[15:50]
Flm. (Kristín Einarsdóttir) :
Frú forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga sem er á þskj. 494. Flm. þessa frv. eru allar þingkonur Kvennalistans
Þetta er ekki í fyrsta skipti sem þingkonur Kvennalistans flytja frv. samhljóða þessu. Þetta frv. felur það í sér að afnumin skuli heimild í stjórnarskránni til útgáfu bráðabirgðalaga.
Haustið 1990 fluttu þingkonur Kvennalistans sem þá voru í neðri deild samhljóða frv. en þá höfðu verið gefin út fern bráðabirgðalög það ár og blöskraði okkur þingkonum hversu frjálslega með þessa heimild ríkisstjórnin fór.
Tilefni þess að við ákváðum að flytja aftur frv. núna eru bráðabirgðalög sem gefin voru út 14. jan. sl. um stöðvun verkfalls fiskimanna sem rætt hefur verið á þessu þingi. Satt best að segja þá blöskraði manni algerlega hvernig ríkisstjórnin gekk fram í því máli þegar fyrir lá m.a. yfirlýsing frá fulltrúum stjórnarandstöðunnar um að ekkert væri því til fyrirstöðu að kalla saman þing og afgreiða mál sem nauðsynleg þættu í tengslum við þessa kjaradeilu með hraði hér á Alþingi.
Mig langar í þessu samabandi að lesa upp hér bréf sem ritað var þann 14. jan. og hljóðar svo, með leyfi forseta:
,,Ríkisstjórn Íslands, Stjórnarráðshúsinu, 150 Reykjavík.
Í ljósi þeirrar alvarlegu stöðu sem upp er komin vegna kjaradeilu sjómanna og útvegsmanna og verkfalls af þeim sökum viljum við, fyrir hönd Kvennalista, Framsóknarflokks og Alþýðubandalags, fara fram á það að Alþingi verði þegar kallað saman.
Við höfnum því algjörlega að sett verði bráðabirgðalög sem banni verkfall sjómanna en erum reiðubúin til að ræða setningu laga ef það mætti verða til að liðka fyrir lausn deilunnar. Við erum einnig reiðubúin til að hraða afgreiðslu slíkra mála á Alþingi.``
Undir þetta bréf rita Jóna Valgerður Kristjánsdóttir, Steingrímur Hermannson og Ólafur Ragnar Grímsson.
Þetta bréf var afhent í forsrn. áður en ákvörðun var tekin um þessi bráðabirgðalög sem ég minntist á áðan, alla vega áður en yfirlýsing var gefin um að þau yrðu gefin út. Þetta hljóta allir að sjá að gengur auðvitað ekki. Það gengur ekki að ríkisstjórn geti tekið sér löggjafarvald með þessum hætti og setji í raun utanþingslög og jafnvel má leiða að því líkur að ríkisstjórnir reyni, og þá er ég ekki bara að tala um nú í þessu tilviki heldur yfirleitt, að ríkisstjórnir reyni að grípa til slíkra utanþingslaga þegar um óþægileg mál er að ræða og e.t.v. ekki ljóst hvort meiri hluti er til fyrir þeim lögum hér á Alþingi. Að mínu mati og reyndar margra fleiri hafa ríkisstjórnir og þessi sem nú situr einnig tekið sér í vald heimildir sem eru langt út yfir það sem 28. gr. stjórnarskrárinnar gerir ráð fyrir. En ákvæði 28. gr. sem veitir heimild til útgáfu bráðabirgðalaga hefur staðið frá því að landinu var fyrst sett stjórnarskrá árið 1874. Árið 1915 var tveimur nýjum málsgreinum bætt við greinina og smávægilegar breytingar voru gerðar á henni 1920.
Ákvæðið hljóðar nú eftir þær breytingar sem gerðar voru á greininni árið 1991, með leyfi forseta:
,,Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út bráðabirgðalög er Alþingi er ekki að störfum. Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð fyrir Alþingi þegar er það er saman komið á ný.
Samþykki Alþingi ekki bráðabirgðalög, eða ljúki ekki afgreiðslu þeirra innan sex vikna frá því þingið kom saman, falla þau úr gildi.
Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út ef Alþingi hefur samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.``
Þegar þetta ákvæði var sett inn í stjórnarskrána voru aðstæður í íslensku þjóðfélagi allt aðrar en þær eru nú. Alþingi kom saman til fundar annað hvert ár, í upphafi aðeins að sumri til. Samgöngur voru með allt öðrum hætti og alþingismenn höfðu þingmennsku ekki að aðalstarfi. Það þótti nauðsynlegt, þótt umdeilt væri, að setja eins konar neyðarréttarákvæði í stjórnarskrána þannig að konungur og ríkisstjórn gætu gripið til bráðabirgðalaga ef mikið lægi við. Orðin ,,þegar brýna nauðsyn ber til`` eru sett til áréttingar því að ekki megi fara frjálslega með þessa heimild. Reynslan hefur sýnt að túlkun þessara orða hefur verið mjög frjálsleg. Virðist í mörgum tilvikum sem nauðsyn fyrir útgáfu bráðabirgðalaga hafi ekki verið brýn. Þarf ekki annað en að lesa í gegnum þau bráðabirgðalög sem gefin hafa verið út í seinni tíð til að sjá að það er langt frá því að þar hafi verið um býna nauðsyn að ræða. Fjöldi bráðabirgðalaga hérlendis verður að teljast óeðlilegur, en frá stofnun lýðveldisins hafa verið gefin út um 260 bráðabirgðalög. Það hljóta allir að sjá að þetta gengur auðvitað ekki.
Alþingi starfar nú allt árið og samgöngur hamla því ekki að Alþingi sé kallað til aukafunda með mjög skömmum fyrirvara til þess að fjalla um málefni sem þola enga bið. Kostnaður við að kalla þing saman er mjög lítill. Það er alkunna að ríkisstjórnin boðar oftast þingflokka stjórnarliðsins til funda til þess að bera undir þá efni væntanlegra bráðabirgðalaga. Það hefur hins vegar komið í ljós að það hefur orðið misbrestur á því. Alla vega hefur það komið í ljós við setningu bráðabirgðalaganna sem ég vitnaði til áðan um stöðvun verkfalls sjómanna að ekki var einu sinni haft fyrir því að hringja í þingmenn stjórnarliðsins hvað þá heldur að kalla ( Gripið fram í: Bara tvo.) þá saman og er það auðvitað ámælisvert. En auðvitað á ekkert að vera að gefa út bráðabirgðalög heldur á að kalla Alþingi saman því það er ekkert því til fyrirstöðu að kalla Alþingi saman með mjög skömmum fyrirvara eins og allir hljóta að gera sér grein fyrir. Auðvitað geta veður alltaf hamlað en það t.d. átti ekki við að því er varðaði bráðabirgðalögin í janúar.
Heimild stjórnarskrárinnar til útgáfu bráðabirgðalaga er því alls ekki nauðsynleg lengur. Ríkisstjórnir hafa farið mjög frjálslega með mat á því hvað sé brýn nauðsyn, en gert var ráð fyrir að útgáfa bráðabirgðalaga væri hrein undantekning. Ríkisstjórnir hafa hins vegar oft gefið út bráðabirgðalög skömmu áður en Alþingi kemur saman og stuttu eftir að hlé hefur verið gert á þingfundum. Þetta var sérstaklega áberandi hér áður fyrr. Í tilvikinu í janúar sl. þá var upphaflega áætlað að Alþingi kæmi saman á mánudeginum, þ.e. 17. jan. en það var ákveðið að lengja þinghléið vegna þess að annir eða þingfundir stóðu lengur fyrir jól en áætlað hafði verið. Það voru því margir sem höfðu gert ráð fyrir að þurfa að koma til fundar hvort sem var þannig að það var engin ástæða og engin afsökun að ekki væri hægt að kalla þing saman enda hef ég ekki heyrt að neinir ráðherrar hafi borið því við.
Alþingismenn hafa ekki verið nægilega á verði gegn ofnotkun þessa ákvæðis og oft samþykkt bráðabirgðalög sem engin ástæða var til að gefa út. Oft eiga alþingismenn ekki annarra kosta völ en að samþykkja bráðbirgðalög þar sem áhrifa laganna er þegar tekið að gæta og mikið tjón kann að verða ef lögin fást ekki samþykkt. Fræðimenn í stjórnskipunarrétti deila um að hve miklu leyti dómstólar geti metið hvort brýna nauðsyn hafi borið til útgáfu bráðabirgðalaga. Margir telja að dómstólar verði að una við mat ríkisstjórna á því hvað sé brýn nauðsyn, en aðrir fræðimenn telja að dómstólum sé heimilt að meta þetta atriði. Um þetta atriði hljóta þó alltaf að vera skiptar skoðanir. Í máli BHMR gegn fjármálaráðherra og menntamálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs út af bráðabirgðalögum, sem sett voru sumarið 1990, lagði Hæstiréttur mat á það hvort brýna nauðsyn hefði borið til að setja þau lög og komst að þeirri niðurstöðu að svo hefði verið.
Í Danmörku og Noregi er útgáfa bráðabirgðalaga heimiluð, en ekki er heimild til útgáfu bráðabirgðalaga í stjórnarskrám Svíþjóðar og Finnlands. Í Danmörku er heimildin nú bundin því skilyrði að ekki sé unnt að kalla þingið saman. Danir hafa þannig mun þrengri skilyrði fyrir útgáfu bráðabirgðalaga. Af sögulegum ástæðum, vegna grófrar misbeitingar Estrups-stjórnarinnar á síðari hluta síðustu aldar á bráðabirgðalagavaldinu, hafa bráðabirgðalög ekki verið gefin þar út í áratugi en þingið kallað saman til stutts fundar ef brýn nauðsyn er til lagasetningar utan venjulegs starfstíma þingsins. Eru þess mörg dæmi á undanförnum árum. --- Minnist ég þess t.d. að í fyrrasumar var í tvígang, ef ég man rétt, danska þingið kallað saman til fundar í tvo daga í hvort skipti til að ræða um nauðsynlega lagasetningu. Það vefst því ekki fyrir Dönum að kalla þingið saman út af nauðsynlegum málum. --- Telja verður að við Íslendingar getum vel gengið lengra en Danir og fylgt fordæmi Finna og Svía. --- Það er skoðun okkar þingkvenna Kvennalistans að nauðsynlegt sé að gera það þar sem ríkisstjórnir ganga svo langt í að misbeita þessu valdi. --- Ef ókleift er af einhverjum ástæðum, t.d. af völdum náttúruhamfara eða styrjalda, að kalla Alþingi saman eru til ýmis neyðarréttarsjónarmið í stjórnskipunarrétti sem unnt er og eðlilegra að styðjast við. Í riti sínu ,,Stjórnskipun Íslands`` segir Ólafur Jóhannesson að ekki sé leyfilegt að víkja frá ákvæðum stjórnarskrár nema mikið liggi við og kringumstæður séu mjög óvenjulegar. Þessari heimild eru settar mjög þröngar skorður þar sem engin neyðarréttarregla er í stjórnarskránni sjálfri. Í upphafi heimsstyrjaldarinnar síðari vék Alþingi frá stjórnarskipunarlögum er ráðstafa þurfti valdi konungs.
Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar hefur fleiri galla en kosti og er í raun hættulegt lýðræðinu. Það býður upp á þá hættu að ríkisstjórnir beiti ólýðræðislegum vinnubrögðum og skipi málefnum með lögum án atbeina Alþingis ef þær telja það henta. --- Í raun þarf ég ekki annað en að horfa til þeirra sjö ára sem ég hef setið á þingi til að geta fullyrt að þessi orð eru oft sönn. Þau utanþingslög sem gefin voru út í janúar eru t.d. gott dæmi um það. --- Þetta ákvæði ber því að nema úr stjórnarskránni nú þegar því að það felur ekki í sér það öryggi sem því var upphaflega ætlað að veita. Og ég endurtek að það er í raun hættulegt lýðræðinu.
Haustið 1982 var lagt fram á Alþingi frv. sama efnis og þetta af þingmönnum Alþýðuflokksins í neðri deild en það náði ekki fram að ganga. Þá var á 111. og 112. þingi lagt fram frv. af nokkrum þingmönnum neðri deildar þar sem lagt er til að 28. gr. stjórnarskrárinnar verði breytt þannig að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga verði þrengd.
Haustið 1990 fluttu þingkonur Kvennalistans frv. til stjórnarskipunarlaga samhljóða því frv. sem hér er flutt um að fella brott 28. gr. stjórnarskrárinnar.
Við breytingu á stjórnarskránni, sem staðfest var á 114. löggjafarþingi, var deildaskipan Alþingis breytt þannig að nú starfar Alþingi í einni deild en ekki tveimur eins og áður. Einnig voru sett inn ákvæði um að Alþingi starfaði allt árið. Þetta er mjög mikilvægt atriði. Þótt meginákvæðum 28. gr. stjórnarskrárinnar um útgáfu bráðabirgðalaga hafi ekki verið breytt þá er nú enn minni ástæða en áður að beita ákvæðum hennar. Í umræðum á Alþingi vorið 1991 sagði fyrsti flutningsmaður stjórnarskipunarfrumvarpsins, Ólafur G. Einarsson, meðal annars um bráðabirgðalagaréttinn: ,,Ég sé það fyrir mér að þessi réttur verði ekki notaður nema í hreinum undantekningartilvikum þegar við höfum breytt þessum ákvæðum þannig að auðveldara er en áður að kalla þingið saman til fundar og hefja strax störf að afgreiðslu þeirra mála sem bíða en þurfa ekki að fara að kjósa nefndir og kjósa forseta þingsins sem tekur einn eða tvo daga.`` Í máli annarra þingmanna, sem tóku þátt í umræðunni um málið, kom einnig fram það sjónarmið að setning bráðabirgðalaga ætti eftir breytinguna nánast að heyra sögunni til.
Ég ætla, virðulegi forseti, ekki að vitna í ummæli margra sem tóku til máls í umræðunni á sínum tíma en hæstv. menntmrh., Ólafur G. Einarsson, sem þá var formaður þingflokks Sjálfstfl., margítrekaði í umræðunni að ástæða væri til að ætla að það þyrfti alls ekki að setja nein bráðabirgðalög eftir að þetta ákvæði væri komið inn í stjórnarskrána, þ.e. að Alþingi væri starfandi allt árið. Það voru margir sem ítrekuðu það. Ég minnist þess sérstaklega að Málmfríður Sigurðardóttir, sem var þingflokksformaður Kvennalistans og var í þeirri nefnd sem undirbjó frv. fyrir hönd Kvennalistans, sagði, með leyfi forseta, þegar hún er búin að lýsa því að hún hafi verið óánægð með að ekki skyldi hafa verið fellt út þetta bráðabirgðalagaákvæði: ,, . . . en í ljósi þess að samkvæmt þessu frv. eru verulegar takmarkanir á því að beita þessari heimild gekk ég til samkomulags við nefndarmenn um þetta atriði.`` Það er því alveg greinilegt að þeir sem voru í þeirri sérnefnd sem fjallaði um breytingu á stjórnarskránni litu svo á að þarna væri verið að þrengja mjög þessa heimild þar sem auðveldara yrði að kalla saman Alþingi og engin ástæða til að heimila ríkisstjórninni að gefa út bráðabirgðalög. En það varð ekki samkomulag um það að ganga svo langt að fella þessa heimild algjörlega í burtu þó greinilegt hafi verið að allir teldu að það yrði óþarfi að beita henni.
Í áramótgrein sem birtist í Morgunblaðinu þann 30. des. 1990 fjallaði Þorstein Pálsson, þáv. formaður Sjálfstfl. sem er núv. hæstv. sjútvrh., um þetta efni einmitt í tilefni af deilum vegna setningar bráðabirgðalaga vegna BHMR, sem ég minntist á hérna áðan. Þar segir hann alveg ákveðið að það sé brýn nauðsyn á að afnema réttinn til útgáfu bráðabirgðalaga. Þess vegna verð ég að draga þá ályktun, bæði af þeim ummælum sem voru látin falla á sínum tíma og því sem sagt hefur verið bæði úr þessum ræðustóli og í greinum og annað um þennan rétt, að meiri hluti sé fyrir því að afnema þessa heimild og alla vega þrengja hana verulega þannig að ekki sé hægt að grípa til hennar nema brýna nauðsyn beri til og það sé algjört neyðarrúrræði. Að mínu mati er hægt að grípa til neyðarúrræða, eins og ég minnist á áðan, ef þannig aðstæður koma upp en það á ekki að heimila ríkisstjórninni að taka sér það vald að setja lög þegar löggjafinn starfar allt árið og ekkert er því til fyrirstöðu að Alþingi komi saman og sinni því löggjafarhlutverki sem því er ætlað og það sé ekki ríkisstjórnin sem setji lögin. Þrátt fyrir þetta hafa þrívegis verið sett bráðabirgðalög eftir breytinguna sem gerð var á stjórnarskránni árið 1991 og það er þrisvar sinnum of oft að mínu mati.
Lögum um Kjaradóm var breytt með bráðabirgðalögum þann 3. júlí 1992 eftir að hann kvað upp úrskurð 26. júní 1992 sem ríkisstjórnin taldi tefla stöðugleika í efnahagslífinu í tvísýnu. Þann 28. maí 1993 voru sett bráðabirgðalög um efnahagsaðgerðir vegna kjarasamninga og 14. jan. 1994 vegna kjaradeilu sjómanna og útvegsmanna. Í öllum þessum tilvikum var ekkert því til fyrirstöðu að kalla Alþingi saman með örskömmum fyrirvara. Eins og ég sagði var stjórnarandstaðan raunar búin að lýsa því yfir að það væri ekkert því til fyrirstöðu að koma þá þegar til fundar. Ég er alveg viss um að það hefði ekki vafist fyrir stjórnarliðum frekar en okkur hinum að koma hingað og sinna skyldum sínum.
Það er því ljóst, virðulegi forseti, að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga er algjörlega óþörf og óeðlileg að mínu mati þar sem ekkert er því til fyrirstöðu að Alþingi komi saman með stuttum fyrirvara og fjalli um þau lagafrumvörp sem nauðsynlegt er talið að fjalla þurfi um og taka afstöðu til þeirra.
Það er grundvallaratriði stjórnskipunar okkar að Alþingi fari með löggjafarvaldið. Frá því á ekki að víkja nema ekki sé unnt af óviðráðanlegum ástæðum að kalla Alþingi saman.
Eins og ég sagði áðan þá er ég viss um að meiri hluti er fyrir því á Alþingi að þetta frv. sé samþykkt.
Virðulegur forseti. Að lokinni þessari umræðu legg ég til að þessu máli verði vísað til 2. umr. Samkvæmt 42. gr. þingskapa skal lagafrv. sem felur í sér tillögu um breytingu á stjórnarskránni vísað til sérstakrar nefndar, sbr. 32. gr. þingskapa, og þess vegna legg ég til að slík nefnd verði kosin og þessu máli verði vísað til slíkrar sérnefndar.
