[13:39]
Fjármálaráðherra (Friðrik Sophusson) :
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til fjárlaga fyrir árið 1994 en það var sem kunnugt er lagt fram fyrir rúmlega viku. Hv. þm. hafa haft gott tækifæri til að kynna sér helstu efnisatriði þess og því tel ég ekki ástæðu til þess að fjalla ítarlega um talnalega þætti frv. Í ræðu minni mun ég því fyrst og fremst fjalla um stefnumörkun ríkisstjórnar Davíðs Oddssonar í efnahags- og ríkisfjármálum og skýra þær megináherslur sem í frv. felast og af hverju þær eru nauðsynlegar.
Meginboðskapur fjárlagafrv. er að draga úr hallarekstri ríkissjóðs án þess að hækka skatta. Þess vegna er óhjákvæmilegt að lækka heildarútgjöld ríkissjóðs á næsta ári. Minni halli á ríkissjóði stuðlar að lækkun vaxta. Það verður að gæta þess að fórna ekki því sem áunnist hefur í hjöðnun verðbólgu og minnkandi viðskiptahalla. Einungis á þann hátt er unnt að tryggja þann stöðugleika í efnahagsmálum sem er forsenda fyrir hagvexti, nægri atvinnu og batnandi lífskjörum í framtíðinni.
Ríkisstjórn Davíðs Oddssonar markaði þegar í upphafi ferils síns nýja stefnu í efnahagsmálum. Þessi stefna hafnaði gömlu leiðunum sem byggðust á umfangsmikilli sjóðafyrirgreiðslu, skattahækkunum og stórfelldum ríkisafskiptum. Þess í stað er lögð áhersla á að draga úr ríkisafskiptum, auka frjálsræði í viðskiptum og tryggja stöðugleika og lága verðbólgu með aðhaldssamri stefnu í peninga- og ríkisfjármálum.
Ríkisstjórnin hefur á sama tíma þurft að takast á við gjörbreyttar efnahagsaðstæður innan lands og utan. Aflaheimildir hafa verið skertar. Jafnframt hefur mikil alþjóðleg efnahagslægð skert viðskiptakjör okkar Íslendinga erlendis. Þetta tvennt hefur leitt til mikils samdráttar í þjóðarbúskapnum undanfarin tvö ár og horfur eru á frekari samdrætti á næsta ári. Ríkisstjórnin hefur á rúmlega tveggja ára starfsferli þrívegis þurft að grípa til verulegs niðurskurðar á aflaheimildum. Þetta hefur verið talið nauðsynlegt til þess að byggja upp fiskstofna á ný eftir ofveiði mörg undanfarin ár. Af þessum sökum mun þorskaflinn árið 1994 aðeins verða helmingur þess sem hann var 1989. Við þetta hafa þjóðartekjur óhjákvæmilega minnkað um sinn en jafnframt er lagður grunnur að auknum þjóðartekjum á næstu árum. Efnahagssamdrátturinn sem fylgt hefur í kjölfarið hefur veikt stöðu atvinnulífs og heimila og haft í för með sér meira atvinnuleysi en um langt árabil. Til að bregðast við þessum vanda hefur ríkisstjórnin gripið til umfangsmikilla efnahagsaðgerða sem hafa miðað að því að styrkja íslenskt atvinnulíf og leggja grunn að hagvexti og aukinni atvinnu. Fjárframlög úr ríkissjóði til margvíslegra framkvæmda og atvinnuskapandi verkefna hafa verið aukin. Jafnframt hafa skattar á fyrirtækjum verið lækkaðir. Óhjákvæmilegt var að fella gengi íslensku krónunnar vegna mikillar skerðingar aflaheimilda og lækkandi afurðaverðs á erlendum mörkuðum til að koma í veg fyrir aukinn viðskiptahalla, vaxandi erlenda skuldasöfnun og stórfelldan hallarekstur í sjávarútvegi. Við erfiðar aðstæður hefur ríkisstjórnin leitast við að hlífa hinum tekjulægstu og fremur lagt auknar byrðar á hina efnameiri og tekjuhærri. Þannig var lagður á sérstakur hátekjuskattur auk þess sem barnabætur og vaxtabætur hinna tekjuhærri hafa verið skertar.
Barnabætur hinna tekjulægri hafa á hinn bóginn verið hækkaðar. Þrátt fyrir strangt aðhald í ríkisútgjöldum hefur verið kappkostað að tryggja þjónustu velferðarkerfisins. Þá hefur ríkisstjórnin beitt sér fyrir ýmsum aðgerðum til að draga úr áhrifum versnandi efnahagsástands á afkomu hinna lægst launuðu og greiða fyrir gerð kjarasamninga, m.a. með auknum niðurgreiðslum og áformum um lækkun virðisaukaskatts af matvælum. Með efnahagsaðgerðum ríkisstjórnarinnar hefur samkeppnisstaða íslenskra fyrirtækja styrkst til muna og er raungengi krónunnar nú hagstæðara en verið hefur um langt árabil fyrir íslensk fyrirtæki. Jafnframt hafa ráðstafanir í tengslum við kjarasamninga greitt fyrir gerð þeirra og stuðlað að vinnufriði út næsta ár. Þessar aðgerðir hafa hins vegar haft í för með sér bæði aukin ríkisútgjöld og minni skatttekjur og því meiri halla á ríkissjóði en ella.
Atvinnuleysi og hallarekstur á ríkissjóði er ekki einungis vandamál hér á landi því að í flestum nágrannaríkjum er við svipaðan vanda að stríða. Þar líkt og hér á landi má rekja orsökina til minnkandi hagvaxtar og skipulagsvanda í efnahagslífinu, jafnt í opinberum rekstri sem einkarekstri. Þó er óhætt að fullyrða að óvíða hefur samdrátturinn verið meiri en hér á landi síðustu tvö ár.
Viðbrögð stjórnvalda hafa einnig verið svipuð. Hvarvetna hefur verið gripið til aðgerða til að styrkja atvinnulífið og örva hagvöxt. Skattar á fyrirtæki hafa verið lækkaðir, framlög til opinberra framkvæmda aukin tímabundið og sérstakar ráðstafanir verið gerðar til að draga úr áhrifum samdráttarins á hag hinna lægst launuðu.
Ríkisstjórnin hefur einnig beitt sér fyrir ýmsum aðgerðum til að styrkja starfsemi innlends fjármagnsmarkaðar. Vaxtaákvarðanir hafa verið færðar út á markaðinn, m.a. með reglubundnum útboðum á ríkisverðbréfum og fjölbreyttri útgáfu óverðtryggðra ríkisbréfa til lengri tíma. Jafnframt er útgáfa á verðbréfum í erlendri mynt í undirbúningi og kemur væntanlega til framkvæmda fyrir lok þessa mánaðar. Þá er ekki lengur hægt að fjármagna hallarekstur ríkissjóðs með yfirdrætti í Seðlabanka. Með þessum aðgerðum er vaxtamyndun hér á landi færð nær því sem tíðkast erlendis en það ásamt frekari opnun fjármagnsmarkaðar gagnvart útlöndum mun stuðla að aukinni samræmingu í vöxtum milli Íslands og annarra landa þegar fram í sækir.
Þrátt fyrir afar erfið skilyrði hefur ríkisstjórnin náð umtalsverðum árangri í efnahagsmálum. Viðskiptahallinn við útlönd hefur minnkað verulega, erlend skuldasöfnun hefur verið stöðvuð og verðbólga er með því lægsta sem þekkist í Evrópu. Enn fremur hefur tekist að hamla gegn vaxandi atvinnuleysi og er það hvergi minna en hér á landi þegar horft er til helstu viðskiptalandanna. Erfiðar efnahagsaðstæður hafa hins vegar þrengt svigrúm ríkisstjórnarinnar til aðgerða í ríkisfjármálum. Vegna samdráttar í efnahagslífinu hafa skatttekjur ríkissjóðs lækkað ár frá ári um hvorki meira né minna en 8 milljarða kr. að raungildi frá árinu 1991. En samdrátturinn hefur einnig haft í för með sér aukin ríkisútgjöld. Þannig hafa útgjöld til atvinnuleysisbóta aukist um 1,5--2 milljarða kr. frá árinu 1991. Ríkisstjórnin ákvað jafnframt að auka útgjöld til opinberra framkvæmda um 3 milljarða kr. árið 1993 og 1 milljarð kr. árið 1994. Þrátt fyrir þetta allt er afkoma ríkissjóðs betri en í mörgum þeim nágrannaríkjum okkar sem eiga við svipaða erfiðleika að etja. Skýringin er m.a. sú að ríkisstjórnin hefur náð árangri með að stöðva útgjaldavöxtinn og hamla þannig gegn frekari halla á ríkissjóði. Til marks um þetta má nefna að með aðhaldsaðgerðum ríkisstjórnarinnar hafa árleg útgjöld ríkisins verið lækkuð um 10 milljarða kr. frá því sem var á árinu 1991. Þar af hafa greiðslur til landbúnaðarmála lækkað um 4,5 milljarða kr. og sparnaður í menntamálum nemur um 2 milljörðum kr. Með öðrum orðum, ef ekkert hefði verið aðhafst á útgjaldahlið væru ríkisútgjöldin nú 10 millj. kr. meiri en þau voru 1991. Það ár var reyndar sett nýtt útgjaldamet sem vonandi fær að standa sem lengst. Til samanburðar get ég nefnt að í tíð fyrrv. ríkisstjórnar á árunum 1988--1991 jukust útgjöld ríkissjóðs um 7,5 milljarða kr. Ríkisstjórnin hefur þannig náð verulegum árangri í efnahagsmálum þrátt fyrir afar erfið efnahagsskilyrði og uppsafnaðan fortíðarvanda fyrri ríkisstjórna. Ef ekki hefði komið til samdráttar í efnahagslífinu hefði upphaflegt markmið um hallalaus fjárlög nú verið innan seilingar.
Hinu er auðvitað ekki að leyna að þessi árangur hefur að hluta til orðið á kostnað ríkissjóðs. Hvað eftir annað hefur ríkisstjórnin hlaupið undir bagga með aðilum vinnumarkaðarins og greitt fyrir gerð kjarasamninga með því að auka ríkisútgjöld og lækka skatta. Ríkisstjórnin hefur hins vegar metið stöðuna svo að þessar tilslakanir í ríkisfjármálum hafi verið nauðsynlegar til að tryggja stöðu atvinnulífsins og draga úr atvinnuleysi. Það er mikilvægt að þjóðin láti ekki blekkjast af þeim áróðri að allt hafi mistekist og enginn árangur hafi náðst. Slíkar fullyrðingar eru einfaldlega ekki réttar, enda eru þær yfirleitt aldrei rökstuddar, einungis settar fram til að slá ryki í augu almennings í landinu.
Sú ríkisstjórn sem nú situr tók við slæmu búi og hefur þurft að taka margar erfiðar og óvinsælar ákvarðanir. Hún hefur haft kjark til þess að horfast í augu við vandamálin og taka á þeim áður en í frekara óefni er komið. Við þurfum ekki annað en líta til okkar helstu nágrannaríkja, Svíþjóðar og Finnlands en þó einkum Færeyja til að sjá hvað gerist ef vandamálunum er alltaf skotið á frest, til næstu ríkisstjórna og næstu kynslóða. Það hefur þessi ríkisstjórn ekki viljað gera. Ég tel mikilvægt að leita varanlegra lausna á efnahagsvandanum. Skattahækkanir og aukin ríkisútgjöld eru að mínu áliti afturhvarf til fortíðar og taka á engan hátt á vandamálum dagsins í dag. Ríkisstjórnin hefur kappkostað að skapa skilning á nauðsyn víðtækrar samstöðu um viðnámsaðgerðir. Það er ekki auðvelt þegar hver og einn finnur fyrir kaupmáttarskerðingu þjóðarbúsins í sínum eigin vasa. Ég tel þó að í þjóðfélaginu sé sem betur fer ört vaxandi skilningur á þeim erfiðleikum sem við er að etja og þörfinni fyrir róttæk úrræði. Það er þess vegna nauðsynlegt að sem flestir skynji að þær fórnir sem þeir hafa þurft að færa eru að skila árangri og munu gera það enn frekar í framtíðinni.
Eins og ég hef rakið í ræðu minni hafa erfiðar aðstæður sett svip sinn á fjárlagagerð undanfarin tvö ár. Því miður eru ekki horfur á að á þessu verði breyting á næsta ári því áfram stefnir í umtalsverðan samdrátt í efnahagslífinu. Auk þess gengust stjórnvöld undir ákveðnar skuldbindingar í tengslum við gerð kjarasamninga vorið 1993 sem hafa í för með sér aukin útgjöld til framkvæmda og minni tekjur vegna
lækkunar skatta. Þessi tvö atriði takmarka svigrúm ríkisstjórnarinnar til að draga verulega úr halla ríkissjóðs árið 1994 og mynda samanlagt, að öðru óbreyttu, allt að 5 milljarða kr. viðbótarhalla á árinu 1994. Sú niðurstaða hefði verið óviðunandi. Innlendur lánamarkaður ber ekki aukna lánsfjáröflun án þess að vextir hækki. Ekki er heldur verjandi að auka erlendar skuldir sem þessu nemur. Ríkisstjórnin hefur því ákveðið að mæta þessum vanda með auknum sparnaði í útgjöldum og annarri tekjuöflun. Ég mun nú í stuttu máli gera grein fyrir helstu niðurstöðum fjárlagafrv. og þeim áherslum sem ríkisstjórnin hefur markað.
Í fjárlagafrv. er gert ráð fyrir 9,8 milljarða kr. halla á ríkissjóði árið 1994 eða fimmtungi minna en árið 1993. Hallinn nemur 2,5% af landsframleiðslu samanborið við 3,2% árið 1993. Hrein lánsfjárþörf ríkissjóðs er áætluð 12 milljarðar kr. eða sem svarar til 3,1% af landsframleiðslu.
Tekjur ríkissjóðs árið 1994 eru áætlaðar 103,5 milljarðar kr. og lækka um rúmlega 1 milljarð að raungildi frá árinu 1993. Skatttekjur ríkissjóðs lækka meira eða um 1,5 milljarða kr. Helstu einkenni á tekjuhlið eru þessi:
1. Skatttekjur ríkissjóðs lækka að raungildi þriðja árið í röð og hafa ekki verið lægri í sjö ár eða síðan 1987.
2. Áframhaldandi efnahagssamdráttur skerðir skatttekjur ríkissjóðs um allt að 2 milljarða kr. á árinu 1994. Samanlagt hefur samdráttur þjóðarútgjalda skert tekjur ríkissjóðs um 8 milljarða kr. frá árinu 1991.
3. Yfirlýst áform ríkisstjórnarinnar vegna kjarasamninganna sl. vor um að lækka virðisaukaskatt á matvælum frá næstu áramótum fela í sér nálægt 2,5 milljarða kr. tekjutap á næsta ári og 400--500 millj. til viðbótar á árinu 1995.
4. Til að styrkja fjárhagsstöðu Atvinnuleysistryggingasjóðs og mæta um leið hluta af tekjutapi ríkissjóðs vegna lækkunar virðisaukaskatts hefur ríkisstjórnin ákveðið að innheimta sérstakt atvinnutryggingagjald af launþegum og atvinnurekendum.
5. Til að draga úr áhrifum þessarar gjaldtöku á afkomu tekjulágra barnafjölskyldna verður barnabótaaukinn hækkaður. Sú aðgerð leiðir til þess að skattbyrði meðalfjölskyldu helst sem næst óbreytt.
6. Samanlagt munu þessir þrír þættir, lækkun virðisaukaskatts, álagning atvinnutryggingagjalds og hækkun barnabótaauka fela í sér skattalækkun sem nemur 700--800 millj. kr. á næsta ári.
Heildarútgjöld samkvæmt fjárlagafrv. eru 113,3 milljarðar kr. og lækka um 4 milljarða að raungildi frá áætluðum útgjöldum á árinu 1993. Helstu einkenni á gjaldahlið eru þessi:
Rekstrarútgjöld ríkisstofnana á árinu 1994 eru áætluð 43 milljarðar kr. og lækka um 2 milljarða kr. að raungildi. Framlög til flestra stofnana lækka að raungildi milli ára og áform um nýjar stofnanir og starfsemi eru óveruleg. Með ströngum aðhaldsaðgerðum hefur að mestu tekist að stöðva sjálfvirka útgjaldaaukningu hjá ríkisstofnunum. Aukin fjárhagsleg ábyrgð ráðuneyta og forstöðumanna og skilningur starfsfólks hefur átt mikilvægan þátt í þessum árangri.
Frá árinu 1991 hefur rekstrarkostnaður ríkisins lækkað að raungildi um ríflega 6%. Í fjárlagafrv. 1994 er að finna eftirfarandi áhersluatriði:
1. Átak verði gert til að styrkja þjónustu ríkisins við almenning með sameiningu stofnana. Slík hagræðing sparar verulega fjármuni. Í fyrsta áfanga er athyglinni beint að embættum sýslumanna og innheimtustofnunum ríkisins og hafa starfshópar um þetta þegar verið skipaðir. Markmiðið er að veita þjónustuna með sem hagkvæmustum hætti. Þá hefur ríkisstjórnin skipað starfshóp til að samræma starfsemi ýmissa eftirlitsstofnana og lækkað kostnað þeirra.
2. Stefnt er að því að færa grunnskóla yfir til sveitarfélaga haustið 1995 sem á að verða til einföldunar og hagræðingar í rekstri. Jafnframt er unnið að gerð nýrrar námsskrár fyrir framhaldsskóla þar sem boðið verður upp á styttri námsbrautir þannig að kennslustundum fækki.
3. Lækkun útgjalda sjúkrahúsa og heilbrigðisstofnana verður að mestu mætt án þess að draga úr þjónustu við sjúklinga. Hagkvæmni í rekstri bráðasjúkrahúsa verður aukin með skýrari verkaskiptingu og sameiningu deilda. Þá verður rekstri dagvistarstofnana á vegum sjúkrahúsa hætt enda er sá rekstur á verksviði sveitarfélaga.
4. Ekki er alls staðar verið að draga saman því auknu fé verður varið til málefna barna og ungmenna. Áhersla verður lögð á fjölskylduvernd, forvarnastarf, sérhæfða ráðgjöf og meðferð ungmenna sem standa höllum fæti félagslega.
Bótagreiðslur og rekstrarstyrkir nema 43,9 milljörðum kr. á árinu 1994 og lækka um 3% að raungildi frá áætlun yfirstandandi árs. Áhersluatriði í þessum flokki ríkisútgjalda eru þessi:
1. Átaksverkefni sveitarfélaga og ríkisins til atvinnueflingar verður haldið áfram og aukið á árinu 1994 með 600 millj. kr. framlagi sveitarfélaga. Verkefni þetta sem hófst í byrjun þessa árs hefur gefist vel og átt þátt í að atvinnuleysi á yfirstandandi ári er talið verða minna en spáð var í upphafi ársins.
2. Lög og reglur Atvinnuleysistryggingasjóðs verða endurskoðaðar til að draga úr útgjöldum.
3. Bótagreiðslur lífeyristrygginga hafa farið ört vaxandi á undanförnum árum. Til að hamla gegn áframhaldandi útgjaldaaukningu verður tilhögun eingreiðslna til bótaþega breytt og grunnlífeyrir tengdur fjármagnseignum. Með þessum aðgerðum er komist hjá lækkun bóta þeirra sem verst eru staddir.
4. Ákveðin er útgáfa heilsukorta sem veita afslátt á greiðslu fyrir heilbrigðisþjónustu. Kortin ná til lyfja og þjónustu hjá sérfræðingum og heilsugæslustöðvum. Að auki fá handhafar kortanna þjónustu á
sjúkrahúsum án endurgjalds.
5. Greiðslur vegna búvöruframleiðslu halda áfram að lækka og hafa frá árinu 1991 lækkað að raungildi um 3,7 milljarða kr. á ári en áður kom fram að heildarútgjöld til landbúnaðar hafa lækkað um 4,5 milljarða kr. frá árinu 1991.
Heildarframlag ríkisins til verklegra framkvæmda tekur mið af yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar í tengslum við gerð kjarasamninga frá í vor um að verja 1 milljarði kr. til nýrra verkefna á árinu 1994. Áhersla er lögð á arðsöm verkefni sem ekki leiða til aukins rekstrarkostnaðar þegar til lengri tíma er litið. Enn fremur verður ráðist í brýn viðhaldsverkefni á húseignum ríkisins og framkvæmdum flýtt við verk sem þegar eru hafin.
Lánsfjármál og vextir hafa verið mikið til umræðu að undanförnu og ástæða til að fjalla sérstaklega um þann þátt. Vextir eru háir hér á landi í samanburði við önnur lönd, þó ekki eins háir og stundum er af látið. Enda þótt hallarekstur ríkissjóðs og lánsfjárþörf annarra opinberra aðila sé ein af skýringum hárra raunvaxta hér á landi koma önnur atriði ekki síður við sögu. Hér má nefna tvískiptingu peningamarkaðarins í óverðtryggðan og verðtryggðan hluta en það skapar misvægi á markaðinum. Smæð peningamarkaðarins veldur einnig óhagræði í rekstri fjármálastofnana og samkeppni og aðhald utan frá er af skornum skammti. Öll þessi atriði skýra tiltölulega hátt raunvaxtastig hér á landi í samanburði við önnur lönd. Sú staðreynd að raunvextir hafa haldist háir, þrátt fyrir að verulega hafi dregið úr lánsfjárþörf opinberra aðila á undanförnum árum, bendir til þess að verulegan hluta skýringarinnar sé að finna í sérkennum fjármagnsmarkaðar hér á landi.
Eins og ég nefndi fyrr í ræðu minni hefur ríkisstjórnin beitt sér fyrir ýmsum aðgerðum til að styrkja starfsemi innlends fjármagnsmarkaðar og færa vaxtamyndun hér á landi nær því sem tíðkast erlendis. En það þarf fleira að koma til. Hallarekstur ríkissjóðs vinnur gegn markmiðum efnahagsstefnunnar um að glæða hagvöxt og hamla gegn atvinnuleysi þegar fram í sækir þar sem aukin lánsfjárþörf á innlendum markaði stuðlar að hærri vöxtum. Enda þótt ekki sé raunhæft að þurrka halla ríkissjóðs út með einu pennastriki, sérstaklega ekki eins og nú árar í þjóðarbúskapnum, skiptir miklu að draga úr hallarekstrinum ár frá ári. Það mun að sama skapi létta á innlenda lánsfjármarkaðnum og þannig stuðla að lægri vöxtum. Vaxtaútgjöld ríkissjóðs eru áætluð 11,7 milljarðar kr. á árinu 1994, samanborið við 10 milljarða á yfirstandandi ári. Þess skal getið að líkast til verða vaxtagreiðslur ríkissjóðs heldur minni á yfirstandandi ári en 10 milljarðar en gætu allt eins orðið heldur meiri á næsta ári þótt vonast sé til að þeir haldist innan þeirra marka sem sett er í fjárlagafrv.
Helsta skýring aukinna vaxtagjalda er þrálátur hallarekstur og mikil lánsfjárþörf ríkissjóðs mörg undanfarin ár. Upp á síðkastið hefur þó tekist að hamla gegn þessari þróun. Í því sambandi tel ég rétt að vekja athygli á eftirtöldum atriðum:
1. Hrein lánsfjárþörf ríkissjóðs lækkar um 2 milljarða kr. á árinu 1994. Lánsfjárþörf annarra opinberra aðila dregst einnig nokkuð saman milli ára eða um rúmlega 1 milljarð kr.
2. Frá árinu 1991 hefur hrein lánsfjárþörf hins opinbera minnkað um helming, úr 45 milljörðum kr. í 23 milljarða, reiknað á föstu verðlagi.
3. Minnkandi lánsfjárþörf ríkissjóðs og annarra opinberra aðila að undanförnu hefur haft ótvíræð áhrif á vaxtastigið til lækkunar. T.d. hefur ávöxtunarkrafa spariskírteina á verðbréfamarkaði lækkað úr 8,5% á fyrri hluta árs 1991 í tæplega 7% nú.
4. Með aðhaldsaðgerðum ríkisstjórnarinnar hafa útgjöld ríkisins verið lækkuð um allt að 10 milljarða kr. samanlagt frá árinu 1991. Með því hafa árleg vaxtagjöld ríkissjóðs í reynd verið lækkuð um rúmlega 800 millj. kr. miðað við það að þessir fjármunir höfðu verið teknir að láni.
Eins og þessi upptalning ber með sér eru áherslur fjárlagafrv. fyrst og fremst að draga úr hallarekstri ríkissjóðs með áframhaldandi sparnaði í ríkisrekstri en ekki með því að hækka skatta, enda lækka skattar á næsta ári samkvæmt fjárlagafrv. Þessar áherslur eru í beinu samhengi við efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar sem miðar að því að tryggja þann stöðugleika í efnahagsmálum sem náðst hefur. Það er forsenda fyrir hagvexti, nægri atvinnu og batnandi lífskjörum.
Annað atriði sem ég vil nefna í þessu samhengi eru ríkisábyrgðir og áhrif þeirra á lánsfjárþörf og vexti. Núverandi ríkisstjórn hefur lagt mikla áherslu á að draga upp á yfirborðið allar skuldbindingar ríkissjóðs, ekki síst þær sem liggja í sjóðakerfinu. Jafnframt er lögð áhersla á að draga úr afskiptum ríkisins af rekstri sjóða og bankakerfisins. Með þessu dregur úr hættu á að skuldbindingar og ábyrgðir atvinnurekstrar lendi á ríkissjóði og þar með á hinum almenna skattborgara.
Mig langar, virðulegi forseti, að fara örfáum orðum um einn mikilvægan þátt ríkisfjármálastefnunnar en það eru aðgerðir sem miða að því að draga úr umsvifum ríkisins og auka hagræðingu í ríkisrekstri. Stefna ríkisstjórnarinnar á þessu sviði er þríþætt:
1. Að draga úr umfangi ríkisins með sölu ríkisfyrirtækja og einkavæðingu.
2. Að bjóða út rekstrarverkefni og þjónustu.
3. Að bæta rekstur ríkisstofnana.
Umræður um einkavæðingu og sölu ríkisfyrirtækja hafa nokkuð skyggt á aðrar umbætur í ríkisrekstri sem unnið hefur verið að í tíð ríkisstjórnar Davíðs Oddssonar. Enda þótt sala ríkisfyrirtækja hafi ekki skilað þeim tekjum sem að var stefnt í upphafi hefur verulega þokast í rétta átt. Nú þegar hafa hlutabréf
í mörgum ríkisfyrirtækjum verið seld eða lögð niður og enn öðrum verið breytt í hlutafélög. Þannig hefur einkavæðingin nú þegar leitt til umtalsverðs sparnaðar fyrir hinn almenna skattgreiðanda.
Útboð verklegra framkvæmda ríkisins hafa gefist vel í gegnum tíðina. Með útboðum í rekstri er í senn stefnt að því að auka hagkvæmni í rekstri ríkisins og efla samkeppni. Á næstunni verður kynnt nýtt útboðsátak ríkisstjórnarinnar.
Þriðji þátturinn sem lýtur að nýskipan í ríkisrekstri miðar að því að bæta rekstur ríkisstofnana, auka hagræðingu í rekstri þannig að meira fáist fyrir hverja krónu. Það er eðlilegt að gera kröfu um að það fé sem skattgreiðendur láta af hendi sé sem best varið. Þetta kallar á hagsýna stjórnun í rekstri ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja.
Í stuttu máli má lýsa stefnu ríkisstjórnarinnar á þessu sviði þannig að hún miði að því að auka fjárhagslegt sjálfstæði einstakra stofnana og forstöðumanna þeirra hvað varðar ákvarðanir í þeirra eigin málum. Um leið kallar þessi stefnumörkun á aukinn sveigjanleika í launa- og starfsmannamálum, forstöðumenn þurfa að fá heimild til að umbuna einstökum starfsmönnum sem sýna frumkvæði og hæfni í starfi umfram það sem almennir kjarasamningar segja til um. Jafnframt þarf að vera unnt að veita starfsmönnum hlutdeild í hagræðingu og sparnaði. Á næstu árum er því ætlunin að gera tilraun með svokallaða samningsstjórnun en það er ný skipan í samskiptum ráðuneyta og stofnana sem hefur gefið góðan árangur í nálægum löndum. Þá fær stofnunin aukið sjálfræði um eigin rekstur gegn því að hún skili betri árangri. Fagráðuneyti og fjmrn. gera samning við viðkomandi stofnun um þjónustu hennar, þar á meðal um heildargreiðslur ríkisins og þær aðferðir sem notaðar eru til að meta árangurinn. Þessi nýskipan kallar á mjög skýra markmiðssetningu einstakra stofnana. Það er kannski einmitt þetta atriði sem hefur hvað mesta þýðingu fyrir þessa nýbreytni en það er að gera má ráð fyrir að stofnunum í ríkisrekstri verði sett markmið, skýr markmið, þannig að öllum sé ljóst til hvers verið er að halda úti starfsemi þessara tilteknu ríkisstofnana. Því miður hefur talsvert skort á það í gegnum tíðina að svo hafi verið gert og stundum sér maður að stofnanir lifa áfram, öðlast jafnvel eilíft líf, eins og sumir hafa sagt, án þess að stjórnmálamenn og þeir sem bera ábyrgð á viðkomandi stofnunum hafi nokkurn tímann endurmetið hlutverk þeirra, verkefni og markmið.
Þessi atriði sem ég hef rétt lauslega drepið á fela í sér nýja nálgun gagnvart starfsemi ríkisins þar sem litið er á ríkisrekstur frá sjónarhorni valddreifingar, frumkvæðis og ábyrgðar. Breytingar í þessa átt taka óhjákvæmilega nokkurn tíma og það er mikilvægt að á þeim sé skilningur og að um þær geti tekist sem víðtækust samstaða.
Virðulegi forseti. Ég vil einnig nota tækifærið til að nefna annað málefni sem hefur verið í sérstakri athugun að undanförnu en það eru skattsvikin. Nýlega skilaði nefnd sem ég skipaði í fyrravetur áliti sínu og tillögum um úrbætur á þessu sviði. Í nefndinni sátu fulltrúar stjórnvalda, launþega og vinnuveitenda. Helstu niðurstöður nefndarinnar voru þær að tekjutap ríkis og sveitarfélaga vegna skattsvika væri um 11 milljarðar kr. þegar allt er tínt til. Þetta eru svimandi upphæðir. Tillögur nefndarinnar eru í megindráttum þær að skatteftirlit verði hert með auknum mannafla til skattrannsókna ásamt þyngri refsingum við skattsvikum.
Ég hef nú þegar gert ráðstafanir í samræmi við tillögu nefndarinnar. Þannig verður starfsemi skattrannsóknastjóra ríkisins styrkt með því að fjölga starfsmönnum sem eingöngu fást við að rannsaka svarta atvinnustarfsemi. Auk þess verður meiri áhersla lögð á reglubundið skatteftirlit á skattstofunni. Til viðbótar við þetta er nauðsynlegt að endurskoða ýmsar reglur skattalaga sem gefa færi á undanskotum og að samræma framkvæmd skattalaga eðlilegum nútímarekstri fyrirtækja. Nýlega var skipuð nefnd til að vinna að þessu mikilvæga verkefni og ráð er fyrir því gert að hún skili starfi í áföngum þannig að hún taki fyrst fyrir brýnustu verkefnin og síðan koll af kolli þar til starfi nefndarinnar lýkur. En eins og hv. þm. vita er enn á skattstofum starfað eftir reglugerð frá 1963 þótt a.m.k. tvær skattabyltingar hafi átt sér stað frá þeim tíma.
Enda þótt skattsvik séu ekki meiri hér á landi en víðast annars staðar er það þjóðfélagslegt réttlætismál að á þessum málum verði tekið af festu. Það er óþolandi að horfa upp á að einstakir aðilar geti komið sér hjá því að leggja sinn eðlilega skerf til samfélagsins. Það leggur í raun meiri skattbyrði á hina sem telja rétt fram og borga eðlilega skatta sem þeim ber.
Þá vil ég hér örstutt minnast á starfsemi lífeyrissjóða en að undanförnu hafa málefni lífeyrissjóða verið til skoðunar í fjmrn. Sem kunnugt er hefur bankaeftirlitinu verið falið að draga saman með reglubundnum hætti ársreikninga og upplýsingar um rekstur lífeyrissjóða. En það eru ýmis önnur atriði sem þarf að huga að og endurskoða í rekstri sjóðanna. Formlegar viðræður hafa farið fram milli fjmrn. og helstu hagsmunaaðila sem að lífeyrissjóðamálunum koma og er stefnt að því að frv. geti legið fyrir sem fyrst.
Ég hef nú fjallað nokkuð um meginatriði efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar, markmið og helstu áherslur fjárlagafrv. Nú er það svo að framlagning fjárlagafrv. vekur alltaf upp ákveðnar spurningar og margir verða til þess að finna því ýmislegt til foráttu. Þess vegna mun ég hér á eftir leitast við að svara ýmsum áleitnum spurningum um fjárlagafrv. fyrir árið 1994, ekki síst með hliðsjón af þeirri gagnrýni sem helst hefur heyrst að undanförnu.
Í fyrsta lagi hafa menn spurt hvort ástæða sé til að ætla að markmið þessa fjárlagafrv. náist eitthvað frekar en markmið fyrri frv. eða hvort hallinn gæti farið í 18--20 millj. kr. þegar upp verður staðið. Hér hafa menn einkum horft til þess að hallinn á yfirstandandi ári stefnir í 12 milljarða kr. eða nánast helmingi meira en fjárlög gerðu ráð fyrir. Þetta er að sjálfsögðu eðlileg spurning. Ég tel hins vegar að það sé margt sem gefur vonir um að markmið þessa frv. séu raunhæf.
Lítum fyrst á árið 1993. Ég vil í fyrsta lagi vekja athygli á því að hinn eiginlegi rekstur ríkisstofnana og ráðuneyta er að mestu innan ramma fjárlaganna. Þetta er mikilsverður árangur og veruleg umskipti frá því sem áður var þegar ríkisstofnanir gengu fyrir aukafjárveitingum og fjárlögin voru tæplega pappírsins virði. Þetta er liðin tíð. Frávik frá fjárlögum ársins 1993 skýrist af öðrum ástæðum en þeim að rekstur hafi farið úr böndum. Annars vegar af skuldbindingum ríkisstjórnarinnar í tengslum við kjarasamninga, á útgjaldahlið í formi aukinna framlaga til framkvæmda, niðurgreiðslna á búvörum og greiðslu láglaunabóta. Á tekjuhlið hafa skattar enn fremur verið lækkaðir. Hins vegar hefur meiri samdráttur í efnahagslífinu komið fram í auknum útgjöldum til atvinnuleysisbóta og minni skatttekjum ríkissjóðs. Þessir þættir skýra frávikið frá fjárlögum á yfirstandandi ári til áætlunar um niðurstöðu ársins.
Á fjárlögum næsta árs hefur þegar verið tekið tillit til atriða af þessu tagi. Skuldbindingar vegna kjarasamninga um skattalækkanir eru komnar inn í fjárlagagrunninn og sama gildir um aukin útgjöld til framkvæmda. Núgildandi kjarasamningar renna ekki út fyrr en í lok næsta árs þannig að ekki verða frekari útgjöld vegna þeirra. Þá má nefna að í fjárlagafrv. næsta árs er gert ráð fyrir að tekjur af sölu eigna verði um hálfur milljarður kr. eða einungis þriðjungur þess sem var í fjárlögum yfirstandandi árs enda er ekki reiknað með tekjum af sölu ríkisbanka árið 1994. Það verður að telja það happdrætti fyrir ríkissjóð ef tekst að selja þann banka sem sjálfsögðu að er stefnt og mikil samstaða er um. ( SvG: Er hann til sölu enn þá?) Hann er til sölu og ég veit að hv. þm. tveir sem sitja hér glaðhlakkalegir úti í sal munu ábyggilega vera fulltrúar þeirra sem gjarnan vilja kaupa þennan banka, a.m.k. á þeim kjörum sem sá sem hér stendur hefur áður boðið hlutabréf í bankanum. Öll þessi atriði sýna að óvissuþættirnir eru færri en við síðustu fjárlagagerð. Það er því ástæða til að ætla að markmið fjárlagafrv. fyrir árið 1994 séu raunhæf.
Í öðru lagi hefur því verið haldið fram að heildarskattbyrði ríkissjóðs hafi sífellt verið að aukast en þetta er ekki rétt. Eins og ég nefndi fyrr í ræðu minni munu skatttekjur ríkissjóðs lækka að raungildi árið 1994 þriðja árið í röð um 1,5 milljarða kr. og hafa ekki verið lægri í sjö ár eða síðan 1987. Það er mikilvægt að við gerum okkur grein fyrir því að í fjárlagafrv. er beinlínis verið að gera ráð fyrir skattalækkun. Þessi skattalækkun tengist gerð kjarasamninganna sl. vor og er óvefengjanleg. Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar vegna kjarasamninganna komu fram áform um að lækka virðisaukaskatt af matvælum frá næstu áramótum. Þessi áform fela í sér nálægt 2,5 milljörðum kr. í skattalækkun á næsta ári og reyndar til viðbótar 400--500 millj. kr. á árinu 1995 vegna seinkunar í greiðslustreymi. Að hluta verður tekjutapi ríkissjóðs vegna þessa mætt með álagningu skatts á fjármagnstekjur og að hluta með innheimtu sérstaks atvinnutryggingagjalds af launþegum og atvinnurekendum.
Ríkisstjórnin hefur eins og ég hef áður sagt lækkað skatta á fyrirtækjum og fært yfir á einstaklinga, einkum hina tekjuhærri og efnameiri, til að styrkja atvinnulífið og hamla gegn auknu atvinnuleysi. Þetta hefur að sjálfsögðu aukið skattbyrði einstaklinga en létt skattbyrði fyrirtækja, um það eru ekki deilt og ég hef ekki dregið dul á þetta atriði. Það er kannski ástæða hér til að minna á að einmitt lækkun skatta, eins og t.d. vegna aðstöðugjaldsins kom fram í lægra vöruverði og þess vegna meiri og betri kaupmætti launa. Menn mega ekki gleyma hver tilgangurinn var með þessari skattatilfærslu, hann var sá að skapa atvinnulífinu viðundandi rekstrarskilyrði á þeim samdráttartímum sem íslenskt efnahagslíf er að ganga í gegnum, styrkja samkeppnisstöðuna og hamla gegn auknu atvinnuleysi. Þetta var að sjálfsögðu megintilgangur efnahagsaðgerðanna.
Í þriðja lagi hefur því verið haldið fram að kaupmáttur heimilanna hafi dregist meira saman en nemur samdrætti þjóðartekna undanfarin tvö ár. Auk þess hafi aðgerðir ríkisstjórnarinnar komið harðar niður á hinum lægst launuðu en hinum tekjuhærri og efnameiri. Loks hafi þjónusta velferðarkerfisins verið stórlega skert. Allar þessar fullyrðingar eru rangar.
Frá árinu 1991 hefur kaupmáttur þjóðartekna á mann rýrnað um 11--12%, kaupmáttur ráðstöfunartekna heimilanna hefur minnkað um svipað hlutfall. Ríkisstjórnin hefur sérstaklega leitast við að hlífa hinum tekjulægstu og fremur lagt auknar byrðar á hina efnameiri og tekjuhærri. Þannig var lagður á sérstakur hátekjuskattur auk þess sem barnabætur og vaxtabætur hinna tekjuhærri hafa verið skertar. Barnabætur hinna tekjulægri hafa á hinn bóginn verið hækkaðar til að styrkja kaupmátt þeirra umfram aðra. Loks mun lækkun virðisaukaskatts af matvælum fremur koma hinum tekjulægri til góða en öðrum vegna þess að þeir nota hærra hlutfall heildartekna sinna til að kaupa matvæli en þeir tekjuhærri gera.
Með aðgerðum ríkisstjórnarinnar hefur verið hamlað gegn útgjaldaaukningu velferðarkerfisins en slík útgjaldaaukning er reyndar vandamál í flestum nágrannalöndum okkar. Þannig hefur verið kappkostað að tryggja þjónustuna. Áherslur hafa þó að sjálfsögðu breyst, m.a. vegna aukins atvinnuleysis. Þess vegna eru heildarútgjöld ríkissjóðs til almannatrygginga á árinu 1994 svipuð að raungildi og 1991. Framlagning fjárlagafrv. og 1. umr. um fjárlög marka ávallt þáttaskil í umræðunni um ríkisfjármálin. Þá liggur fyrir stefna ríkisstjórnarinnar fyrir næsta fjárlagaár. Umfjöllun Alþingis um frv. þýðir þó ekki að ríkisstjórnin hafi dregið sig í hlé. Þvert á móti halda ríkisfjármálin áfram að vera eitt aðalviðfangsefni ríkisstjórnarinnar.
Um þessar mundir er verið að vinna tekjufrv. sem fylgja fjárlögunum. Viðræður standa yfir við Samband sveitarfélaga og aðila vinnumarkaðarins um þau atriði fjárlaga sem að þessum aðilum snúa. Þá hefur tveimur ráðherrum, utanrrh. og mér, verið falið að tína saman hugmyndir um frekari lækkun útgjalda
ef á síðari stigum þarf að grípa til enn róttækari aðgerða. Þetta undirstrikar þá staðreynd að ríkisfjármálin eru sífellt til umfjöllunar innan ríkisstjórnarinnar. ( SJS: Hvenær kemur þetta seinna frv.?) Ríkisstjórnin mun í viðræðum við fyrrnefnda aðila og í tillögugerð sinni leitast við að ná sem víðtækustum stuðningi um markmið sín í ríkisfjármálum. Og af því að einn stuðningsmaður okkar kallaði hér fram í og spurði hvenær það kæmi þá skal það tekið fram að á síðustu tveimur árum hefur það gerst að ríkisstjórn hefur þurft ásamt meiri hluta fjárln. að fara ofan í fjárlagagerðina í lok nóvembermánaðar til að tryggja það að fjárlagatölur fari ekki fram úr þeim tölum sem eru í fjárlagafrv. Þetta er mikil breyting frá því sem áður var þegar nánast var regla að fjárlagafrv. var lagt fram en tók stórkostlegum breytingum hvað niðurstöðutölur varðar þegar frv. var síðan samþykkt og varð að fjárlögum fyrir næsta ár. Það er þetta sem átt er við og ég vona að hv. frammíkallandi skilji.
Virðulegi forseti. Eins og ég hef áður nefnt er stefna fjárlagafrv. rökrétt framhald af þeirri efnahags- og atvinnumálastefnu sem ríkisstjórnin hefur markað. Markmið hennar er að leiða íslenskt efnahagslíf út úr þeirri lægð sem það hefur verið í um alllangt skeið. Þar duga engar töfralausnir eða sértækar aðgerðir til skamms tíma.
Enda þótt töluvert hafi áunnist eru ýmis verkefni óleyst. Mikill hallarekstur ríkis og annarra opinberra aðila hér á landi þrengir svigrúm atvinnulífsins á lánamarkaði og heldur uppi vöxtum. Með öðrum orðum, það fer of stór hluti innlends sparnaðar til þess að fjármagna starfsemi opinberra aðila. Að sama skapi rennur of lítill hluti sparnaðar til að örva og efla atvinnulífið. Í fjárlagafrv. er stigið skref í þá átt að draga úr umsvifum ríkisins á lánamarkaði og skapa atvinnulífinu aukið svigrúm. Ég hef áður lýst þeirri skoðun minni að ég tel æskilegt að ganga enn lengra og bind ákveðnar vonir við það að samkomulag náist um frekari sparnað í umfjöllun þingsins. Ég tel sérstaka ástæðu til að fagna þeim mikla áhuga og skilningi sem aðilar vinnumarkaðarins hafa sýnt á því að fastar verði tekið á fjármálum ríkisins. Aðalatriðið er að leita varanlegra lausna sem taka á hinum raunverulegu vandamálum. Að sama skapi er mikilvægt að forðast upphlaup og yfirboð og úreltar skammtímalausnir sem einungis fela í sér hærri skatta og aukin opinber útgjöld í kjölfarið. Sérstaklega vil ég vara við málflutningi þeirra sem halda því fram að aðgerðir ríkisstjórnarinnar hafi aukið vandann og skapað atvinnuleysi. Þessi málflutningur er villandi og reyndar þversagnakenndur. Meginmarkmið efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar er að styrkja samkeppnisstöðu íslensks atvinnulífs og skapa þannig skilyrði fyrir hagvexti og aukinni atvinnu hér á landi. Lykilatriðið í efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar er að fylgt verði trúverðugri stefnu í ríkisfjármálum þar sem markvisst verði dregið úr halla ríkissjóðs á næstu árum án þess að hækka skatta. Trúverðug stefna í ríkisfjármálum hefur áhrif á væntingar atvinnulífsins og stuðlar að lækkun vaxta.
Erfiðar efnahagsaðstæður hafa hins vegar sett strik í reikninginn og kallað á sérstakar stuðningsaðgerðir við atvinnulífið en það hefur leitt til aukinna útgjalda ríkissjóðs. Ríkisstjórnin hefur því í reynd orðið að þræða afar erfitt einstigi sem markast annars vegar af samdrætti í efnahagslífinu og hins vegar af nauðsynlegu aðhaldi í rekstri ríkisins til að hallinn fari ekki úr böndum. Þetta einstigi er engan veginn auðratað eins og reynsla margra nágrannaþjóða sýnir þar sem atvinnuleysi hefur margfaldast, afkoma ríkissjóðs hríðversnað og skuldir opinberra aðila farið ört vaxandi.
Hér á landi hefur tekist að sporna gegn miklu atvinnuleysi, koma í veg fyrir stóraukinn hallarekstur ríkissjóðs, tekist að draga úr viðskptahalla og erlendri skuldasöfnun og varðveita stöðugleika í verðlagsmálum. Jafnframt hefur ríkisstjórnin gripið til margvíslegra aðgerða á peningamarkaði til að stuðla að lægri vöxtum. Þetta er meiri árangur en margar aðrar þjóðir geta státað af.
Virðulegi forseti. Að svo mæltu legg ég til, að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. fjárln.
