Loftferðir

[12:00]
     Samgönguráðherra (Halldór Blöndal) :
    Hæstv. forseti. Frv. þetta um endurskoðun á loftferðalögum var samið að minni ósk og fól ég Pétri Einarssyni, lögfræðingi og fyrrverandi flugmálastjóra, að vinna að endurskoðun laga um loftferðir, nr. 32/1929 og nr. 34/1964, laga um skrásetningu réttinda í loftförum, nr. 21/1966, og laga um stjórn flugmála, nr. 119/1950. Jafnframt var honum falið að endurskoða lög um gildistöku alþjóðasamnings um samræmingu nokkurra reglna varðandi loftflutninga milli landa nr. 41/1949 (Varsjársáttmálinn). Árangur þess starfs er að miklu leyti fólginn í lagafrumvarpi þessu.
    Réttarheimildir flugréttarins eru einkum sóttar í fjölþjóðlega sáttmála; tvíhliða samninga; landsrétt; samninga milli ríkja og flugfélaga; samninga milli flugfélaga og grundvallarreglna í alþjóðarétti.
    Frumheimild flugréttarins er að finna í ,,Samþykkt um alþjóðaflugmál frá 1944`` (ICAO Convention) en hún var undirrituð af Íslands hönd 7. desember 1944. Samþykktin var fullgilt af Íslandi 21. mars 1947 og gekk í gildi hvað Ísland varðaði 20. apríl 1947 sbr. auglýsingu nr. 45/1947.
    Alþjóðaflugmálastofnunin hefur samþykkt og gefið út 18 viðbæta, sem margir hafa verið þýddir á íslensku og allir hafa lagagildi hér á landi annaðhvort með orðréttri þýðingu eða efni þeirra er fólgið í lögum eða reglum um flugmál, enda er það skylda aðildarríkja ICAO að gera staðla að lögum í sínu heimalandi eða láta ella skrá sérstöðu í bókum ICAO.
    Eins og fyrr segir eru fjölþjóðlegir samningar höfuðréttarheimildir flugréttarins. Þeir munu nú vera um 50 talsins og er Ísland aðili að um 13 fjölþjóðlegum samningum er varða flugmál, en þeir eru:
    Alþjóðasamningur um samræmingu nokkura reglna varðandi loftflutninga milli landa (Varsjársáttmálinn), gerður 1929, síðari breytingar 1955 o.fl.
    Samþykkt um alþjóðaflugmál (Chicago-sáttmálinn) gerður 1944 ásamt breytingum sem að framan segir.
    Alþjóðasamningur um viðkomuréttindi loftfara (IAST) frá 1944.
    Alþjóðasamningur um viðskiptaréttindi óreglubundinnar flugþjónustu í Evrópu frá 1956.
    Alþjóðasamningur um aðild Íslands að sameiginlegri greiðslu kostnaðar á tiltekinni flugþjónustu á Íslandi (Alþjóðaflugþjónustan) frá 1956.
    Samningur um alþjóðaviðurkenningu réttinda í loftförum (Genfarsáttmáli) frá 1948.
    Evrópusamningur um vernd dýra í millilandaflutningum frá 1969.
    Alþjóðasamningur um varnir gegn mengun sjávar vegna losunar úrgangsefna frá skipum og flugvélum (Óslóarsamningur) frá 1972.
    Alþjóðasamningur um varnir gegn mengun hafsins vegna losunar úrgangsefna og

annarra efna í það (Lundúnasamningur) frá 1972.
    Evrópusamningur um flutning líka, gerður 1973.
    Alþjóðasamningur varðandi lögbrot og aðra verknaði í loftförum (Tókíó-samningur) frá 1970.
    Alþjóðasamningur um að koma í veg fyrir ólöglega töku loftfara (Haag-samningur) frá 1973.
    Alþjóðasamningur um að koma í veg fyrir aðgerðir gegn öryggi flugsamgangna (Montreal-samningur) frá 1973.
    Þá er rétt að geta GATS (General Agreement on Trade in Services) er undirritaður var í Marrakesh 15. apríl 1994 en í honum er fjallað um viðskiptafrelsi m.a. í alþjóðaflugi.
    Tvíhliða loftferðasamningar eru mikilvæg réttarheimild og eru taldir um 1.200 gildandi samningar í heiminum. Ástæða þessa mikla fjölda samninga er að samkvæmt alþjóðasamningi um viðkomuréttindi loftfara (International Air Services Transit Agreement) frá 1944 og Chicago-sáttmálanum frá sama ári eru eingöngu tryggð réttindi loftfara aðildarþjóðanna til að fljúga um lofthelgi aðildarlandanna og lenda á tollflughöfnum þeirra án viðskipta. Ef þjóð hyggur á áætlunarflug milli landa þarf að gera um það sérstakan samning.
    Ísland hefur ekki verið atkvæðamikið við gerð loftferðasamninga og eru aðeins samningar við 11 ríki í gildi (Bandaríki Norður-Ameríku, Danmörk, Holland, Noreg, Lúxemborg, Tæland, Sambandslýðveldið Þýskaland, Finnland, Svíþjóð, Spán og Stóra Bretland. Þess ber hins vegar að gæta að við inngöngu Íslands í Evrópska efnahagssvæðið öðlast landið sjálfkrafa loftferðréttindi til allra aðildarríkja svæðisins, en þau eru nú 17.
    Ríki Austur-Evrópu sækja á um inngöngu í svæðið og ef það verður má búast við fjölgun um allt að 15 ríki. Af framangreindu leiðir að ekki er nauðsynlegt að Íslendingar afli sér frekari flugréttarheimilda innan Efnahagssvæðis Evrópu eða Bandaríkja Norður-Ameríku. Aðrar heimsálfur og lönd þeirra eru hins vegar nær óplægður akur því enginn samningur er í gildi nema við Tæland.
    Ísland hefur enn fremur gert tvíhliða samninga um skatta- og tollamál vegna flugvéla og eru 8 slíkir í gildi við Þýskaland, Benelux-löndin, Bandaríki Norður-Ameríku, Belgíu, Sviss, Frakkland og Lúxemborg.
    Með lögum frá 13. janúar nr. 2/1993, um Evrópska Efnahagssvæðið (EES), gerðist Ísland aðili að samþykktum EES. Frá þeim tíma gilda einnig reglur þess um flug, hvað Ísland varðar, en aðeins I. og II. pakki urðu bindandi fyrir Ísland frá þeim tíma.
    Með þingsályktun 11. maí 1994 var ríkisstjórninni heimilað að fullgilda fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um breytingu á bókun 47 og tilteknum viðaukum við samning frá 2. maí 1992 um Evrópska efnahagssvæðið, sem samþykkt var í Brussel 21. mars 1994. Svokallaður III. pakki er hluti af þeim breytingum. III. pakkinn varð því bindandi fyrir landið í maí 1994 með fyrrgreindri ályktun Alþingis. Þann 30. júní 1994 voru gerðirnar birtar í Stjórnartíðindum og öðluðust gildi innan lands.
    Fyrrgreindar gerðir ESB fjalla fyrst og fremst um efnahagslegt umhverfi flugfélaga og sem slíkar hafa þær ekki haft áhrif á íslenska löggjöf því gerðirnar hafa rúmast innan þeirra, nema gerðir sem áhrif hafa á rétt útlendinga til að eiga íslensk flugfélög, að skrá flugfélög hér á landi og rétt manna til að hefja flugrekstur í atvinnuskyni.
    Alls hefur Evrópusambandið gefið út 53 gerðir um flugmál. Þar af eru 33 um viðskiptafrelsi, tæknireglur eru 9 talsins, 4 eru um samskipti við aðrar þjóðir og 7 eru af ýmsum toga. Íslendingar eru aðilar að 18 gerðum um flug, og auk þess skal taka mið af 7 gerðum.
    Fyrstu lögin á Íslandi um loftferðir voru nr. 32 frá 14. júní 1929 og hétu lög um loftferðir. Þeim var síðar breytt með lögum nr. 49 frá 17. maí 1947. Þá voru sett lög um flugvelli nr. 24 frá 12. febrúar 1945 og því næst lög um stjórn flugmála, nr. 119 frá 28. desember 1950, sem breytt var með lögum nr. 26 frá 24. marz 1954. Núgildandi lög um loftferðir eru nr. 34 frá 21. maí 1964. Um þau segir í greinargerð: ,,Svo sem áður var greint, ber nauðsyn til þess, að ríkin samræmi, svo sem kostur er, innanlandslög sín hinum alþjóðlega loftferðarétti. Á Norðurlöndum hafa starfað nefndir að þessu verkefni allt frá árinu 1948. Hafa hinar norrænu nefndir unnið saman og gert uppköst að loftferðalögum, sem í flestum aðalefnum eru samhljóða og eru reist á alþjóða sjónarmiðum. Hafa nú verið lög sett á grundvelli samstarfsins í Svíþjóð og í Danmörku. Frumvarp til slíkra laga hefur verið til meðferðar í Noregi. Frumvarp það, sem hér er lagt fram, er lagað eftir hinum norrænu lögum og alþjóðareglum.``
    Frumvarpið, sem lagt var fram á Alþingi árið 1962, var því staðfærð þýðing á hinu umsvifamikla starfi sem unnið hafði verið á Norðurlöndum um nær 20 ára skeið. Norrænu lögin voru grundvölluð á þýskum og frönskum rétti en svo mikil samræming var í álfunni hvað flugrétt varðaði. Íslensku loftferðalögin hafa þjónað sínu hlutverki ágætlega þau 30 ár sem þau hafa verið í gildi og er efnisskipun þeirra tvímælalaust greinargóð og eðlileg. Hins vegar hafa þau ekki tekið nauðsynlegum breytingum í tímans rás. Því er nauðsyn á þessu frumvarpi til loftferðalaga, að tækniþróun flugsins hefur orðið miklu hraðari en nokkurn óraði fyrir og að hin unga fræðigrein, flugrétturinn, hefur öðlast mikinn þroska á þeim árum sem liðið hafa frá upphafi hans árið 1919.
    Hér á eftir verður gerð stuttleg grein fyrir helstu breytingum frá núgildandi lögum sem í lagafrumvarpi þessu felast og verður fylgt kaflaskiptingu núgildandi laga, enda er þeirri kaflaskiptingu haldið í lagafrumvarpi þessu.
    Upphafsákvæði. Í þeim kafla hefur kerfisbundið verið raðað nýjum greinum er lýsa markmiði laganna, gildissviði, stjórnun, yfirráðasvæði Íslands, skilgreiningu á hugtakinu loftfar, umferðarheimildum og hömlum. Kafla þessum hefur verið mikið breytt frá núgildandi lögum.
    Þjóðernisskrá. Kaflinn hefur allur verið endurskipulagður og ákvæði um skrásetningu verið færð í það horf sem þjónar því sem tíðkast hefur hérlendis og erlendis. Skilyrði fyrir skrásetningu loftfars hafa verið aðlöguð gildandi lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri og réttarreglum þeim sem fylgja þátttöku okkar í Evrópska efnahagssvæðinu. Þá hefur verið lögð sú skylda á herðar íslenskum flugrekstraraðila sem notar loftfar í atvinnuskyni, að hann skrásetji umráð sín þegar hann fær loftfarið til rekstrar. Samkvæmt frumvarpinu eru margvíslegar skyldur bæði opinbers réttar eðlis og einkaréttar eðlis tengdar skráðum umráðanda, til að forðast óvissu sem hefur skapast samkvæmt núgildandi lögum þar sem ekki er greint milli notanda, umráðanda eða eiganda. Nánari grein er gerð fyrir áhrifum þessara breytinga í athugasemdum við þær lagagreinar sem við á
    Lofthæfi. Í kaflann hefur verið sett nútíma skilgreining á lofthæfi, skilyrði um mengunarvarnir og heimild til framsals til erlendra aðila á reglubundnu eftirliti. Að öðru leyti hefur verið leitast við að gera efni kaflans skýrara.
    Flugverjar. Heiti kaflans hefur verið breytt og settar inn nútíma skilgreiningar, ábyrgð flugstjórans er gerð afmarkaðri og skýrari, ákvæði um bráðabirgðasviptingu skírteinis eru gerð afdráttarlaus, skylda lögð á flugverja að hafa skírteini sín meðferðis í flugi, skylda lögð á lækna að tilkynna flugmálastjórninni er þeir verða varir við heilsubilun hjá flugverja er áhrif getur haft á hæfni hans til að stjórna loftfari.
    Flugvellir. Kaflanum hefur verið breytt til samræmis við reynslu flugmálayfirvalda og orðalag verið aðlagað nútímanotkun.
    Umferð í lofti og stjórn hennar. Heiti kaflans hefur verið breytt og ákvæði verið sett inn um flugumferðarþjónustu og flugumferðarstjóra en þau hugtök eru varla nefnd í núgildandi lögum.
    Flugrekstrarleyfi. Miklar breytingar hafa verið gerðar á þessum kafla til samræmis við reglur Evrópska efnahagssvæðisins.
    Loftflutningar. Kaflinn er mikið breyttur og löggjöfin samræmd rétti annarra Norðurlanda og nálægra landa. Kaflinn byggir á Varsjársáttmálanum frá 1929, en honum hefur verið breytt nokkrum sinnum án þess að Ísland hafi gerst þátttakandi í þeim breytingum. Bótamarki hefur verið breytt og það stórhækkað til samræmis við önnur Norðurlönd og ábyrgð flytjanda enn fremur verið skýrð í samræmi við þróun sem orðið hefur á Norðurlöndum og á Varsjársáttmálanum. Viðmiðun bótafjárhæðar hefur verið breytt frá gullfæti í SDR.
    Skaðabætur. Kaflinn er breyttur einkum hvað snertir ábyrgðaraðila og skyldu til að taka og viðhalda vátryggingu, og þannig aðlagaður því sem tíðkast á nágrannalöndum.
    Flugslys. Kaflinn er mikið breyttur m.a. á þann veg að rannsókn flugslysa, eða frávika í starfrækslu tækja eða búnaðar er varða flug, er alfarið færð til Flugslysanefndar og rannsakar Flugmálastjórn ekki framar mál af embættisskyldu samkvæmt frumvarpi þessu. Ekki er framar gert ráð fyrir því að rannsóknarskýrslur nefndarinnar verði sendar saksóknara ríkisins og dómsmálaráðherra né að þær verði notaðar sem sjálfstætt sönnunargagn í dómsmáli.
    Ýmis ákvæði. Kaflinn er breyttur m.a. með nýjum ákvæðum um nefnd er starfi að samningu og viðhaldi flugverndaráætlunar sem hefur þann tilgang að skipuleggja öryggisráðstafanir til varnar hermdar- eða skemmdarverkum gagnvart loftferðum.
    Refsiákvæði. Kaflinn er mikið breyttur og refsiákvæðum stórfækkað þ.e. úr þrjátíu og einni lagagrein í eina grein.
    Í núgildandi lögum eru lagagreinar 190 talsins en í frumvarpi þessu eru þær 145. Af því má sjá að efni loftferðalaganna hefur verið mikið endurnýjað. Efnið hefur enn fremur verið dregið saman með það að markmiði að gera það samtímalegt, glöggt og skiljanlegt almenningi.
    Rétt er að vekja sérstaka athygli á þeim kafla laganna sem fjallar um tryggingar vegna loftfara en m.a. eru gerðar tillögur um miklar hækkanir á tryggingabótum og er það í samræmi við réttarfar annarra vestrænna landa. Helstu breytingar sem lagðar eru til eru þessar: Samkvæmt núgildandi lögum er einungis skylt að tryggja loftfar gegn tjóni á mönnum eða munum utan loftfarsins sem hlýst af notkun þess. Hámarksbætur fyrir tjón á mönnum vegna slyss eða dauða eru ákveðnar með reglugerð nr. 116/1965 alls 42 þús. gamalla króna. Samkvæmt upplýsingum Seðlabanka Íslands samsvaraði það 96.600 nýkrónum vorið 1993. Með frv. þessu er hins vegar lagt til að skylt sé að tryggja loftfar vegna tjóns á mönnum og hlutum utan loftfarsins sem stafar af flugi þess. Tjóns á mönnum og hlutum innan loftfarsins eða á leið inn eða út úr því, sbr. m.a. IX. kafla frv. og ákvæði Varsjársamningsins. Tjóns á mönnum og hlutum innan marka viðurkennds flugvallar.
    Í öðru lagi er skylt að tryggja farþegavarning sem hver einstakur farþegi má hafa í sínum vörslum og innritaðan farangur og varning samkvæmt sérstakri samanburðartöflu á gildandi hámarksbótafjárhæðum í íslenskum krónum á Íslandi annars vegar og á öðrum Norðurlöndum hins vegar.
    Rétt er að geta þess að íslensk flugfélög hafa tekið svokallaðar frjálsar tryggingar sem kveða á um miklu hærri bótafjárhæðir en núgildandi löggjöf áskilur. Það þarf hins vegar ekki að leiða af sér sömu réttarvernd fyrir farþegana og lögð er til í frv. þessu.
    Í frv. þessu hefur réttarstaða farþegans verið styrkt mjög verulega sem leiðir af réttarbótum á Varsjársáttmálanum með Gvatemala-sáttmálaaukanum frá 1971 og Montreal-sáttmálaaukum I--IV frá 1975. Af þeirri réttarbót leiðir að farþegi á nær tvímælalausan rétt til hámarksskaðabóta vegna dauða eða líkamstjóns, en svo er ekki samkvæmt núgildandi lögum.
    Af fyrrgreindu má sjá að bótafjárhæðir núgildandi laga eru allt of lágar sem ýmsir þolendur flugslysa á Íslandi hafa haft bitra reynslu af. Engin skylda er í núgildandi lögum að tryggja flugmann eða aðra í áhöfn um borð í loftfari. Í frv. þessu er það gert að skyldu.
    Í þriðja lagi: Í núgildandi lögum eru engin ákvæði um réttarstöðu farþegans þegar flytjandi er annar en sá sem undirritar flutningssamning, t.d. þegar ferðaskrifstofa gefur út farmiða er hljóðar á flugfélag eða flugfélag gefur út farmiða með mörgum flugfélögum. Við það skapast mikil réttaróvissa komi til bótakrafna af hálfu farþega eða sendanda.
    Í frv. þessu er lagt til að tekin verði upp ákvæði Guadalajara-sáttmálans frá 1961 sem fjallar um það efni og er það í samræmi við það sem önnur Norðurlönd hafa gert. Hann hefur að geyma ákvæði er tryggja stöðu farþegans eða sendandans og eyða réttaróvissu.
    Ákvæði þau um tryggingamál í frv. sem hér hefur verið lýst gera það að verkum að æskilegt væri að hraða setningu þessara laga. Ég hygg þó að þetta frv. sé mjög yfirgripsmikið og flókið og það verður að reyna á það hvort hv. samgn. treystir sér til að mæla með samþykki þess á þessu þingi eða það dregst til næsta þings, því hér er um nýja heildarlöggjöf að ræða og ekkert við því að segja að Alþingi taki sinn tíma til athugunar málsins.
    Hæstv. forseti. Ég legg til að málinu verði vísað til 2. umr. og samgn.