Fjárreiður ríkisins

Ágúst Einarsson:

Herra forseti. Það er mjög viðamikið frv. sem er tekið til umræðu. Það ber að fagna frv. en hér er lögð til heildarlöggjöf um fjárreiður ríkisins og tekið á mjög mörgum þáttum í starfsemi þess. Hæstv. fjmrh. hefur gert grein fyrir uppbyggingu frv. og helstu kostum þess en það sem ég vil gera að umtalsefni eru nokkrar ábendingar varðandi þetta frv. sem rétt væri að taka betur til skoðunar í viðkomandi þingnefnd. Það hefði verið betra ef frv. hefði komið fyrr fram á þessu þingi þannig að mönnum hefði gefist betra ráðrúm til að fara yfir svo viðamikið mál. Í öðru lagi hefði verið mjög til bóta ef með frv. hefðu fylgt skýrari dæmi um framkvæmd þess, t.d. ef borin hefðu verið saman frv. til fjárlaga fyrir árið 1994 samkvæmt eldri aðferð og síðan tekið það ár og sett upp nákvæmlega eins og frv. gerir ráð fyrir. Þetta hefði auðveldað yfirsýn og meðferð málsins á hinu háa Alþingi. En dæmið sem tekið er í greinargerð frv. er ekki mjög yfirgripsmikið.

Það er mjög til bóta hvernig ríkisreikningi er skipt, þ.e. í A-, B-, C-, D- og E-hluta. Hins vegar hefði mátt fylgja í frv. upptalning á t.d. þeim stofnunum sem flytjast úr B-hluta yfir í A-hluta. Í grundvallaratriðum er þó mjög til bóta að fella inn í ríkisreikning og frv. til fjárlaga allar stofnanir ríkisins auk þess að taka til fjármálastofnanir og sameignar- og hlutafélög sem ríkið á meiri hluta í. Þetta auðveldar yfirsýn yfir ríkisfjármál sem er einn megintilgangur þessa frv.

Eitt atriði frv. er að færa þau nær uppgjörsaðferðum sem tíðkast í fyrirtækjarekstri. Þó er þar ein veigamikil undantekning á sem er meðferð fjárfestinga. Samkvæmt frv. verða allar fjárfestingar gjaldfærðar á því ári sem þær eru framkvæmdar en almenna reglan í fyrirtækjarekstri og annars staðar er sú að fjárfestingar eru eignfærðar og síðan afskrifaðar eftir tilteknum reglum. Þess má geta að gert er ráð fyrir efnahagsreikningi í frv. þannig að skráðar verða peningalegar eignir ríkissjóðs og hlutur í öðrum félögum og er þetta sambærileg uppgjörsaðferð og ríkir gagnvart sveitarfélögum. Uppgjörsaðferðin gagnvart fjárfestingunum skekkir samanburð milli ára ef um umfangsmiklar fjárfestingar er að ræða og krefst þess vitaskuld að enn meiri kröfur verði gerðar til að halda góða eignaskrá yfir eigur ríkisins. Þetta þyrfti að skoða betur en í frv. er gert ráð fyrir að með frv. til fjárlaga verði birtur efnahagsreikningur ríkisins.

Í A-hluta er gert ráð fyrir að til hans teljist ríkissjóður og ríkisstofnanir og mætti spyrja hvort ekki hefði verið heppilegra að ríkisstofnanir væru í sérstökum hluta. Að vísu eru þær margar nátengdar einstökum ráðuneytum þannig að sá aðskilnaður er ekki einfaldur. En það verður að koma fram og fara betur yfir þetta með nákvæmari hætti en lýst er í frv. og kom fram í framsögu hæstv. ráðherra.

Þess ber að geta að fjölmargir aðilar flytjast úr B-hluta yfir í A-hluta. Þar á meðal nokkrar stofnanir sem hafa verið reknar á viðskiptalegum forsendum og haga reikningshaldi sínu í samræmi við það eins og segir í greinargerð með frv. Þær ættu þá líklega betur heima utan A-hluta. Vitanlega vaknar einnig sú spurning hvaða regla ætti almennt að gilda um stofnanir sem starfa á viðskiptalegum forsendum í eigu ríkisins að meiri hluta, í hvaða rekstrarformi þær skuli vera reknar alveg burt séð frá eignaraðild þess.

Hins vegar er mjög til bóta sú fyrirætlun í frv. að leggja rekstrargrunn til grundvallar, þ.e. að gera ríkissjóð upp á rekstrargrunni í stað greiðslugrunns. Uppgjörsaðferðin með rekstrargrunni er almenna reglan í reikninsghaldi í fyrirtækjum auk þess sem hún auðveldar alla áætlanagerð og samanburð milli ára. Sömuleiðis er mjög til bóta að fella lánsfjárlög inn í frv. til fjárlaga þannig að allir þeir þættir sem koma að ríkisfjármálum eru á einum stað. Það má segja að einn meginþáttur frv. sé að reyna að ná betur fram langtímahugsun við gerð ríkisfjármála og er það mikil framför frá því sem verið hefur. Sömuleiðis er til bóta að gera ráð fyrir nákvæmum yfirlitum yfir aðrar stofnanir og fyrirtæki í eigu ríkisins.

Spurning hlýtur að vakna varðandi meðhöndlun málsins á hinu háa Alþingi. Ekki varðandi þá sérstöku þingnefnd sem fjallar um þetta frv., ég geri enga athugasemd við þá málsmeðferð, en frv. til fjárlaga hefur hingað til fengið meðhöndlun í fjárln. og verið vísað til umsagna í einstaka fagnefndir þingsins auk þess sem tekjuhluti þess hefur fengið sérstaka meðhöndlun í efh.- og viðskn. Frv. til lánsfjárlaga hefur hins vegar verið til skoðunar í hv. efh.- og viðskn. sem hefur einnig sent það til umsagna viðkomandi fagnefnda. Síðan koma yfirleitt á haustin ýmis frv. sem tengjast fjárlögum hverju sinni. Þá hlýtur sú spurning vitaskuld strax að vakna hvernig hinni þinglegu meðferð verði háttað í framtíðinni, þ.e. hvaða nefnd vinnur að þessu máli. Líklega yrði það í fjárln. en það yrði þá að hafa í huga að þær tvær nefndir, sem koma helst að málefnum fjmrn., þurfa að starfa saman að tilteknum þáttum hins nýja fjárlagafrv.

Í greinargerð frv. er nefnt að einn tilgangur þess sé að skerpa betur skil milli löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Það verður ekki séð að það sé gert með þessu frv. nema að takmörkuðu leyti. Vitaskuld verður að skoða framkvæmd fjárlaga í víðara samhengi en einungis út frá sjónarmiðum reikningshalds. Vil ég nefna nokkur atriði sem ættu að koma til skoðunar við árangursríka stjórnun og áætlanagerð í fjármálum ríkissjóðs sem þetta frv. fjallar að hluta til um.

Þar er fyrst að nefna að beita betur dreifstýringu við ríkisreksturinn sem getur m.a. falist í samningsstjórnun gagnvart einstökum stofnunum. Það hefur verið reynt í nokkrum mæli en enn sem komið er hefur ekki verið settur sá kraftur í þá aðferðafræði sem æskilegt væri. Einnig má geta þess að starfsmat getur reynst árangursríkt við endurskipulagningu og hagræðingu í ríkisrekstri svo og að taka upp árangursmat eða ábataskiptingu í tengslum við launakerfið ásamt meira valdi til einstakra stofnana bæði sem viðvíkur rekstri og samningsmálum.

Ekki er hægt að tala um uppstokkun í ríkisrekstrinum nema við aukum sjálfstæði stofnana ríkisins bæði hvað varðar fjárhag og samningsumhverfi. Vitanlega hefði mátt segja meira um stefnumótun á því sviði í tengslum við þetta frv. hvort sem hefði verið í greinargerð með frv. eða í framsöguræðu hæstv. fjmrh. Einnig hefði mátt hugleiða varðandi frv. hvort ástæða væri til að lögbinda umsvif ríkisins miðað við eitthvert tiltekið hlutfall af landsframleiðslu eða að lögbinda hámarksskuldastöðu opinberra aðila í hagkerfinu. Slíkar takmarkanir þekkjast í löggjöf annarra ríkja þó svo að við höfum ekki rætt um að festa slíkar takmarkanir í lög. Það kemur hins vegar vel til álita að skoða þann þátt.

Herra forseti. Reyndar er það svo að hér á landi ríkir nokkur vanþekking um umsvif opinberra aðila í hagkerfinu. Það er oft sagt að umsvif hins opinbera séu að sliga hagkerfið og það sé brýnast allra verkefna að draga úr útgjöldum ríkissjóðs og hefur hæstv. fjmrh. oft haldið þessu fram. En er þetta rétt ef skoðað er umfang opinberra aðila í alþjóðlegum samanburði? Í frv. til fjárlaga hæstv. ríkisstjórnar, sem lagt var fram í haust, kom m.a. fram að skattbyrði hjá Evrópuríkjum OECD er 41% af landsframleiðslu. Ef Norðurlöndin eru tekin sérstaklega er skattbyrðin 50% af landsframleiðslu en fyrir Ísland er hlutfallið 31%. Þarna sést strax á þessu að umfang opinberra aðila er minna hér en erlendis. Auðvitað þarf að skoða betur skilgreiningu á opinberum aðilum í þessu sambandi. En samkvæmt upplýsingum fjmrn., sem voru kynntar í efh.- og viðskn. í tengslum við afgreiðslu lánsfjáráætlunar og fjárlagafrv. fyrir jól, kom jafnframt fram að útgjöld --- og það er markverðari samanburður --- hins opinbera á Norðurlöndum árið 1995 voru 60% af vergri landsframleiðslu. Þá voru útgjöld hins opinbera innan OECD 41% en útgjöld hins opinbera á Íslandi ekki nema 39%. Þegar haft er í huga að hvert prósentustig í vergri landsframleiðslu er hér rúmir 4,5 milljarðar sjáum við strax á þessum samanburði að allt tal um hin geysilegu umsvif ríkisins eða opinberra aðila í hagkerfi okkar er blekking ein. Sama er uppi á teningnum ef við skoðum tekjur opinberra aðila í sama samanburði, og ég ítreka að þetta eru gögn frá fjmrn. sem ég vitna til, þá voru tekjur opinberra aðila á Norðurlöndum fyrir 1995 56% af landsframleiðslu, fyrir OECD 38% en á Íslandi 36%. Þannig eru umsvif Íslendinga mun minni en á öðrum Norðurlöndum og útgjöldin miklu minni hvað viðvíkur útgjöldum hins opinbera. Því er tal sem einkum hefur verið eyrnamerkt Sjálfstfl. um ríkisfjármál og hættur ríkisumsvifa í okkar hagkerfi satt best að segja þráhyggja sem byggir ekki á efnahagslegum forsendum.

Ein vandkvæðin í hagkerfi okkar eru einmitt að tekjuöflun okkar er ekki nógu markviss. Við höfum skorið niður um of á ýmsum mikilvægum þáttum opinberrar þjónustu alveg eins og við þekkjum úr umræðu um heilbrigðiskerfið. Þegar þessar tölur eru bornar saman í alþjóðlegu samhengi og þannig á að skoða tölur þá sést að vandamálið liggur ekki í útþenslu opinberra aðila heldur þvert á móti verðum við að hafa í huga að opinber þjónusta er jú ekkert annað en þjónusta fólksins við sjálft sig. Vissulega væri hægt að setja á umræðu um skattkerfi hins opinbera en ég vil einungis nefna tvö hugtök varðandi skattheimtu, þ.e. fjármagnstekjuskatt og veiðileyfagjald og eru þá nefndir þar þættir sem gætu komið til álita varðandi bætta innheimtustjórn ríkisins.

Svo haldið sé áfram með efni frv. vil ég einnig varpa því fram hvort það sé eðlilegt að vera með sundurgreiningu í C- og D-hluta eins og hér er gert ráð fyrir. Til C-hluta samkvæmt frv. teljast lánastofnanir í eigu ríkisins aðrar en innlánsstofnanir. En til D-hluta teljast fjármálastofnanir ríkisins þar með taldir bankar og vátryggingarfyrirtæki. Það er hugsanlegt að þessi fyrirtæki og stofnanir ættu að vera í einum hluta þótt svo að þessi aðgreining sé skýr í sjálfu sér. E-hluti ríkisreiknings er þó mjög til bóta en gert er ráð fyrir að til hans teljist sameignar- og hlutafélög sem ríkið á meiri hluta í.

Varðandi 6. gr. frv. þar sem gert er ráð fyrir að Ríkisendurskoðun endurskoði ríkisreikninga er ekki úr vegi að spyrja hæstv. fjmrh. hvort starfsemi Ríkisendurskoðunar muni aukast í kjölfar samþykktar þessa frv. og hvort stofnunin sé þá í stakk búin að ráða við aukin verkefni.

Hæstv. fjmrh. gagnrýndi Ríkisendurskoðun nokkuð ómarkvisst en því miður hef ég ekki tíma í þessari umræðu að fara nánar út í umfjöllun um Ríkisendurskoðun, það verður að bíða betri tíma.

[12:00]

Þá eru sömuleiðis til bóta þau ákvæði frv. að leggja endurskoðaðan ríkisreikning fyrir Alþingi eigi síðar en tíu dögum eftir að þing kemur saman. Uppsetning A-hluta ríkisreiknings eins og gert er ráð fyrir í 8. gr. frv. er mjög til bóta og mun veita yfirsýn yfir rekstur ríkisins. Rétt er að spyrja hins vegar hæstv. fjmrh. um hvernig farið verði með fjármagnsútgjöld ríkisins samkvæmt hinu nýja frv. Það kemur ekki mjög skýrt fram í frv. nema hvað ekki er ætlunin að færa allt á fjmrn. en ég vildi að hæstv. fjmrh. færi aðeins betur yfir þann þátt. Hann gerði það að nokkru leyti í sinni framsögu en ég vil fá skýrari upplýsingar um meðhöndlun fjármagnsgjalda.

Flokkun á tekjum ríkisins er mjög til bóta enda er það nú byggt á alþjóðlegum staðli. En það má geta þess til gamans af því að í frv. eru skilgreindir ýmsir þættir að veiðileyfagjald sem hefur verið hér til umræðu á hinu háa Alþingi er samkvæmt því ekki skattur eða skatttekjur samkvæmt þessari skilgreiningu heldur rekstrartekjur en rekstrartekjur eru greiðslur einstaklinga eða lögaðila fyrir tiltekna þjónustu ríkisins sem það eitt veitir hlutaðeigandi aðila. E.t.v. hjálpar þessi skilgreining eitthvað í þeirri umræðu og ég hvet hæstv. ráðherra að kynna þessa sína eigin skilgreiningu varðandi þá umræðu um veiðileyfagjald, sem hugsanlega gæti farið fram í hans þingflokki, að hér er ekki um skatttekjur að ræða heldur rekstrartekjur samkvæmt þeirri skilgreiningu sem hér er sett upp.

Í 12. gr. frv. er gert ráð fyrir uppstokkun eða flokkun, ekki eftir ráðuneytum heldur eftir málefnum og getur það knúið á uppstokkun í stjórnkerfi ríkisins. Ég teldi til bóta að menn skoðuðu þann þátt einmitt í sambandi við afgreiðslu þessa frv. Mér finnst sömuleiðis vera matsatriði hvort persónuafsláttur og sjómannaafsláttur og fleiri afslættir eigi að vera dregnir frá eins og gert er ráð fyrir í þessu frv. eða koma, sem ég held að sé rétt stefna, sem heildartekjur inn. Þetta er spurning um uppsetningu en alla vega er stigið skref í rétta átt með frv. hvað þetta varðar.

Upplýsingaskylda ráðuneyta þyrfti að koma betur fram en henni er lýst í 24. gr. Skýringar stofnana og ráðuneyta þurfa að koma betur fram með fjárlagafrv. en lýst er þar og í sjálfu sér hugsunin er með frv. eins og það er lagt fram. Það þarf líka að hafa í huga þegar ríkisreikningur er lagður fram til endanlegrar staðfestingar að gera mun betur grein fyrir mun á áætlunum og veruleika og skilgreina betur þau frávik sem verða frá frv. til fjárlaga og raunverulegum ríkisreikningi. Við höfum, hæstv. fjmrh., gert allt of lítið af því að bera saman frávik og skýra þau og þyrftum við að skerpa lagafyrirmæli um þann þátt því þetta er einfaldlega góð aðferðafræði og til mjög góð verkfæri varðandi þennan þátt en þetta er góð aðferðafræði úr rekstrarumhverfi atvinnulífsins.

Einnig er til bóta að taka upp þriggja ára áætlun sem lagt er upp með hér. Það má geta þess að þetta var einnig í stefnuskrá Þjóðvaka þó ég viti að fjmrh. sannfærist ekki um málið vegna þess. En það mætti samt hafa í huga varðandi útfærslu þessa máls t.d. að þessi þriggja ára áætlun gæti litið þannig út að fyrsta árið af þessum þremur væri tiltölulega ítarleg áætlun, eitthvað lausari í reipum fyrir annað árið og svo í óljósara formi fyrir þriðja árið. Síðan yrði það endurmetið ár hvert. Þetta er aðferðafræði sem er víða notuð við áætlanagerð en nákvæm og markviss langtímaáætlanagerð er farin að ryðja sér mjög til rúms í uppgjörum bæði hjá opinberum aðilum og einkaaðilum og er sjálfsagt að nýta sér nýjustu vitneskju á þeim vettvangi.

Einnig má geta þess að það þyrfti að taka meira tillit til óvissu- og áhættumats. Það eru til nýtískulegar aðferðir í þessum málaflokki sem endurspeglast ekki nægjanlega að mínu mati í því frv. sem hér er lagt fram. Við þurfum að búa löggjöfina þannig úr garði að við getum ávallt nýtt okkur bestu tækni og nýjustu framfarir hvað varðar þennan þátt. En ég vil benda á það að reiknishald eins og það sem við erum að fjalla um í grundvallaratriðum er hluti af vísindagrein.

Mánaðarleg uppgjör ríkissjóðs eins og verið hafa eru af hinu góða. Ég tel hins vegar að það ætti að lögfesta í frv. að fjmrh. ætti að gera grein fyrir horfum í ríkisfjármálum oftar en einu sinni eins og gert er ráð fyrir í frv. Mér finnst að þetta ætti að leggja skýrar fram kannski tvisvar til þrisvar á ári og með nákvæmari hætti á grundvelli þessa frv.

Það er talað um í 41. gr. frv. að aðilum í B- og C- hluta sé heimilt að stofna til frekari fjárskuldbindinga en fjárlög gera ráð fyrir. Þetta tel ég vera mjög vafasama grein og það yrði að kveða skýrar á um það t.d. í skýringum með greininni að hér væri um að ræða mjög mikið undantekningartilvik. Það er talað um að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækjanna en þetta mætti túlka býsna rúmt og þyrfti að skoða betur í meðhöndlun þingsins.

Það má vera að það sé fólgin of mikil miðstýring í þessu frv., að einstakar stofnanir ríkisins séu bundnar um of varðandi uppgjörsaðferðir og stjórnun. Það er að vísu kannski ekki hægt að koma fyrir þeim þáttum í þessu frv. nema í almennum orðum sem er lítið gert. Ég tel hins vegar vera eitt af lykilatriðum í opinberum rekstri að auka frjálsræði einstakra stofnana eins og hér er lýst áður.

Í heildina vil ég samt taka undir þetta frv. í meginatriðum. Frv. þarf að fá vandaða skoðun í nefnd og það þarf að setja betur upp hvernig það kemur út, útbúa frv. eins og ég nefndi og fara alveg nákvæmlega í gegnum hvernig hinir einstöku nýju þættir sem eiga að koma inn í frv. líta út í raunveruleikanum. Ég vil jafnframt spyrja hæstv. fjmrh. hvort allt verði tilbúið til að fara eftir þessu frv. ef það verður í meginatriðum að lögum á þessu þingi. Gert er ráð fyrir að frv. taki gildi núna þannig að ég skil það svo að það verði þá unnið eftir frv. fyrir næsta ár. Það er þá mjög mikilvægt að allur undirbúningur sé sem vandaðastur því að hér erum við að leggja inn á nýja braut hvað varðar ríkisfjármál og þá skiptir öllu máli varðandi þann þátt að vel sé að verki staðið í upphafi.