[12:27]
Umhverfisráðherra (Össur Skarphéðinsson) :
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um vernd Breiðafjarðar. Frv. var flutt á 117. löggjafarþingi en það var ekki afgreitt og hér er ég að endurflytja það með nokkrum breytingum.
Virðulegi forseti. Um langt árabil hefur mönnum verið ljós þörfin fyrir vernd náttúru og menningarsögulegra minja í Breiðafirði. Náttúruverndarþing, náttúruverndarsamtök heimamanna og fleiri aðilar hafa ályktað ítrekað um nauðsyn þess að vernda náttúru Breiðfjarðar með einhverjum hætti og svæðið hefur reyndar verið á náttúruminjaskrá í hálfan annan áratug. Alþingi ályktaði árið 1978, að tillögu Friðjóns Þórðarsonar alþm., og svo ég vísi í þá ályktun, með leyfi forseta: ,, . . . að skora á ríkisstjórn að stuðla hið fyrsta að því að hið fjölþætta lífríki Breiðafjarðar verði kannað og verndað, eftir því sem þurfa þykir, í samráði við heimamenn.``
Í grg. með tillögu Friðjóns er bent á lögin um vernd Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu sem hugsanlega fyrirmynd um vernd Breiðafjarðar. Jafnframt er tekið fram í grg. að þótt bráður háski vofi ekki yfir Breiðafirði sé eðlilegt og sjálfsagt að athuga þessi mál í tæka tíð og gera viðeigandi ráðstafanir ef þurfa þykir. Í framhaldi af þessari ályktun Alþingis skipaði menntmrh. nefnd þriggja manna til þess að gera tillögur um hvernig skyldi haga vernd lífríkis fjarðarins. Þessi ágæta nefnd hélt marga fundi, hún aflaði margvíslegra gagna en hún lauk hins vegar aldrei störfum.
Eitt af fyrstu verkum mínum sem umhvrh. sumarið 1993 var að sækja heim Breiðafjörð og kanna hug heimamanna til verndunar náttúrunnar og þeirra menningarsögulegu minja sem þar er að finna. Í samræmi við þá hugmynd sem Friðjón Þórðarson setti fram 1978 var fljótlega ákveðið að kanna möguleikana á lagasetningu um vernd Breiðafjarðar þar sem hliðsjón væri höfð af lögunum um vernd Laxár og Mývatns frá 1974. Það eru ýmis tormerki á því að nota þær heimildir sem gildandi lög um náttúruvernd frá 1971 veita til verndar á jafnstóru svæði og Breiðafjörðurinn sannarlega er. Að lýsa allt svæðið friðland, þjóðgarð eða fólkvang, gæti orðið erfitt í framkvæmd vegna þeirrar fjölbreyttu byggðar og atvinnu sem er að finna við Breiðafjörð. Við slíkar aðstæður verður verndun að vera sveigjanleg og hún verður að taka tillit til ólíkra hagsmuna og sjónarmiða. Sérlög af því tagi sem frv. leggur til að verði sett veita hins vegar almenna vernd og þau veita jafnframt nauðsynlegan sveigjanleika við framkvæmdina.
Við undirbúning málsins var haft náið samstarf við sveitarstjórnarmenn við Breiðafjörð. Það voru haldnir fundir með fulltrúum hreppsnefnda og náttúruverndarnefndar Reykhólahrepps í Austur-Barðastrandarsýslu, Saurbæjarhrepps, Garðhrepps og Fellsstrandarhrepps í Dalasýslu og þar kom fram almennur vilji til þess að vinna áfram að málinu á þeim grundvelli sem ég lagði þar fyrir.
Um miðjan desember 1993 var síðan fundað með fulltrúum hreppsnefnda, náttúruverndarnefnda og héraðsnefndar Snæfellsness- og Hnappadalssýslu. Þessi fundur var mjög fjölsóttur og þar var einróma samstaða um að stefna að setningu laga um vernd Breiðafjarðar sem næðu til sem flestra hólma og skerja á firðinum og allrar strandlengju í innri hluta hans. Sveitarstjórnum var síðan send til umsagnar þau drög að frv. sem ég lét gera um vernd Breiðafjarðar. Það var skömmu fyrir jólin 1993. Ég efndi síðan í framhaldi af því til fundar með fulltrúum sveitarstjórna í Stykkishólmi 12. jan. til þess að ræða frumvarpsdrögin. Þar komu ekki fram neinar athugasemdir við drögin og þess vegna var ákveðið að leggja frv. fram á 117. löggjafarþinginu. Það hlaut almennt góðar viðtökur jafnt hjá hv. þingmönnum og raunar líka í þeim umsögnum sem hv. umhvn. bárust vegna frv. Stöku atriði voru þó gagnrýnd sérstaklega og við þeim hefur verið reynt að bregðast við endurskoðun frv. sem nú liggur fyrir, mun fyllra og ítarlegra og betra, að ég hygg, en í fyrri gerð, enda tekið talsvert mið af þeim athugasemdum sem fram komu, bæði hjá þingmönnum og umsagnaraðilum.
Helstu markmiðin með setningu laga um vernd Breiðafjarðar eru:
Í fyrsta lagi að vernda landslag, einstakar jarðmyndanir og lífríki Breiðafjarðar.
Í öðru lagi að tryggja vernd menningarsögulegra minja.
Í þriðja lagi að búa í haginn fyrir vaxandi fjölda ferðamanna og tryggja almenningi aðgang að náttúru fjarðarins og sögu án þess að spjöll hljótist af.
Í fjórða lagi að stuðla að auknum rannsóknum á lífríki og jarðfræði Breiðafjarðar.
Í fimmta lagi og ég ítreka það sérstaklega, að renna styrkum stoðum undir eyjabúskap og treysta aðra hefðbundna nýtingu hlunninda á Breiðafirði.
Í frv. er lagt til að einungis verði lögfest almenn verndarákvæði sem gilda skuli um allt svæðið. Í reglugerð, sem lagt er til að sett verði á grundvelli laganna í samvinnu og samráði við heimamenn, verði hins vegar kveðið nánar á um framkvæmdina og reglur settar um þá þætti sem menn telja máli skipta. Lagt er til að sett verði á laggirnar sérstök nefnd, Breiðafjarðarnefnd, sem verði ráðherra til ráðgjafar við framkvæmd laganna og þar á meðal við setningu reglugerða og annarra ákvæða er lúta að vernd svæðisins. Það er vert að taka það sérstaklega fram að það er gerð tillaga um að heimamenn tilnefni þrjá af sex fulltrúum í nefndina. Það er auðvitað ljóst að taka verður tillit til margra ólíkra hagsmuna, ólíkra sjónarmiða, sem erfitt getur verið að samræma þegar vernda skal náttúru Breiðafjarðar og menningarsögulegar minjar í firðinum en jafnframt að tryggja blómlegar byggðir um ókomin ár. Það er auðvitað ljóst að góður árangur af þeirri viðleitni næst ekki nema með góðu samstarfi allra aðila og með því að virkja frumkvæði og þekkingu heimamanna og það er þess vegna sem frv. byggir á sérstaklega nánu samráði og samstarfi við þá.
Virðulegi forseti. Breytingarnar sem gerðar hafa verið á frv. frá því að það var lagt fram á síðasta þingi varða einkum þrjú atriði.
Í fyrsta lagi eru markmið frv. skýrð betur og þau taka nú einnig til verndar á menningarsögulegum minjum. Í fyrra frv. var lítillega minnst á vernd menningarsögulegra minja en það þótti rétt í ljósi fram kominna athugasemda, ekki síst frá hv. þingmönnum við umræðu málsins í fyrra, að taka með fastari og skýrari hætti á þessum málum í frv. Vandamálið við að taka heildstætt á vernd hins náttúrulega og manngerða umhverfis varðar fremur verkaskiptingu innan Stjórnarráðsins en verkefnið í eðli sínu. Ég vil í þessu sambandi, virðulegi forseti, minna á það að í sumum nágrannaríkjum okkar fer einmitt umhvrn. með vernd menningarsögulegra minja eins og hér hefur lítillega verið rætt í dag í tengslum við annað frv. Þannig að það er ekki hægt að segja annað heldur en að þetta viðfangsefni er mjög tengt verkefnum míns ráðuneytis.
Um þennan þátt var haft samráð við menntamálaráðherra og hann er samþykkur þeirri tilhögun sem lögð er til í frv. og ég vil raunar þakka honum sérstaklega fyrir gott samstarf í því efni. Það er hins vegar tekið skýrt fram að um vernd menningarsögulegra minja fer samkvæmt þjóðminjalögum og fer menntamálaráðherra með yfirstjórn þeirra mála. En í samræmi við það er jafnframt gerð tillaga um að Þjóðminjasafnið fái fulltrúa í Breiðafjarðarnefnd og það er nýmæli, það var ekki svo í fyrri gerð.
Önnur meginbreytingin á frv. kemur til móts við þá gagnrýni að of mikil miðstýring hafi falist í frv. Það er nú svo, virðulegi forseti, að það var aldrei ætlunin að vernd Breiðafjarðar yrði miðstýrt frá skrifborði ráðherra í Reykjavík og þess vegna er fellt út ákvæði þess efnis að það þurfi sérstakt leyfi ráðherra til hvers konar mannvirkjagerðar og jarðrasks á því svæði sem lögin taka til. Þess í stað er lögð áhersla á gerð skipulagsáætlana sem taki mið af samþykktum Breiðafjarðarnefndarinnar.
Þriðja breytingin varðar svo heimild til reksturs náttúrurannsóknastöðvar. Ákvæði um rannsóknastöðina eru gerð rækilegri skil og þau taka mið af ákvæðum um náttúrustofur kjördæma, sem er að finna í lögum um Náttúrufræðistofnun Íslands. Það var talið eðlilegra að notast við þetta fordæmi um samstarf ríkis og sveitarfélaga um náttúrurannsóknir.
Virðulegi forseti. Í athugasemdum við frv. er fjallað ítarlega um náttúrufar í Breiðafirði og menningarsögulegar minjar. Það er sagt frá búsetu við fjörðinn, eignarhaldi á Breiðafjarðareyjum og jafnframt nýtingu hlunninda. Þessi grg. er að mínu viti afar vönduð og fróðleg og ég vil eindregið hvetja hv. þingmenn til þess að kynna sér efni hennar rækilega. Ég hef því miður ekki tækifæri til þess að rekja efni hennar hér ítarlega en vil þó nefna nokkur atriði sem er vert að hafa í huga þegar menn véla um framtíð þessa merkilega svæðis.
Breiðafjörður er stærsta samfellda votlendissvæði landsins og fjörðurinn er kunnastur fyrir mikinn fjölda eyja, hólma, skerja og boða. Eyjarnar á Breiðafirði hafa löngum verið taldar til þeirra náttúrufyrirbæra sem eru álitin óteljandi líkt og Vatnsdalshólar og vötnin á Arnarvatnsheiði. Fróðir menn segja mér að líklega séu um 2.500 eyjar á firðinum og eru þó ekki meðtaldir hólmar eða sker og boðar.
Í innanverðum firðingum er mikið grunnsævi og þar gætir meiri sjávarfalla en á flestum öðrum strandsvæðum við landið og þar er mesti munur flóðs og fjöru á sjötta metra.
Vegna þessa og eyjafjöldans er talið að á Breiðafirði sé að finna u.þ.b. helming af strandlengju Íslands. Þar er t.d. verulegur hluti af öllum þangfjörum á Íslandi með óvenjulega auðugu lágdýralífi sem þrífst þar í skjóli víðáttumikilla þang- og þaraskóga. Lífmagn í fjörum og á grunnsævi er mikið og líffræðileg áhrif þessa svæðis ná raunar langt út fyrir mörk þeirra hvort heldur er upp á land eða út á miklu dýpri hafsvæði.
Stofnar hryggdýra í Breiðafirði eru yfirleitt stórir vegna þess að þar er mikið framboð af fæðu, bæði fyrir fugl, fisk, seli og hvali. Fuglar eru mjög áberandi í lífríki Breiðafjarðar og sjófuglar eru þar algengastir. Þeir hafa verið nytjaðir um aldir og telst svæðið vera með þýðingarmestu sjófuglabyggðum landsins þótt eiginleg fuglabjörg séu þar fremur bæði lítil og lág. Fuglalífið er þar afskaplega fjölskrúðugt og
umtalsverða hluta af stofnum sumra tegunda í landinu er að finna á firðinum, t.d. lunda, æðarfugls, teistu, svartbaks og hvítmáfs. Hæst hlutfall er þó í stofnum toppskarfs og dílaskarfs, en u.þ.b. 90% af skörfum landsins verpa á Breiðafirði. Það er talið að u.þ.b. 70% af árvissum varpfuglum landsins eigi sér hreiður á Breiðafirði og þar á meðal eru margir sjaldséðir fuglar, þar er til að mynda fimmtungur íslenska þórshanastofnsins sem er núna talinn í nokkurri hættu og ég hygg að rúmur helmingur af öllum haförnum í landinu eigi sér varplönd í firðinum.
Breiðafjörður er líka mjög mikilvægur áningarstaður vor og haust fyrir fargesti á leið til og frá varpstöðum á norðlægari löndum. Þar á meðal má nefna margæsina og rauðbrystinginn sem hefur verið talsvert í fréttum vegna fyrirhugaðrar brúarsmíðar í Gilsfirði, en u.þ.b. 60% af þeim 300 þús. rauðbrystingum sem hingað koma árlega nýta sér fjörur á Breiðafirði.
Báðar íslensku selategundirnar, útselur og landselur, kæpa á Breiðafirði og þar er líkast til að finna u.þ.b. fimmtung af öllum landselum við Ísland og allt að helming af öllum útselum. Hvalir eru einnig tiltölulega algengir í Breiðafirði. Þar er ekki óalgengt að sjá ýmis smáhveli, svo sem hnísu, höfrungategundir, háhyrninga og hrefnu.
Breiðafjarðareyjar eru jafnframt mjög gróskumiklar þó þar séu einnig hrjóstrug og gróðurvana sker ótalmörg inn á milli eyjanna. En u.þ.b. helmingur af náttúrulegri flóru landsins hefur fundist á þessum vel vöxnu eyjum eða u.þ.b. 229 tegundir af háplöntum. Ein þeirra, flæðarbúinn, hefur hvergi fundist nema í Breiðafirði og þar vex líka í Hvallátrum önnur mjög sjaldgæf tegund sem er villilaukur.
En það er ekki eingöngu lífríkið sem gerir náttúrufar sérstætt við Breiðafjörðinn. Þar eiga miklar breytingar sér stað á landslagi í firðinum eftir sjávarföllum vegna misdýpis og eins vegna hins mikla fjölda eyja og skerja. Sund þorna og stórir leiru- eða skerjaflákar rísa úr sjó um fjöru þannig að landslagið tekur miklum stakkaskiptum.
Þarna eru líka mjög merkilegar jarðmyndanir frá jarðfræðilegu sjónarmiði og þetta auðvitað þekkja þeir sem hafa siglt um fjörðinn og skoðað eyjarnar, en slíkar siglingar draga til sín ferðamenn í mjög vaxandi mæli. Þar er líka jarðhiti á nokkrum stöðum, sérstaklega vestarlega í Vestureyjum, í Vatnsfirði og raunar á Reykjanesi í Reykhólasveit.
Í eyjum á Breiðafirði hefur verið búið allt frá því að land byggðist. Það var áður búið í tugum eyja á firðinum þannig að mannvistarleifar má finna út um allan fjörð, mjög víða, náttúrlega sérstaklega á heimaeyjunum og þær bera vitni um mjög fjölbreytt og merkilegt atvinnulíf fyrri tíðar. Breytingar til þeirra lífshátta sem nú tíðkast hafa e.t.v. farið hægar yfir á Breiðafjarðareyjum í gegnum tíðina en víðast annars staðar og kannski er það þess vegna sem mannvistarleifar hafa varðveist þar betur en víða annars staðar. Það er auðvitað af nógu að taka en það sem gerir e.t.v. mannvistarleifar í Breiðafjarðareyjum merkilegar og sérstaklega áhugaverðar eru ekki síst þær minjar sem tengjast sjónum með einum eða öðrum hætti, eins og lætur að líkum. Það má auðvitað deila um hvað eru merkilegustu mannvirkin en ætli þar megi ekki nefna ýmiss konar bátakvíar eða dokkir sem voru hlaðnir garðar til varnar fyrir báta. Ég nefni sérstaklega Silfurgarðinn í Grýluvogi í Flatey, dokkina í Rauðseyjum og kvína Steingerði í Akureyrjum á Gilsfirði. Það má líka nefna sjávarfallavirkjun sem knúði kornmyllu í Brokey en þar, eins og í Akureyjum og á Sviðnum, er líka að finna útsýnisturna, mannvirki sem voru gerð svo kleift væri að svipast um eftir bátsferðum veiðiþjófa og annarra. Þá er mjög mikið af gömlum húsum í Flatey sem er afar nauðsynlegt að varðveita.
Virðulegi forseti. Ég ætla að fara nokkrum orðum um einstök atriði sem er að finna í greinum frv.
Eins og kemur fram í 1. gr. er tilgangur laganna að stuðla að vernd Breiðafjarðar. Það er gert ráð fyrir almennri vernd sem nái einkum til verndar á landslagi, einstökum jarðmyndunum og lífríki, auk varðveislu menningarsögulegra minja. Það er stefnt að því að varðveita náttúrufar Breiðafjarðar og menningarsögulegar minjar eftir því sem hægt er með hliðsjón af þróun byggðar og atvinnuháttum þess fólks sem byggir þar svæðið. Vernd Breiðafjarðar er sérstaklega ætlað að styrkja hefðbundna nýtingu hlunninda á svæðinu.
Í 2. gr. eru dregin mörk þess svæðis sem ákvæði frv. ná til. Gert er ráð fyrir að Hagadrápssker, Oddbjarnarsker, Stagley og Höskuldsey séu að öllu leyti innan þessa svæðis.
Samkvæmt 3. gr. fer umhvrh. með stjórn mála sem varða vernd Breiðafjarðar. Til að valda ekki ruglingi um málsmeðferð og tryggja skýra verkaskiptingu Stjórnarráðsins er nauðsynlegt að taka af öll tvímæli um það að um vernd menningarsögulegra minja fari samkvæmt þjóðminjalögum og að menntamálaráðherra fari með yfirstjórn þeirra mála.
Í 4. gr. er fjallað um skipun og hlutverk Breiðafjarðarnefndar. Í nefndinni eiga sæti sex menn og til að tryggja áhrif heimamanna er lagt til að einn nefndarmaður skuli skipaður samkvæmt tillögu héraðsnefndar Dalasýslu, einn eftir tillögu héraðsnefndar Austur-Barðastrandarsýslu og einn eftir tillögu héraðsnefndar Snæfellinga. Til að tryggja sérfræðiþekkingu innan nefndarinnar er jafnframt gert ráð fyrir því að Náttúrufræðistofnun Íslands tilnefni einn nefndarmann og Þjóðminjasafn Íslands einn. Umhverfisráðherra skipar síðan formann nefndarinnar án tilnefningar. Breiðafjarðarnefnd á að vera ráðherra til ráðgjafar um allt sem víkur að framkvæmd laganna. Það er hún sem hefur á hendi það hlutverk að semja tillögur að reglugerð um framkvæmd laganna og það er rétt að ítreka það sterklega, virðulegi forseti, að áður en reglugerðin er sett þá ber ráðherra að leita umsagnar sveitarstjórna áður. Breiðafjarðarnefndin á einnig, í samráði við sveitarfélög, að semja sérstaka vörsluáætlun þar sem fram kemur hvernig á að ná þeim markmiðum sem sett eru með vernd svæðisins.
Í greininni er lögð sérstök áhersla á samráð Breiðafjarðarnefndar við sveitarstjórnir og aðra sem málið varðar. Þannig að ég hygg að það sé nokkuð ljóst að frumkvæði og vald situr í héraði en liggur ekki á skrifborði ráðherrans í þessu máli þó það sé hann sem endanlega staðfestir þessar reglur.
Í 5. gr. er fjallað um reglugerðirnar sem verða settar á grundvelli laganna. Í samræmi við 4. gr. setur umhverfisráðherra reglugerð að fengnum tillögum Breiðafjarðarnefndar. Þar á að kveða á um vernd lífríkis á svæðinu og skynsamlega nýtingu þess. Gert er ráð fyrir að hefðbundnar nytjar haldist og önnur auðlindanýting verði í samræmi við markmið verndarinnar og jafnframt að atvinnuhættir og umferð um svæðið verði með þeim hætti að ekki hafi vond áhrif á lífríki, sem gæti m.a. leitt til truflunar á eðlilegum hlunnindanytjum. Það er sérstaklega rætt um að gæta skuli þess að valda ekki óþarfa truflun fyrir fuglalíf um varptíma og jafnframt á í reglugerðinni að kveða á um varnir gegn hvers konar mengun.
Jafnframt er kveðið er á um að setja skuli ákvæði í reglugerð til að hamla gegn hættu á spjöllum á náttúrufari af völdum ferðamanna þar sem þörf gerist. Það kann að koma upp sú staða að þess gerist þörf, t.d. um varptíma viðkvæmra fuglategunda, þá kunni að reynast nauðsynlegt að reisa skorður við óheftri umferð um tiltekin svæði.
Þar sem menntmrh. fer með stjórn mála sem varða vernd menningarsögulegu minja þá er gerð tillaga um að hann setji að fengnum tillögum Breiðafjarðarnefndar og umsögn þjóðminjaráðs reglugerð sem varðar vernd þessara minja.
Samkvæmt 6. gr. verða skipulagsáætlanir meðal þeirra stjórntækja sem er ætlað að stuðla að vernd Breiðafjarðar. Hér er því ekki farin sú leið að ráðherra veiti leyfi fyrir einstökum framkvæmdum heldur að gerðar verði á vegum sveitarfélaga skipulagsáætlanir sem miða að vernd Breiðafjarðar. Þróun skipulagsmála á síðustu árum hefur verið í þá átt að auka frumkvæði og auka ábyrgð sveitarfélaga við gerð skipulagsáætlana. Við gerð þeirra í þessu tilviki ber að leita umsagnar Breiðafjarðarnefndar og taka tillit til vörsluáætlunarinnar, en samkvæmt 4. gr., svo að ég ítreki það aftur, þá ber að semja hana í samráði við sveitarstjórnir. Hér er því lögð rík áhersla á samvinnu og samráð og undirstrikað að það er ekki verið að taka ábyrgð frá sveitarstjórnum.
Framkvæmdir á lögbýlum eru ekki háðar skipulagi heldur einvörðungu leyfi bygginganefndar. Ef vafi leikur á því hvort hætta sé á því að framkvæmdir vegna búskapar valdi spjöllum á náttúruminjum eða lífríki þá á að bera hana undir Breiðafjarðarnefnd eða þjóðminjaráð ef um fornleifar er að ræða.
Í 7. gr. er ráðherra heimilt að leyfa starfrækslu náttúruverndarstöðvar með ríkisaðild á Breiðafirði. Framlag ríkisins til stöðvarinnar mundi að frv. samþykktu takmarkast við laun eins starfsmanns í fullu starfi og raunar stofnkostnað vegna húsnæðis, innréttinga og tækjakaupa eftir því sem er ákveðið á fjárlögum hverju sinni, enda liggi fyrir jafnhátt framlag frá heimamönnum.
Virðulegi forseti. Ég hef lokið við að fara yfir helstu efnisatriði frv. og ég vil að lokum leggja til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. umhvn. Ég vil líka geta þess, virðulegi forseti, að þar sem frv. fjallar líka um vernd menningarsögulegra minja þá þætti mér ekki óeðlilegt að hv. umhvn. leitaði eftir áliti menntmn. sömuleiðis á þeim þáttum frv. sem varða menningarsögulegar minjar.
