Guðmundur Hallvarðsson :
Virðulegi forseti. Ég tel ástæðu til að taka þátt í þessari umræðu með tilliti til þess að þegar þetta frv. var lagt fyrir síðasta Alþingi, þá gerði ég allítarlegar athugasemdir við frv. til hafnalaga. Jafnframt má líka vitna til samþykkta Hafnasambands sveitarfélaga um atriði í hafnalögum sem ekki virðast hafa verið tekin til greina, hvorki af ráðherra né þeirri nefnd sem um þetta mál hefur fjallað.
Það má almennt segja að sveitarfélög séu samkvæmt hafnalögum eigendur hafna og frumkvæði um hafnargerðir og ábyrgð á framkvæmdum er hjá þeim. Þrátt fyrir þetta fjalla lögin að miklu leyti um eftirlitskerfi stjórnvalda í þessum málaflokki. Það stafar af því að höfnum hefur ekki verið gert fjárhagslega kleift af eigin ramleik að annast rekstur og fjárfestingar með tekjum frá notendum. Ráðherra ákveður gjaldskrá fyrir hafnir sem samkvæmt 13. gr. skal við það miðuð að tekjur hafnarsjóða standi almennt undir rekstri og hæfilegu fjármagni til nýbygginga. Þrátt fyrir þetta ákvæði, að ráðherra skuli gefa út gjaldskrá svo hægt sé að afla höfnum tekna til að standa undir hæfilegu fjármagni til nýbygginga, þá hefur nú farið svo, eins og menn vita, að mikið fjármagn er veitt úr ríkissjóði til uppbyggingar hafna. Og af því að hv. 2. þm. Vestf. gat um það áðan þegar hann talaði um samkeppni hafna í milli, þá má segja að í langan tíma hafi verið hörð samkeppni á milli einstakra hafna. Samkeppnin hefur þó ekki verið um viðskiptavininn heldur fyrst og fremst um það að ná sem mestu fjármagni frá ríkisvaldinu til framkvæmda og oftar en ekki hefur verið meira kapp en forsjá. Það eru víða framkvæmdir við hafnir sem hafa verið hreinar offjárfestingar og ekki nýst sem skyldi vegna þess að menn sáust ekki fyrir í kappi sínu, svo hefur það verið meira en forsjáin.
Flestar íslenskar hafnir eru fiskihafnir og ljóst er að stjórnvöld hafa ekki treyst sér til að framfylgja ákvæðum 13. gr. fyrir þær, með því að láta notendur þeirra greiða fyrir afnot mannvirkja. Þess vegna hefur þurft millifærslukerfi samkvæmt 26. gr. til að standa straum af kostnaði. Þegar ekki eru gerðar kröfur til notenda um að greiða fyrir þann kostnað sem hlýst af afnotum hafnarmannvirkja er mismunur greiddur úr ríkiskassa og leiðir það í mörgum tilfellum til óraunhæfra framkvæmda og kallar á þá miklu ríkisforsjá sem fram kemur í núverandi lögum og ætlunin er að viðhalda.
Í frv. er sett fram tillaga um viðbót við 29. gr., að við áætlanagerð og forgangsröðun framkvæmda skuli leggja til grundvallar mat á þörf fyrir framkvæmdir í einstökum höfnum, landshlutum og landinu í heild. Þá er í 8. gr. gert ráð fyrir að stofna megi hafnasamlög þar sem landfræðileg skilyrði eru fyrir hendi. Bæði þessi ákvæði geta verið til bóta ef rétt er á haldið. Spurningin er hins vegar hvort ekki eigi að skoða þessi mál ásamt rekstrargrundvelli hafna og þátttöku ríkissjóðs í hafnarframkvæmdum í tengslum við þá vinnu sem nú er unnin á vegum ríkisstjórnarinnar og Sambands ísl. sveitarfélaga um samskipti ríkis og sveitarfélaga. Þar er annars vegar um að ræða vinnu að sameiningu sveitarfélaga sem gæti tengst hafnasamlögum og störfum nefndar sem vinnur að skoðun á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Í skoðun á verkaskiptingu eru hafnamál einn málaflokka og umræður þar snúast m.a. um að breyta tekjustofnum sveitarfélaga sem mundi væntanlega leiða til styrkari fjárhagsstöðu hafna og minni þörf fyrir ríkisstyrk og þá um leið minni ríkisforsjá.
Með breytingum á 2. gr. í þá veru að skipt sé um tvo fulltrúa við ráðherraskipti er verið að gera hafnaráð pólitískara. Í athugasemdum segir að þetta sé í samræmi við þær skoðanir sem hafa verið að ryðja sér til rúms. Af upphafi 3. gr. má ráða að hafnaráði sé hugað aukið verksvið í stjórn Hafnamálastofnunar þó það sé ekki skýrt tekið fram í athugasemdum. Í ljósi þess að hafnaráði er einnig ætlað aukið hlutverk í stjórn Hafnabótasjóðs virðist hér skapaður vísir að lítilli byggðastofnun í hafnamálum.
Felld er niður núv. 5. gr. þar sem segir að Hafnamálastofnun eigi að hafa umráð yfir vélum og tækjum sem nauðsynleg eru til að annast þau verkefni sem henni eru falin og hafa í þjónustu sinni sérþjálfað starfslið. Sérstaklega skal stofnunin búin fullnægjandi rannsóknabúnaði og tækjum til dýpkunarframkvæmda. Í athugasemdum stendur að þessi niðurfelling sé í samræmi við breytt starfssvið og tilgang
Hafnamálastofnunar. Ekki er frekar fjallað um í hverju þessar breytingar á starfssviði og tilgangi Hafnamálastofnunar eru fólgnar. Það kemur t.d. ekki fram í 22. gr. því þar stendur óbreytt að hafnarframkvæmdir er njóti ríkisstyrks skuli unnar undir tæknilegu og fjárhagslegu eftirliti Hafnamálastofnunar ríkisins. Fari hafnarstjórn þess á leit annast Hafnamálastofnun auk frumrannsókna framkvæmdir eftir því sem við verður komið, skipulagningu hafnarsvæða, hönnun einstakra mannvirkja og gerð kostnaðaráætlana. Þetta virðist þýða að þrátt fyrir niðurfellingu núv. 5. gr. verður ekki séð að breytt starfssvið og tilgangur feli t.d. í sér að stofnunin hætti verktaka- og ráðgjafastarfsemi í samkeppni við almennan markað.
Af 29. gr. má ráða að Hafnamálastofnun sé ætlað víðtækara verkefni í að meta þörf fyrir framkvæmdir í einstökum höfnum landsins og landinu í heild. Frekari skýringa virðist þörf á orðunum ,,breytt starfssvið og tilgangur`` en af því ræðst m.a. deildaskipting og mönnun.
Varðandi 8. gr. eru gerðar tvær veigamiklar breytingar. Það er að hlutafélög geti rekið höfn og mynda megi hafnasamlag um rekstur margra hafna. Hafnir sem reka skal sem hlutafélög hljóta að falla undir lög sem slík félög. Við slíka breytingu hljóta að vakna margar spurningar eins og fram hafa komið hér, en mér þykir rétt að skerpa á þeim.
1. Hvernig verður farið skattalega með ríkisstyrk til slíkra hafna? Ef stofnuð hefur verið hlutafélagshöfn sem fær síðan framlög úr ríkissjóði, hvernig á að fara með hana skattalega?
2. Hlutafélagshafnir hljóta að greiða skatta bæði til ríkis og sveitarfélaga. Hvernig fer þetta saman við undanþágu á greiðslu skatta til sveitarsjóða skv. 14. gr.?
3. Hvernig samræmist ríkisstyrkur til hlutafélagshafna lögum um samkeppni? Er t.d. hægt að setja takmarkandi ákvæði um hlutafélög eins og í 14. gr., að tekjum og eignum megi einungis verja í þágu hafna?
4. Getur ráðherra ákveðið gjaldskrá fyrir hlutafélög í eigu ríkis, sveitarfélaga eða annarra, sbr. 13. gr.?
Almennt er spurt hvort eftirlitskerfi Hafnarmálastofnunar geti átt við um hlutafélög. Og ekki finnast í frv. eða athugasemdunum nein svör við þeim spurningum.
Í 12. gr. er lagt til að lögfesta til frambúðar skattlagningu samkvæmt sérstökum aðgerðum í ríkisfjármálum 1992 og nýta þannig tekjustofna hafnarsjóða um skattstofn. Þetta er í framkvæmd 1993 og má sjá einnig í fjárlögum vegna ársins 1994. Þessari skattheimtu eða jöfnunargjaldi er m.a. mótmælt á ársfundi Hafnasambands sveitarfélaga og einnig af fjölmörgum hafnarstjórnum vítt og breitt um landið. Í umræðum um rekstrarstöðu hafna undanfarin ár hefur margoft komið fram að vöruhafnir standi tiltölulega vel en fiskihafnir illa. Ástæða þessa er að stjórnvöld samþykkja að gjaldtaka í vöruhöfnum taki mið af kostnaði en ekki í fiskihöfnum eða t.d. þar sem skipaviðgerðir eru stundaðar. Vikist hefur verið undan að láta notendur fiskihafna greiða rýmilegt gjald fyrir notkun þeirra og óskum hafna um hækkun aflagjalds hefur verið hafnað.
Í skipunarbréfi ráðherra til þeirrar nefndar sem leggur fram frv. er áhersla lögð á að treysta rekstrargrundvöll hafna. Ég endurtek: Það er lögð áhersla á að treysta rekstrargrundvöll hafna. Millifærsluleið sú sem hér er valin í stað beinnar gjaldtöku af notendum hafna virðist ekki treysta rekstrargrundvöll heldur þvert á móti gera hafnir háðar skattlagningu og millifærslu.
Í almennum athugasemdum við frv. eru tillögur um hafnasamlög og kostnaðarþátttöku ríkissjóðs réttilega talin aðalatriði frv. auk tillögu um hlutafélagshafnir og aukavörugjöld.
Í 29. gr. er tekið upp mikilvægt nýmæli þar sem segir: ,,Við áætlanagerðina og forgangsröðun framkvæmda skal leggja til grundvallar mat á þörf fyrir framkvæmdir í einstökum höfnum, landshlutum og landinu í heild``.
Þá er í 27. gr. ákvæði um að ráðherra sé heimilt að ákveða að framkvæmdir í höfnum, sem mynda hafnasamlög, njóti tímabundið hámarksframlags samkvæmt 26. gr.
Ákvæði um kostnaðarþátttöku ríkissjóðs er mjög mikilvægt verkfæri til að koma á hagræðingu í nýtingu hafna, endurbótum í flutningakerfi o.s.frv. Vegna ofangreindra ákvæða um áætlanagerð og forgangsröðun verkefna í 29. gr. kemur það á óvart að í 26. gr. skuli ákvæði um kostnaðarþátttöku ríkissjóðs ekki taka mið af þeim sjónarmiðum heldur miðast áfram við einstaka byggingarhluta hafna. Erfitt er að sjá að ef ríkisvaldið ætlar að ná fram markmiðum með hagræðingu og nýtingu hafna og framkvæmda, að það verði best gert með skiptingu framlags eftir þessum leiðum. Á vegum Hafnasambands sveitarfélaga hefur oft verið bent á þörf þess að flokka hafnir eftir verkefnum, bæði í flutningakeðjunni og eftir atvinnuþáttum. Dæmi um slíka flokkun eru m.a. fiskihafnir, flutningahafnir, iðnaðarhafnir, skipaviðgerðir og smábátahafnir. Ef tekið væri mið af 29. gr. og metin framkvæmdaþörf í hverri höfn, landshluta og landinu öllu eftir þessari verkefna- og atvinnuvegaflokkun er þess að vænta að öðruvísi áherslur komi fram um ríkisframlag en flokkun eftir byggingarhlutum eins og 26. gr. gerir ráð fyrir.
Í 26. gr. er gert ráð fyrir að hækka framlag t.d. til hafnagarða og upptöku mannvirkja fyrir skip. Í athugasemdum kemur fram að ríkissjóður taki svipaðan þátt í hafnarframkvæmdum og verið hefur. Af þessu virðist mega draga þá ályktun að aukið fjármagn renni til þessara málaflokka.
Dæmi um það hversu óheppilegt er að nota byggingarhluta hafna, er upptökumannvirki fyrir skip, en þar liggur fyrir nýleg formgreining, bæði fyrir landshluta og landið í heild. Þar kemur fram að það er meira framboð en eftirspurn eftir upptökumannvirkjum og má segja að það sé með ólíkindum að þetta skuli
enn vera inni í frv. þegar þess er gætt að þing Hafnasambands sveitarfélaga hefur mótmælt þessum ákvæðum frv.
Spurningin um uppbyggingu skipaviðgerða er e.t.v. spurning um iðnþróun frekar en hafnargerð. En ef sú leið er valin að ríkið leggi fram fé til skipaviðgerða gegnum framkvæmdastyrki til hafna, vaknar einnig spurning hvort þar eigi þá ekki við skerðingarákvæði um ríkisframlag samkvæmt 27. gr. En í 2. mgr. 27. gr. stendur: ,,Við mat á greiðsluþátttöku ríkissjóðs í einstökum verkefnum skal tekið tillit til fjárhagslegrar getu hafnarsjóðs til að standa undir nauðsynlegum hafnarframkvæmdum``. Hér er um að ræða ákvæði um að ríkisframlög til fjárhagslega vel stæðra hafna skuli skert.
Nú getur höfn haft góðar tekjur af vöruflutningum og sjávarútvegi, en í höfninni er skipaviðgerðarstöð sem þarfnast uppbyggingar. Skipaviðgerðir skapa höfnum litlar tekjur. Vegna skerðingarákvæða fær höfn lítið eða ekkert framlag til skipaviðgerða en hugsanlegt framlag til upptökumannvirkis færist til fátækari hafna þó hagkvæmara geti verið fyrir þjóðarhag og þróun atvinnugreinarinnar að styrkja þær stöðvar sem fyrir eru eins og niðurstaða á úttekt iðnrn. sýnir. Viðamestu upptökumannvirki í landinu eru nú á Akureyri og í Reykjavík en báðar þær hafnir búa við skert ríkisframlag til hafnarframkvæmda. Styrkur til upptöku á stórum skipum annars staðar mundi leiða til verulegra þrenginga og rýrari framleiðni í greininni umfram það sem nú er.
Niðurstaða þessara hugleiðinga er að ef ríkisvaldið ætlar að vinna formgreiningu og áætlanagerð samkvæmt 29. gr. er líklegt að önnur flokkun en í byggingarhluta samkvæmt 26. gr. gæti verið markvissari sem verkfæri við ákvörðun ríkisframlags og ákvæði um skerðingu samkvæmt 27. gr. gæti leitt til óhagkvæmrar þróunar fyrir atvinnugreinar eða landshluta. Flokkun eftir byggingarhlutum samkvæmt 26. gr. leiðir til þess að hafnir fá tímabundið fé til einstakra framkvæmda en ekki endilega til aukinnar framleiðni eða hagsældar í landshlutum og landinu í heild eins og hlýtur að vera markmiðið samkvæmt 29. gr.