[11:35]
Frsm. stjórnarskrárnefndar (Geir H. Haarde) :
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir áliti stjórnarskrárnefndar sem haft hefur til meðferðar það frv. sem nú er komið á dagskrá. Frv. á sér þann aðdraganda að Alþingi ákvað á hátíðarfundi sínum á Þingvöllum hinn 17. júní sl. að stefnt skyldi að því að ljúka endurskoðun VII. kafla stjórnarskrárinnar á því kjörtímabili sem nú er að ljúka, þ.e. fyrir næstu reglulegar alþingiskosningar.
Framhald málsins varð svo það að hér var lagt fram í desember það frv. sem nú er komið úr nefnd og hefur stjórnarskrárnefnd þingsins unnið að því undanfarnar vikur að yfirfara málið og kalla eftir umsögnum, ábendingum og athugasemdum. Nefndin hefur haldið um þetta mál marga fundi, fengið margar umsagnir, álit og greinargerðir og niðurstaða þessa verks eru þær brtt. sem fram eru komnar af hálfu nefndarinnar og það nál. sem ég mæli nú fyrir.
Hér er um að ræða frv. um einhver mikilvægustu ákvæðin sem er að finna í okkar grundvallarlögum, sjálfri stjórnarskránni. Því er að sjálfsögðu mikilvægt að vanda vel til verksins og ég tel að það hafi verið gert, bæði á undirbúningsstigi málsins sem og í þingnefndinni. Hins vegar er það ekki óeðlilegt að mjög margir aðilar í þjóðfélaginu hafi látið þetta mál til sín taka, haft á því skoðanir og látið þær koma fram opinberlega. Ég tel að þó að umræðan um þessi mál, þetta frv. og greinarnar í því, hafi á köflum verið býsna harkaleg á hinum opinbera vettvangi þá hafi hún í heild sinni verið gagnleg og vakið menn til umhugsunar um þau réttindi sem hér eru til umfjöllunar og um einstakar greinar í þessu frv., og jafnframt vakið athygli nefndarmanna á ákveðnum þáttum sem hugsanlega hefðu mátt betur fara í upphaflegu frv. Það er einmitt tilgangurinn þegar verið er að óska eftir umsögnum og áliti sérfræðinga og almennings að þingnefndir meti þær síðan málefnalega og taki afstöðu til hugmynda sem upp hafa komið.
Ég vil áður en ég kem að brtt. sem fyrir liggja nota tækifærið og þakka meðnefndarmönnum mínum í þessari nefnd fyrir ljómandi gott samstarf sem hefur endað með því að við gerum hér sameiginlegar brtt. og skilum sameiginlega nál., allir níu þingmennirnir í nefndinni. Auk þess er rétt að geta þess að fyrir utan þá nefndarmenn sem undirrita nál. átti Jóhanna Sigurðardóttir áheyrnaraðild að nefndinni og sat nokkra fundi hennar.
Virðulegi forseti. Ég tel rétt að gera nokkra grein fyrir þeim brtt. sem nefndin hefur orðið ásátt um að flytja og fara um þær nokkrum orðum. Að öðru leyti vil ég vísa til nál. sjálfs en í því er svarað ýmsum gagnrýnisatriðum sem fram hafa komið í hinni almennu umfjöllun um málið og sé ég ekki ástæðu til þess að endurtaka þau atriði hér eða lesa nál. sem er býsna langt og talar fyrir sig sjálft.
Ég vil þá koma að fyrstu brtt., virðulegur forseti, sem lýtur að 1. gr. frv., og varðar trúfrelsið, en þar segir nú í frv. að landsmenn eigi rétt á að stofna trúfélög o.s.frv. Nefndin leggur til að í stað orðsins ,,landsmenn`` komi orðið ,,allir`` til þess að taka af vafa um það að hver sá sem hér á löglega búsetu, íslenskur maður eða erlendur, eigi þennan rétt til að stofna trúfélög og iðka trú sína í samræmi við sannfæringu hvers og eins.
Við 2. gr. er gerð tillaga um lítils háttar breytingu. Þar er gerð tillaga um að í stað þess að tala um ,,þegnskyldu`` í ákvæðinu sé talað um ,,almenna þegnskyldu``. Hér er ekki um neina efnisbreytingu að ræða, en málið snýst um það að enginn megi neins í missa af borgaralegum og þjóðlegum réttindum fyrir sakir trúarbragða sinna, né heldur skorast undan því sem við viljum kalla í þessari brtt. ,,almennri þegnskyldu``. Ákvæðið er sem sagt um að menn geti ekki borið fyrir sig trúarbrögð sín þegar um er að ræða þegnskyldu af þeim toga sem hér er verið að fjalla um, en eins og rakið er í grg. með frv. á þetta við þegar menn eru kallaðir til starfa í kjörstjórnum, sem meðdómendur og hugsanlega einnig í barnaverndarnefndum. Fleiri slík dæmi mætti eflaust tína til.
Í sambandi við 2. gr. vil ég nefna að nefndin ræddi þann möguleika, eins og ég gat um í framsöguræðu með þessu frv. þann 19. des. sl., hvort rétt væri að breyta ákvæðinu um það hvert gjöld manna, sem standa utan trúfélaga og þeir greiða í stað þess að greiða til trúfélags, skyldu renna. Nefndin varð ásátt um að hrófla ekki við því ákvæði sem er í gildi í núverandi stjórnarskrá og sömuleiðis í þessu frv., en það er á þann veg að slík gjöld renna til Háskóla Íslands. En ákvæðinu um að breyta megi því með lögum er haldið inni eftir sem áður.
Í 3. gr. frv. er að finna hina almennu jafnræðisreglu, sem er mikilvægt nýmæli í frv. Hún er þannig í frv. að allir skuli vera jafnir fyrir lögum án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.
Þrátt fyrir ábendingar sá nefndin ekki ástæðu til að leggja til að þessi upptalning verði lengd, en vísar til orðanna ,,og stöðu að öðru leyti`` í því sambandi og telur að með þessari grein, eins og hún er nú orðuð, sé fortakslaust bannað að mismuna fólki. Hins vegar leggur nefndin til að inn í þessa grein komi orðin ,,og njóta mannréttinda`` þannig að greinin hljóði nú þannig að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða o.s.frv. Er það í samræmi við tillögu stjórnarskrárnefndar frá 5. apríl sl., en hefur að dómi nefndarmanna að vísu ekki mikla efnisþýðingu, enda hefur það verið okkar skilningur og flm. að í upphaflega orðalaginu fælist að sjálfsögðu að menn ættu að njóta þeirra mannréttinda sem allir njóta hér á Íslandi á grundvelli jafnræðisreglunnar. En til frekari áréttingar og til að
koma til móts við ábendingar um þetta leggur nefndin til að þessum orðum verði skotið inn í.
Þá er rétt að geta þess í sambandi við þessa grein að nefndinni bárust margvíslegar ábendingar um það að rétt væri að taka frekar af skarið um jafnrétti kynjanna á Íslandi og nefndinni bárust beinar brtt. um það efni þar sem gert er ráð fyrir því að á stjórnvöld verði lögð sú skylda að grípa í taumana ef einhver misbrestur verður á því að jafnrétti náist milli karla og kvenna. Af þessu tilefni urðu að sjálfsögðu miklar umræður í nefndinni um það með hvaða hætti unnt væri að koma til móts við slík sjónarmið ef það væri á annað borð réttlætanlegt. Niðurstaðan í þeim umræðum liggur fyrir í brtt. nefndarinnar um að við þessa grein verði bætt nýrri málsgrein, svohljóðandi:
,,Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.``
Þetta eru mjög sterk fyrirmæli um það að konur og karlar skuli njóta jafnréttis í landinu. Auðvitað er ljóst að slík fyrirmæli hljóta á hverjum tíma að sæta túlkun, bæði löggjafans og dómstóla, en af hálfu flm. þessarar brtt., þ.e. nefndarinnar, er lögð áhersla á að hún er hugsuð til frekari áréttingar því sem reyndar kemur fram í 1. mgr. um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum óháð kynferði. Hún er hugsuð til frekari áréttingar á því og til þess að veita frekari viðspyrnu þar sem á kann að vera misbrestur gagnvart þessu jafnrétti og þar sem aðilar þurfa að sækja sinn rétt til slíks jafnréttis á einhverjum tilteknum sviðum þjóðlífsins.
Við höfum rætt það mjög mikið og það kemur fram í nál. hvort í þessu orðalagi felist það að svokölluð jákvæð mismunun megi eiga sér stað og ég vil leyfa mér að vitna til þess sem segir í nál. um það efni, með leyfi forseta:
,,Hvað varðar svonefnda ,,jákvæða mismunun`` telur nefndin að það gæti verið réttlætanlegt að gera ákveðnum hópum hærra undir höfði en öðrum með það að markmiði að rétta skertan hlut þeirra. Er nú þegar dæmi um slíkt í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna. Nefndin álítur að í jafnræðisreglunni felist þessi heimild ef beiting hennar byggist á málefnalegum forsendum.``
Kem ég þá að 4. brtt. nefndarinnar, en hún er við 6. gr. frv. Það eru ekki gerðar tillögur um að breyta orðalagi í 4. eða 5. gr. frv. Aftur á móti er við 6. gr. lagt til að vikið sé sérstaklega að pyndingum, en greinin fjallar um það að engan megi beita ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Nefndin telur að vísu augljóst að fáar refsingar eða ill meðferð séu jafnómannúðlegar eða vanvirðandi eins og pyndingar, en til að taka af allan vafa og koma til móts við ábendingar og jafnframt hafa þetta orðalag með þeim hætti sem það hefur tíðkast í alþjóðlegum sáttmálum þá er lagt til að orðalagið á þessari grein verði svohljóðandi:
,,Engan má beita pyndingum né annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.``
5. brtt. nefndarinnar lýtur að 7. gr. frv. Þar er eingöngu um að ræða lítils háttar orðalagsbreytingu. Bætt er inn orðum til frekari skýringar. Lagt er bann við afturvirkni refsinga og ákvæðið hljóðar svo í 7. gr. frv., með leyfi forseta:
,,Engum verður gert að sæta refsingu nema hann hafi gerst sekur um háttsemi sem var refsiverð á þeim tíma samkvæmt lögum eða má fullkomlega jafna til slíkrar háttsemi.``
Þetta er sá málsliður í fyrri mgr. sem skiptir máli hér. Lagt er til að orðalaginu verði að hluta til snúið við og talað um háttsemi sem var refsiverð samkvæmt lögum á þeim tíma --- og bætt inn í orðunum ,,þegar hún átti sér stað`` til þess að taka af öll tvímæli. Fleira er ekki um þá brtt. að segja.
6. brtt. nefndarinnar er við 8. gr. frv. Þar er skotið inn í greinina samkvæmt ábendingum þeirri hugsun að menn skuli njóta réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómstólum. Auðvitað má segja sem svo að það liggi í hlutarins eðli þegar dómstólar dæma eftir lögum, eins og kveðið er á um í V. kafla stjórnarskrárinnar, að menn njóti réttlátrar málsmeðferðar og sömuleiðis er kveðið á um að það gerist innan hæfilegs tíma. En það þótti ekki ástæða til þess að leggjast gegn breytingu í þessu efni. Þess vegna kveður greinin nú á um það að öllum beri réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli.
7. brtt. er við 9. gr. frv., sem fjallar um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu og kveður á um nauðsyn þess að fyrir liggi dómsúrskurður eða sérstök lagaheimild þegar gerð er líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum manns eða í munum hans. Í greininni segir jafnframt að það sama eigi við um rannsókn á skjölum og póstsendingum svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns. Ýmsir þeir sem nefndin ráðfærði sig við töldu að rétt væri að bæta inn í þessa upptalningu þar sem talað er um skjöl og póstsendingar ítarlegri ákvæðum sem lúta að nútímalegri samskiptaháttum. Þess vegna hefur nefndin ákveðið að leggja til að á eftir orðinu póstsendingum komi: símtölum og öðrum fjarskiptum, og á það þá jafnt við um tölvufjarskipti, tölvusamskipti og önnur samskipti sem nú tíðkast eins og myndsíma, telex-þjónustu og annað þess háttar. Jafnframt er svo tekið fram eins og áður að þetta eigi við um hvers konar sambærilega skerðingu aðra á einkalífi manns þannig að hvaðeina annað sem getur raskað friðhelgi manna með þessum hætti er sett undir sömu sök.
Í nál. kemur síðan fram að með fjarskiptum er átt við svokölluð lokuð fjarskipti sem fara fram í lokuðu fjarskiptakerfi eða fjarskiptaneti en ekki fjarskipti sem eru í eðli sínu opin og aðrir eiga aðgang að heldur en þeir sem eru beinir þátttakendur í þeim samskiptum.
Jafnframt er í þessari grein, virðulegi forseti, í síðustu málsgrein, hnykkt á því að til þess að rjúfa
megi friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu vegna réttinda annarra skuli það ekki eingöngu vera nauðsynlegt heldur skuli brýna nauðsyn bera til. Þetta er vegna þess að menn vilja standa fast á friðhelgi einkalífsins og heimilisins þó að menn geri sér grein fyrir því að það kunni að vera nauðsynlegt að hafa sérstakar heimildir til þess að rjúfa friðhelgina ef það er nauðsynlegt vegna réttinda annarra. Eins og fram kom við 1. umr. málsins er þar ekki síst verið að hugsa um heimilisofbeldi af einhverju tagi þar sem nauðsynlegt er að koma í veg fyrir að menn noti friðhelgi heimilisins sem skálkaskjól fyrir ofbeldi á til að mynda börnum eða konum. Þetta er nauðsynlegt ákvæði í frv. að okkar mati en við töldum rétt að kveða á um að það mætti ekki takmarka friðhelgina nema brýna nauðsyn bæri til.
Kem ég þá að 8. brtt. nefndarinnar sem er við 10. gr. frv. Þar er eingöngu gerð sú breyting við síðari efnismgr. að í stað þess að tala um að takmarka megi rétt annarra en íslenskra ríkisborgara til að eignast fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi er nú talað um að takmarka megi rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi. Hér er um tvenns konar breytingar að ræða. Annars vegar er ekki lengur talað um ,,aðra en íslenska ríkisborgara`` heldur er talað um ,,erlenda aðila`` og er það til að taka af allan vafa um að þetta verði ekki eingöngu túlkað sem takmörkun á möguleikum erlendra einstaklinga heldur sömuleiðis lögaðila eins og þetta er frekar skýrt í nál.
Hin breytingin er sú að í stað orðsins ,,eignast`` kemur orðið ,,eiga`` og er það til samræmis við núgildandi stjórnarskrárákvæði og var að athuguðu máli í nefndinni talið rétt að fallast á ábendingar um þetta enda ekki talinn grundvallarmunur á sögninni að eignast eða sögninni að eiga í þessu samhengi þó vissulega megi færa fyrir því rök að þær hafi ekki sömu merkingu þó að þær séu samstofna.
Þá kem ég að 9. brtt. sem er við 11. gr. frv. Greinin hefur sætt mikilli gagnrýni úti í þjóðfélaginu og sannarlega mestri gagnrýni allra greina frv. og hefur gefið mönnum tilefni til margs konar stóryrða eins og kunnugt er, bæði í garð málsins og í garð flm. þess. Mig langar til þess að fara um þetta nokkrum orðum vegna þess að hér er um að ræða hið mikilvæga tjáningarfrelsi sem að sjálfsögðu er grundvallaratriði í sérhverju lýðræðisríki. Við erum að tala um það í þessari málsgrein að útvíkka ákvæði gömlu stjórnarskrárinnar um prentfrelsið og láta það ná til alls tjáningarfrelsis í samræmi við þá nútímalegu fjölmiðlatækni sem við þekkjum í dag en ekki þekktist árið 1874. Það er það fyrsta sem reynt er að vekja athygli á í þessari grein.
Í öðru lagi er vikið að því að ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi megi aldrei í lög leiða. Þarna er líka nýmæli og ítrekað að það er ekki bara ritskoðun á prentuðu máli sem átt er við heldur aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi og slíkt megi aldrei í lög leiða. Þetta er grundvallaratriðið í þessari málsgrein og grundvallaratriði auðvitað í sambandi við vernd tjáningarfrelsisins og hefur engum dottið í hug að skerða, hvorki flm. né nefndarmönnum. Þó hafa komið fram í umfjöllun um málið hvers kyns ásakanir í þessa átt og ljóst að ýmsir sem hafa tjáð sig um þessi atriði hafa ekki verið fullkomlega með á nótunum um þær reglur sem gilda um þetta og hafa gilt. Kannski er ákveðinn misskilningur í málinu í hinni almennu umræðu. Það eru í gildi heilmiklar takmarkanir á tjáningarfrelsi nú þegar. Þær hafa hins vegar verið háðar frjálsu mati löggjafans. Á hinn bóginn er það ekki síst viðfangsefni stjórnarskrár að hefta löggjafann, koma í veg fyrir að löggjafinn fari yfir strikið gagnvart hinum almennu borgurum og þess vegna var það niðurstaðan um þetta ákvæði að tilgreina í stjórnarskránni við hvaða tækifæri og af hvaða tilefni löggjafinn mætti setja tjáningarfrelsinu skorður í stað þess að hafa það opið og eingöngu í valdi löggjafans á hverjum tíma. Þetta var meginhugsunin í sambandi við þetta ákvæði og hina 3. efnismgr. 11. gr. frv.
Við þekkjum vel hvernig takmörkunum á tjáningarfrelsinu er háttað í dag. Ég þarf ekki annað en að vekja athygli á tveimur þingmálum sem eru til meðferðar í Alþingi til þess að menn átti sig á því að það gilda ýmsar slíkar takmarkanir. Í gær var hér til umfjöllunar frv. um ofbeldiskvikmyndir þar sem gert er ráð fyrir takmörkunum á sýningum á slíkum myndum en vissulega er slík takmörkun eða bann við slíku jafnframt skerðing á tjáningarfrelsi þeirra sem framleiða eða vilja sýna slíkar myndir.
Annað frv. sem er til meðferðar í Alþingi um þessar mundir er frv. um tóbaksvarnir. Í því er skýrt kveðið á um, eins og er í gildandi lögum, að það er bannað að auglýsa tóbak. Það er að sjálfsögðu skerðing á tjáningarfrelsi þeirra sem það kynnu að vilja gera. Eigi að síður hefur það tíðkast og er gert á grundvelli lagaheimilda sem engu að síður hafa ekki á bak við sig ákveðna stoð í núverandi stjórnarskrá. Hefur það þó eigi að síður verið talið standast.
Það sem var verið að leggja til í frv. eins og það var upphaflega var að það yrði tekið fram við hvaða aðstæður takmarkanir sem þessar væru heimilar. En svo er að sjálfsögðu um að ræða takmarkanir á því hvað hægt er að segja um annað fólk, hvaða upplýsingar er hægt að láta í té um einkahagi þess eða hvaða orð er hægt að láta falla um æru þess eða mannorð. Sama er að segja um meðferð ýmissa opinberra upplýsinga sem varða öryggi ríkisins eða allsherjarreglu.
Ég hygg að eftir að þessi umræða hefur verið í gangi í þjóðfélaginu allan þennan tíma þá séu þessi atriði öllum orðin fullljós og hvernig þetta mál er vaxið. Enda er það þannig að gagnrýnin beindist að lokum ekki að því að þessar skorður væru settar heldur hvernig málsgreinin sem að þessu víkur væri orðuð. Sú tillaga hefur komið fram frá ýmsum aðilum að orðalagið sem er að finna í mannréttindasáttmála Evrópu verði tekið beint upp í þessa grein en sá sáttmáli var að sjálfsögðu hafður til viðmiðunar og fyrirmyndar um mörg ákvæði í frv., þar með talið þetta. Í sáttmálanum segir, í 10. gr. ef ég man rétt, að þær
skorður sem settar eru við tjáningarfrelsi þurfi að vera nauðsynlegar í lýðræðislegu þjóðfélagi og við höfum fengið ábendingar um að rétt væri að setja slíkt orðalag hér inn, ýmist lýðræðislegu þjóðfélagi eða lýðfrjálsu ríki, eins og það heitir í annarri þýðingu.
Við höfum velt þessu mikið fyrir okkur í þingnefndinni og hugsað mikið um það með hvaða hætti unnt væri að koma til móts við þessi sjónarmið en höfum ekki talið að það væri eðlilegt að taka upp á þessum eina stað í stjórnarskránni einhverja tilvísun sem kvæði upp úr með það að þessi regla þyrfti að vera vegna þess að Ísland væri lýðræðislegt ríki. Það má ekki gleyma því að sá kafli sem er til umfjöllunar er hluti af stjórnarskránni í heild sinni. Hún kveður á um okkar lýðræðislegu vinnubrögð og reglur í hinu lýðfrjálsa ríki, Íslandi. Á því leikur að sjálfsögðu ekki vafi að Ísland er lýðfrjálst ríki samkvæmt öllum hefðbundnum skilgreiningum þar að lútandi og það er ankannalegt að taka slíka tilvísun inn í eina grein frv. á þessum stað. Það var okkar mat að ekki væri eðlilegt að gera það. Hins vegar varð niðurstaðan sú að leggja til að tjáningarfrelsinu mætti aðeins setja skorður með lögum, að sjálfsögðu, í þágu þeirra atriða sem áður voru upp talin í frv., þ.e. allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra enda teljist þær, þ.e. skorðurnar, nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum. Þá erum við að vitna til þeirra lýðræðislegu hefða sem gilda til að mynda í opinberum umræðum og öðru þess háttar.
Ég tel að með þessu orðalagi sé girt fyrir þá túlkun sem hefði getað risið, ef talað hefði verið um nauðsyn í lýðræðislegu þjóðfélagi, að það væri ekkert nauðsynlegt í lýðræðislegu þjóðfélagi að gera það sem við erum að gera á Alþingi þessa dagana, t.d. að banna ofbeldiskvikmyndir eða banna tóbaks- eða áfengisauglýsingar. Auðvitað eru mýmörg dæmi þess í lýðræðislegum þjóðfélögum að slíkt er ekki bannað þannig að það er engin nauðsyn í lýðræðislegu ríki að setja tjáningarfrelsinu slíkar skorður. Við Íslendingar höfum kosið að gera það. Um það hefur verið þokkaleg sátt í þjóðfélaginu. Við gerum það á grundvelli heilsuverndar t.d., á grundvelli almenns siðgæðis og við ætlum ekkert endilega að hætta því. Þess vegna verður þetta ákvæði að vera þannig og það er niðurstaða nefndarinnar að eins og ákvæðið er orðað núna þá rúmi það slíkar takmarkanir og ég hef hér gert að umtalsefni. Þannig að orðin ,,og samrýmist lýðræðishefðum`` geta rúmað það sem tíðkast hefur hér á landi og ákveðið hefur verið lýðræðislega en mikilvægast er að takmarkanir á tjáningarfrelsinu mega ekki verða til þess að skerða eðlilega, almenna, opinbera umræðu.
Þetta taldi ég nauðsynlegt að kæmi fram, virðulegi forseti, til skýringar á brtt. sem liggur fyrir varðandi 11. gr. frv.
Kem ég þá að 12. gr. frv., 10. brtt. á þskj. nefndarinnar. Í þessari grein er að finna hið hefðbundna félagafrelsisákvæði sem kveður á um rétt manna til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi án þess að þurfa að sækja um leyfi til þess. Þetta er hið svokallaða jákvæða félagafrelsi sem menn þekkja og hefur verið í stjórnarskrá um langan tíma. Í greininni er hins vegar að finna það nýmæli, sem kallað er neikvætt félagafrelsi, að engan megi skylda til aðildar að félagi en þó megi með lögum kveða á um slíka skyldu sé það nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra. Jafnframt er í þessari grein í frv. að finna ákvæði um fundafrelsi.
Þessi grein hefur orðið tilefni mikilla umræðna í samfélaginu, greinaskrifa í blöðum og margháttaðra athugasemda til nefndarinnar. Er þar einkum kvartað undan því að í frv. og grg. þess sé ekki vikið að stöðu stéttarfélaganna í landinu eða þess sem um hefur samist milli þeirra og vinnuveitanda að því er varðar t.d. svokölluð forgangsréttarákvæði til vinnu eða um greiðslu iðgjalda til félaganna.
Þetta er rækilega skýrt í nál. en nauðsynlegt er að það komi fram að flm. litu ekki svo á þegar þetta frv. var flutt að þeir væru með einum eða öðrum hætti að hrófla við gildandi réttarstöðu á vinnumarkaðnum. Með öðrum orðum að sú stjórnarskrárbreyting sem lögð var til í frv. raskaði ekki því sem viðgengist hafði. Það sem áður var talið löglegt er það áfram. Ef það var ólöglegt í einhverra augum þá er það það eflaust áfram þrátt fyrir þessar breytingar.
Aðalatriðið er að í þessum ákvæðum stjórnarskrárinnar er verið að víkja að því að það sé bannað að skylda menn til aðildar að félagi með þeim hætti sem hið opinbera vald getur gert, þ.e. með lögum eða stjórnvaldsaðgerðum. Auðvitað er hægt að skylda menn til margs konar athafna með samningum. En ekki er verið að skerða samningsfrelsi, hvorki að því leyti til né að öðru leyti í frv., heldur er reyndar þvert á móti undirstrikað í brtt. við 13. gr. að samningsfrelsið sé fyrir hendi. Ég held að það sé nauðsynlegt að þetta komi hér fram vegna þess að þetta er mikilvægt atriði.
Þeir samningar sem menn gera með frjálsum hætti sín í milli eru nú yfirleitt þess háttar að þeir skylda menn ekki í lagalegum skilningi til eins eða neins eða þriðja aðila en þeir skuldbinda þá sem undir slíkt rita. Eins og ég segi er slík samningsgerð að sjálfsögðu heimil eftir sem áður. Í orðalagi þessarar greinar felst ekkert bann við því að maður taki sjálfur á sig skyldu til að ganga í félag, eins og ég tel reyndar að sé augljóst mál. Það komu fram nokkrar hugmyndir um að breyta þessu ákvæði, m.a. komu hugmyndir frá verkalýðshreyfingunni um það. En að athuguðu máli taldi nefndin eðlilegast að þetta ákvæði stæði óbreytt eins og það var í upphaflega frv.
Hins vegar er af hálfu nefndarinnar gerð ein brtt. við greinina. Hún er við 1. efnismgr. þar sem fjallað er um hið jákvæða félagafrelsi. Þar segir nú að rétt eigi menn á að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi, en það er tillaga nefndarinnar að inn verði skotið með eftirfarandi hætti nokkrum orðum:
,,Rétt eiga menn á að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi, þar með talin stjórnmálafélög og stéttarfélög, . . . `` o.s.frv. Tillagan lýtur sem sagt að því að nefna sérstaklega tvo ákveðna mikilvæga flokka félaga, þ.e. stjórnmálafélög og stéttarfélög, sem ég held að allir viðurkenni að gegni mikilvægu hlutverki í sérhverju lýðræðislegu þjóðfélagi.
Hitt er svo annað mál að þessi brtt. er í raun og veru óþörf, þ.e. auðvitað felst það í gildandi stjórnarskrá og í frv. upphaflega þar sem segir að rétt eigi menn á að stofna félög að auðvitað á það líka við stjórnmálafélög og stéttarfélög. Það er ekki nokkur minnsti vafi á því og engum hefur dottið í hug að á því geti leikið einhver vafi. Hins vegar var fallist á þau sjónarmið að þarna væri um að ræða mikilvæga flokka félaga eins og ég hef sagt og þess vegna væri ekkert athugavert við að nefna þau sérstaklega til sögunnar með sama hætti t.d. og trúfélög og sveitarfélög koma við sögu í þessari stjórnarskrá þó auðvitað megi ekki leggja að jöfnu stöðu sveitarfélags sem opinberrar stjórnsýslueiningar og frjálsra félaga eins og stjórnmálafélaga og stéttarfélaga. Þess vegna er nú þessi tillaga fram komin.
Ég vil síðan koma að 13. gr. frv. Brtt. nr. 11 er lögð til við síðari efnismgr. Þar segir nú í frv. að rétti manna varðandi vinnu og orlof skuli skipað með lögum. Við í nefndinni leggjum til að þessu verði breytt og í staðinn komi eftirfarandi orðalag:
,,Í lögum skal kveða á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu.``
Hið upphaflega orðalag sætti nokkurri gagnrýni og niðurstaðan varð sú að í lögum skuli kveða á um rétt manna til að semja um sín kjör og sín vinnutengdu réttindi. Ég held að þetta sé nokkuð mikilvæg grein. Hún fjallar um samningsfrelsið, hún kveður á um rétt manna til að semja um vinnulaun og önnur starfskjör. Hún rúmar jafnframt þá staðreynd að í þjóðfélaginu er nokkur hópur manna sem ekki hefur beinlínis leyfi til að semja um sín kjör en hlítir ákvörðunum Kjaradóms um kjör sín.
Það er jafnframt rétt að taka fram að það er skilningur nefndarinnar að þetta ákvæði tryggi það að löggjafinn hafi síðasta orðið ef honum býður svo við að horfa gagnvart kjarasamningum, þ.e. þeir eru að sjálfsögðu frjálsir en löggjafinn er æðri eins og verið hefur. Það er rétt að undirstrika að í þessu frv. eru samningar eins og kjarasamningar ekki lagðir að jöfnu við löggjöfina. Ef sú staða kemur upp, sem hefur komið upp og reyndar margoft, að samningsaðilar geta ekki leyst sín mál með frjálsum hætti og málefni séu komin í þá klípu og það óefni að ekki sé unnt að leysa þau á grundvelli frjálsra samninga þá hefur löggjafinn eftir sem áður sömu völd og sömu möguleika og hann hefur í dag til að grípa þar inn í.
Að því er varðar 14. gr. frv. sem vikið er að í 12. brtt. er að dómi okkar í nefndinni um að ræða orðalagsbreytingar sem varða þau efnahagslegu og félagslegu réttindi sem verið er að tryggja með greininni. Í 1. og 2. efnismgr. segir að allir sem þess þurfi skuli eiga rétt á aðstoð eða skuli eiga rétt á almennri menntun eftir því sem nánar er ákveðið í lögum. Þetta ákvæði þótti fullveikt þannig að lögð er til breyting til samræmis við 3. efnismgr. greinarinnar þar sem talað er um að börnum skuli tryggð vernd í lögum og upp tekið það orðalag þannig að öllum sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar eða réttur til almennrar menntunar og fræðslu. Þetta er vegna ábendinga, eins og ég sagði, sem fram komu um þetta atriði. Ég tel hins vegar ekki að um efnisbreytingu sé að ræða.
Það er ekki brtt. við 15. gr. frv. um skipan skattamála. Sú grein kveður á um bann við afturvirkni skatta og kveður jafnframt á um að ekki megi framselja stjórnvöldum hvað þá öðrum aðilum ákvörðun um skattlagningu eða breytingu eða afnám skatta. Hvort tveggja eru þetta mikilvæg nýmæli í skattamálum og hafa þessi ákvæði hlotið einróma lof þeirra sem hafa tjáð sig um þau í umsögnum og ekki orðið fyrir gagnrýni.
16. gr. er um málefni sveitarfélaga sem hefur verið í VII. kafla stjórnarskrárinnar. Þar eru gerðar nokkrar tillögur um breytingar á orðalagi til að kveða skýrar á um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaganna og um meðferð tekjustofna þeirra. Í brtt. segir nú:
,,Sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.`` Út hverfur orðalagið ,,með eftirliti ríkisins``. Í frv. núna stendur að rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með eftirliti ríkisins skuli skipað með lögum. Nefndarmenn telja að með þeim orðum sem nú er lagt til að standi í greininni hafi löggjafinn í raun og veru frjálsar hendur um að ákveða með hvaða hætti hann telur eðlilegt að ríkið hafi eftirlit eða umsjón með starfsemi sveitarfélaganna. Ég held að nefndarmönnum sé það öllum ljóst að slíkt eftirlit verður að vera fyrir hendi og getur verið bráðnauðsynlegt þegar um er að ræða ákveðnar aðstæður í störfum sveitarfélaga enda eru mýmörg dæmi þess úr samtímanum að ríkisvaldið hafi þurft að hafa afskipti af málefnum einstakra sveitarfélaga, t.d. þegar þau hafa verið komin í fjárhagslegt óefni eða annars konar ógöngur. Við teljum sem sé að brtt. rúmi þetta eftir sem áður.
Að því er varðar tekjustofnana þá er kveðið skýrar á um það að þeir skuli ákveðnir með lögum og sömuleiðis réttur sveitarfélaganna til að ákveða hvort og hvernig þau kjósa að nýta sína tekjustofna. Annað er ekki um þá grein að segja, virðulegur forseti.
Ég vil að endingu aðeins segja það að ég fagna því að stjórnarskrárnefndin komst að samkomulagi um brtt. og skilar sameiginlegu nál. Ég tel að þessar brtt. sem nú eru fram komnar séu þess efnis að þær geti verið grundvöllur víðtækrar sáttar í þjóðfélaginu og um þetta frv. Frv. hefur sætt mjög mikilli gagnrýni eins og við vitum. Frv. hefur orðið fyrir margs konar árásum sem ég tel að sumar hverjar hafi ekki verið á rökum reistar og á ómálefnalegum grunni, aðrar aftur á efnisforsendum sem við í nefndinni höfum skoðað og eftir atvikum tekið til tillit til eins og eðlilegt er í lýðræðisþjóðfélagi. Ég fagna því sem
sagt að nefndarmenn náðu samstöðu um þetta mál og geri mér vonir um að sú sátt verði víðtækari en bara innan veggja Alþingis.
Hins vegar er auðvitað ljóst að í þessu starfi hafa nefndarmenn allir, alveg eins og við samningu frv. og flutning þess, þurft að koma hver til móts við annan og taka tillit til sjónarmiða annarra heldur en sinna eigin og sinna eigin flokka. Þetta hefur legið fyrir í þessu máli að væri nauðsynlegt ef það ætti að ná fram að ganga. Það hefur verið unnið í nefndinni með það að leiðarljósi.
Ég lét þess getið við framsögu málsins að ég saknaði tveggja greina í frv. Annarrar um að sérréttindi bundin við aðal, nafnbætur eða lögtign mætti aldrei í lög leiða og sömuleiðis um að sérhver vopnfær maður væri skyldur til að taka þátt í vörn landsins eftir því sem nánar yrði ákveðið í lögum. Við ræddum það í nefndinni hvort efni væru til að taka þær greinar upp aftur en um það náðist ekki samstaða.
Ég tel hins vegar ekki að þar sé um að ræða slík grundvallaratriði eða atriði sem skipti slíku máli að eðlilegt sé að láta málið stranda á því. Og þannig er um mjög margt annað sem fram hefur komið í þessu máli, að menn verða að gera upp við sig hvort menn vilja ná þessu máli fram í málamiðlun og í sátt eða hvort menn vilja láta það stranda á einhverju ákveðnu atriði sem þeir bera sjálfir fyrir brjósti. Það liggur fyrir hver skoðun okkar nefndarmanna er í þessu efni.
Ég vek athygli á því að í þessu nefndarstarfi komu fram margs konar ábendingar bæði frá einstaka nefndarmönnum og frá utanaðkomandi aðilum um margt fleira sem þessir aðilar hefðu hug á að kæmi inn í stjórnarskrána og höfðu áhuga á að taka þar upp og vildu að nefndin gerði að sínum tillögum. En nefndin hafði ekki aðstæður til þess og taldi það að hluta til ekki sitt verkefni að taka inn brtt. sem lutu að öðrum köflum stjórnarskrárinnar eða þá að um tillögur sem fram komu var ekki samstaða. Það er óþarft að nefna dæmi um það, þau eru nefnd í nál., þar eru dæmi um tillögur sem hefðu getað fallið undir þennan kafla og sem bárust annaðhvort frá einstaka nefndarmönnum eða utanaðkomandi aðilum, en ekki náðist samkomulag um. Þannig að á þessum grundvelli er þetta mál afgreitt úr nefndinni.
Ég nefni t.d. til frekari áréttingar að við 1. umr. um málið gerði einn þingmaður, hv. 9. þm. Reykv., tillögu um að nefndin skoðaði hvort rétt væri að leggja niður störf yfirskoðunarmanna ríkisreiknings. Við ræddum það í nefndinni og urðum sammála um að það væri góð tillaga. En okkur fannst ekki eðlilegt að við, sem værum að fjalla um þetta mál, flyttum slíka tillögu sem brtt. við þetta frv. heldur lögðum við til að það yrði flutt sem sjálfstætt þingmál. Það hefur verið gert og það var hér á dagskrá fyrr í morgun og mun nefndin þá fá það til meðferðar.
Þetta er staðan í málinu. Við nefndarmenn leggjum áherslu á að þetta mál verði afgreitt með þessum hætti. Ég tel að við séum komin á endapunkt í umræðum um þetta. Ég fagna samstöðunni sem náðist í nefndinni og ég þakka nefndarmönnum fyrir samstarfið og mjög vel unnið starf í þessu máli undanfarnar vikur.
