
Frumvarp þetta hefur að geyma meginreglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni. Er leitast við að tryggja réttaröryggi borgaranna en þó þannig að stjórnsýslan geti verið hagkvæm og skilvirk. Eru því almennt gerðar lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar en gert ráð fyrir að á einstökum sviðum verði gerðar strangari kröfur. Ný grundvallarlög á þessu réttarsviði þurfa að vera þannig úr garði gerð að eftir þeim verði farið og enn fremur verður að vera ákveðið svigrúm fyrir reglurnar að þróast. Við framkvæmd laganna kann að koma í ljós að ýmis ákvæði þurfi að vera skýrari og í ljósi fenginnar reynslu væri hægt að taka þau til endurskoðunar síðar.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að lögfestar verði reglur sem margar hverjar hafa gilt í framkvæmd. Þótt höfð hafi verið hliðsjón af norrænum stjórnsýslulögum við samningu frumvarpsins tekur það mið af íslenskum aðstæðum. Íslenska stjórnsýslu einkennir einkum að ekki hafa náðst að mótast stjórnsýsluvenjur nema á afmörkuðum sviðum hennar. Mörg mál eru og afgreidd óformlega.
Hugtakanotkun í frumvarpinu er nokkuð hefðbundin. Með hugtakinu „stjórnvald“ er átt við þau embætti, stofnanir og aðra þá aðila sem fara með framkvæmdarvald. Hugtakið „aðili máls“ ber að skýra rúmt þannig að það nái ekki aðeins til þeirra sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjenda um leyfi eða opinbert starf, heldur líka til þeirra sem hafa lögvarinna hagsmuna að gæta. Þá er í frumvarpinu nýtt hugtak, „stjórnsýslunefnd“, en því er ætlað að taka til þess sem hefur verið nefnt „fjölskipað stjórnvald“. Þykir hið fyrrnefnda þjálla og skiljanlegra.
Frumvarpið skiptist í níu kafla. Í I. kafla er fjallað um gildissvið laganna en þau taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Lögunum er ætlað að gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldur einstaklinga eða lögaðila. Nær gildissvið laganna ekki til samningar almennra stjórnvaldsfyrirmæla, t.d. reglugerða.
Í II. kafla er fjallað um sérstakt hæfi, en þar eru taldar þær ástæður sem geta valdið vanhæfi starfsmanns eða nefndarmanna í stjórnsýslunni (3. gr.). Enn fremur er kveðið á um áhrif vanhæfis og málsmeðferð þegar um vanhæfi er að ræða (4.–6. gr.). Til samanburðar má geta þess að í 45. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, er fjallað um vanhæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar einstakra mála.
Í III. kafla er kveðið á um almennar reglur sem byggjast á óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem jafnræðisregluna (11. gr.) og meðalhófsregluna (12. gr.). Eru þetta reglur sem almennt eru taldar gilda í stjórnsýslunni en styrkur kann að reynast í lögfestingu þeirra.
Í IV. kafla er fjallað um andmælaregluna en kjarni hennar er sá að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hafi verið gefinn kostur á því í fyrsta lagi að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og í öðru lagi að tjá sig um málið. Gerðar eru breytingartillögur við 13. og 14. gr. sem útskýrðar eru hér á eftir. Í 15. gr. er mælt fyrir um upplýsingarétt, þ.e. rétt aðila máls til að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Er bent á að ákvæðið snýst ekki um upplýsingaskyldu stjórnvalda almennt. Í 17. gr. er á hinn bóginn kveðið á um takmörkun á aðgangi aðila máls að gögnum. Er stjórnvaldi slík takmörkun heimil ef hagsmunir aðila af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, þar á meðal ef lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum. Í þessu sambandi leggur nefndin sérstaka áherslu á að áfram verða í gildi ákvæði í sérlögum sem byggð eru á sömu sjónarmiðum og 17. gr. frumvarpsins og taka á viðkvæmum málaflokkum. Má þar nefna 16. gr. læknalaga, nr. 53/1988, sbr. 3. gr. laga nr. 50/1990, 70. gr. barnalaga, nr. 20/1992, og 46. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, en samkvæmt ákvæðum þessum er heimilt að takmarka aðgang málsaðila að gögnum máls vegna ríkra einkahagsmuna, þar á meðal með tilliti til aðila sjálfs.
Í V. kafla er fjallað um birtingu ákvörðunar stjórnvalds og rökstuðning hennar. Meginreglan verði sú að almennt verði ekki skylt að rökstyðja ákvarðanir en aðili geti krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega eftir á að ákveðnum skilyrðum uppfylltum (21. gr.). Fram kom að 3. tölul. 1. mgr. 21. gr., um að ekki sé skylt að sinna kröfu um rökstuðning þegar um sé að ræða styrki á sviði lista, menningar eða vísinda, er til kominn að beiðni sveitarstjórnarmanna. Slíkar ákvarðanir eru mjög háðar mati og því oft erfitt að rökstyðja þær með hlutlægum hætti. Þá er ákvæði um hvert skuli vera efni rökstuðnings (22. gr.).
Í VI. kafla er kveðið á um afturköllun ákvörðunar o.fl. og safnað saman ákvæðum er varða það álitaefni hvenær stjórnvald geti breytt ákvörðun sinni.
Í VII. kafla er fjallað um stjórnsýslukæru, en í henni felst það þegar aðili máls eða annar sá sem á kærurétt skýtur stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem þá er skylt að endurskoða ákvörðunina.
Í VIII. kafla eru ákvæði er snúa að stjórnsýslunefndum. Fyrst er að geta ákvæðis um skipun nefndarmanna í 32. gr. en athygli nefndarinnar var vakin á því að regla frumvarpsins um að varamaður skuli taka fast sæti aðalmanns þegar hann forfallast varanlega sé ekki í samræmi við venjur sem gilt hafa á Alþingi við kosningar í nefndir og ráð. Nefndin bendir í því sambandi á að ekkert er því til fyrirstöðu að aðrar venjur gildi í störfum löggjafans í þessum efnum en innan stjórnsýslunnar. 2. mgr. 32. gr. frumvarpsins er samhljóða 1. mgr. 60. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986. Þá er í kaflanum fjallað um boðun funda (33. gr.). Formaður stjórnsýslunefndar skal boða til fundar með hæfilegum fyrirvara. Fer það eftir aðstæðum hverju sinni hver er hæfilegur fyrirvari en hann mundi í flestum tilvikum vera einhverjir dagar. Þá er kveðið á um málsmeðferð í stjórnsýslunefndum í 34. gr.
Loks er í IX. kafla fjallað um gildistöku og brottfallin lög. Er miðað við að gildistaka verði 1. janúar 1994 og munu lögin ná til þeirra mála sem koma til stjórnvalda þann dag eða síðar. Í tengslum við gildistökuna er rétt að nefna að þegar stjórnsýslulög gengu í gildi annars staðar á Norðurlöndum voru haldin námskeið fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar til kynningar á lögunum á vegum þeirra ráðuneyta sem með stjórnarfarsmál fara. Væri rétt ef frumvarp þetta verður að lögum að haldin yrðu slík námskeið hér á landi á vegum forsætisráðuneytis því að ljóst er að um veigamikið mál er að ræða og nauðsynlegt að starfsfólk innan stjórnsýslunnar gerþekki ákvæði laganna.
Nefndin leggur til að gerðar verði nokkrar breytingar á frumvarpinu sem koma til móts við ábendingar umsagnaraðila og athugasemdir sem komið hafa fram í nefndinni. Snúa þær einkum að þremur atriðum:
Í fyrsta lagi er lögð til orðalagsbreyting á 4. mgr. 5. gr. (um málsmeðferð) sem miðar að því að gera ákvæðið skýrara.
Í öðru lagi er lagt til að 13. gr., um tilkynningu stjórnvalda til aðila um meðferð máls, verði að 14. gr. og greininni verði jafnframt breytt þannig að stjórnvaldi sé því aðeins skylt að vekja athygli aðila máls á því að mál hans sé til meðferðar að hann eigi andmælarétt. Þá er lagt til að 14. gr. verði 13. gr.
Loks er lagt til að orðalag 26. gr. (um kæruheimild) verði lagfært.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þessum breytingum sem gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali. Einstakir nefndarmenn áskilja sér rétt til að flytja breytingartillögur við málið eða fylgja þeim sem fram kunna að koma.
Fjarstaddur afgreiðslu málsins var Ólafur Þ. Þórðarson.
Alþingi, 20. apríl 1993.
Sólveig Pétursdóttir,
Anna Ólafsdóttir Björnsson.
Björn Bjarnason.
form., frsm.
Ey. Kon. Jónsson.
Ingi Björn Albertsson.
Jón Helgason.
Kristinn H. Gunnarsson.
Sigbjörn Gunnarsson.
