[13:36]
Sjávarútvegsráðherra (Þorsteinn Pálsson) :
Frú forseti. Á grundvelli bráðabirgðaákvæðis í gildandi lögum um stjórn fiskveiða og samkvæmt sérstöku samkomulagi stjórnarflokkanna við myndun núverandi ríkisstjórnar var skipuð sérstök nefnd til þess að hafa forustu um endurskoðun gildandi laga um stjórn fiskveiða. Nefndin var skipuð fulltrúum stjórnarflokkanna en niðurstöður hennar voru síðan kynntar samstarfsnefnd hagsmunaaðila og sjútvn. Alþingis. Það er meginniðurstaða nefndarinnar að rétt sé að byggja áfram í grundvallaratriðum á því fiskveiðistjórnunarkerfi sem mótast hefur á undanförnum 10 árum. Rétt þykir að þróa þetta kerfi áfram og gera á því nauðsynlegar breytingar í ljósi reynslu og nýrra aðstæðna.
Þó niðurstaða nefndarinnar hafi verið skýr um áframhaldandi fiskveiðistjórnun á grundvelli aflamarkskerfis þurfa menn að hagnýta sér reynslu til úrbóta og taka mið af nýjum og breyttum aðstæðum á hverjum tíma. Þær breytingar sem þetta frv. felur í sér staðfesta áform um óbreytta grundvallarstefnu en fela í sér tillögur að úrbótum og aðlögun um einstök framkvæmdaatriði.
Fiskveiðistjórnun hefur lengi verið þrætuepli. Umræðum þar um má svo skipta í aðalatriðum í tvennt. Annars vegar lúta þær að mismunandi skoðunum um grundvallarstefnu og hins vegar að ólíkum viðhorfum um framkvæmd sem fyrst og fremst eiga rót sína að rekja til mismunandi hagsmuna frá einni byggð til annarrar eða eftir því hvers konar útgerð á í hlut í hverju falli. Það er athygli vert að nefnd sú sem forustu hafði fyrir endurskoðunarstarfinu skuli hafa komist að þeirri niðurstöðu að fylgja í grundvallaratriðum óbreyttri stefnu og að engin samtök innan sjávarútvegsins skuli hafa kallað á annars konar fiskveiðistjórnunarkerfi fyrir utan Farmanna- og fiskimannasambandið. Um grundvöll fiskveiðistjórnunarkerfisins eru því ekki stórvægilegar deilur innan atvinnugreinarinnar. Hitt er ljóst að um einstök framkvæmdaatriði eru skiptar skoðanir sem ráðast og mótast fyrst og fremst eftir ólíkum hagsmunum. Þessir ólíku hagsmunir endurspeglast innan allra stjórnmálaflokka og koma væntanlega fram í þeirri umræðu sem hér fer fram eins og reyndar oft endranær, umræðum um málefni sjávarútvegsins hér á Alþingi. Mikilvægt er að menn greini á milli þessa hagsmunaágreinings og grundvallaratriða um stefnumörkun að því er varðar fiskveiðistjórnun.
Það atriði sem leitt hefur til alvarlegastra deilna um þessi efni er þátttaka sjómanna í kaupum á aflaheimildum. Í öndverðu var út frá því gengið að sjómenn væru ekki þátttakendur í kaupum og sölu á aflaheimildum. Fyrir tveimur árum gerðu samtök sjómanna og útvegsmanna með sér sérstakt samkomulag þar sem skýrt var kveðið á um það að sjómenn skyldu ekki taka þátt í slíkum kaupum en jafnframt staðfestu báðir aðilar að sú samningsgerð skyldi ekki hindra framsal aflaheimilda. Sjómönnum þótti á hinn bóginn sem þetta samningsákvæði hefði ekki verið virt og leiddi það til verkfalls á meginhluta fiskiskipaflotans í byrjun þessa árs. Það var eins og kunnugt er stöðvað með bráðabirgðalögum og nefnd sem sett var á fót með þeim lögum og skipuð var þremur ráðuneytisstjórum hefur þegar skilað tillögum til sjútvn. um hugsanlega lausn þess vanda. Sjútvn. mun væntanlega fjalla um þann kost og aðra þá möguleika sem horft geta til viðunandi lausnar á þeim vanda sem fyrir hendi er þegar sjómenn eru fengnir til þess að taka með beinum hætti þátt í kaupum á aflaheimildum í andstöðu við tilgang laganna og skýr ákvæði kjarasamninga.
Vissulega hafa komið fram skiptar skoðanir um álit ráðuneytisstjóranefndarinnar svonefndu um stofnun kvótaþings. Slík skipun mála hefur vitaskuld bæði kost og galla en mikilvægt er að sjútvn. ræði þær tillögur sem fyrir liggja í þessu efni og meti aðra þá kosti sem fyrir hendi eru. En mér sýnist að þar sé einkum um það að ræða að setja á fót úrskurðaraðila sem tekið geti á ágreiningsefnum og lögfesta þá bókun sem aðilar gerðu um þessi efni á sínum tíma með endurnýjun kjarasamninga. Mikilsverðast er að finna varanlega og ásættanlega lausn á þessu viðfangsefni án þess að raska nauðsynlegum sveigjanleika fiskveiðistjórnunarkerfisins.
Sjávarútvegurinn hefur mætt miklum erfiðleikum á undangengnum árum sem fyrst og fremst koma fram í niðurskurði þorskveiðiheimilda og verulegri lækkun á afurðaverði á erlendum mörkuðum. Þetta eru meginástæðurnar fyrir þeirri djúpu lægð sem sjávarútvegurinn hefur verið í og sett hefur mark sitt á afkomu fyrirtækjanna og reyndar þjóðarbúsins alls. Við þessum vanda hefur verið brugðist með margs konar hætti. Afborgunum af stórum hluta lána sjávarútvegsfyrirtækjanna hefur verið frestað og lánstími lengdur. Aðstöðugjald hefur verið fellt niður og tryggingagjald tímabundið á sl. ári. Þá hefur gengi krónunnar tvívegis verið breytt til þess að treysta samkeppnisstöðu sjávarútvegsins. Aflaheimildum Hagræðingarsjóðs hefur verið úthlutað endurgjaldslaust til þeirra skipa sem orðið hafa fyrir mestum niðurskurði þorskveiðiheimilda. Áður hafði útgreiðslum úr Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins verið flýtt til þess að mæta aðsteðjandi vanda. Þannig hafa víðtækar ráðstafanir verið gerðar sem skilað hafa umtalsverðum árangri. Rekstur sjávarútvegsfyrirtækja er eigi að síður mjög erfiður og hjá því verður ekki komist þegar atvinnugreinin verður fyrir jafnmiklum áföllum og raun ber vitni um. Innan sjávarútvegsins hafa stjórnendur fyrirtækja í ríkum mæli tekist á við vandann með aukinni hagræðingu og umbótum í rekstri af ýmsu tagi.
Á allra síðustu árum hafa mörg fyrirtæki stigið ný skref í vöruþróun og fullvinnslu afurða og með þeim hætti aukið verðmætasköpun í landinu. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið hefur opnað íslenskum sjávarútvegi ný tækifæri í þessu efni. Tollahindrunum hefur verið rutt úr vegi og margs konar ný tækifæri blasa því við þó að alvarlegum áhyggjum valdi skýlaust brot frönsku ríkisstjórnarinnar varðandi innflutning sjávarafurða til Frakklands.
Á sviði hafrannsókna hafa menn tekist á við fjölmörg ný verkefni. Þannig var hrundið af stað svonefndum fjölstefnurannsóknum sem leiða eiga betur í ljós en áður samhengið í lífríki sjávarins. Unnið hefur verið að sérstöku rannsóknarverkefni um þorskklak og haldið hefur verið áfram tilraunum með eldi sjávardýra. En vissulega er það svo að á sviði hafrannsókna bíða mjög mikilvæg og þýðingarmikil verkefni sem ráðið geta miklu um það hversu fljótt við getum unnið okkur út úr kreppunni. Við höfum því enn mikil verk að vinna á þessu sviði, bæði að því er varðar hefðbundin verkefni og ný rannsóknarsvið.
Það er hlutverk stjórnvalda að móta sjávarútvegsstefnu og setja leikreglur sem tryggja sjávarútveginum starfsskilyrði sem gera greinina samkeppnishæfa í helstu viðskiptalöndum okkar. Mikilvægt er að leikreglur fiskveiðistjórnunar séu skýrar og varanlegar og að forsendum sé ekki breytt með skömmum fyrirvara. Möguleiki á skynsamlegri stjórnun sjávarútvegsfyrirtækja byggist öðru fremur á þessum grundvallaratriðum.
Í ágúst árið 1991 var skipuð eins og áður sagði nefnd sem falið var að móta heildstæða sjávarútvegsstefnu sem tæki til veiða, vinnslu og markaðssetningar sjávarfangs. Þá var nefndinni falið að setja sjávarútveginum framtíðarmarkmið og koma með tillögur um hvernig megi ná þeim markmiðum sem sett verða þannig að sem víðtækust sátt takist í þjóðfélaginu um sjávarútvegsmálin. Þau markmið sem nefndin telur að hafa eigi að leiðarljósi hvað þetta varðar eru eftirfarandi:
Að byggja upp fiskstofna þannig að þeir gefi hámarksafrakstur til lengri tíma litið.
Að móta umhverfi sem stuðlar að hámörkun arðsins af auðlindinni í hafinu um leið og íslenskum sjávarútvegi er veitt eðlilegt rekstraröryggi þannig að hann verði samkeppnisfær á alþjóðlegum markaði.
Að arðsemi fjármagns í sjávarútvegi verði ekki síðri en annars staðar og að greinin geti boðið starfsfólki sínu eftirsóknarverð launakjör.
Að sátt náist meðal þjóðarinnar um meginstefnu í sjávarútvegsmálum.
Aðalmarkmiðið með stjórn fiskveiða hlýtur að vera að hámarka þann fjárhagslega ávinning sem hafa má af fiskveiðum í bráð og lengd en til þess eru ýmsar leiðir færar. Langt er síðan ofveiði opnaði augu manna víða um heim fyrir nauðsyn fiskverndunar en skemmra er síðan farið var að huga að fiskveiðistjórnun með hagkvæmni veiða að leiðarljósi. Leitast má við að ná hinum hagrænu markmiðum fiskveiðistjórnunar með því að ákveða fyrst æskilegan heildarafla fyrir einstaka fiskstofna þannig að þeir skili sem mestum afrakstri. Mikilvægt er að ákvörðunum um heildarafla sé framfylgt en á það hefur nokkuð skort hér á landi og er m.a. ástæða þess að þorskstofninn leyfir ekki meiri veiði en raun ber vitni. Stjórnun með hagkvæmni að leiðarljósi á að tryggja að hinum leyfða heildarafla sé náð með sem minnstum tilkostnaði á hverju fiskveiðitímabili og þegar til lengri tíma er litið. Þannig er stuðlað að því að rekstrarkostnaði í sjávarútvegi sé haldið í lágmarki og fjárfesting í samræmi við afrakstursgetu fiskstofnanna.
Nefnd um mótun sjávarútvegsstefnu nefndi nokkrar leiðir til stjórnunar fiskveiða í skýrslu sinni. Það eru einkum tvær meginleiðir sem til greina hafa komið og höfum við reynslu af þeim báðum: Annars vegar að stjórna sókninni, þ.e. með sóknarmarkskerfi, og hins vegar að stjórna aflamarki með aflamarkskerfi með frjálsu framsali líkt og byggt er á hér á landi í gildandi löggjöf. Það er skoðun nefndarinnar að aflamarkskerfið með frjálsu framsali hafi yfirburði yfir önnur stjórnkerfi. Kostir aflamarks umfram sóknarmark eru þó einkum tveir:
1. Aflamarkskerfið veitir mesta tryggingu fyrir því að standa megi við áform um heildarafla af hverri tegund á hverjum tíma. Með sóknarmarki er þetta undir hælinn lagt, einkum þó hvað varðar veiðar aukaafla.
2. Að aflamarkskerfi með frjálsu framsali og varanlegum kvótarétti er eina kerfið sem gefur fyrirheit um að ná megi að hámarka þann arð sem hafa má af fiskveiðunum. Með því stjórnkerfi er skapaður hvati til minnkunar flotans og hagkvæmni í rekstri þannig að sá afli sem stofnanir bera verði tekinn með sem minnstum tilkostnaði.
Þetta er að mínu mati rétt og skynsamleg niðurstaða, enda sýnir reynslan okkur og annarra þjóða að sóknarmarksstýring leiðir ekki til hagkvæmni í nýtingu auðlinda sjávar. Við höfu dæmi frá Færeyjum og Evrópubandalaginu um galla sóknarmarkskerfisins. Í Bandaríkjunum hafa menn einnig brennt sig á sóknarmarkinu. Veiðitímabilin fyrir Alaskaufsa eru nú tvö og gildir sóknarmark á þeim báðum. Á síðasta ári tók aðeins 73 daga að veiða um 1,4 milljónir tonna. Einnig eru dæmi um að aðeins hafi tekið nokkrar klukkustundir að veiða lúðukvótann við Alaska. Samkvæmt fréttum munu Bandaríkjamenn ætla að hætta sóknarmarki í veiðum á Alaskaufsa og lúðu og taka upp aflamarkskerfi með framseljanlegum kvótum.
Síðastliðið vor kynnti nefndin sem skipuð var til að móta sjávarútvegsstefnu, svokölluð tvíhöfða nefnd, drög að skýrslu sinni fyrir sjútvn. Alþingis og helstu hagsmunasamtökum í sjávarútvegi auk þess sem formenn nefndarinnar héldu fjölmarga fundi víða um land þar sem efni skýrslunnar var rætt. Í skýrslunni eru gerðar tillögur um fjölmarga þætti sem snerta fiskveiðistjórnun, starfsskilyrði sjávarútvegsins, rannsóknir á sviði sjávarútvegsmála, vinnslu og markaðssetningu sjávarafurða. Í skýrslu nefndarinnar er einnig fjallað um ástand og nýtingu fiskstofna, viðskipta- og sjávarútvegssamninga Íslands við önnur ríki, fiskiskipastól landsmanna, fiskvinnslu í landinu og afkomu sjávarútvegsins. Loks er fjallað um stjórn fiskveiða, bæði hér á landi og hjá öðrum þjóðum. Tvíhöfða nefndin leggur til að byggt verði á aflamarkskerfinu sem verið hefur í þróun allt frá árinu 1984 og sú aðferð við fiskveiðistjórnun verði fest í sessi. Telur nefndin að það muni leiða til mestrar hagkvæmni í sjávarútvegi. Nefndin leggur til nokkrar breytingar á gildandi lögum. Þær helstu eru að heimilt verði að framselja aflahlutdeild frá fiskiskipum til fiskvinnslustöðva, að aflahlutdeild krókaleyfisbáta verði tvöfölduð frá því sem kveðið er á um í gildandi lögum og allur línuafli í nóvember, desember, janúar og febrúar teljist að fullu til aflamarks en ekki aö hálfu eins og nú er. Þá leggur hún til að heimilt verði að veita tveim eða fleiri skipum veiðileyfi í stað skips sem hverfur úr rekstri ef samanlögð rúmtala nýju skipanna er ekki meiri en rúmtala þess skips sem hverfur úr rekstri. Þrátt fyrir að ýmis atriði hafi breyst í stjórn fiskveiða frá því aflamarkskerfið var innleitt árið 1984 búum við í stórum dráttum enn við það skipulag. Kjarni kerfisins hefur verið að hverju skipi er úthlutað aflamarki sem segir til um hve mikið það getur veitt af viðkomandi tegund á fiskveiðitímabilinu.
Enn fremur hefur verið heimilað að flytja aflamark milli skipa innan ársins og er það ein helsta forsenda þess að ná fram hagræðingu og hagkvæmni við veiðarnar. Nauðsynlegt þótti að innleiða aflamarkskerfið þar sem sóknargeta var langt umfram afrakstursgetu helstu nytjastofna. Vannýtt sóknargeta skapaði mikinn þrýsting á að veiðar yrðu auknar þrátt fyrir að það gæti leitt til þess að afli yrði umfram ráðgjöf fiskifræðinga og skaðað langtímahagsmuni þjóðarinnar. Til að koma til móts við þetta og kröfur um aukið athafnafrelsi hefur verið gripið til málamiðlana þegar ákvarðanir hafa verið teknar um fiskveiðistefnu og var sóknarmarkskerfið dæmi um slíka málamiðlun.
Árið 1984 voru sjö botnfisktegundir kvótabundnar, þorskur, ýsa, ufsi, karfi, grálúða, skarkoli og steinbítur. Öllum skipum 10 brúttólestir og stærri var úthlutað aflamarki í þessum tegundum á grundvelli
sögulegrar reynslu. Sóknarmark stóð einungis fáum skipum til boða en rúmar heimildir voru til tegundatilfærslna.
Ákvæðið um línutvöföldun var einnig árið 1984 en bátum undir 10 tonnum átti að stjórna með sameiginlegum kvótum. Árið eftir var samþykkt að halda áfram með kvótakerfi en með nokkrum breytingum. Helstar voru þær að öllum skipum var gefinn kostur á að velja sóknarmark með hámarki í þorskafla sem var það sem hærra reyndist, aflamark skipa í sama flokki eða aflamark viðkomandi skips með 20% viðbót. Aðrar veiðar voru ekki takmarkaðar að öðru leyti en því sem fólst í sóknartakmörkunum. Enn fremur var tekið fyrir þann möguleika að flytja aflamark annarra tegunda yfir í þorsk en aftur á móti voru engar hömlur á breytingum úr þorski í aðrar tegundir.
Sérstök lög um stjórn fiskveiða voru sett í des. 1985 fyrir árið 1986--1987 og voru þar lögfestar meginreglur þess kerfis sem hafði verið við lýði undangengin tvö ár. Takmarkaður flutningur aflaheimilda milli ára var heimilaður og reglum um smábáta var breytt á þann veg að í stað takmörkunar á afla á tímabilinu var beitt banndögum auk þess sem netaveiðar þeirra á vetrarvertíð voru takmarkaðar. Enn fremur var ákveðið að sóknarmarksskip gætu unnið sér inn aukin réttindi milli ára. Þessi lög giltu til tveggja ára.
Í janúar 1988 voru samþykkt lög um stjórn fiskveiða sem gilda áttu til ársloka 1990. Ein veigamesta breytingin var sú að sóknarmarksskip gátu ekki lengur áunnið sér réttindi á kostnað aflamarksskipa heldur kepptu þau innbyrðis um þá sameiginlegu hlutdeild í heildarafla sem þeim tilheyrði. Enn fremur var heimilað að sameina aflaheimildir skipa ef skip var tekið úr rekstri. Einnig var fjölgun 6--10 brúttórúmlesta báta stöðvuð og ráðherra var heimilað að leggja allt að 15% álag á fisk sem fluttur var úr landi ferskur í stað 10% áður. Aflahámark á karfaafla sóknarmarksskipa var sett árið 1988 og á grálúðu árið 1989.
Þegar núgildandi lög voru samþykkt á Alþingi 1990 voru gerðar veigamiklar breytingar til að unnt yrði að nálgast betur sett markmið um heildarafla og aðlögun flota að afrakstursgetu fiskstofna. Mikilvægasta breytingin í þá átt var að sóknarmarksvalkosturinn var afnuminn. Einnig var fjölgun smábáta endanlega stöðvuð. Enn fremur voru gerðar breytingar sem ætlað var að stuðla að aukinni hagræðingu í veiðunum. M.a. má nefna að leyft var að flytja aflahlut milli skipa án þeirra kvaða að skipið sem flytja skyldi aflahlutdeild frá hyrfi úr rekstri. Heimildir til að flytja aflamark milli ára voru rýmkaðar og fiskveiðiárinu var breytt í núverandi horf.
Af öðrum breytingum má nefna að lögin ná nú til allra nytjastofna í íslenskri landhelgi, sjávardýra, svo og sjávargróðurs, sem nytjuð eru og kunna að verða nytjuð í íslenskri fiskveiðilandhelgi og sérlög gilda ekki um. Það hefur lengi verið eitt af okkar helstu markmiðum að stuðla að viðgangi og hagkvæmustu nýtingu fiskstofna hér við land. Til þess að tryggja viðgang fiskstofna er grundvallaratriði að geta stjórnað hve mikið er veitt úr þeim. Hafrannsóknastofnun hefur frá árinu 1976 birt tillögur um hámarksafla þorsks á Íslandsmiðum sem hafa lengst af miðast við að ekki sé gengið á stofninn. Á árunum 1976--1993 hefur þorskafli að jafnaði verið rúmlega 20% umfram ráðgjöf stofnunarinnar. Spornað var við þessari óheillavænlegu nýtingu stofnsins árið 1991 og síðan hefur afli umfram ráðgjöf verið mun minni.
Til þess að meta hvernig fiskveiðistjórnunarkerfið hefur reynst við stjórnun heildarafla er eðlilegt að bera saman leyfilegan heildarafla og veiddan afla. Sl. áratug hefur umframaflinn verið tæplega 14%. Þessi staðreynd gæti bent til þess að aflamarkskerfið hafi ekki reynst sem skyldi. Það er að mínu mati ekki rétt. Ástæða þess er fyrst og fremst sú að stjórnun fiskveiða byggðist á blöndu af aflamarks- og sóknarmarkskerfi frá 1984--1990. Eftir að nánast hreint aflamarkskerfi kom til hefur afli verið nær ákvörðun um heildarafla ef undan er skilinn afli krókabáta sem hefur farið langt umfram allar viðmiðanir.
Aukin hagkvæmni í rekstri fyrirtækja byggist í grundvallaratriðum á því að tekjur séu sem hæstar og tilkostnaður sem lægstur. Í sjávarútveginum hefur aflamarkskerfið leitt til þess að sjómenn hafa komið með betra hráefni að landi en áður. Netaveiðar eru gott dæmi um þessa þróun. Það hefur færst í vöxt að netin eru tekin í land um helgar eða þegar veðurspá er slæm til að hámarka gæði aflans og þar með tekjurnar sem hann skilar. Tilkostnaður hefur dregist saman eftir að aflamarkskerfið kom til sögunnar. Skýrasta dæmið um þetta er sameining veiðiheimilda á færri skip sem gerir það að verkum að rekstur þeirra skipa sem eftir verða verður hagkvæmari. Þetta kemur ekki fram að fullu í tölum um fjölda skipa því mörgum kvótalitlum skipum er ekki lagt heldur er þeim haldið til veiða á tegundum sem eru utan kvóta. Þannig hefur aflamarkskerfið stuðlað að nýtingu á vannýttum fisktegundum. Má nefna sérstaklega í þessu sambandi veiðar á úthafskarfa. Aflakvótum hefur verið beitt við stjórn fiskveiða hér við land í 20 ár. Við humarveiðar frá 1973, rækjuveiðar frá 1974, síldveiðar frá 1975, loðnuveiðar frá 1980 og botnfiskveiðar frá 1984.
Reynsla okkar af notkun aflamarks er því allmikil. Aflamarkskerfið á síld- og loðnuveiðum hefur skilað verulegum ávinningi bæði hvað snertir minnkun flota og hagkvæmni sóknar. Árangur af aflamarkskerfi í botnfiski er ekki eins einfalt að meta vegna þess að stjórnkerfi botnfiskveiða frá 1984--1990 var í raun blanda sóknarmarks og aflamarks og var sóknarmarkið ríkjandi mikinn hluta tímabilsins. Engu að síður eru fyrir hendi vísbendingar um veruleg áhrif þessa stjórnkerfis í átt til aukinnar hagkvæmni, einkum þau ár sem aflamarkið var ráðandi. Þetta sést m.a. á tölum frá Þjóðhagsstofnun um hvernig framleiðni vinnuafls og fjármagns í sjávarútveginum hefur þróast undanfarin ár. Framleiðnin hefur aukist mun meir í sjávarútvegi en öðrum atvinnugreinum. Reynsla okkar af sóknarmarki og aflamarki kemur heim og saman við spár fiskihagfræðinnar, þ.e. að aflamarkið sé betur til þess fallið en sóknarmarkið að skapa arð af
fiskveiðum. Þróun kerfisins hefur miðast við að sníða af því hnökrana og loka þeim götum sem í ljós hafa komið. En litlar takmarkanir á fjölgun smábáta og línutvöföldun hafa leitt til offjárfestingar og sóknar sem stangast á við markmið okkar um hagkvæma nýtingu auðlindarinnar.
Á þeim tíma sem liðinn er síðan kvótakerfið var innleitt árið 1984 hafa orðið miklar breytingar á íslenska fiskiskipaflotanum. Ef litið er á fjölda skipa stærri en 10 brúttólestir sem úthlutað er aflamarki þá kemur í ljós að þeim hefur fækkað um rúmlega 80 frá 1984 og eru nú tæplega 600. Þetta samsvarar tæplega 10% fækkun. Aftur á móti hefur stærð flotans mæld í brúttórúmlestum aukist um rúm 10% og vélarafl um svipað hlutfall.
Ef litið er á þróun fjárfestingar í fiskiskipum kemur í ljós að þegar sóknarmark var ráðandi jókst hún gríðarlega en eftir að sóknarmarkið var þrengt og lagt af minnkaði fjárfesting í fiskiskipum verulega. Skýrist fjárfesting eftir að aflamarkið tók við að miklu leyti af endurnýjun á vinnsluskipum sem fólst einkum í bættri aðstöðu og möguleikum til að auka verðmæti aflans.
Miklar fjárfestingar hafa orðið í smábátum á undanförnum árum. Kvótakerfið náði í upphafi til allra báta 10 brúttólestir og stærri en minni bátar fengu sameiginlegt aflahámark sem skiptist í fjögur tímabil og var heimilt að stöðva veiðarnar ef þær færu fram úr þessu hámarki. Þessari heimild var ekki beitt og gátu smábátar því veitt áfram óhindrað. Árið 1986 og 1987 var sókn smábáta stöðvuð með banndögum og þaki á þorskafla smábáta sem veiddu með netum. Þrátt fyrir það héldu smábátar áfram að auka hlutdeild sína í heildarafla enda fjölgaði þeim jafnt og þétt. Með lögum um stjórn fiskveiða 1988--1990 var fjölgun báta frá 6--10 brúttólestir stöðvuð og með núgildandi lögum var fjölgun smábáta undir 6 brúttólestum einnig stöðvuð.
Í lögunum segir að reynist hlutdeild þessara báta af heildarbotnfiskaflanum hafa aukist meir en sem nemur 25% að meðaltali frá 1991--1993 skuli þeim ákvörðuð aflahlutdeild frá og með upphafi þess fiskveiðiárs sem hefst 1. sept. 1994. Litlar takmarkanir á fjölgun smábáta frá upphafi kvótakerfisins til ársins 1990 leiddi til mikillar fjölgunar þeirra. Við flotann bættust 726 nýir bátar eða rúmlega 100 á ári. Langflestir smábátar komu til Reykjaness eða Reykjavíkur eða 225. Við smábátaflota Austurlands bættust 133 bátar og 111 smábátar við flota Vestfjarða.
Þessi mikla fjölgun smábáta leiddi til mikillar aukningar á afla þeirra. Þorskafli báta undir 10 brúttólestum var rúmlega 13 þús. tonn árið 1982 en var orðinn 48 þús. tonn árið 1990 eða fjórfaldur. Hlutdeild smábátanna í heildarþorskaflanum var 3,3% árið 1982 en árið 1990 var hún orðin 14,4%. Þetta er meginástæða þess að reglur um veiðar smábáta voru hertar.
Með lögunum frá 1990 var öllum bátum frá 6--10 brúttólestum úthlutað aflamarki. Um 1.120 krókaleyfisbátar standa enn utan aflamarkskerfisins. Samkvæmt gildandi lögum keppa þeir innbyrðis um þá 2,18% hlutdeild í heildarþorskaflanum sem þeim var ætluð en afli þeirra hefur hins vegar verið 7--9% síðustu fiskveiðiár.
Frá því kvótakerfið var tekið upp hefur línuafli á ákveðnu tímabili aðeins talist að hálfu til aflamarks. Frá 1986 hefur þetta tímabil verið fjórir mánuðir, frá nóvember til febrúar. Þetta hefur leitt til þess að hlutdeild þorskafla á línuveiðum miðað við leyfðan heildarafla hefur aukist umtalsvert frá árinu 1983 þrátt fyrir minnkandi úthlutun aflaheimilda í þorski. Undanfarin ár hefur þorskafli á tvöföldunartímabilinu þó staðið í stað og verið nálægt 30 þús. tonnum á ári. Skipum með sjálfvirkar línubeitingarvélar hefur fjölgað verulega og má ætla að tvöföldun kvóta hafi ráðið þar miklu um.
Oft hefur kvótakerfinu verið kennt um þegar byggðarlög hafa lent í þrengingum og atvinnuástand þar versnað. Því hefur einnig oft verið kennt um útflutning á ísfiski og aukningu á vinnslu afla um borð í fiskiskipum. Vissulega getur aflamarkskerfið með frjálsu framsali á aflamarki haft áhrif á þróun byggðar. Það á einnig við í sóknarmarkskerfi ef skip er selt frá einu byggðarlagi til annars. Á því er lítill munur. En stærstu áhrif aflamarkskerfisins eru hins vegar ótvírætt þau að það eykur arðsemi í sjávarútvegi umfram önnur kerfi. Aflamarkskerfið styrkir því einkum atvinnulífið á landsbyggðinni þar sem sjávarútvegurinn er víðast hvar undirstaðan. Kerfið styrkir byggðirnar í heild sinni en getur um leið leitt til þess að einstök byggðarlög verða að sjá á eftir kvóta sínum.
Þegar afkastageta sjávarútvegsfyrirtækja er of mikil verður ekki hjá því komist að byggðamynstrið raskist. Reynslan sýnir að frá því að þróun kerfisins hófst hafa aflaheimildir færst frá suðvesturhorni landsins til annarra landshluta. Breytingar á aflahlutdeild einstakra byggðarlaga segja þó ekki alla söguna því þegar litið er á ráðstöfun aflans til vinnslu kemur önnur mynd í ljós. Aukin umsvif fiskmarkaða, bættar samgöngur og sveigjanleiki kerfisins bjóða upp á nýja möguleika í hráefnisöflun. Þannig dróst þorskafli skipa á Norðurlandi vestra saman um 45% 1988--1992 en vinnsla þar minnkaði hins vegar aðeins um 28%.
Með frv. þessu er lagt til að farið verði að megintillögum tvíhöfða nefndarinnar þótt lagt sé til að vikið verði frá tillögum hennar í nokkrum atriðum. Meginatriði frv. eru eftirfarandi:
Lagt er til að reglum um endurnýjun fiskiskipa verði breytt. Er annars vegar gerð tillaga um að heimilt verði að hafa fiskiskip sem veiðileyfi hefur verið flutt af á innlendri skipaskrá og hins vegar að heimilt verði að veita tveim eða fleiri skipum veiðileyfi í stað eins sem hverfur í flotanum.
Á síðari árum hefur áhugi íslenskra útgerða á veiðum á úthafinu og í lögsögu annarra ríkja farið vaxandi. Hefur áhugi vaknað á að nýta skip sem hverfa úr íslenska fiskiskipaflotanum til slíkra veiða. Þess verður ekki lengur krafist til þess að nýtt skip öðlist veiðileyfi að það skip sem veiðileyfið missir sé
máð af skipaskrá. Fiskiskip á íslenskri skipaskrá munu því í framtíðinni, ef tillagan nær fram að ganga, verða tvenns konar. Annars vegar skip sem tilheyra íslenska fiskiskipaflotanum með almennt veiðileyfi og hins vegar veiðileyfislaus skip sem einungis gætu veitt utan fiskveiðilögsögunnar.
Lagt er til að útgerðum báta sem stunda nú krókaveiðar verði heimilt að velja á milli veiðileyfis með aflahlutdeild eða krókaleyfis með banndögum. Jafnframt verði banndögum fjölgað nokkuð frá því sem nú er.
Í skýrslu tvíhöfða nefndarinnar var lagt til að allir smábátar yrðu teknir inn í aflamarkskerfið. Mikil andstaða kom í ljós gegn slíkum aðgerðum og í skilabréfi sínu til sjútvrh. bendir nefndin á þann möguleika að koma á banndagakerfi með hámarksafla á einstökum tímabilum þannig að umframafli á einu tímabili leiði til fækkunar róðradaga á hinu næsta. Ákvarðanir um að allir verði settir undir sama kerfi geta komið misjafnlega við útgerðir smábáta og því er lagt til í frv. að þeim verði heimilað að velja milli tveggja kosta. Bátum með krókaleyfi verði gefinn kostur á að velja milli þess að fá úthlutað aflahlutdeild og hlíta þeim reglum sem gilda um aflamarkskerfið eða halda áfram í kerfi sem byggist á krókaleyfum þar sem heildarafli er takmarkaður með banndögum.
Með þessu móti gefst hverri útgerð færi á að velja þann kost sem best hentar útgerðarháttum hennar. Samkvæmt I. bráðabirgðaákvæði gefst einstökum útgerðarmönnum kostur á aflahlutdeild í einsökum tegundum sem er jöfn hlutdeild þeirra í heildarafla viðkomandi tegundar á tveimur síðustu fiskveiðiárum. Í því skyni að auðvelda valið skal útgerðum allra þessara báta sent yfirlit yfir afla þeirra af hverri kvótabundinni tegund á því tímabili og hvert úthlutað aflamark þeirra hefði orðið á yfirstandandi fiskveiðiári. Er þeim bátum sem kjósa að standa áfram utan aflamarkskerfisins einungis heimilt að veiða með línu og handfærum og eru veiðar þeirra takmarkaðar með banndögum líkt og í núgildandi krókakerfi. Föstum banndögum er þó fjölgað í 146 úr 82 samkvæmt gildandi lögum. Felst breytingin í því að banndögum um páska og verslunarmannahelgi fækkar úr 10 í 7 en við er bætt 7 banndögum í lok hvers mánaðar en veiðar verða áfram bannaðar í desember og janúar.
Lagt er til að fari samanlagður afli þessara báta umfram tiltekinn hámarksafla á einhverju veiðitímabili skuli banndögum fjölgað á sama tímabili á næsta fiskveiðiári. Er árinu í þessu skyni skipt upp í fjögur veiðitímabil, frá 1. sept. til 30. nóv., 1. febr. til 30. apríl, 1. maí til 30. júní og 1. júlí til 31. ágúst. Miðast hámarksafli við afla þeirra báta er þennan kost velja á tveimur síðustu fiskveiðiárum og er honum skipt niður á tímabil í sömu hlutföllum og afli þessara báta skiptist á milli tímabilanna síðustu tvö fiskveiðiár.
Lagt er til að sérreglum varðandi línuveiðar yfir vetrarmánuðina verði breytt þannig að þegar samanlagður afli af þorski og ýsu hefur náð 34 þús. lesta þá teljist viðbótaraflinn að fullu til aflamarks. Frv. miðar að því að koma í veg fyrir að aflamark þeirra skipa sem ekki stunda línuveiðar skerðist meir en orðið er vegna línuveiða. Gert er ráð fyrir að meginatriði núgildandi fyrirkomulags haldist að öðru leyti.
Lagt er til að heimilt verði á hverju fiskveiðiári að verja 12 þús. þorskígildislestum af botnfiski til að jafna verulega skerðingu á aflaheimildum á milli fiskveiðiára.
Núgildandi ákvæði fiskveiðistjórnunarlaganna um slíka jöfnun hefur ekki reynst fullnægjandi. Hefur reynslan ótvírætt sýnt að þörf er á slíkri jöfnun og er því lagt til að 12 þús. þorskígildislestir séu árlega teknar frá í þessu skyni. Er ráðherra ætlað að ákveða ráðstöfun aflaheimildanna með reglugerð og er það skilyrði til að heimildinni megi beita að aflaheimildir af einstökum tegundum dragist svo mikið saman að fyrirsjáanlegt sé að tekjur þeirra skipa sem háðust eru veiðum af viðkomandi tegund rýrni um meira en 10% milli fiskveiðiára.
Lagt er til að flutningur aflaheimilda frá einu fiskveiðiári til þess næsta nemi aldrei meira en 10% af aflamarki í stað 20% samkvæmt gildandi lögum. Tilgangurinn með því að heimila tilflutning aflamarks milli ára er fyrst og fremst að skapa sveigjanleika í fiskveiði- og stjórnunarkerfinu þannig að einstakar útgerðir þurfi ekki að hafa af því áhyggjur þótt aflabrögð í lok fiskveiðiárs séu með öðrum hætti en gert var ráð fyrir. Slíkur sveigjanleiki átti með öðrum orðum að koma í veg fyrir að útgerðir þyrftu af þeim sökum að flytja frá sér eða til sín aflaheimildir í árslok í stórum stíl. Nauðsynlegt er að taka til athugunar hugmyndir um þrengingu á þessu ákvæði.
Lagt er til að heimilt verði að framselja aflahlutdeild fiskiskips yfir á vinnslustöð enda sé fyrir hendi gilt vinnsluleyfi og viðkomandi aflahlutdeild sé í samræmi við vinnslu á viðkomandi stöðvar á næstliðnum þremur árum.
Lagt er til að einungis sé heimilt að framselja til vinnslustöðvar aflahlutdeild í þeim tegundum sem viðkomandi stöð hefur unnið. Í þessu sambandi telst botnfiskur ein tegund. Samkvæmt þessu yrði, svo dæmi sé tekið, ekki heimilt að framselja aflahlutdeild í loðnu, síld, hörpuskel og rækju til fiskvinnslustöðvar sem einungis hefur unnið botnfisk á undanförnum árum. Á sama hátt yrði ekki heimilt að framselja botnfisksaflahlutdeild til fyrirtækja sem einungis hafa brætt loðnu.
Í frv. eru tvö ákvæði er þrengja möguleika til framsals á aflamarki. Annars vegar er lagt til að flutningur aflamarks til skips takmarkist við það sem skipið ræður við að veiða og hins vegar er lagt til að sérstakt 10.000 kr. gjald sé lagt á vegna hverrar tilkynningar um aflamarksflutning frá skipi ef þær eru umfram 10 á hverju ári.
Í ljósi þess að nú er áformað að leysa kvótakaupavanda sjómanna með öðrum hætti er eðlilegt að
þessi ákvæði komi til sérstakrar endurskoðunar í sjútvn. og að nokkru leyti gildir það sama um áformaða takmörkun á geymslurétti milli ára.
Samhliða því frv. sem hér liggur fyrir til umræðu urðu stjórnarflokkarnir ásáttir um að flytja sérstakt frv. um Þróunarsjóð sjávarútvegsins sem ætlað er að halda áfram úreldingu fiskiskipa og taka þátt í tímabundnum verkefnum til endurskipulagningar og úreldingar fiskvinnslufyrirtækja auk annarra verkefna eins og sóknar á fjarlæg mið. Ráð er fyrir því gert að aflaheimildum Hagræðingarsjóðs verði varanlega úhlutað án endurgjalds en sambærilegt gjald verður lagt á aflaheimildir sem renna í Þróunarsjóðinn í stað ríkissjóð og fari þannig beint í atvinnugreinina á nýjan leik.
Sjávarútvegurinn hefur verið að takast á við mikil og erfið viðfangsefni í ljósi breyttra aðstæðna. Stjórnendur og starfsmenn hafa sýnt með árangri að þeir hafa náð lengra en aðrar atvinnugreinar í landinu, framleiðni fjármagns í sjávarútvegi hefur aukist meira en í öðrum atvinnugreinum og framleiðni vinnuafls mun meira en í öðrum atvinnugreinum. Án aflamarkskerfisins hefði þessi jákvæða þróun vart orðið í jafnríkum mæli og raun ber vitni. Sjávarútvegurinn verður að halda áfram þessu forustuhlutverki til þess að geta þjónað hlutverki sínu sem undirstaða verðmætasköpunar og velferðar í landinu. Mikilvægt er að atvinnugreinin búi á hverjum tíma við eðlileg samkeppnisskilyrði og að sköpuð verði festa og tiltrú varðandi þær leikreglur sem gilda um nýtingu fiskimiðanna.
Niðurstaða þessa endurskoðunarstarfs sem fram hefur farið miðar að því að festa grundvallaratriði þeirrar skipunar sem gilt hefur í sessi og skapa á þann veg festu um leið og nauðsynlegar breytingar eru gerðar til aðlögunar að breyttum aðstæðum.
Frú forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. sjútvn.
