Ferill 233. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1993. – 1063 ár frá stofnun Alþingis.
117. löggjafarþing. – 233 . mál.
407. Nefndarálit
um frv. til l. um breyt á l. nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga, með síðari breytingum.
Frá minni hluta félagsmálanefndar.
Minni hluti félagsmálanefndar telur nauðsynlegt að tryggja sveitarfélögunum fasta tekjustofna í stað aðstöðugjalds sem fellt var niður með lögum frá Alþingi á síðasta ári. Það var skattkerfisbreyting sem miðaði að því að bæta samkeppnisaðstöðu fyrirtækja. Samkomulag var um að ríkissjóður bætti sveitarfélögunum tekjumissinn miðað við 80% innheimtu aðstöðugjaldsins og það fyrirkomulag yrði til bráðabirgða í eitt ár, þ.e. árið 1993.
Mörg atriði þess frumvarps orka tvímælis og önnur mikilvæg atriði eru óljós. Má þar fyrst nefna að gert er ráð fyrir að útsvarsprósenta hækki úr 7,5% að hámarki í 9,2%. Á móti er gert ráð fyrir lækkun tekjuskatts um 1,5% sem síðan er reyndar hækkaður aftur um 0,35%. Ljóst er að hér er verið að hækka staðgreiðslu einstaklinga um a.m.k. 400 millj. kr. ef tekið er mið af 1,5% lækkun tekjuskatts og 1,7% hækkun útsvars, en 800 millj. kr. ef tekið er mið af 1,15% hækkun tekjuskatts á móti útsvarshækkuninni. Með þessu er ríkisvaldið að auka skattheimtu á einstaklinga og blanda henni inn í þá kerfisbreytingu sem hér um ræðir.
Minni hlutinn telur útilokað að ganga frá þeim breytingum sem frumvarpið gerir ráð fyrir nema ný reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga liggi fyrir og hægt sé að meta áhrif hennar á tekjur einstakra sveitarfélaga.
Sveitarfélögunum er samkvæmt frumvarpinu ætlað að hækka fasteignaskatt á atvinnuhúsnæði og er um tvenns konar hækkun að ræða: Í fyrsta lagi hækkar skatturinn úr 1% í 1,12%. Í öðru lagi er lagt til að efra þrepið verði í formi álagningar á skrifstofu- og verslunarhúsnæði að hámarki 1,25%. Hér er með bráðabirgðaákvæði verið að flytja skattheimtu á verslunar- og skrifstofuhúsnæði frá ríkinu til sveitarfélaganna og flækja með henni ákvæði um álagningu fasteignagjalda. Er þetta enn eitt dæmi þess að málið er í raun ekki frágengið af hálfu ríkisstjórnarinnar.
Landsútsvar fellur niður og er gert ráð fyrir að Jöfnunarsjóður fái framlag úr ríkissjóði til þess að bæta þann tekjumissi. Ekki er gert ráð fyrir að niðurfelling landsútsvars, t.d. af olíuvörum, lækki vöruverð þar sem gert er ráð fyrir hækkun bensíngjalds á móti að upphæð 143 millj. kr.
Minni hlutinn telur frumvarpið allt of seint fram komið og ekki hafa fengið þá umfjöllun sem nauðsynleg er. Með því er verið að auka skattheimtu á einstaklinga og fyrirtæki þrátt fyrir yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar um annað. Mikilvæg atriði eins og starfsreglur Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga liggja ekki fyrir. Það er ekki góð stjórnsýsla að breyta í sífellu jafnviðkvæmum og flóknum málaflokki og skattamálin óneitanlega eru. Það er því skoðun minni hlutans að mun betur hefði þurft að standa að þessu máli og taka tekjustofnamál sveitarfélaganna til heilstæðrar skoðunar í Alþingi.
Á síðustu stigum komu tillögur frá ríkisstjórn um að lágmarksálagning útsvars skyldi vera 8,4% og gerði meiri hlutinn það tillögu að sinni. Með þessum aðgerðum er verið að svipta sveitarfélögin sjálfræði um að slá af útsvarsálagningu sinni. Ekkert tóm gafst til þess að fá álit umsagnaraðila á þessum tillögum.
Af þessum ástæðum, sem hér hafa verið taldar, getur minni hlutinn ekki borið ábyrgð á þessu máli.
Alþingi, 14. des. 1993.
Ingibjörg Pálmadóttir,
Ingibjörg Sólrún Gísladóttir.
Jón Kristjánsson.
frsm.
Kristinn H. Gunnarsson.
Fylgiskjal I.
Umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga.
(14. desember 1993.)
Samband íslenskra sveitarfélaga óskar eftir að eftirfarandi breyting verði gerð á frumvarpinu.
Úr fyrstu setningu 1. mgr. 10. gr. falli niður orðin „á árinu 1994“ og þar sem tilgreind eru í greininni „árslok 1993“ falli niður ártalið 1993 og í staðinn komi „árslok áður en álagning fer fram“.
Í athugasemd við 10. gr. falli niður úr fyrstu setningu 1. mgr. orðin „á árinu 1994“, jafnframt falli niður ártalið 1993 í fjórðu setningu 1. mgr. og í staðinn komi „áður en álagning fer fram“.
Ný málsgrein svohljóðandi verði lokamálsgrein 10. gr.: „Bráðabirgðaákvæði þetta gildir þar til félagsmálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga hafa unnið að nánari útfærslu málsins með það að markmiði að þessi sérstaki viðbótarskattur á skrifstofu- og verslunarhúsnæði falli að núverandi fyrirkomulagi við álagningu fasteignaskatts sveitarfélaga.“
Framangreindar breytingar eru nauðsynlegar til að taka af öll tvímæli um að viðbótarskattur á skrifstofu- og verslunarhúsnæði verði tekjustofn sveitarfélaga þar til ákvörðun hefur verið tekin um að koma þeirri skattheimtu fyrir með öðrum hætti.
Virðingarfyllst,
Þórður Skúlason, framkvæmdarstjóri.
Fylgiskjal II.
Umsögn borgarstjórans í Reykjavík.
(6. desember 1993.)
Þær breytingar, sem frumvarpið gerir ráð fyrir að verði lögfestar, munu staðfesta og auka yfirfærslu á skattbyrði félaga og fyrirtækja á einstaklinga. Lög nr. 113/1992 kváðu á um að innheimta aðstöðugjalds skyldi til bráðabirgða felld niður árið 1993 og sveitarfélögum bættur tekjumissirinn með greiðslum úr ríkissjóði. Til að mæta þeim greiðslum að hluta var jafnframt ákveðið að hækka tekjuskatt til ríkisins um 1,5%. Með setningu þeirra laga og ákvæðum frumvarpsins nú er slitið að mestu leyti á skattaleg tengsl sveitarfélaga við atvinnurekstur og þar með á nauðsynlegan og eðlilegan hvata fyrir sveitarfélögin að búa atvinnurekstri aðstöðu og laða hann til sín. Fjárhagslegt sjálfstæði og sjálfsforræði sveitarfélaga er stórlega skert, felldur er niður sjálfstæður tekjustofn þeirra.
Til að mæta þeim tekjumissi, sem sveitarfélögin verða fyrir við brottfall aðstöðugjalds og fjórðungshluta landsútsvarsins sem komið hefur í hlut þess sveitarfélags þar sem þau falla til, verður heimild þeirra til álagningar fasteignaskatts á atvinnuhúsnæði hækkuð og heimild veitt til bráðabirgða til að leggja sérstakan skatt á verslunar- og skrifstofuhúsnæði. Að verulegasta leyti verður sveitarfélögum samt ætlað að bæta tekjumissinn með útsvarshækkun.
Til að mæta missi aðstöðugjalds og landsútsvars þyrfti borgarstjórn Reykjavíkur að hækka útsvarsálagninguna á íbúa borgarinnar um 1,8–2 prósentustig að því tilskildu að heimildir frumvarpsins til hækkunar á álagningu fasteignaskatts á atvinnuhúsnæði og til sérstakrar skattlagningar á verslunar- og skrifstofuhúsnæði verði fullnýttar. Þá liggur það einnig fyrir að ríkisvaldið hyggst lækka tekjuskattinn um 1,15%. Skattbyrði íbúa Reykjavíkur mundi því aukast um 0,65–0,85% á næsta ári ef borgarstjórn ætti ekki annars úrkosta en að bæta tekjumissinn með framangreindum hætti. Þetta mundi óhjákvæmilega hafa veruleg áhrif á innheimtuhlutfall í staðgreiðslu á landinu öllu. Þegar bráðabirgðaákvæði frumvarpsins um sérstaka skattálagningu á verslunar- og skrifstofuhúsnæði fellur úr gildi í árslok 1994 munu útsvörin í Reykjavík enn þurfa að hækka um 0,25–0,3% til að mæta þeim viðbótartekjumissi og innheimtuhlutfallið í staðgreiðslu þá enn hækka.
Lög um tekjustofna sveitarfélaga, sem tóku gildi í ársbyrjun 1990, hafa orðið til verulegra hagsbóta fyrir sveitarfélögin á landsbyggðinni. Ákvæði laganna um framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga og um hækkun fasteignaskatts vegna viðmiðunar við matsverð eigna í Reykjavík hafa fært þeim umtalsverðar tekjur. Úr upplýsingum í Árbók sveitarfélaga 1993 má lesa að miðað við vísitölu framfærslukostnaðar hafa skatttekjur Reykjavíkur lækkað á gildistíma laganna að raungildi um 7% á sama tíma og skatttekjur kaupstaða utan höfuðborgarsvæðisins hafa hækkað um 4,6%. Skatttekjur annarra sveitarfélaga á landsbyggðinni hafa einnig aukist.
Það er ekki góð stjórnsýsla að breyta í sífellu jafnviðkvæmum og flóknum málum sem skattamál eru. Eðlilegt hefði verið að fá lengri reynslu af tekjustofnalögunum áður en farið var að umbylta þeim. Þetta var að vissu leyti viðurkennt með þeim breytingum sem gerðar voru á tekjustofnalögunum með lögum nr. 113/1992. Þar var kveðið á um að sveitarfélögin fengju á árinu 1993 greiðslur úr ríkissjóði vegna tekjumissisins sem þau urðu fyrir á því ári þegar fallið var frá innheimtu aðstöðugjalds.
Nú eru uppi ráðagerðir um stórfelldan verkefnaflutning frá ríki til sveitarfélaga og tímasett að grunnskólinn verði alfarið verkefni sveitarfélaganna frá 1. ágúst 1995. Þetta hlýtur aftur að kalla á mikla uppstokkun á tekjustofnum sveitarfélaga og tilfærslu skatta til þeirra frá ríkinu. Því er skynsamlegt að láta aðgerðir í skattamálum bíða en halda a.m.k. á næsta ári óbreyttu fyrirkomulagi frá því sem í gildi hefur verið í ár.
Markús Örn Antonsson.
Fylgiskjal III.
Kafli úr umsögn Alþýðusambands Íslands.
(7. desember 1993.)
Breytingar á tekjustofnalögum sveitarfélaga: Til þess að bæta sveitarfélögum tekjutap sitt vegna afnáms aðstöðugjaldsins um síðustu áramót hyggst ríkisstjórn færa 1,5% af tekjuskattsprósentu yfir til sveitarfélaganna með því að hækka hámarksálagningu útsvars úr 7,5% í 9,2%. Það skýtur nokkuð skökku við að útsvarsheimildin skuli hækkuð um 1,7% en tekjuskattur aðeins lækkaður um 1,5%, sérstaklega ef þess er gætt að ekki stendur til að breyta lögum um úthlutun úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Samkvæmt þeim reglum sem nú gilda verða sveitarfélög að fullnýta tekjustofna sína til þess að geta fengið úthlutun úr Jöfnunarsjóðnum og því eru stjórnvöld að setja verulegan þrýsting á sveitarfélögin að hækka útsvar sitt um 1,7% og auka þannig skattbyrðina um 0,2%, eða 400 millj. kr.! Þessu mótmælir Alþýðusambandið harðlega og krefst þess að annaðhvort gefi ríkisstjórn meira eftir af tekjuskattsprósentunni eða að hámarksálagning útsvars miðist við 9% í stað 9,2%.
Hvað varðar lögin um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga má benda nefndinni á að eftir að aðstöðugjaldið hefur verið afnumið og því breytt í tekjuskatt að langstærstum hluta eru forsendurnar fyrir greiðslum úr þessum sjóði brostnar. Það var augljóst að með greiðslum úr Jöfnunarsjóði var verið að jafna þann tekjumun sem myndaðist milli sveitarfélaga vegna aðstöðugjaldsins. Ef skipting heildartekna sveitarfélaga að teknu tilliti til greiðslna úr Jöfnunarsjóði er skoðuð kemur í ljós að hún samsvaraði því sem næst íbúaskiptingunni. Því er augljóst að breyta verður úthlutunarreglum sjóðsins því að núverandi reglur auka á ójöfnuð í tekjudreifingu milli sveitarfélaga frekar en jafna hana.
Fylgiskjal IV.
Umsögn bæjarstjórnar Akraness.
(6. desember 1993.)
Bæjaryfirvöld á Akranesi telja nauðsynlegt að fyrir liggi sem fyrst hverjir verði framtíðartekjustofnar sveitarfélaga í kjölfar þess að aðstöðugjöld og landsútsvar hafa verið felld niður. Um þessar mundir eru sveitarfélög að taka ákvarðanir um álagningu gjalda eins og kveðið er á um í gildandi tekjustofnalögum og er því fyrirliggjandi frumvarp seint á ferðinni.
Nokkuð hefur verið rætt um þá tilfærslu að mæta niðurfellingu aðstöðugjalda með auknum hlut sveitarfélaga í staðgreiðslu og er sú leið almennt ásættanleg. Bæjarstjórn Akraness hefði helst kosið að þessari tilfærslu yrði mætt með öðrum hætti en hækkun tekjuskatts á árinu 1993 sem verði síðan að hærra útsvari sveitarfélaga. Skýrt þarf að koma fram að með því fyrirkomulagi, sem lagafrumvarpið gerir ráð fyrir, sé um að ræða tilfærslu innan staðgreiðslunnar en ekki verið að lækka skatta ríkisins og hækka skatta sveitarfélaga. Það hafi verið ákvörðun ríkisins að mæta tekjutapi sveitarfélaganna vegna aðstöðugjaldsins með því að hækka skatta af tekjum einstaklinga.
Nauðsynlegt er að fyrir liggi samhliða frumvarpi þessu reglur um úthlutun úr Jöfnunarsjóði. Skilyrðum fyrir úthlutun tekjujöfnunarframlaga verður að breyta verði fyrirliggjandi frumvarp samþykkt og er nauðsynlegt fyrir sveitarfélög að vita hver þau skilyrði verða áður en ákvörðun um álagningu gjalda verður tekin samkvæmt nýjum lögum. Ljóst er að ekki gefst langur tími fyrir sveitarfélög til þess að fjalla um álagningu gjalda ef frumvarpið verður samþykkt í þessum mánuði.
Varðandi tilfærslu skatts af verslunar- og skrifstofuhúsnæði er varasamt að leggja skatta á einstaka flokka húsnæðis umfram aðra. Raddir hafa verið uppi um að fella þennan skatt niður og því er ekki gott fyrir sveitarfélög að taka við þeim tekjustofni ef stefnt verður að afnámi hans að nýju. Fyrir verður að liggja að tekjustofnar sveitarfélaga séu varanlegir tekjustofnar.
Af texta frumvarpsins virðist álagningarstofn þessa skatts miðaður við fasteignamat eins og það er á hverjum stað en ekki afskrifað endurstofnverð, margfaldað með markaðsstuðli í Reykjavík. Við tæknilega útfærslu þessa ákvæðis, þ.e. álagningu og innheimtu, þarf að liggja fyrir að ekki skapist af þessu vandræði en æskilegast er að álagningarstofnar séu þeir sömu gagnvart einstökum tekjustofnum. Annað kann að leiða til misræmis og vandkvæða.
Varðandi frumvarpið í heild virðast sveitarfélög almennt hafa sætt sig við þá útfærslu sem gert er ráð fyrir enda verði tryggt að tekjutapi vegna niðurfellingar aðstöðugjalda verði víðast hvar unnt að mæta. Nokkurt áhyggjuefni er þó sú staðreynd að smærri sveitarfélög, sem ekki hafa notið tekna af aðstöðugjaldi, munu ekki þurfa að breyta álagningarhlutfalli útsvars þannig að nokkur munur kann að verða á útsvarsprósentu í þéttbýli og dreifbýli. Þetta kann að vega gegn áhuga á sameiningu sveitarfélaga ekki síst ef reglum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga verður ekki breytt nokkuð.
Bæjarstjórn Akraness leggst ekki gegn samþykkt frumvarpsins.
Virðingarfyllst,
Gísli Gíslason, bæjarstjóri.
Fylgiskjal V.
Fjármálaráðuneyti,
efnahagsskrifstofa:
Skattur á skrifstofu- og verslunarhúsnæði 1992.
Álagning
Álagning
lögaðila
einstaklinga
Samtals
Sveitarfélag
Þús. kr.
Þús. kr.
Þús. kr.
REYKJANES 40.273 32.114 72.387
VESTURLAND 5.083 3.234 8.317
NORÐURLAND VESTRA 5.416 1.566 6.982
NORÐURLAND EYSTRA 19.270 2.284 21.555
Álagning
Álagning
Sveitarfélag
lögaðila
einstaklinga
Samtals
Þús. kr.
Þús. kr.
Þús. kr.
SUÐURLAND 11.914 2.867 14.782
Fylgiskjal VI.
Félagsmálaráðuneyti:
Áhrif fyrirhugaðra breytinga á tekjustofnalögum
á Jöfnunarsjóð sveitarfélaga.
(10. desember 1993.)
Vegna umfjöllunar ASÍ um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga í umsögn sinni um tekjustofnafrumvarpið og að beiðni Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur alþingismanns þykir rétt að gera nokkra grein fyrir áhrifum fyrirhugaðra lagabreytinga á Jöfnunarsjóðinn.
Í umsögn ASÍ kemur fram grundvallarmisskilningur varðandi Jöfnunarsjóðinn. Sjóðurinn hefur miklu víðtækara hlutverk en eingöngu að greiða tekjujöfnunarframlög eins og sjá má af því að sjóðurinn hefur til ráðstöfunar um 2.000 m.kr. en til tekjujöfnunarframlaga hefur verið varið 500–600 m.kr.
Áhrif fyrirhugaðra breytinga á tekjustofnalögunum á Jöfnunarsjóðinn verða fyrst og fremst þau að draga úr svokallaðri tekjujöfnunarþörf. Að óbreyttum lögum er þörfin nú 900–1.000 m.kr. ef öll sveitarfélög haga álagningu sinni með þeim hætti að þau eigi aðgang að framlögunum og í það virðist stefna. Þetta þýðir í raun að skerða verður þessi framlög um a.m.k. 30%. Verði fyrirhugaðar breytingar á tekjustofnalögunum samþykktar mun draga verulega úr tekjujöfnunarþörfinni og hún fara niður í 500–600 m.kr. Hún verður sem sagt innan þeirra marka sem sjóðurinn ræður við að óbreyttum tekjustofnum.
Á sl. ári vann nefnd að endurskoðun á ákvæðum reglugerðar sjóðsins um tekjujöfnunar- og þjónustuframlög. Þetta verkefni var vel á veg komið þegar ákvörðun var tekin um niðurfellingu aðstöðugjaldsins. Þótti þá rétt að gera hlé á þessari vinnu þar til fyrir lægi með tekjustofna í stað aðstöðugjaldsins og einnig þar til fyrir lægi hversu miklar breytingar verða á sveitarfélagaskipaninni í tengslum við átakið í sameiningu sveitarfélaga. Stefnt er að því að halda endurskoðun reglugerðarinnar áfram nú eftir áramótin.
Meðfylgjandi eru nokkrar almennar upplýsingar um Jöfnunarsjóðinn.
Jöfnunarsjóður sveitarfélaga.
Tekjur Jöfnunarsjóðs eru þessar:
Fjórðungur landsútsvara, sem til falla í hverju sveitarfélagi, skal koma í hlut þess sveitarfélags, þó með þeirri undantekningu að landsútsvar banka og sparisjóða rennur óskipt í Jöfnunarsjóð.
Tekjum Jöfnunarsjóðs skal að öðru leyti ráðstafað sem hér segir:
Bundnum framlögum skal úthlutað sem hér segir:
Sérstökum framlögum skal úthlutað sem hér segir:
Framlögum þessum skal varið til að bæta dreifbýlissveitarfélögum upp aukinn kostnað vegna breytinga á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.
Framlögin skulu miðuð við að hagur þessara sveitarfélaga verði ekki lakari eftir breytingar á verkaskiptingunni en áður var.
Jöfnunarframlögum skal úthlutað sem hér segir:
Til jöfnunarframlaga skal verja þeim tekjum sjóðsins sem eru umfram ráðstöfun í bundin framlög og sérstök framlög.
Að afloknum sveitarstjórnarkosningum skipar félagsmálaráðherra fimm manna ráðgjafarnefnd til fjögurra ára sem gera skal tillögur til ráðherra um framlög. Fjórir nefndarmenn skulu skipaðir samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga en einn án tilnefningar og skal hann vera formaður nefndarinnar. Varamenn skulu tilnefndir með sama hætti.
Fylgiskjal VII.
Bréf ráðherra til félagsmálanefndar.
(14. desember 1993.)
Forsætisráðherra, félagsmálaráðherra og fjármálaráðherra leggja til við háttvirta félagsmálanefnd Alþingis að heimild sveitarfélaga til útsvarsálagningar í tekjustofnalögum þeirra verði bundin við 8,4% lágmark. Ríkisstjórnin hefur samþykkt þessa málsmeðferð fyrir sitt leyti.
Hjálagt fylgir afstaða Sambands íslenskra sveitarfélaga sem gerir ekki athugasemd við þessa málsmeðferð.
Davíð Oddsson.
Jóhanna Sigurðardóttir.
Friðrik Sophusson.
Bréf Sambands íslenskra sveitarfélaga til félagsmálaráðherra.
Ákvæði um lágmarksútsvar.
(10. desember 1993.)
Óskað hefur verið eftir afstöðu Sambands íslenskra sveitarfélaga til þeirrar hugmyndar að í frumvarp til laga um breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, sem nú liggur fyrir Alþingi, verði bætt ákvæði um að útsvar megi ekki vera lægra en 8,4%.
Í gildandi lögum um tekjustofna sveitarfélaga eru ákvæði um að útsvar megi ekki vera hærra en 7,5% af útsvarsstofni. Hvað útsvarið varðar er í umræddu frumvarpi ekki gert ráð fyrir neinum breytingum öðrum en þeim að þetta tiltekna hámark verði 9,2%.
Gert er ráð fyrir að löggjafinn ákveði að binda útsvarsálagningu sveitarfélaga við tiltekið hámark. Veigamestu rökin fyrir því að lögbinda lágmarksútsvar eru þau að mismunur á útsvarsálagningu sveitarfélaganna verður minni og útsvarsgreiðslur íbúa landsins verða jafnari.
Samband íslenskra sveitarfélaga gerir því ekki athugasemd við þá hugmynd að lágmarksútsvar verði lögbundið 8,4%.
Virðingarfyllst,
Þórður Skúlason, framkvæmdarstjóri.