Ferill 123. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.


1994–95. – 1064 ár frá stofnun Alþingis.
118. löggjafarþing. – 123 . mál.


656. Nefndarálit



um frv. til l. um breyt. á l. um náttúruvernd, nr. 47/1971, ásamt síðari breytingum.

Frá minni hluta umhverfisnefndar.



    Frumvarp til laga um breytingar á lögum um náttúruvernd var fyrst lagt fram á seinni hluta 117. löggjafarþings og var mælt fyrir því 10. mars 1994. Eftir að frumvarpið var komið til nefndar sendi hún það til umsagnar fjölmargra aðila (sbr. upptalningu í áliti meiri hluta umhverfisnefndar). Af eðlilegum ástæðum gafst nefndinni ekki tími til að vinna frekar í málinu á 117. löggjafarþingi. Frumvarpið var lagt fram á ný í breyttri mynd þegar komið var fram í nóvember á yfirstandandi þingi. Nefndin sendi það ekki til umsagnar þrátt fyrir verulegar breytingar heldur óskaði eftir því við nokkra aðila (sbr. nefndarálit meiri hluta umhverfisnefndar) að koma á fund nefndarinnar við umfjöllun málsins. Náttúruverndarráð gagnrýndi nefndina fyrir þessa ákvörðun í umsögn sinni og bendir á að þar sem gerðar hafi verið grundvallarbreytingar á frumvarpinu hafi verið full ástæða til að senda frumvarpið til sérstakrar umsagnar.
    Margir þeirra sem komu til fundar við nefndina lögðu fram skriflegar athugasemdir við frumvarpið en nefndin reyndi jafnframt að styðjast við umsagnir frá 117. löggjafarþingi frá fjölmörgum aðilum að svo miklu leyti sem þær gátu átt við. Umsögn Náttúruverndarráðs um fyrirliggjandi frumvarp er birt sem fylgiskjal með nefndaráliti þessu.
    Eftir að nefndin var komin nokkuð af stað við vinnu að málinu í desember sl. upplýsti fulltrúi Alþýðuflokksins í nefndinni, Petrína Baldursdóttir, að ætlunin væri að afgreiða frumvarpið frá nefndinni fyrir jólahlé þingsins. Formaður nefndarinnar taldi með öllu óraunhæft að hægt væri að fara yfir frumvarpið og umsagnir um það með viðunandi hætti fyrir þinghlé. Lagði formaður til að Petrína Baldursdóttir yrði kjörin framsögumaður nefndarinnar í þessu máli skv. 27. gr. þingskapa og ynni að athugun þess. Á þetta var fallist.
    Þrátt fyrir aukafundi gafst ekki tími til þess fyrir þinghlé að hlýða á alla þá gesti sem óskað hafði verið eftir að kæmu á fund nefndarinnar. Fór svo að stjórnarliðar hættu við að afgreiða málið með þessum hætti, óunnið frá nefndinni.
    Eftir jólahlé hóf nefndin á ný vinnu við frumvarpið og hélt marga aukafundi. Við yfirferð komu fram fjölmargar athugasemdir frá nefndarmönnum. Gestir, sem komu á fund nefndarinnar, höfðu einnig gert margar athugasemdir við frumvarpið. Nefndin lauk fyrstu yfirferð yfir frumvarpið 9. febrúar 1995. Við lok nefndarfundarins þann dag lagði framsögumaður fram breytingartillögur og drög að nefndaráliti og gerði um leið tillögu um að málið yrði þá þegar afgreitt frá nefndinni. Var það samþykkt af meiri hluta nefndarinnar. Minni hlutinn, þ.e. fjórir nefndarmenn sem standa að þessu nefndaráliti, mótmæltu þessari sérkennilegu málsmeðferð. Töldu þeir lágmark að þeim gæfist tækifæri til að fara yfir framlagðar breytingartillögur og nefndarálit. Mótmæli minni hlutans voru ekki tekin til greina og var málið þannig afgreitt frá nefndinni. Ekki var gerð tilraun til að kanna hug nefndarmanna til einstakra breytingartillagna og fullyrt af hálfu meiri hlutans að svo mikill grundvallarágreiningur væri í nefndinni að ekki þýddi að reyna að ná samstöðu um afgreiðslu málsins. Á það hafði hins vegar aldrei reynt. Minni hlutinn harmar þessi vinnubrögð. Það er skoðun minni hlutans að mikilvægt sé að reyna að ná sem víðtækustu samkomulagi í umhverfismálum sem ættu ekki að þurfa að vera bitbein milli stjórnar og stjórnarandstöðu.
    Minni hlutinn tekur undir ábendingar í umsögn Náttúruverndarráðs þar sem segir:
     „Æskilegt hefði verið að endurskoða alla löggjöf um umhverfismál, þar með taldar lagareglur sem varða náttúruvernd, í heild sinni og taka mið af því sem nágrannaþjóðir Íslendinga hafa gert í þessum efnum. Auk þess hefði þurft að endurskoða uppbyggingu allra þeirra stofnana sem með einum eða öðrum hætti fjalla um umhverfismál. Í stað þessa hefur verið valin sú leið að leggja til breytingar á löggjöf sem hentaði ágætlega á þeim tíma sem hún var sett. Jafnframt hefði verið ástæða til þess að endurskoða hlutverk þeirra stofnana sem heyra undir umhverfisráðuneytið.“
    Fjölmargir hafa tekið undir þetta sjónarmið og benda á að verið sé að setja á stofn nýja stofnun, Landvörslu ríkisins, án þess að horft sé á málin í heild og geti það skapað óvissu og glundroða.
    Óeðlilegt er að ríkisstofnun, með það hlutverk sem Landvörslunni er ætlað samkvæmt frumvarpinu, hafi þriggja manna stjórn skipaða af ráðherra án tilnefningar. Verður stjórnin með þeim hætti aðeins framlengdur armur ráðherrans. Til að kóróna þetta er ráðherra ætlað að setja í reglugerð nánari fyrirmæli um hlutverk og starfsskyldur framkvæmdastjóra og stjórnar Landvörslunnar. Í þessu felst miðstýring sem er óheppileg með tilliti til eðlilegrar stjórnsýslu.
    Í frumvarpinu, sem lagt var fram á 117. löggjafarþingi, var gert ráð fyrir stjórn Landvörslu ríkisins þar sem ákveðnir aðilar tilnefndu fulltrúa. Ekki reyndi á það innan nefndarinnar hvort leggja ætti til breytingar í þessa átt eða þá kosningu stjórnar á Alþingi, af náttúruverndarþingi eða með öðrum hætti.
    Minni hlutinn bendir á að á undanförnum árum hefur m.a. komið fram sú gagnrýni á störf Náttúruverndarráðs að það hafi með höndum bæði framkvæmda- og eftirlitshlutverk. Hafa komið fram hugmyndir um breytingu á þessu frá ráðinu sjálfu.
    Frumvarpið gerir ráð fyrir að Landvarsla ríkisins og umhverfisráðuneytið taki við hlutverki Náttúruverndarráðs og verður því Landvarslan bæði með framkvæmda- og eftirlitshlutverk. Aðallega er um að ræða nafnbreytingu og breytingu á stjórnarfyrirkomulagi. Ekki er hægt að sjá að þetta fyrirkomulag sé heppilegra en það sem nú ríkir nema síður sé.
    Náttúruverndarráð verður áfram við lýði en nánast að nafninu til því að samkvæmt frumvarpinu er lítið eftir af núverandi hlutverki þess. Ráðinu er fyrst og fremst ætlað að vera umsagnar- og tillöguaðili en án nokkurra formlegra valda. Fjárveiting til ráðsins verður mikilli óvissu háð og í umsögn fjármálaráðuneytisins við frumvarpið kemur fram að gert er ráð fyrir að breytingarnar samkvæmt frumvarpinu rúmist í heild innan ramma núverandi fjárveitinga. Sérstaka athygli vekur að ekki er gert ráð fyrir eftirliti með framkvæmdum af hálfu Náttúruverndarráðs en Landvörslunni ætlað að yfirtaka einnig það hlutverk.
    Mikill veikleiki í frumvarpinu og tillögum meiri hlutans felst í tilhögun við skipan náttúruverndarnefnda og því mjög svo takmarkaða hlutverki sem þeim er ætlað að sinna. Skynsamlegt hefði verið að deila landinu upp í svæði, kjördæmi eða minni einingar og gera ráð fyrir að þau yrðu umdæmi sérstaklega kjörinna náttúruverndarnefnda heimaaðila sem fengju hlutverk og styddust m.a. við væntanlegar náttúrustofur í starfi sínu. Eftir sem áður hefðu að sjálfsögðu áfram starfað náttúruverndar- og umhverfisnefndir sveitarfélaga óháðar lagaboði.
    Stefna frumvarpsins að því er varðar náttúruverndarnefndir var gagnrýnd af stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga sem segir m.a. í umsögn sinni: „Brýnt er að efla áhuga og frumkvæði þeirra er næst vettvangi standa á náttúruvernd með því að færa þeim aukin völd og ábyrgð á málaflokknum. Eðlilegt væri að umhverfisráðuneytið og Alþingi hefðu forgöngu að valddreifingu með þeim hætti.
    Stefna frumvarpsins gengur í þveröfuga átt. Miðstýring umhverfisráðuneytisins er aukin og náttúruverndarnefndir sveitarfélaga og héraðsnefnda hafa einungis það hlutverk að stuðla að náttúruvernd með ábendingum og tillögugerð. Það kemur m.a. fram í 6. gr. þar sem kveðið er á um að umhverfisráðherra skipi alla þrjá stjórnarmenn Landvörslu ríkisins án tilnefninga.“
    Ákvæði frumvarpsins varðandi friðlýsingar hefði þurft að athuga miklu nánar með tilliti til ýmissa ábendinga og athugasemda. Hlutverk og bein afskipti umhverfisráðuneytisins af friðlýsingarmálum á undirbúningsstigi geta orkað mjög tvímælis og hefði þurft að kanna þann þátt miklu betur. Í umsögn Náttúruverndarráðs segir m.a.: „Í frumvarpinu virðist skorta nokkuð á skilning á margþættum tilgangi friðlýsinga og megináhersla lögð á þann þátt sem snertir ferðamenn og ferðamennsku. Tilgangur friðlýsinga er fyrst og fremst sá að vernda náttúrulegt umhverfi, vistkerfi og tegundir. Jafnframt eru friðlýst svæði mikilvæg til að tryggja almenningi aðgang að fjölbreyttri og fagurri náttúru. Það er ekki sjálfgefið að svæði, sem mikilvægt er að friðlýsa, sé áhugavert fyrir ferðamenn.“ Samkvæmt frumvarpinu er umhverfisráðherra gerður að meginfrumkvæðisaðila um friðlýsingar í stað Náttúruverndarráðs. Ákvæði um þrjá tiltekna umsagnaraðila, Landvörslu ríkisins, Náttúruverndarráð og Náttúrufræðistofnun eru heldur ekki til þess fallin að auka skilvirkni við undirbúning friðlýsinga.
    Í 3. gr. frumvarpsins og breytingartillögu meiri hlutans er gert ráð fyrir að umhverfisráðherra setji reglugerð um akstur utan vega, merkingu bílslóða og vega og leyfilegan öxulþunga ökutækja sem fara um óbyggðir. Á það var bent í nefndinni að þetta gæti skarast við verkefni dómsmálaráðuneytisins samkvæmt umferðarlögum. Upplýst var að ráðuneytisstjóri dómsmálaráðuneytisins telji þó ekki að þetta ákvæði muni valda vandræðum. Ekki var farið nánar ofan í þetta áður en málið var tekið út úr nefndinni.
    Frá stjórn Ferðafélags Íslands barst nefndinni á 117. þingi ítarleg umsög um frumvarpið og fylgdu með drög að nýjum heildarlögum um náttúruvernd. Í umsögn stjórnar félagsins kemur m.a. fram „að eigi verður betur séð en að Náttúruverndarráð hafi á liðnum árum valdið hlutverki sínu með ágætum miðað við þær rýru fjárveitingar sem það hefur fengið til að sinna lögboðnum verkefnum sínum. . . .  Virðist því ýmislegt mæla með því að náttúruverndarlögin verði nú þegar tekin til endurskoðunar í heild og þá að sjálfsögðu m.a. hugað rækilega að stjórnunarþætti þeirra. Er mikilvægt að rökstudd afstaða verði m.a. tekin til þessa atriðis áður en ráðist verður í að breyta stjórnunarþætti laganna einum saman.
    Frumvarpið gerir ráð fyrir því að stjórnunarsvið umhverfisráðuneytisins verði mun víðtækara en verið hefur til þessa sem mun m.a. leiða til stóraukinna daglegra afskipta ráðuneytisins af ýmiss konar ágreiningsefnum sem ætíð hljóta að rísa í samskiptum manna við stjórnvöld á þessu sviði, en um leið skapast hætta á því að gagnsemi ráðuneytisins sem áfrýjunarstjórnvalds skerðist frá því sem nú er (og almennt hefur verið um Stjórnarráð Íslands).“ Kafli úr umsögn stjórnar Ferðafélags Íslands er birtur sem fylgiskjal.
    Páll Sigurðsson, lagaprófessor við Háskóla Íslands og núverandi forseti Ferðafélags Íslands, kom tvívegis á fund nefndarinnar og sendi jafnframt minnisblað. Segir hann um frumvarpið að „með óheppilegum og vafasömum hætti sé gert ráð fyrir ákvarðanatöku umhverfisráðuneytisins á frumstigi sem um leið skaðar í reynd möguleika á stjórnlegri kæru til ráðuneytisins“. Hans sagði síst brýna ástæðu til að breyta stöðu Náttúruverndarráðs nema að vel athuguðu máli sem frumvarpið beri ekki með sér. Nefndinni gafst ekki tækifæri til að fara sérstaklega yfir frumvarpið með tilliti til þessara ábendinga Páls Sigurðssonar.
    Eins og fram hefur komið var nefndin alls ekki búin að fjalla um frumvarpið svo fullnægjandi væri þegar það var rifið út úr nefndinni. Óskir höfðu komið fram um að kalla fleiri aðila fyrir nefndina til frekari umfjöllunar en við því var ekki hægt að verða af framangreindum ástæðum. Að mati minni hlutans er það afar gagnrýnivert þegar mál er afgreitt frá nefnd þótt augljóst sé að enn eru til staðar fjölmargir lausir endar. Það er alvarlegt ef ákvæði síðari málsgreinar 27. gr. þingskapa er beitt þannig að mál fái ekki eðlilega umfjöllun í nefndum þingsins.
    Ástæða væri til að víkja að mörgum fleiri gagnrýnisverðum atriðum varðandi meðferð meiri hlutans á frumvarpinu en það bíður umræðu í þinginu.
    Hér skal að lokum vakin athygli á að óljóst er samkvæmt tillögum meiri hlutans hvernig koma eigi Landvörslu ríkisins á fót við gildistöku laganna. Óvissa er því um framkvæmd laganna á þessu ári verði frumvarpið samþykkt og er hætta á að ýmis verkefni, t.d. í þjóðgörðum, sem undirbúin hafa verið af starfsmönnum Náttúruverndarráðs geti tafist vegna þessa. Ekki er heldur ljóst hvort gert er ráð fyrir að einhverjir starfsmanna Náttúruverndarráðs verði eftir breytinguna starfsmenn Landvörslunnar. Þannig virðist staða starfsmanna Náttúruverndarráðs vera skilin eftir í uppnámi.
    Málið var langt frá því að vera fullunnið og frambærilegt til afgreiðslu í þinginu þegar það var tekið út úr nefnd. Minni hlutinn telur eðlilegt að málið verði undirbúið betur og þess freistað að leggja fyrir næsta reglulegt þing heildstætt frumvarp um náttúruvernd sem sæmileg sátt geti orðið um í þjóðfélaginu. Með vísan til þessa leggur minni hlutinn til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.

Alþingi, 13. febr. 1995.



Kristín Einarsdóttir,

Hjörleifur Guttormsson.

Jón Helgason.


form., frsm.



Ólafur Ragnar Grímsson.



Fylgiskjal I.


Bréf Aðalheiðar Jóhannsdóttur, framkvæmdastjóra Náttúruverndarráðs.


(2. desember 1994.)


    Vísað er til bréfs umhverfisnefndar, dags. 24. nóvember sl., sem barst Náttúruverndarráði 1. desember.
    Eins og fram kemur í bréfi umhverfisnefndar telur nefndin ekki ástæðu til að senda málið út til umsagnar að nýju þar sem frumvarpið er lítils háttar breytt frá fyrra frumvarpi. Náttúruverndarráð telur hins vegar að full ástæða hafi verið til þess að senda frumvarpið til sérstakrar umsagnar Náttúruverndarráðs og annarra umsagnaraðila enda hafa verið gerðar grundvallarbreytingar á frumvarpinu. Náttúruverndarráð lýsir jafnframt undrun sinni á vinnubrögðum umhverfisnefndar vegna máls þessa.

Umsögn Náttúruverndarráðs.





Repró 10 bls. (ath. laga umbrot)







Fylgiskjal II.


Umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga.


(14. desember 1994.)




Repró 1 bls.






Fylgiskjal III.


Úr umsögn stjórnar Ferðafélags Íslands.


    Stjórn Ferðafélags Íslands leggur mikla áherslu á að þjóðin búi við haldgóða náttúruverndarlöggjöf, enda beiti félagið sér m.a. fyrir umhverfisvernd. Af þeirri ástæðu fagnar stjórnin rökstuddum tillögum sem eru til þess fallnar að skapa umræðu um framtíðarskipan náttúrverndarmála hér á landi, þar með talið um stjórnunarþátt þeirra mála. Frumvarp það, sem hér liggur fyrir, er tvímælalaust virðingarvert framlag til þeirrar umræðu, enda horfa sumar þær breytingar, sem þar er gert ráð fyrir, vafalaust til bóta.
    Engu að síður verður að telja að athugasemdir megi gera við ýmsa þætti frumvarpsins, sem og um endurskoðun náttúrverndarlaga almennt sem vissulega er þarft og brýnt verkefni. Verður þá heldur ekki komist hjá því að benda á að í frumvarpi þessu er að sjálfsögðu einungis stungið upp á einum kosti af fleirum sem vissulega koma sterklega til álita þegar ákvarða skal um framtíðarskipan þessara mála og vill félagsstjórnin í því sambandi leyfa sér að bera, til samanburðar og hliðsjónar, fram heildstæðar tillögur til nýrrar náttúruverndarlöggjafar þar sem haft er mið af þörfum tímans, sbr. nánar síðar.
    Áður en vikið verður að einstökum atriðum frumvarpsins skal tekið fram að eigi verður betur séð en að Náttúruverndarráð hafi á liðnum árum valdið hlutverki sínu með ágætum miðað við þær rýru fjárveitingar sem það hefur fengið til að sinna lögboðnum verkefnum sínum. Þau vandamál, sem ráðið hefur þurft að etja við, hafa eigi stafað af skorti á fullnægjandi innra stjórnunarskipulagi þess, heldur fyrst og fremst af fjárskorti til að ráða nægan mannafla til að sinna öllum þeim verkefnum sem að hafa kallað. Ekki verður séð að frumvarp það, sem hér er til umfjöllunar, geri ráð fyrir neinum úrbótum á fjárhagsvanda ráðsins.
    Þá er rétt að benda á, m.a. með hliðsjón af því sem hér var síðast sagt, að ekki er víst að svo brýna nauðsyn beri til þess að endurskoða stjórnunarþátt náttúruverndarmálanna að eigi megi jafnframt, þ.e. í sömu verklotu, vinna að almennri endurskoðun náttúruverndarlaganna, enda má benda á ýmsa þætti þeirra laga, aðra en stjórnunarþáttinn, sem þarfnast mjög endurbóta hið fyrsta, sbr. m.a. ákvæði laganna um aðgang almennings að náttúru landsins og varðandi umgengni manna um landið. Virðist því ýmislegt mæla með því að náttúruverndarlögin verði nú þegar tekin til endurskoðunar í heild og þá að sjálfsögðu m.a. hugað rækilega að stjórnunarþætti þeirra. Er mikilvægt að rökstudd afstaða verði m.a. tekin til þessa atriðis áður en ráðist verður í að breyta stjórnunarþætti laganna einum saman.
    Frumvarpið gerir ráð fyrir því að stjórnunarsvið umhverfisráðuneytis verði mun víðtækara en verið hefur til þessa sem mun m.a. leiða til stóraukinna daglegra afskipta ráðuneytisins af ýmiss konar ágreiningsefnum sem ætíð hljóta að rísa í samskiptum manna við stjórnvöld á þessu sviði, en um leið skapast hætta á því að gagnsemi ráðuneytisins sem áfrýjunarstjórnvalds skerðist frá því sem nú er (og almennt hefur verið um Stjórnarráð Íslands).
    Ýmislegt getur mælt með því að daglegur rekstur, svo sem eftirlit á friðlýstum svæðum, rekstur þjóðgarða og því um líkt, verði aðskilinn betur en nú er frá hinum eiginlegu stjórnunarstörfum Náttúruverndarráðs sjálfs, eins og oft hafa komið fram hugmyndir um, m.a. frá ráðinu sjálfu, en af þeirri ástæðu ber þó ekki nauðsyn til þess að kljúfa núverandi starfsemi algerlega í tvennt og gera af tvær ríkisstofnanir. Þar verður m.a. alltaf hætt við ýmiss konar skörun verkefna milli þessara stofnana, sem annars væri óþörf og síst af öllu horfir þessi nýbreytni til sparnaðar. Verði Landvörslu ríkisins komið á fót virðist margt mæla með því að hún verði undir stjórn Náttúruverndarráðs.
    Við nákvæma athugun einstakra ákvæða frumvarpsins kemur í ljós að mjög margar athugasemdir mætti gera við allar greinar þess og yrðu þá að sjálfsögðu ýmsar þeirra jákvæðar.
    Hér verður þó látið nægja að benda á eftirtalin atriði að sinni en almennt áréttað að mikilvægt er að frumvarpið fái nákvæma og ítarlega umfjöllun á Alþingi áður en það verður tekið til endanlegrar afgreiðslu þar.