Fjárreiður ríkisins

Fjármálaráðherra (Friðrik Sophusson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um fjárreiður ríkisins sem lagt hefur verið fyrir Alþingi á þskj. 536.

Vaxandi umsvif ríkisins undanfarin ár, svo og halli í ríkisbúskapnum, hafa leitt stjórnvöld margra ríkja inn á brautir nýrra hugmynda um opinberan rekstur. Kröfum um að viðhalda þjónustu eða auka hana verður ekki mætt nema með meiri hagkvæmni í rekstri og forgangsröðun verkefna. Í þessu skyni hefur í vaxandi mæli verið horft til þeirra aðferða sem beitt er í atvinnurekstri og reynt að yfirfæra þær í þágu hins opinbera. Í því samhengi má nefna lönd á borð við Kanada, Stóra-Bretland, Ástralíu og Nýja-Sjáland sem rutt hafa braut nýrra viðhorfa í opinberri stjórnsýslu. Þannig er nú meira lagt upp úr því að meta árangur af starfsemi hins opinbera fremur en að veita aukið fé til tiltekinnar starfsemi á grundvelli fyrirliggjandi rekstrar. Stjórnendur í ríkisrekstri fá þannig hvatningu til frumkvæðis og meira svigrúm til athafna.

Mikilvægt er að bókhald ríkisins og sú áætlanagerð sem þar er beitt geti svarað þessum nýju áherslum samhliða því sem upplýsingar um ráðstöfun fjármuna og árangur í starfi verði auðskildar og aðgengilegar.

Með frv. þessu er lagt til að sett verði heildstæð löggjöf um fjárreiður ríkisins, þ.e. um ríkisreikning, fjárlagagerð, framkvæmd fjárlaga og lántökur ríkisins. Gildandi löggjöf um þetta efni er brotakennd jafnframt því sem skort hefur skýrar lagareglur, einkum um framkvæmd fjárlaga.

Frv. felur annars vegar í sér endurskoðun á núverandi lögum, einkum lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Hins vegar eru í frv. ákvæði um framkvæmd fjárlaga. Að sumu leyti koma þau í stað eldri lagaákvæða, sbr. t.d. ákvæða laga nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja, sem lagt er til að falli niður en að öðru leyti er um nýmæli að ræða í frv.

Á árinu 1990 fól þáv. fjmrh. ríkisreikningsnefnd, sem starfar samkvæmt lögum nr. 52/1966, að endurskoða reglur um bókhald ríkisins, reikningsskil þess og gerð fjárlaga. Ríkiseikningsnefnd skilaði tillögum sínum í sérstakri greinargerð í nóvember 1994 en hún var gefin út undir heitinu Fjárreiður ríkisins og hefur verið kynnt þingmönnum. Frv. byggir í megindráttum á þeim tillögum.

Frv. er samið í kjölfar mikilla breytinga sem orðið hafa á gerð ársreikninga, bókhaldi, tölvutækni og hvers konar upplýsingastreymi. Á þetta jafnt við einkaaðila og hið opinbera. Þörfin fyrir upplýsingar um þjóðhagsstærðir, ríkisfjármál og peningamál hefur stóraukist og liggja margar ástæður að baki. Þá hafa sveitarfélögin tekið bókhaldsreglur sínar til gagngerrar endurskoðunar mjög í hátt við það sem hér er verið að leggja til.

Helstu breytingar á núgildandi bókhalds- og fjárlagareglum sem lagðar eru til í þessu frv. eru eftirfarandi:

1. Reikningsskil ríkisins verða færð sem næst því sem gerist hjá fyrirtækjum á almennum markaði. Á síðasta þingi voru samþykkt lög um ársreikninga og bókhald fyrirtækja og lagt er til að þau verði grundvöllur að reikningshaldi ríkisins. Með þessu á að vera tryggt að ríkisreikningur og uppgjörsaðferð hans fylgi því sem almennt gerist og að alþjóðlegar reikningskilaviðmiðanir verði leiðandi við túlkun og framkvæmd laga um fjárreiður ríkisins.

2. Umfang ríkisrekstrar verður skýrt afmarkað í ríkisreikningi sem á að skýra myndina af afskiptum ríkisins af efnahagsstarfseminni í landinu á hverjum tíma. Þannig verða ýmsir lögboðnir tekjustofnar og umsvif stofnana ríkisins sem legið hafa utan fjárlaga og ríkisreiknings tekin inn í skilgreininguna á ríkisreikningi.

3. Flokkun gjalda og tekna verður felld að alþjóðlegum stöðlum. Það er til þess gert að auðvelda samanburð út á við og skýrslugjöf til alþjóðlegra stofnana sem verður fyrirferðarmeiri ár frá ári. Þá er gerður skýrari munur en nú er á eiginlegum ríkisrekstri, þ.e. stofnunum í A-hluta ríkisreiknings og fyrirtækjum eða sjóðum í eigum ríkisins en sem kunna að starfa á almennum markaðsforsendum.

4. Framsetning upplýsinga á að vera aðgengilegri en nú er þar sem framsetning reikninga einstakra stofnana ríkisins verður að mestu samræmd almennum ársreikningum fyrirtækja. Jafnframt verða lagðar ákveðnar kvaðir á fjmrh. að birta upplýsingar um ríkisfjármál innan ársins. Stefnt er að því að ríkisreikningur verði í framtíðinni lagður fram á vorþingi og eigi síðar en í byrjun haustþings.

5. Langtímaáætlanir eru mikilvægar til að gera Alþingi og almenningi grein fyrir ráðagerðum stjórnvalda í ríkisfjármálum. Lögð er skylda á fjmrh. að leggja fram á Alþingi samhliða fjárlagafrv. áætlun um horfur og stefnumörkun í ríkisfjármálum til nokkurra ára.

6. Lagt er til að fjárlagafrv. og frv. til lánsfjárlaga verði sameinuð í eitt þingskjal og efnistöku þeirra breytt frá því sem nú er.

Frv. skiptist í sjö kafla. Tveir fyrstu kaflarnir fjalla um skilgreiningar, ríkisreikning og ársreikninga stofnana. Þriðji kaflinn fjallar um frv. til fjárlaga. Fjórði kaflinn um framkvæmd fjárlaga. Fimmti kaflinn er um frv. til fjáraukalaga. Í sjötta kafla eru ákvæði um ríkisreikningsnefnd, ríkisbókhald o.fl. Að lokum er í sjöunda kafla ákvæði um reglugerðarheimildir og gildistöku. Hér á eftir mun ég gera grein fyrir meginefni frv. en vísað að öðru leyti til greinargerðar þess.

Núgildandi lagaákvæði um ríkisreikning er að finna í lögum nr. 52/1966, eins og ég áður sagði. Þótt þau lög hafi á sínum tíma verið mikil réttarbót hafa ákvæði þeirra staðist tímans tönn misvel. Í greinargerð með frv. til þeirra laga sagði að á rúmlega 30 ára gildistíma laga nr. 61/1931, um ríkisbókhald og endurskoðun, hefðu kröfur til opinberra reikningsskila breyst mikið og þyrftu að fullnægja fleiri sjónarmiðum og aðilum en árið 1931. Að mörgu leyti eiga þessar fullyrðingar við í dag, 30 árum eftir gildistöku lagaákvæða um ríkisreikning.

Meginmarkmið ríkisreiknings hefur löngum verið að sýna álagningu og ráðstöfun skatttekna ríkisins og gefa sem gleggsta mynd af heildarumsvifum ríkissjóðs. Á síðustu árum hefur þróunin verið sú að reikningshald ríkisins gegnir æ þýðingarmeira hlutverki við stjórnun og árangursmat sem og við samanburð á starfsemi ríkisins og einkaaðila.

Í I. kafla þessa frv. eru almenn ákvæði um ríkisreikning, skilgreiningu á ríkisaðilum, flokkun í ríkisreikningi, reikningsárið o.fl. Í kaflanum eru jafnframt ákvæði sem snerta A-hluta ríkisreiknings sérstaklega, og eru þar settar fram skýrari reglur um færslu skatttekna og ýmissa bótaliða, sem áhöld hafa verið um hvort færa skuli til gjalda eða draga frá á tekjuhlið. Því er mikið lagt upp úr því að skilgreina eftir föngum, hvernig skuli meðhöndla einstök efnisatriði þó að ávallt komi upp álitamál sem skera þarf úr um.

Flokkun ríkisaðila, ríkistekna og útgjalda er byggð á alþjóðlegum stöðlum þar að lútandi, eftir því sem frekast verður við komið. Þannig verður alþjóðlegur samanburður markvissari og auðveldari. Almennt má segja að ríkisaðilar teljist þeir sem hafa með höndum starfsemi sem fellur undir ákvörðunarvald stjórnvalda vegna eignarhalds ríkisins á starfseminni og lögþvingunar eða vegna þess að ríkið kostar starfsemina að verulegu eða öllu leyti.

Gert er ráð fyrir að ríkisreikningi verði skipt í fimm eftirfarandi hluta:

1. A-hluti. Ríkissjóður og ríkisstofnanir. Þessi starfsemi nær yfir fjárreiður ríkissjóðs og ríkisstofnana. Starfsemin einkennist af valdi ríkisins í krafti laga til að leggja á og innheimta skatta og gjöld. Útgjöld til þessara aðila eru jafnan að langstærstum hluta fjármögnuð af skatttekjum.

2. B-hluti. Ríkisfyrirtæki. Hér falla undir fyrirtæki sem eru alfarið í eigu ríkisins. Ríkisfyrirtækin starfa á markaði og byggja afkomu sína í aðalatriðum á sölu til almennings og fyrirtækja, ýmist í samkeppni við aðra eða í skjóli einokunar. Dæmi um stofnanir sem hér falla undir eru Póstur og sími og Rarik.

3. C-hluti. Lánastofnanir. Hér falla undir lánastofnanir í eigu ríkisins aðrar en innlánsstofnanir sem starfa á fjármagnsmarkaði. Þær stofna til skuldbindinga og mynda fjárkröfur á aðra. Dæmi um þessar stofnanir eru Byggingarsjóður ríkisins, Lánasjóður ísl. námsmanna og Fiskveiðasjóður Íslands.

4. D-hluti. Fjármálastofnanir ríkisins. Hér er átt við starfsemi peningayfirvalda, viðskiptabanka ríkisins og annarra fjármálastofnana þess. Auk Seðlabanka Íslands teljast til fjármálastofnana ýmsir þeir aðila sem taka við innlánum og stofna til skulda, veita lán eða stunda vátryggingarstarfsemi.

5. E-hluti. Sameignarfélög og hlutafélög í meirihlutaeigu ríkissjóðs. Þessi fyrirtæki starfa á svipuðum grundvelli og ríkisfyrirtæki en eru frábrugðin þeim hvað snertir eignarhald og rekstrarform. Með meirihlutaeign sinni geta stjórnvöld haft áhrif á starfsemi þeirra og gert kröfur t.d. um arðgreiðslur. Yfirleitt eru stjórnir þessara fyrirtækja skipaðar af framkvæmdarvaldinu eða kosnar af Alþingi.

Með þessari flokkun er skýrt kveðið á um þá aðila sem teljast skulu í ríkisreikningi. Ákvæðum greinarinnar er ætlað að tryggja að jafnan sé fylgt föstum reglum í þessu efni.

Viðhorf stjórnvalda til rekstrar ríkisstofnana og fyrirtækja hafa verið breytileg frá einum tíma til annars. Stundum hefur þeim verið ætlað að starfa samkvæmt ströngustu miðstýringarreglum, t.d. um mannaráðningar og ráðstöfun fjár til einstakra verkefna. Á öðrum tíma hafa stofnanir verið hvattar til sjálfstæðra athafna, t.d. til að afla eigin tekna til frjálsrar ráðstöfunar. Áhersla hefur verið lögð á að meta hvaða árangri ríkisreksturinn skilar og hægt þarf að vera að bera saman rekstrarárangur ólíkra ríkisstofnana, svo og ríkisrekstur og einkarekstur.

Nýlega hafa verið sett almenn lög um árseikninga og bókhald. Í þessu frumvarpi er mörkuð sú stefna að reikningshald ríkisins fylgi þeim lögum í meginatriðum. Reglur ársreikninga- og bókhaldslaga verða þó ekki að fullu lagðar til grundvallar við reikningsskil ríkisins. Sérstaða reikningsskila ríkisins birtist einkum í A-hluta ríkisreiknings og ársreikningum A-hluta stofnana. Meginfrávikið er sérregla um fjárfestingu í A-hluta. Samkvæmt henni ber að gjaldfæra á kaupári alla varanlega rekstrarfjármuni í rekstrarreikningi í stað þess að eignfæra þá í efnahagsreikningi og afskrifa síðan í rekstri í samræmi við endingartíma eins og kveðið er á um í almennum lögum. Í frumvarpinu er lögð sú skylda á stofnanir í A-hluta að haldin sé skrá yfir eignir og verðmæti þeirra, en vanhöld hafa verið á því að ákvæðum gildandi laga um eignaskrá hafi verið fylgt. Auk þess að styrkja eftirlit með eignum ríkissjóðs verður unnt að nota fjárbindingu stofnana í varanlegum rekstrarfjármunum til samanburðar innbyrðis og út á við. Einnig er að nefna að samkvæmt frumvarpinu munu eignarhlutar ríkissjóðs í fyrirtækjum og lánastofnunum, að frátöldum þeim sem gagngert þjóna félagslegu hlutverki, metnir ríkissjóði til eignar út frá eiginfjárstöðu þeirra að teknu tilliti til árlegra breytinga vegna ríkisframlaga og endurmats. Þannig munu eignir ríkissjóðs, t.d. í Landsvirkjun, bönkum og í opinberum sjóðum nú færðar til eignar samkvæmt endurmati þeirra.

Gert er ráð fyrir að í ríkisreikningi séu einnig sýndar helstu niðurstöður ársreikninga ríkisfyrirtækja, lána- og fjármálastofnana ríkisins og hluta- og sameignarfélaga í eigu þess, en að öðru leyti fylgi þessir aðilar almennum reikningsskilavenjum atvinnurekstrarins.

[10:45]

Með þessu frv. flytjast fjölmargir aðilar úr núverandi B-hluta yfir í A-hluta fjárlaga. Þar á meðal eru nokkrar stofnanir sem hafa verið reknar á viðskiptalegum forsendum og haga þær reikningshaldi sínu í samræmi við það. Tilflutningur þessara aðila í A-hlutann mun ekki raska reikningshaldi þeirra að öðru leyti en því að þeim verður gert að skila inn skilgreindum upplýsingum til ríkisbókhalds.

Auk þeirra breytinga á efni og gerð ríkisreiknings sem að framan er lýst er lagt til að framlagning ríkisreiknings á Alþingi og umræða um hann verði með öðru sniði en verið hefur. Sú skylda er lögð á fjmrh. að leggja fram endurskoðaðan ríkisreikning eigi síðar en tíu dögum eftir að þing kemur saman að hausti. Með þeim ríkisreikningi skal, honum til staðfestingar, leggja fram frv. til lokafjárlaga vegna sama fjárhagsárs. Í samþykkt Alþingis á lokafjárlögum felst samþykkt á ríkisreikningi og er fjárhagsárinu þannig formlega lokað. Í þessu er einnig fólgin sú breyting að ríkisreikningur er ekki framvegis samþykktur með sérstökum lögum eins og nú er.

Í III. kafla frv. er að finna ákvæði um gerð frv. til fjárlaga. Lagt er til að gerðar verði verulegar breytingar á framsetningu frv. til fjárlaga.

Markmiðið með þessum breytingum er að skapa festu og samræmda uppbyggingu í áætlanagerð og reikningshaldi ríkisins. Hér á eftir vil ég í fáeinum orðum gera frekari grein fyrir einstökum þáttum breytinganna.

Í fyrsta lagi hefur fjárlagafrv. hingað til verið sett upp á greiðslugrunni en hér er lagt til að það verði á rekstrargrunni en greiðsluhreyfingar jafnframt sýndar. Breytingin hefur það í för með sér að áætlanir fjárlaga og niðurstöður ríkisreiknings verða að fullu samanburðarhæfar, en ríkisreikningur hefur til margra ára sýnt bæði rekstrarniðurstöður og greiðsluhreyfingar.

Með framsetningu fjárlaga á greiðslugrunni eru sýndar ákvarðanir Alþingis um fjárveitingar, þ.e. samtímaráðstöfun fjár til tiltekinna verkefna. Þessi grunnur hentar vel til eftirlits með greiðslum ráðuneyta og stofnana þar sem auðvelt er að fylgjast með greiðslum þegar þær eiga sér stað og bera þær saman við fjárveitingar og greiðsluáætlanir. Þá hentar aðferðin vel til að sýna skammtímaáhrif ríkisbúskaparins á hagkerfið, bæði á innlenda eftirspurn og peningamarkaðinn. Fjárhagsáætlanir og samanburður þeirra við raunverulega útkomu á þessum grunni eru því mikilvægar fyrir hagstjórn í landinu.

Gallinn við greiðslugrunnsaðferðina er að ekki eru allar tekjur ríkissjóðs innheimtar um leið og þær eru kræfar og öll útgjöld eru ekki staðgreidd. Greiðslugrunnurinn leiðir þá ekki fram áhrifin af skuldbindingum sem stofnað er til á árinu og koma til greiðslu síðar. Því gefur þessi uppgjörsaðferð ekki fullnægjandi mynd af rekstrarniðurstöðum ríkissjóðs og skuldbindingum.

Kostirnir við framsetningu fjárlaga á rekstrargrunni eru þeir að heildarumsvif ríkissjóðs koma skýrt fram og mat á langtímaáhrifum ríkisfjármálanna verður auðveldara. Fjölmargar skuldbindingar ríkisins hafa orðið tilefni sérstakrar umræðu, m.a. á Alþingi. Þetta á ekki síst við um skuldbindingar ríkisins vegna lífeyrisréttinda og um ábyrgðir sem hafa fallið eða kunna að falla á ríkissjóð. Mat á ríkisfjármálum sem eingöngu tekur tillit til greiðslu gjalda og innheimtu tekna, þ.e. sjóðstreymis, er því ófullnægjandi í umræðu um ríkisfjármálin og við mat á framtíðarhorfum í ríkisbúskapnum. Ákvörðun um að setja frv. til fjárlaga fram á rekstrargrunni er veigamikil breyting sem mun veita betri yfirsýn og auka skilning á samhengi ríkisfjármála. Með þessari breytingu mun m.a. hugtakið fjárveiting öðlast nýja merkingu. Samkvæmt gildandi lögum felur fjárveiting til stofnunar í fjárlögum í sér ígildi greiðslu til hennar. Með hinni breyttu framsetningu mun fjárveiting þýða heimild til að stofna til skuldbindingar jafnhliða því sem sýnt verður hvað ríkissjóður mun greiða til stofnunarinnar á fjárlagaárinu. Þannig verður hægt að sjá hvort tveggja í senn; fjárlög sett upp á rekstrargrunni en einnig á greiðslugrunni með því að lýsa greiðslustreyminu.

Í öðru lagi er lagt til að fjárlög og lánsfjárlög verði sameinuð í einu þingskjali. Sterk rök mæla með því að fella fjárlög og lánsfjárlög saman þannig að allar helstu stefnumarkandi ákvarðanir í ríkisfjármálum verði teknar samtímis, hvort sem þær snerta lögbundin framlög, rekstur, fjárfestingu, lánsfjármál eða ríkisábyrgðir. Samhengi ríkisfjármálanna verður við þetta mun skýrara en ella. Þessi breyting kemur óhjákvæmilega til með að hafa nokkur áhrif á störf Alþingis. Hingað til hefur afgreiðsla fjárlaga fallið undir verksvið fjárln. en afgreiðsla lánsfjárlaga undir verksvið efh.- og viðskn.

Í þriðja lagi er lagt til að frv. til fjárlaga taki til fjárreiðna ríkissjóðs og ríkisstofnana í A-hluta, ríkisfyrirtækja í B-hluta og lánastofnana ríkisins í C-hluta. Ekki er gert ráð fyrir að þar verði sýndar fjárreiður fjármálastofnana ríkisins eða sameignar- og hlutafélaga í meirihlutaeigu ríkisins. Skilgreining ríkisaðila leiðir til að fjölmargir nýir aðilar koma inn í frv. til fjárlaga sem ekki hafa verið þar áður. Fjölmargir aðilar flytjast úr núverandi B-hluta vegna eðlis starfseminnar, ýmist yfir í A-hluta, C-hluta eða jafnvel út úr reikningshaldi ríkisins.

Í fjórða lagi er gert ráð fyrir að fjárlagafrv. hvers árs skuli fylgja áætlun sem lýsi í aðalatriðum ríkisbúskapnum næstu þrjú árin eftir lok þess fjárhagsárs sem fjárlagafrv. tekur til. Hérlendis sem erlendis fer skilningur vaxandi á því að ríkisfjármálin þurfi að skoða yfir lengra tímabil en nemur fjárlagaárinu. Nú er áætlun af þessu tagi gerð í samvinnu við Þjóðhagsstofnun og Seðlabanka Íslands. Hún felur fyrst og fremst í sér lýsingu á ríkisbúskapnum miðað við gildandi lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Þannig má segja að áætlunin til þessa hafi falið í sér mat á horfum án þess að þar hafi verið gerð sérstök grein fyrir stefnu stjórnvalda. Þó ber að geta þess að í grg. með frv. til fjárlaga yfirstandandi árs var nokkuð lýst áætlun til þriggja ára á grundvelli þeirrar stefnu sem ríkisstjórnin hafði þá markað. Í greininni er lögð sú skylda á fjmrh. að leggja fram stefnu ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum til lengri tíma auk þess sem langtímaáætlun fylgi fjárlagafrv. hvers árs. Eins og verið hefur hin síðari ár er lagt til að fjmrh. verði skylt að endurskoða áætlunina og leggja fyrir Alþingi breytist forsendur hennar verulega.

Loks er í þessum kafla gert ráð fyrir að frv. til fjárlaga samanstandi af þremur hlutum: lagagreinum fyrir A-, B- og C-hluta, sundurliðunum á ríkissjóðstekjum, fjárreiðum einstakra stofnana og framlögum til einstakra viðfangsefna, svo og séryfirlitum af ýmsu tagi. Miðað er við að sundurliðanir verði hluti laganna þótt þær verði ekki innan sjálfs lagatextans. Um þær mun gilda hið sama og sundurliðanir ýmissa framkvæmdaframlaga í núgildandi fjárlögum. Gert er ráð fyrir að á grundvelli fjárlaga verði gefið út sérstakt fylgirit sem sýni ítarlega tegundasundurliðun útgjalda fyrir stofnanir í A-hluta.

Í IV. kafla frv. er fjallað um ýmis atriði er lúta að framkvæmd fjárlaga. Lengi hefur verið rætt um hvar mörk heimilda framkvæmdarvaldsins til fjárráðstöfunar liggja. Engar heilsteyptar reglur eru í lögum um þessi mörk. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að eigi megi greiða gjald úr ríkissjóði nema með heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum. Þetta ákvæði setur framkvæmdarvaldinu ákveðnar skorður, þar sem gert er ráð fyrir að Alþingi veiti fyrir fram heimildir til greiðslna úr ríkissjóði. Almennt hefur ákvæðið verið skilið á þá leið að þar sé ekki lagt ófrávíkjanlegt bann við því að greiða úr ríkissjóði nema að fenginni heimild fjárveitingavaldsins heldur hafi það að geyma meginreglu sem fara beri eftir nema sérstakar aðstæður heimili annað. Í þessu frv. er reynt að skýra þær aðstæður sem upp kunna að koma og réttlæta frávik frá fyrir fram veittum fjárheimildum og tryggja þannig virkt aðhald með framkvæmdarvaldinu og ráðstöfun þess á fjármunum ríkissjóðs. Þannig er gert ráð fyrir að settur verði lagarammi um heimildir framkvæmdarvaldsins með hliðsjón af þeirri takmörkun sem felst í stjórnarskránni.

Afar fábrotin ákvæði eru í gildandi löggjöf um framkvæmd fjárlaga. Lagt er til að úr þessu verði bætt og settar reglur um heimildir framkvæmdarvaldsins til fjárráðstöfunar, þ.e. heimildir til greiðslna úr ríkissjóði, heimildir til að takast á hendur skuldbindingar, reglur um ráðstöfun eigna, eigin tekjur stofnana og meðferð þeirra svo fátt eitt sé talið. Fjárveitinganefnd Alþingis samdi fyrir nokkrum árum frv. um þetta efni en ekki var það afgreitt sem lög frá Alþingi. Fjölmörg efnisatriði þess frv. er að finna í IV. kafla þessa frv. sem hér er til umræðu.

Í V. kafla eru ákvæði um fjáraukalög og lokafjárlög. Í þeim ákvæðum er mörkuð skýr stefna um hlutverk fjáraukalaga. Þeirrar tilhneigingar hefur gætt að setja í fjáraukalög ýmsar útgjaldaheimildir sem með réttu hefði átt að gera ráð fyrir í fjárlögum. Þannig hefur í reynd verið vikist hjá því að fjalla um allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir í fjárlögum og málum frestað og þau tekin upp í fjáraukalögum. Í þessu frv. er mörkuð skýr stefna um efni fjárlaga, fjáraukalaga og lokafjárlaga. Gert er ráð fyrir að allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir komi fram í fjárlögum. Í fjáraukalögum innan fjárhagsárs verði fjallað um þær fjárráðstafanir sem ekki var hægt að sjá fyrir við afgreiðslu fjárlaga. Fjáraukalög snerust þannig fyrst og fremst um ófrávíkjanleg málefni en ekki um rekstrarvanda einstakra ríkisstofnana. Aðrar fjárhagsráðstafanir eiga að koma til umfjöllunar eftir atvikum við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta fjárhagsár eða við afgreiðslu lokafjárlaga fyrir síðasta fjárhagsár.

Frv. gerir ráð fyrir að lokafjárlög verði afgreidd frá Alþingi um leið og ríkisreikningur og að Alþingi fjalli þannig um lokun fjárhagsársins með umræðu um ríkisreikning og lokafjárlög. Ekki verður flutt sérstakt frv. til laga um samþykkt ríkisreiknings eins og verið hefur heldur felist staðfesting á reikningnum í samþykkt lokafjárlaga frá Alþingi.

Í VI. kafla eru ákvæði um ríkisreikningsnefnd, ríkisbókhald og ábyrgð stjórnenda á fjárreiðum stofnana ríkisins. Ákvæðin um ríkisreikningsnefnd eru efnislega samhljóða ákvæðum gildandi laga en þó einfölduð. Ákvæðin um ríkisbókhald eru að ýmsu leyti ítarlegri en ákvæði gildandi laga og er markmiðið með þeim að skilgreina betur hlutverk ríkisbókhalds.

Í VII. kafla er að finna ákvæði um heimild til setningar reglugerðar og gildistöku laganna.

Tillögur nefndarinnar hafa áhrif á fjárhæðir í gjalda- og tekjuhlið ríkissjóðs. Breytingarnar eru í grófum dráttum að fernum toga.

Í fyrsta lagi er horfið frá ýmsum nettófærslum til þess að sýna í raun heildarumsvif ríkissjóðs á tekju- og gjaldalið. Það birtist með þeim hætti að fjölmargir útgjaldaþættir sem hingað til hafa komið til frádráttar á tekjuhlið, svo sem barnabætur, vaxtabætur, kirkjugarðsgjöld og sóknargöld, færast nú með gjöldum.

Í öðru lagi hefur það áhrif bæði á tekjur og gjöld ríkissjóðs að miðað er við að ýmis starfsemi, sem ekki hefur til þessa hefur komið fram í fjárlögum og reikningi, verði talin þar. Má þar nefna ýmsa verðmiðlunar- og jöfnunarsjóði sem starfa samkvæmt lögum og teljast með ríkinu.

Í þriðja lagi flytjast ýmsar stofnanir sem nú eru í B-hluta yfir í A-hluta ríkisfjármálanna.

Í fjórða lagi ná fjárlög á rekstrargrunni til skuldbindinga sem stofnað er til og krafna sem hann myndar á aðra svo sem lífeyrisskuldbindingar ríkisins, skuldbindingar vegna sameiginlegra verkefna með sveitarfélögum og áfallna en ógreidda vexti. Að tillögu ríkisreikningsnefndar voru þessi atriði tekin inn í ríkisreikning allt frá árinu 1989 en þau hafa enn ekki komið til meðferðar í fjárlögum. Skipta má áhrifum tillagna ríkisreikningsnefndar á fjárhæðir gjalda og tekna ríkissjóðs í tvo hluta. Annars vegar eru áhrif þess sem nefna má formbreytingu en með því er átt við breytingu á flokkun ríkisaðila og skilgreiningu á tekjum og gjöldum. Hins vegar eru það áhrif breytinga á uppgjörsaðferð, framsetningu fjárlaga á rekstrargrunni í stað greiðslugrunns.

[11:00]

Í skýrslu ríkisreikningsnefndar er lagt mat á þessar fjárhæðir. Það mat var miðað við fjárlagatölu ársins 1992 og hefur ekki verið framreiknað. Samkvæmt því nema áhrif þess fyrrnefnda eða formbreytingarinnar um 17 millj. kr., þ.e. bæði gjöld og tekjur ríkissjóðs hækka sem þessu nemur en mismunur þeirra verður óbreyttur. Segja má að það lýsi kannski betur ríkisumsvifunum en ella að ganga þannig frá framsetningu fjárlaganna í stað þess að nettófæra eins og gert er nú og hefur verið gert allar götur frá upphafi. Seinni breytingin hefur hins vegar áhrif á þá afkomu ríkissjóðs sem fram kemur í fjárlagafrv. Það hefur til þessa eins og áður hefur komið fram einungis sýnt greiðsluhreyfingar úr ríkissjóði en með því að setja það fram á rekstrargrunni koma fram álagðar tekjur og áfallin gjöld þannig að mismunur gjalda og tekna breytist. Auðvitað er erfitt að áætla áhrif þessarar breytingar þar sem hún er misjöfn frá ári til árs. Þó má nefna að áfallnar lífeyrisskuldbindingar og áfallnir vextir námu einir sér rúmlega 6 milljörðum kr., þ.e. áfallnir og ógreiddir, 6 milljörðum kr. árið 1994. Á móti vega hins vegar áfallnar en óinnheimtar tekjur.

Herra forseti. Í framsöguræðu minni með frv. til laga um fjárreiður ríkisins hef ég rakið helstu breytingar sem frv. felur í sér á reikningshaldi ríkisins verði það að lögum. Í lok máls míns vil ég leggja á það áherslu að viðhorfin til opinberra fjármála hafa breyst mjög mikið á síðustu árum. Vitund löggjafarvaldsins, almennings og stjórnsýslunnar um gildi og áhrif opinberra fjármála á efnahagslífið er nú sem betur fer mun meiri en áður. Á vettvangi stjórnmálanna hafa opinber fjármál og opinber starfsemi verið í brennidepli. Eins og kunnugt er hefur ríkisstjórnin að tillögu minni samþykkt stefnu um nýskipan í ríkisrekstri. Veigamikill þáttur þeirrar stefnu er að koma á umbótum í reikningshaldi ríkisins.

Frv. sem hér er til umræðu var samið af nefnd sem skipuð er fulltrúum allra þeirra stofnana sem málið mest varðar og hæfustu kunnáttumenn hver á sínu sviði hafa lagt sitt af mörkum. Samstaða er meðal þeirra um öll efnisatriði frv. en þeim er ítarlega lýst í sérstakri greinargerð sem kom út í nóvember árið 1994 og ég gat um í upphafi máls míns.

Virðulegi forseti. Ég vænti þess að góð samstaða náist um þetta efni á Alþingi þannig að frv. megi afgreiða á þessu þingi. Að svo mæltu, herra forseti, legg ég til að málinu verði vísað til 2. umr. og til sérstakrar nefndar sem skipuð verði skv. 32. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, til þess að fjalla um málið.