Fjárreiður ríkisins

Kristinn H. Gunnarsson:

Virðulegi forseti. Ég vil taka undir það sem fram kom hjá síðasta ræðumanni. Ég fagna því að þetta frv. er fram komið og tel fulla þörf á því að gera þær breytingar sem þar eru boðaðar. Þær hafa reyndar verið til umræðu fyrr á þingi, m.a. með sérstöku frv. sem fjárln. flutti á síðasta kjörtímabili.

Ég vil fyrst fjalla um tillögu ráðherra um hvert vísa beri málinu, þ.e. að stofna skuli sérstaka nefnd til að fjalla um málið í stað þess að málið fari til fjárln. eins og verið hefur til þessa. Ég vil minna á að drög að þessu frv. voru kynnt á síðasta hausti í fjárln. væntanlega af þeirri ástæðu að hæstv. fjmrh. hefur talið að það stæði nefndinni næst af hálfu þingsins að vera sá aðili sem ætti að kynna efnið áður en það væri fullmótað. Nú hefur hins vegar ráðherrann horfið frá því að treysta fjárln. fyrir frv. sínu. Kannski er það í ljósi þeirrar reynslu sem hann telur sig hafa fengið um viðtökur málsins í fjárln. Ekki veit ég það. En ég bendi á að fjárln. er undir forustu Framsfl. Eins og menn hafa tekið eftir setur Sjálfstfl. sig ekki úr færi þessa dagana til að sparka í samstarfsflokkinn, ýmist með sérstökum tillöguflutningi hér á þingi eða eins og nú með því að leggja til málsmeðferð sem tekur málið úr höndum Framsfl. og færir það væntanlega í hendur nefndar sem verður stýrt af Sjálfstfl. Ég held að það sé rétt að inna hæstv. ráðherra eftir því hvers vegna henn treystir ekki samstarfsflokki sínum til þess að hafa á hendi forustu um þinglega meðferð þessa máls.

Ég verð að segja það, virðulegi forseti, að það er afar sérkennilegt að fylgjast með þessari sífelldu vantraustsumræðu af hálfu Sjálfstfl. á hendur Framsfl. Það er orðin þörf á því að inna t.d. varaformann Sjálfstfl. eftir því á hverju þetta mikla vantraust flokksins á Framsfl. byggist.

Mér finnst eðlilegast að málið fari til fjárln. og tel enga meinbugi á því að svo verði. Hins vegar er ég ekki á svo stífum gormum í þessu máli að ég telji ástæðu til að gera sérstakt veður út af þessu ef þingið vill hafa aðra meðferð á málinu og fela sérstakri nefnd athugun þess. En skoðun mín er alveg eindregið sú að ég tel að málið eigi að fara til fjárln. og þar eigi um það að fjalla.

Um þau efnisatriði sem í frv. er að finna get ég verið til þess að gera stuttorður. Ég tel að þær breytingar sem þar eru lagðar til frá núgildandi fyrirkomulagi séu á flestan hátt til verulegra bóta. Fyrir það fyrsta er bæði rétt og skylt að taka upp þann hátt að ganga frá ríkisreikningi og fjárlögum á rekstrargrunni og hætta við hið fornaldarlega fyrirkomulag sem felst í greiðslugrunni. Auðvitað eiga samþykkt lög um rekstur ríkisins að fela í sér áætlanir um tekjur og gjöld sem stofnað er til en ekki einvörðungu það sem greitt er á árinu. Það fyrirkomulag sem verið hefur á ríkisreikningi og fjárlögum ríkisins að miða þær við greiðslugrunn er bæði villandi og löngu úr sér gengið. Þannig hefur það leitt til þess að allur almenningur hefur rangar upplýsingar um halla ríkissjóðs. Menn standa í þeirri meiningu að hallinn sé sú tala sem stendur í fjárlögunum eftir að þau hafa verið afgreidd hverju sinni, t.d. 4 milljarðar kr. tæpir á þessu ári. Það er einfaldlega ekki rétt. Halli ríkissjóðs er áætlaður miklu meiri á þessu ári en þeir 4 milljarðar sem gefnir eru upp í núgildandi fjárlögum sem eru á greiðslugrunni. Það vantar inn í þennan halla þær skuldbindingar sem stofnað var til á árinu. Þar eru stærstu tölurnar í vaxtgjöldum en miðað við tölur síðustu ára má ætla að vaxtagjöld verði um 5 milljörðum kr. hærri á þessu ári en áætlað er í fjárlögunum. Og lífeyrisskuldbindingar má ætla að verði á þessu ári um 3 milljörðum kr. hærri en gert er ráð fyrir í fjárlögum. Samanlagt eru þessir tveir liðir útgjöld upp á 8 milljarða kr. eða þar um bil umfram það sem greint er frá í fjárlögum. Ég held að það sé engin deila um þessar fjárhæðir í meginatriðum. Menn eru í sjálfu sér ekki að þræta um hversu miklar fjárhæðir felast í skuldbindingum. En það sem er villandi er að þeim er ekki haldið til haga í lögunum sjálfum um fjárreiður ríkisins í núgildandi fjárlögum. Ef bara þessum tveimur skuldbindingum er bætt við eða kostnaði vegna þeirra getum við sagt að í reynd sé fjárlagahallinn a.m.k. 12 milljarðar kr. á þessu ári. Þá fara menn væntanlega að átta sig á því að glíman sem menn hafa háð ár eftir ár um að ná fram hallalausum fjárlögum er langt frá því að vera unnin.

Ríkisstjórnin hefur sagt að hún stefni að því að afgreiða frá sér á næsta ári, 1997, fjárlagafrv. sem verður í jafnvægi en þá hefur ríkisstjórnin átt við að jafnvægið væri miðað við greiðslugrunn en ekki við skuldbindingar. En það þýðir að fyrir árið 1997 er meiningin að fjárlögin verði afgreidd með 8 milljarða kr. halla a.m.k. þegar menn taka til skuldbindingar sem muni falla til á því ári að óbreyttum lögum um lífeyrissjóðsskuldbindingar opinberra starfsmanna og að óbreyttum vaxtakostnaði í megindráttum af skuldum ríkissjóðs.

Ég held að það væri ekki úr vegi að fá það fram hjá hæstv. fjmrh. hvert markmið ríkisstjórnarinnar er fyrir fjárlagagerð 1997. Er það að þau verði hallalaus á greiðslugrunni eða hallalaus á rekstrargrunni? Ég tel að hæstv. ráðherra ætti að gera grein fyrir því hvert markmið ríkisstjórnarinnar er í raun þannig að þjóðinni verði það ljóst. Ég tel að til þess að menn geti gripið til aðgerða gegn tilteknu vandamáli, verði menn að viðurkenna að vandamálið sé til. Menn mega ekki haga málflutningi þannig að þeir dragi upp aðra mynd af veruleikanum en raunsanna. Mér hefur fundist í allri hinni miklu umræðu um hallarekstur ríkissjóðs bera dálítið á því að menn tali út frá röngum forsendum, þ.e. forsendum greiðslugrunnsins.

[11:30]

Annað það sem er til breytinga í þessu frv. og ég tek sérstaklega undir og tel til verulegra bóta er sú ákvörðun að sameina bæði fjárlög og lánsfjárlög. En ég vek athygli á því, vegna tillögu hæstv. fjmrh. um að vísa málinu ekki til fjárln. heldur til sérnefndar, að með þessari tillögu er hann væntanlega að leggja til að fjárln. verði falið að vinna verkefni sem nú er í höndum efh.- og viðskn., þ.e. umfjöllun lánsfjárlaga. Ég get verið sammála þeirri tillögu að umfjöllun fjárlaga og lánsfjárlaga eigi að vera á einni og sömu hendinni og þá á hendi fjárln. Hins vegar get ég ekki skilið hvers vegna hann leggur til að þessu frv. verði vísað til sérnefndar en ekki fjárln. fyrst hann er þeirrar skoðunar að það sé sú nefnd sem eigi að fara með lánsfjárlögin eða ígildi þeirra í framtíðinni.

Í þriðja lagi er ég sammála því sem hér kemur fram í frv. um langtímaáætlun. Ég tel það eitt af allra merkilegustu ákvæðum þessa frv. að stjórnvöld og vonandi Alþingi ætli sér að taka langtímaáætlun í stjórn ríkissjóðs fastari tökum og festa þau áform í sessi með ákvæðum um gerð langtímaáætlana. Ég held að ef vel tekst til með mótun þessarar áætlunar hverju sinni, bæði fjárlaga fyrir komandi ár, áætlunar fyrir þrjú ár þar á eftir og framkvæmd hennar í framhaldi af því, hafi menn náð að mörgu leyti afar merkilegum árangri í því að stjórna svo mikilli stofnun sem ríkið er. Ég tel reyndar að langtímaáætlanagerð sé að mörgu leyti forsenda þess að einhver varanlegur árangur náist í rekstri ríkissjóðs. Ég vil því vekja sérstaka athygli á þessu atriði og hvetja þingheim til að veita þeirri þýðingu sem stefnumörkun og áætlanagerð hefur til að ná tilteknum markmiðum verðskuldaða athygli.

Þá vil ég staldra við 33. og 34. gr. frv. Þær fjalla um ófyrirséða greiðsluskyldu eða veita með öðrum orðum framkvæmdarvaldinu heimild til að greiða fjármuni án þess að fyrir því sé samþykki Alþingis. Eins og greint er réttilega frá í greinargerð með þessu frv. er ákvæði um þetta efni í stjórnarskránni sem er afdráttarlaust á þá lund að ekkert gjald megi greiða úr ríkissjóði nema heimild sé fyrir því í fjárlögum eða fjáraukalögum. Þetta þýðir í reynd að ekkert má greiða nema fjárveitingavaldið, þ.e. Alþingi, hafi áður veitt heimild til þess. Þetta er afar eðlilegur framgangsmáti í fjárreiðum ríkisins sem og annarra stofnana eða fyrirtækja, hvort sem þau starfa á vegum hins opinbera eða á almennum markaði. Auðvitað er ákvörðunarferlið þannig að einhver aðili ákveður hvort eigi að greiða eða ekki og þegar sá aðili hefur gert upp hug sinn og tekið ákvörðun má sá sem hefur tékkheftið með höndum borga. Ég hef því verið afar ósammála því sem hefur viðgengist bæði hjá ríkissjóði og ýmsum sveitarsjóðum að menn hafa tekið sér það vald að leggja nýjan skilning í ákvæði stjórnarskrárinnar og sambærilegum ákvæðum í sveitarstjórnarlögum á þá lund að fyrst mætti framkvæmdarvaldið borga og síðan mætti fá heimildir til þess. Þannig hafa útgjöld verið greidd án samþykkis Alþingis í trausti þess að þingmeirihluti stæði að baki ákvörðun framkvæmdarvaldsins. Ég er afar ósammál þessu vinnuferli og hef áður látið þá skoðun í ljós. Ég ítreka það enn og vil breyta framkvæmd þessara hluta í þá átt sem ég tel að stjórnarskráin mæli fyrir um.

Í þessu frv. er að nokkru leyti gengið til móts við þau sjónarmið sem ég hef reifað hér. Ég skil ákvæði frv. á þá lund að þar sé vald ráðherra til að greiða útgjöld sem ekki hafa hlotið samþykki Alþingis þrengt og afmarkað við tvö tiltekin tilvik sem nefnd eru í þessum lagagreinum, annars vegar útgjöld vegna nýrra kjarasamninga og hins vegar ófyrirséð atvik sem að vísu eru ekki nánar skilgreind. Ég er ánægður með þessa breytingu að því leyti sem hún gengur í átt til þeirra viðhorfa sem ég hef lýst. Ég er hins vegar ekki fyllilega ánægður þar sem ég tel að menn eigi ekki að hafa í lögum ákvæði sem stangast á við stjórnarskrá. Ég er heldur ekki sammála rökunum fyrir því eins og þau eru lögð fram í skýringum við aðra þeirra tveggja greina sem ég nefndi, þ.e. 34. gr. Þar er verið að rökstyðja nauðsyn á því að ráðherra hafi þetta svigrúm og segir þar, með leyfi forseta: ,,Væri vald fjmrh. til að gera kjarasamninga takmarkað við fjárveitingu í fjárlagafrv. gæti það valdið ófyrirséðum vandkvæðum við samningsgerð, einkum ef ráðherra yrði ekki talinn hafa fullt umboð til samninganna.``

Ég er ósammála þessum rökum. Ég tel þvert á móti að ráðherra eigi ekki að geta treyst því að skuldbindingar sem hann stofnar til við kjarasamninga verði óhjákvæmilega samþykktar á Alþingi. Hann ætti einmitt ekki að geta treyst því þar sem við erum væntanlega ekki að fela einum manni vald til að ráðstafa skatttekjum almennings. En það er nákvæmlga það sem fjmrh. gerir hverju sinni með kjarasamningagerð, hann eyðir peningum sem afla á með sköttum. Ég get ekki verið sammála því að einum manni sé falið það vald að geta stofnað til skuldbindinga sem ekki verður hnekkt eða ekki þurfa staðfestingu Alþingis með þeim rökum að menn teldu að hann hefði annars ekki fullgilt samningsumboð. Í reynd er það nefnilega svo að fjmrh. hefur það ekki og viðurkennir það sjálfur því oft þarf hann að flytja hér lagafrumvörp til fullnustu ýmissa ákvæða í kjarasamningum. Það er viðurkenning á því að hann telur sig a.m.k. ekki hafa vald til að skuldbinda ríkissjóð hvað það snertir. Ég tel að þannig eigi það að vera áfram að niðurstöður kjarasamninga þurfi staðfestingu Alþingis með samþykkt laga þar að lútandi hverju sinni eða þá í fjárlögum.

Ég vil svo að lokum, virðulegi forseti, aðeins fjalla um markaða tekjustofna og láta í ljós þá skoðun að bókhaldsleg meðferð þeirra í ríkisbókhaldi hefur að mínu mati verið afar áfátt. Vitna ég þar til vegáætlunar í því sambandi sem er orðinn hreinn skrípaleikur með alla þessa tekjustofna, þ.e. hún er sett þannig upp að í efri hluta skjalsins er gert ráð fyrir greiðslum inn í ríkissjóð en tveimur línum neðar í sömu áætlun er gert ráð fyrir greiðslum úr ríkissjóði. Síðan er gert ráð fyrir lánveitingum inn og út úr ríkissjóði til vegáætlunar í takt við uppgjör á mörkuðum tekjustofnum. Ég tel að breytingin sem lögð er til í þessu frv. sé til verulegra bóta og hvet þingheim til að staðfesta hana. Þar sem tíma mínum er lokið, virðulegi forseti, læt ég hér staðar numið, bæði hvað varðar markaða tekjustofna og frv. almennt. En ég tel að styðja beri málið í öllum meginatriðum.