[15:30]
Félagsmálaráðherra (Rannveig Guðmundsdóttir) :
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 28/1985. Eftir snjóflóðin í Tungudal á Ísafirði í apríl 1994 samþykkti ríkisstjórnin að beita sér fyrir endurskoðun laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum og skipa nefnd til að meta reynsluna af framkvæmd laganna. Nefndin skyldi sérstaklega beina athygli sinni að gerð hættumats, forvörnum og rannsóknum og hvernig auka megi fjármagn til ofanflóðavarna. Nefndin var skipuð af þáv. félmrh. 15. júní 1994. Í hana voru skipaðir: Eiríkur Finnur Greipsson tæknifræðingur, Guðjón Petersen framkvæmdastjóri, Helgi Hallgrímsson vegamálastjóri, Jón Dýrfjörð vélvirki og Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri sem jafnframt var skipaður formaður nefndarinnar. Nefndin skilaði tillögum og greinargerð með bréfi dags. 17. nóvember 1994. Frv. það sem hér er flutt er samið í félmrn. á grundvelli tillagna nefndarinnar. Ákvæði frv. um greiðslu til ofanflóðavarna eru jafnframt í veigamiklum atriðum í samræmi við frv. til laga um sérstaka fjáröflun til varnar gegn ofanflóðum og um breytingu á kostnaðarhlut sveitarfélaga sem flutt var á síðasta þingi. Félmn. sem fjallaði um það frv. samþykkti að vísa því til ríkisstjórnarinnar með þeim ummælum að það yrði tekið til athugunar við endurskoðun nefndarinnar á lögunum.
Frv. þetta var samið áður en hin hörmulegu snjóflóð áttu sér stað á Vestfjörðum í janúar. Það er ljóst að nauðsynlegt er að skoða frv. í nýju ljósi með tilliti til þeirra og meta hvaða lærdóm megi af þeim draga og hvaða nýjar tillögur þeir atburðir knýja á um að settar verði fram. Enda þótt ákvæði frv. sé ótvírætt spor í rétta átt verður að skoða gaumgæfilega hvernig betur megi gera.
Eins og kunnugt er var ráðuneytisstjórum falið að fara í sameiningu yfir alla þætti atburðanna í Súðavík og með hvaða hætti hvert ráðuneyti um sig komi að málinu. Í framhaldi af því ákváðu þeir að mynda tvo starfshópa og að annar þeirra skyldi skoða þetta frv. Hefur starfshópurinn einsett sér að vinna hratt og vel að þessu máli og leggja tillögur sínar og ábendingar fyrir félmn. svo fljótt sem unnt er.
Lög um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 28/1985, mörkuðu tímamót í ofanflóðavörnum hér á landi. Með þeim var í fyrsta sinn tekið með heildstæðum hætti á þessum málum. Það er ljóst svo sem fram kemur í greinargerð nefndarinnar að lögin hafi haft í för með sér verulegar úrbætur en hafa verður í huga að eftir gildistöku þeirra varð að byrja á að vinna brautryðjendastarf við að hættumeta þau svæði þar sem hættan hefur verið talin alvarlegust.
Gerð hættumats er forsenda þess að unnt sé að bregðast við ofanflóðahættu. Það liggur mikil vinna í gerð hættumats. Hana varð á flestum stöðum að vinna frá grunni og eftir ákveðinni forgangsröð. Þannig er ljóst að vegna tíðni snjóflóða og þeirra ógna sem þau valda árlega í mörgum byggðum landsins hefur fram að þessu mun minni áhersla verið lögð á hættumat og varnir gegn öðrum ofanflóðum en snjóflóðum, svo sem aurskriðum.
Vegna þeirrar umræðu sem átt hefur sér stað um gerð hættumats eftir snjóflóðin á Vestfjörðum er rétt að taka fram að lög um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum gera ráð fyrir að Almannavarnir ríkisins annist hættumat og setji reglur um gerð þeirra, sbr. 3. gr. laganna. Þegar lögin voru sett var talið heppilegra að Almannavarnir ríkisins sem óháður aðili og stjórnandi almannavarna í landinu hefði með þessi mál að gera frekar en einhverri einni sérfræðistofnun væri falið þetta verkefni. Byggt var á því að Almannavarnir ríkisins gætu falið sérfræðingum að annast framkvæmdina.
Einnig skal vakin á því athygli að samkvæmt 4. gr. laganna er ofanflóðanefnd almannavörnum til ráðuneytis um þessi mál. Ofanflóðanefnd er skipuð fulltrúum þeirra opinberu aðila sem koma næst þessum málum, þ.e. Almannavarna ríkisins, Raunvísindastofnun Háskóla Íslands, Skipulagsstjórn ríkisins, Veðurstofu Íslands og Viðlagatryggingar Íslands.
Í tengslum við störf nefndarinnar sem falið var að meta reynsluna af framkvæmd laganna var unnið að endurskoðun á gildandi reglugerð um hættumat vegna snjóflóða nr. 347/1988. Á sama hátt og nauðsynlegt er að skoða þetta frv. í nýju ljósi eftir hin hörmulegu slys þarf einnig að endurskoða þau drög sem samin höfðu verið að nýjum reglum um gerð hættumats og strax eftir atburðina í Súðavík var tekin sú ákvörðun í félmrn. að stöðva lokafrágang þeirra.
Samkvæmt 3. gr. laganna skulu Almannavarnir ríkisins setja reglur um gerð hættumats sem félmrh. skal staðfesta. Því er ekki þörf á lagabreytingu til að endurskoða reglur um forsendur hættumats.
Meginniðurstaða nefndarinnar var sú að brýnast sé að efla forvarnir en mikilvægustu þættir forvarna eru eftirlit og rannsóknir.
Í greinargerð nefndarinnar kemur fram að eftirlits- og viðvörunarþættir snjóflóðavarna eins og annarra náttúruhamfaravarna séu mikilvægastir þar sem þeir tryggi mesta öryggið fyrir mannslíf í hlutfalli við útgjöld. Taldi nefndin að reynslan af framkvæmd laganna hvað þessa þætti varðar hafi sýnt að erfiðast hafi reynst að fá til starfa athugunarmenn með viðunandi þekkingu til að fylgjast með og meta ástand snævar á hverjum stað. Taldi nefndin nauðsynlegt að endurskoða skipulag snjóflóðaathugana heima í héraði og gerði tillögu um breytingu á 6. gr. laganna, sbr. 1. gr. frv.
Samkvæmt núgildandi lögum byggist staðbundið eftirlit á samstarfi sveitarfélaga og Veðurstofu Íslands en er alfarið háð frumkvæði þeirra sveitarfélaga sem í hlut eiga. Kostnaður vegna þess er greiddur
að jöfnu af viðkomandi sveitarfélagi og Veðurstofunni.
Nefndin taldi að ástæður þess að ekki hefur verið unnt að koma upp styrku eftirlits- og viðvörunarkerfi á landsbyggðinni séu fyrst og fremst fjárhagslegar og það hamli skipulagslegri úrlausn. Fjárhagslegu ástæðurnar séu þær m.a. að greiðslur til athugunarmanna séu ekki hvetjandi miðað við það álag sem þeir verða fyrir á þeim tíma sem snjóflóðahætta er viðvarandi. Búnaður þeirra sé einnig of takmarkaður til að sinna eftirlitinu svo vel sé og þeim því ekki boðin sú vinnuaðstaða sem æskileg er. Á það einkum við um búnað til að komast um athugunarsvæði til mælinga í miklum snjóþyngslum og til fjarskipta í öryggis- og upplýsingaskyni. Taldi nefndin nauðsynlegt að tryggja betur fjárhagslegan grundvöll þessara athuguna og gerði tillögu um að kostnaður vegna þeirra verði alfarið greiddur af ofanflóðasjóði að fengnum tillögum Almannavarna ríkisins, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 2. gr. frv.
Nefndin taldi að það álag, sem er á athugunarmönnum, sé m.a. vegna þeirra tíðu athugana sem þeir þurfa að gera að nóttu og degi, oft í mjög slæmum veðrum, og vegna þess að mismunandi skoðanir séu heima fyrir á því mati sem þeir leggja fram um snjóflóðahættu. Þeir verði fyrir þrýstingi frá íbúum, fyrirtækjum og stundum viðkomandi yfirvöldum í báðar áttir, þ.e. að breyta mati á ástandi til hins betra eða verra, allt eftir hagsmunum viðkomandi á þeim tíma sem matið er gert. M.a. af þessum ástæðum taldi nefndin nauðsynlegt að gera eftirlitsmennina óháðari sveitarstjórnum. Einnig taldi nefndin heppilegra að miða eftirlitssvæði við stærra svæði en eitt sveitarfélag þar sem litið er svo á að hættuástand í landinu sé frekar bundið landsvæðum en sveitarfélögum og viðvaranir hafa svæðisbundin áhrif.
Höfð var hliðsjón af því að bættar samgöngur og þekking á veðurfarslegum þáttum snjóflóða opna möguleika á að einn athugunarmaður þjóni mörgum sveitarfélögum enda liggja sömu athugunar- og snjósöfnunarsvæði oft í fleiri en einu sveitarfélagi.
Nefndin taldi enn fremur nauðsynlegt að tengja skipulag athugana á hverjum stað skipulagi Almannavarna ríkisins þar sem það er mjög mikilvægt að tengsl séu á milli annars vegar eftirlits og viðvarana um hættu og hins vegar skipulegra viðbragða við henni sem eru á ábyrgð almannavarna.
Með vísun til alls þessa telur nefndin að fella eigi þennan þátt snjóflóðavarna fjárhagslega undir ofanflóðasjóð og faglega undir Veðurstofu Íslands en að ráðning og yfirstjórn snjóathugunarmanna í héraði eigi að vera í höndum lögreglustjóra, í samráði við almannavarnanefndir sveitarfélaga.
Fyrir þessu fyrirkomulagi eru enn fremur þau rök að nauðsynlegt var talið að viðhalda formlegum og skipulegum tengslum eftirlitsmannanna við heimabyggðina. Nokkur hætta var talin á því að þeir mundu einangrast sem starfsmenn miðstýrðrar stofnunar, eins og t.d. Veðurstofu. Nefndin taldi að með þessum hætti yrði fjárhagsgrunnur snjóathugana í héraði tryggður betur en nú er, stjórn og framkvæmd athugana, mats og viðvarana samræmd ákvæðum í lögum um almannavarnir og athugunarmaður síður háður hagsmunaþrýstingi í héraði, þar með talið frá vinnuveitanda sínum.
Ákvæði 1. gr. frv. er byggt á framangreindum hugmyndum og tillögum nefndarinnar. Gert er ráð fyrir að lögreglustjórar, sem skv. 1. mgr. 7. gr. laga um almannavarnir fara með stjórn almannavarna hver í sínu umdæmi, sjái um ráðningu eftirlitsmannanna og mörk eftirlitssvæða miðist við umdæmi þeirra. Rétt þykir að einnig verði unnt að fela þessum mönnum að annast athuganir vegna annarra skriðufalla en snjóflóða. Lagt er til að Almannavarnir ríkisins taki ákvörðun um það í hvaða lögreglustjóraumdæmum þessir starfsmenn verði ráðnir. Ekki eru lagðar til breytingar á faglegum tengslum eftirlitsmannanna við Veðurstofu Íslands. Gert er ráð fyrir að þeir starfi samkvæmt vinnureglum og faglegum fyrirmælum hennar. Þeir afla gagna fyrir Veðurstofuna. Veðurstofan vinnur úr þeim og metur hvort ástæða sé til að gefa út viðvaranir um snjóflóðahættu. Felur frv. ekki í sér breytingar á hlutverki Veðurstofu í snjóflóðavörnum en samkvæmt 5. gr. laganna skal Veðurstofan annast öflun gagna og úrvinnslu þeirra. Enn fremur mælingar og rannsóknir og gefa út viðvaranir um snjóflóðahættu.
Rannsóknir eru óhjákvæmileg forsenda fyrir því að nauðsynleg þekking fáist til þess að unnt sé að gera öruggar snjóflóðaspár og gefa út viðvaranir. Þær mynda einnig tölfræðilegan og eðlisfræðilegan grunn fyrir hættumat og stuðli þannig að því að gera það öruggara. Þær séu enn fremur forsenda fyrir vali á varnarleiðum, gerð varnarvirkja og áreiðanleika þeirra. Taldi nefndin að þau ákvæði sem nú eru í lögunum um heimildir ofanflóðasjóðs til að taka þátt í tækjakaupum til rannsókna séu mjög mikilvæg. Vegna mikilvægis þessa þáttar lagði nefndin til að kostnaðarhlutdeild ofanflóðasjóðs við kaup á rannsóknartækjum og búnaði hækki úr 80% í 90% og að sjóðurinn fjármagni að fullu kaup á tækjum sem sannanlega séu liðir í viðvörunartækni heima í héraði.
Þetta er byggt á því að viðvaranir eru háðar skammtímahættumati sem þessi tæki með athugunarmanni gera mögulegt. Hér eru höfð í huga tæki sem fylgjast t.d. með veðri, snjódýpt, lagskiptingu snævar og að senda boð til byggða þar sem athugunarmaður getur fylgst með ástandi snævarins og stöðugleika á hverjum tíma.
Í greinargerð nefndarinnar er gerð grein fyrir því að frá því lögin voru sett árið 1985 hafi átt sér stað mikil undirbúningsvinna þar sem nauðsynlegt hafi verið að gera úttekt og mat á hættu á snjóflóðum áður en ráðist yrði í framkvæmdir við varnarvirki. Sú vinna, sem er bæði tímafrek og flókin, hefur verið unnin í samvinnu staðkunnugra heimamanna, tæknimanna og annarra sérfræðinga.
Til hættumats í snjóflóðabyggðum hefur ofanflóðasjóður nú varið 14.721.000 kr. frá upphafi, eða sem svarar 2.500.000 kr. á ári að meðaltali. Staða þessarar vinnu í nóvember 1994 var sú að búið er að
gera hættumat fyrir Patreksfjörð, Flateyri, Ísafjörð, Súðavík, Seyðisfjörð og Neskaupstað og hættumati fyrir Siglufjörð er að mestu lokið.
Undirbúningsvinnu er lokið fyrir flesta aðra þéttbýlisstaði. Beðið hefur verið með að gera hættumat fyrir eftirtalda staði þar til nýjar reglur liggja fyrir: Ólafsvík, Tálknafjörð, Bíldudal og Suðureyri.
Hættumat verður að endurskoða með reglulegu millibili eftir því sem snjóflóðaskráning styrkir þann gagnagrunn sem hættumat byggist á og reiknilíkön þróast. Einnig verður að gera ráð fyrir að hættumeta þurfi í náinni framtíð skíðasvæði og svæði í dreifbýli þar sem húsaþyrpingar eru, svo sem skólar, bújarðir eða atvinnufyrirtæki.
Það er því ljóst að hættumat er verkefni sem verður sífellt í endurskoðun vegna betri gagna til að byggja á, endurbættra reiknilíkana, fullkomnari korta og samtengingu á hættumati og tölvutengdu mati til viðvarana.
Í þessu sambandi er rétt að taka fram að í þeim drögum að nýjum reglum um hættumat sem nefndin samdi er gert ráð fyrir að í öllum þeim sveitarfélögum þar sem hættumat hefur þegar farið fram skuli það endurskoðað á grundvelli nýrra reglna svo fljótt sem því verður við komið. Einnig er rétt að taka fram að enda þótt ljóst sé eftir atburði síðustu vikna að nauðsynlegt er að endurmeta forsendur fyrir skilgreiningu á hættusvæðum þá kemur sú vinna sem þegar hefur verið unnin við gerð hættumats til með að nýtast áfram. Þeir þættir sem hingað til hefur verið byggt á við gerð hættumats hafa ekki misst gildi sitt. Hins vegar hefur hin bitra reynsla síðustu vikna kennt okkur að nauðsynlegt er að taka fleiri þætti með í reikninginn en hingað til hefur verið gert.
Einnig er þess að geta að enn er ekki byrjað að gera hættumat vegna annarra ofanflóða en snjóflóða þótt gagnaskráning vegna þeirra sé hafin. Verður að gera ráð fyrir að sú vinna hefjist jafnskjótt og sér fyrir endann á vinnu við hættumat vegna snjóflóða í þeim byggðum sem brýnast er að hættumeta. Hin mikla tíðni snjóflóða og snjóflóðahættu hefur enn sem komið er þrýst á að hættumat og varnir þeirra vegna hafi forgang. Ekki er á þessu stigi unnt að meta þann kostnað sem ætla verður að hættumat vegna annarra ofanflóða en snjóflóða hafi í för með sér en ljóst er að setja verður reglur um forsendur og framkvæmd hættumats vegna þeirra líkt og nú er gert með snjóflóð. Með hliðsjón af ofangreindu taldi nefndin að árlegur kostnaður við hættumat verði áfram svipaður því þó að dregið geti vel úr honum þegar því stigi verður náð að einungis verði um að ræða endurmat og breytingar út frá nýjum reikniaðferðum og gögnum um snjóflóð þá verður að sama skapi að auka vinnu við hættumat vegna skriðufalla. Lagði nefndin til að ofanflóðasjóður haldi áfram að greiða að fullu kostnað við gerð hættumats.
Þegar búið er að ganga frá hættumati er viðkomandi sveitarfélagi bent á að forsenda sé til þess að velja leiðir til varnar og gera áætlanir um gerð varnarvirkja. Samkvæmt 7. gr. laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum skal sveitarstjórn gera tillögu að varnarvirkjum á hættusvæðum. Við gerð laganna var talið affarasælast að sveitarstjórn annaðist gerð þessara tillagna til þess að tryggja að ábyrgðin og frumkvæðið sé hjá heimamönnum. Samkvæmt lögunum greiðir ofanflóðasjóður allt að 80% af kostnaði við undirbúning og framkvæmdir við varnarvirki en skv. 2. gr. frv. er lagt til að hlutur ofanflóðasjóðs hækki í 90% eins og fyrr er sagt. Enn fremur er lagt til að ráðherra sé heimilt að veita sveitarfélögunum lán fyrir kostnaðarhlut þeirra vegna varnarvirkja enda sé viðkomandi sveitarfélagi fjárhagslega ofviða að leggja hann fram. Í frv. er ekki gerð breyting á því ákvæði að kostnaður við kaup á löndum, lóðum og fasteignum vegna varna teljist með framkvæmdakostnaði.
Í athugasemdum með þessu ákvæði í frv. til núgildandi laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum er tekið fram að sé talið hagkvæmara að kaupa fasteign til niðurrifs í stað þess að gera varnarvirki fyrir hana megi sjóðurinn taka þátt í kaupunum. Þessi heimild hefur hingað til ekki verið nýtt að neinu marki. Líklegt er að atburðirnir á Vestfjörðum muni valda því að það verði skoðað í auknum mæli hvort heppilegra sé að fasteignir verði keyptar í stað þess að byggja kostnaðarsöm og viðhaldsfrek varnarvirki fyrir þær. Heimild til þess er samkvæmt áðurgreindu til staðar í núgildandi lögum en ástæða gæti verið til þess að setja skýrari ákvæði hvað þetta varðar þar sem líklegt er að þessi leið verði notuð í auknum mæli.
Í frv. er nýmæli þess efnis að greiða megi úr ofanflóðasjóði allt að 60% af kostnaði við viðhald varnarvirkja en ekki er talin nægjanlega skýr heimild til þess í núgildandi lögum. Í greinargerð nefndarinnar og í athugasemdum með frv. eru kostnaðargreiðslur úr ofanflóðasjóði raktar og gerð grein fyrir áætluðum kostnaði vegna hættumats og varnarvirkja. Nefndin taldi einsýnt að tryggja þurfi ofanflóðasjóði aukið fjármagn til að gera sjóðnum kleift að standa undir fyrirsjáanlegum og nauðsynlegum verkefnum á næstu árum. Með hliðsjón af því gerði hún tillögu um að á árunum 1995--1999 verði lagt 10% álag á iðgjöld samkvæmt lögum um Viðlagatryggingu Íslands sem renni til sjóðsins. Hefur ríkisstjórnin samþykkt frv. þess efnis til breytingar á lögum um Viðlagatryggingu Íslands. Nefndin taldi jafnframt nauðsynlegt að á þessu tímabili verði unnin áætlun um fjármagnsþörf til lengri tíma og við því brugðist ef hún reynist meiri en nemur lögbundnum tekjum sjóðsins. Ljóst er að atburðirnir á Vestfjörðum hafa nú þegar breytt forsendum útreikninga þannig að búast má við að kostnaður verði mun meiri en nefndin gerði ráð fyrir.
Virðulegi forseti. Ég lýk nú brátt þessari framsögu. Það eru aðeins 10 ár síðan hafist var handa um skipulegar aðgerðir til að verjast þeirri vá sem snjóflóð og skriðuföll eru hér á landi. Mikið hefur áunnist en þó ekki nóg eins og við höfum áþreifanlega komist að raun um. Þetta frv. er áfangi í þeirri baráttu en ljóst er að það þarf að skoða gaumgæfilega í meðförum þingsins eftir þá sorgaratburði sem orðið hafa.
Virðulegi forseti. Ég hef lokið máli mínu og legg til að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og félmn.
