[prenta uppsett í dálka] 91. fundur
[13:56]
Sighvatur Björgvinsson:
Virðulegi forseti. Eins og fram hefur komið hjá ýmsum öðrum þeim sem tekið hafa til máls við þessa umræðu er hér um að ræða mál sem á sér mjög langan aðdraganda. Hv. fjmrn. hefur staðið í deilum árum saman við tvo aðila sem koma að ríkisfjármálum. Það er annars vegar fjárveitingavaldið sem á lögum samkvæmt að hafa það vald með höndum og hins vegar Ríkisendurskoðun sem kemur að málinu hinum megin frá ef svo má segja og á að gefa umsögn og fara yfir ríkisfjárreiðurnar. Það eru mörg ár síðan deilur á milli þessara tveggja aðila við framkvæmdarvaldið hófust og það má segja að með því frv. sem nú er lagt fram sé fjmrn. að gangast við því að báðir þessir aðilar hafi í verulegum atriðum haft rétt fyrir sér og sé að rétta fram sáttarhönd. Þar er ég ekki endilega að tala um það ráðuneyti sem starfað hefur undir stjórn Friðriks Sophussonar, hæstv. ráðherra, heldur fleiri fjármálaráðherra. Hv. ráðuneyti hefur loks látið undan síga í þessum deilum og tekið þá ákvörðun að ganga til sátta við báða þessa aðila með því frv. sem hér er flutt.
Mér er mætavel kunnugt um deilurnar sem voru á milli Ríkisendurskoðunar annars vegar og fjmrn. hins vegar og þann þátt sem þar var tekist á um. Þær deilur náðu m.a. hingað inn í Alþingi og þar á meðal inn í þingflokk hæstv. fjmrh. og nefni ég þar sérstaklega til sögunnar hv. þm. Pálma Jónsson. En mér er ekki grunlaust um að það hafi verið látið vera að taka til afgreiðslu fjáraukalagafrv. fyrir árið 1994 og beðið með það fram yfir kosningar til þess að forðast að þær deilur kæmu upp á yfirborðið sem voru innan þingflokks Sjálfstfl., á milli hæstv. fjmrh. og hv. þm. Pálma Jónssonar.
Mér er einnig kunnugt um að deilurnar voru m.a. til umfjöllunar í ríkisreikningsnefnd og eftir þessar áralöngu deilur hefur fjmrn., ég bið hv. þingmenn að gæta þess að ég segi fjmrn. en ekki fjmrh. vegna þess að deilurnar stóðu á milli fjmrn. og þessara stofnana undir verkstjórn margra fjármálaráðherra, tekið þá ákvörðun að ganga til samkomulags í málinu og tekið tillit til flestra þeirra athugasemda sem komu fram frá Ríkisendurskoðun og voru til umfjöllunar í ríkisreikningsnefnd og í þingflokki Sjálfstfl. árum saman. Það er auðvitað gott en hefði mátt gerast fyrr. Þetta mál er því ekki hingað komið að frumkvæði fjmrn. heldur til lausnar á margra ára deilum sem fjmrn. átti í við eftirlitsaðila annars vegar og við fjárveitingavald hins vegar.
Þessar deilur við fjárveitingavaldið, svo að ég snúi mér að þeim þætti málsins, leiddu hins vegar til þess að árið 1989 setti þáv. fjárveitinganefnd á fót sérstaka undirnefnd til þess að gera tillögur um reglur sem reisi skorður við greiðslum úr ríkissjóði umfram það sem ákveðið var í fjárlögum. Í þessari nefnd áttu sæti auk mín Pálmi Jónsson, Ólafur Þ. Þórðarson, Margrét Frímannsdóttir og Málmfríður Sigurðardóttir. Undirnefndin varð sammála um tillögur og lagði þær síðan fyrir fullskipaða fjárveitinganefnd sem samþykkti niðurstöður undirnefndarinnar með lítilvægum breytingum. Síðan var lagt fram á Alþingi 1989, eða fyrir rúmum sex árum, frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði sem flutt var af öllum fjárveitinganefndarmönnum í neðri deild og stutt af þeim fjárveitinganefndarmönnum sem áttu sæti í efri deild. Hér var því þverpólitísk samstaða milli fjárveitinganefndarmanna í þinginu, manna úr öllum flokkum, um að leggja til tilteknar breytingar á framkvæmd fjárlaga. Það eru því öfugmæli, ef eitthvað er, sem sagt var í leiðara Morgunblaðsins ekki alls fyrir löngu að hér væri um merkilegt frumkvæði og tímabært að ræða frá hæstv. fjmrh. um flutning þessa máls.
Það er mjög umhugsunarvert að velta fyrir sér viðbrögðum fjmrn., og enn segi ég fjmrn. af því að þá var það undir verkstjórn annars ráðherra en nú situr, við þessu frv. sem flutt var 1989. Það má segja að framkvæmdarvaldið hafi risið upp á afturfæturna og krafist þess að afgreiðsla málsins yrði stöðvuð á Alþingi. Þá háttaði þannig til að einn af stuðningsmönnum málsins á þeim tíma var sá þingmaður sem nú situr í stóli fjmrh. E.t.v. er skýringin á því að fjmrn. hefur nú beygt af sinni fyrri leið að hann er kominn til verkstjórnar í fjmrn. og vil ég leyfa mér að vona að svo sé. Miðað við þau harkalegu viðbrögð sem framkvæmdarvaldið sýndi þegar þetta frv. kom til umræðu er mjög athyglisvert að sjá að í IV. kafla þessa frv. um fjárreiður ríkisins, sem fjallar um framkvæmd fjárlaga, eru teknar upp hvorki meira né minna en orðréttar greinar úr því frv. sem flutt var árið 1989 og fjmrn. ætlaði, ef ég má orða það svo, að ganga af göflunum yfir.
Í 29. gr. frv. er t.d. tekin upp orðrétt 1. mgr. 3. gr. frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði frá árinu 1989. Þar er ekki breytt einum stafkrók, heldur tekin orðrétt upp tillaga þáv. fjárveitinganefndar sem fjmrn. lagðist harkalegast gegn á árinu 1989.
Í 31. gr. frv. til laga um fjárreiður ríkisins er tekin upp svo að segja orðrétt 4. mgr. 3. gr. frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði frá 1989. Í 34. gr. í IV. kafla frv. til laga um fjárreiður ríkisins er tekið upp svo til orðrétt ákvæði 2. gr. í frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði sem flutt var árið 1989, en sú grein fjallar um gerð kjarasamninga. Það eina sem þar er fellt niður er að kjarasamningar skuli undirritaðir með fyrirvara um samþykki Alþingis, en að öllu öðru leyti er greinin tekin orðrétt upp.
Í fjórða lagi var í sérákvæði 3. gr. frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði kveðið á um hvernig fara skyldi að eða hvaða skilyrði skyldu fylgja því að ríkisstjórn eða ríkisstofnun þiggi gjöf sem ríkissjóði eða ríkisstofnun er boðin. Þessi ákvæði eru tekin upp orðrétt í 36. gr. umrædds frv. sem hæstv. fjmrh. flytur nú.
Í fimmta lagi eru ákvæði í 10. gr. frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði sem flutt var árið 1989 þar sem fjallað er um í hvaða tilviki falli fyrirvaralaus greiðsluskylda á ríkissjóð og hvernig með skuli fara. Þau eru tekin upp því sem næst orðrétt í 33. gr. núverandi frv. um fjárreiður ríkisins að öðru leyti en því að fellt er út að hæstv. ráðherra skuli leita samþykkis fjárveitinganefndar fyrir slíkum greiðslum svo og að fjmrh. skuli leita umsagnar ríkislögmanns. Þetta finnst mér hvort tveggja eðlilegt að setja aftur inn í greinina þannig að hún verði eins og hún er upphaflega orðuð og ljóst sé að ríkislögmaður álíti að um sé að ræða greiðsluskyldu sem fallið hafi á ríkissjóð og ríkissjóði beri að greiða. Það er að sjálfsögðu eðlilegt að hæstv. fjmrh. leiti a.m.k. samstarfs við fjárveitinganefnd Alþingis um slíkar greiðslur.
Þá er í sjötta lagi tekið upp ákvæði úr 3. gr. frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði þar sem ákveðið er að ríkisstofnunum sé heimilt án sérstakrar lagaheimildar að selja lausafé sem þær hafa notað við starfsemi sínar svo sem ökutæki, vélar, áhöld og annað og söluandvirðinu skuli skilað í ríkissjóð nema fjmrh. heimili ríkisstofnunum að ráðstafa því til endurnýjunar á búnaði. Þetta er einnig tekið upp úr sex ára gömlum tillöguflutningi sem þáv. fjárveitinganefnd beitti sér fyrir á Alþingi en fjmrn. reis þá öndert gegn.
Í sjöunda lagi eru tekin upp öll efnisatriði í umræddu sex ára gömlu frv. sem fólust í 5. gr. um að fjmrh. geti heimilað ríkisfyrirtækjum sem standa að öllu eða verulegu leyti undir kostnaði við starfsemi sína með tekjum af sölu vöru og þjónustu að stofna til frekari fjárskuldbindinga en fjárlög gera ráð fyrir, enda sé það gert í þeim tilgangi einum að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækisins. Þessi ákvæði eru í 41. gr. frv. hæstv. fjmrh. Þannig er fjmrn. búið að taka upp í þetta frv. hverja greinina á fætur annarri, sumar alveg orðréttar, úr því frv. sem lagt var fram á Alþingi af öllum fjárveitinganefndarmönnum fyrir sex árum og átökin stóðu þá um á milli fjmrn. og fulltrúa löggjafarvaldsins í fjárveitinganefnd Alþingis. Vissulega eru það ánægjuleg tíðindi að þetta skuli hafa gerst, að eftir áralöng átök við þá aðila sem standa sitt hvorum megin við fjmrn. í sambandi við meðferð ríkisfjármála skuli þetta hafa fengist í gegn. En að þetta sé gert núna fyrir frumkvæði fjmrn. sem eitthvert sérstakt tímamótaverk er eitt mesta öfugmæli sem sagt hefur verið á opinberum vettvangi á Íslandi. Það er ekki svo, þótt fjmrn. eigi þakkir skildar fyrir að taka þessi mál upp til úrlausnar sem það beitti sér gegn á sínum tíma. Og ekki ætla ég að draga úr því að hæstv. núv. fjmrh. eigi þar góðan hlut að máli, enda var hann, eins og ég sagði, fylgjandi ýmsum atriðum í frv. sem við fluttum nokkrir alþingismenn fyrir sex árum.
Það eru hins vegar nokkur atriði sem ég vil leggja áherslu á sem voru í frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði sem ekki er að finna í frv. hæstv. fjmrh. Mér finnst ástæða til að þau séu sett inn í frv. Í fyrsta lagi tel ég rétt að í fyrstu grein IV. kafla, sem er 29. gr. frv., sé ítrekuð sú stefna sem fram kemur í stjórnarskrá lýðeldisins, þ.e. að greiðslu úr ríkissjóði megi ekki inna af hendi nema heimildar til hennar sé aflað, með þeim undantekningum þó sem síðan er skýrt kveðið á um í viðkomandi kafla laganna. Einnig að hvers konar samningar sem fela í sér fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð, stofnanir ríkisins og fyrirtæki umfram heimildir fjárlaga séu óheimilir nema að fenginni heimild í fjárlögum eða öðrum lögum. Ég tel rétt að taka þetta fram til þess að taka af öll tvímæli og árétta enn frekar þá stefnu sem fram kemur í stjórnarskrá lýðveldisins um hvernig með skuli fara.
Í öðru lagi finnst mér eðlilegt í því tilviki að talið sé að falli fyrirvaralaus greiðsluskylda á ríkissjóð sem rekja má til óviðráðanlegra atvika sem ókleift er að sjá fyrir og ekki hafi verið hægt að gera ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga, svo sem eins og ef dómur fellur í skaðabótamáli á ríkið, þá sé það skilyrði fyrir greiðslu að álit ríkislögmanns liggi fyrir þar um, að haft sé samráð við fjárveitinganefnd um greiðsluna þannig að henni sé um hana kunnugt og síðast en ekki síst að beiðni um greiðsluna berist frá viðkomandi ráðherra. Það eru dæmi um að fjármálaráðherrar, þar vísa ég til fyrri tíma, mér er ekki kunnugt um neitt dæmi í tíð núv. hæstv. fjmrh., hafi ákveðið greiðslur í slíku tilviki án þess að beiðni hafi borist um það frá viðkomandi fagráðherra og jafnvel án þess að viðkomandi fagráðherra hafi haft hugmynd um að greiðslan hafi átt sér stað. Því tel ég eðlilegt og sjálfsagt að bætt sé inn í þetta frv. ákvæði um að svona greiðslur skuli vera því háðar að það sé haft um það samráð við fjárveitinganefnd, að álit ríkislögmanns liggi fyrir um óhjákvæmilega greiðsluskyldu og að beiðni berist frá viðkomandi fagráðherra sem er ábyrgur fyrir málaflokknum.
Í öðru lagi legg ég áherslu á að inn í þennan kafla sé bætt ákvæði sem er í 6. gr. frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði frá 1989. Þar er gert ráð fyrir að ákvæði laga og reglugerða sem hafa útgjöld í för með sér fyrir ríkissjóð og ekki er gert ráð fyrir í fjárlögum hvers árs öðlist ekki gildi fyrr en Alþingi hafi samþykkt fjárveitingu til þeirra útgjalda í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það kemur t.d. í veg fyrir að Alþingi geti samþykkt lög eftir afgreiðslu fjárlaga sem öðlast kunna gildi á viðkomandi ári og hafa í för með sér fjárgreiðslur úr ríkissjóði sem aldrei hafa verið afgreiddar á fjárlögum. Ef Alþingi afgreiðir slík lög er eðlilegt að greiðsluskylda samkvæmt þeim eigi sér ekki stað fyrr en á næsta ári eftir gildistöku laganna, eftir að hægt hefur verið að fjalla um þau við fjárlagagerð Alþingis. Eða, ef mikið liggur við, að greiðslur séu þá inntar af hendi samkvæmt fjáraukalögum sem hæstv. fjmrh. leggur fyrir Alþingi hverju sinni. Sú aðferð sem viðhöfð hefur verið er í hæsta máta óæskileg, þ.e. að mánuðina eftir afgreiðslu fjárlaga sé verið að afgreiða lög á hinu háa Alþingi sem leggja skuldbindingar á ríkissjóð sem aldrei hefur verið fjallað um í tengslum við fjárlagaafgreiðslu. 6. gr. frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði gerði ráð fyrir að á þessu yrði tekið með þeim hætti sem þar var lýst og ég tel nauðsynlegt að það verði tekið upp.
Með sama hætti held ég að nauðsynlegt sé, vegna þeirrar reynslu sem alþingismenn hafa fengið í samskiptum við fjmrn. um langan tíma, að inn séu tekin atriði sem voru í 7. gr. frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði frá árinu 1989. Þar segir svo, með leyfi forseta:
,,Fjármálaráðherra er óheimilt án sérstakrar lagaheimildar að fresta greiðslu á stofn- og fjárfestingarframlögum samkvæmt fjárlögum svo og greiðslu hvers konar styrkja nema að fengnu samþykki fjárveitinganefndar. Sé talið nauðsynlegt að fella framlög af þessu tagi niður skal heimildar þar að lútandi aflað í fjáraukalögum.``
Þegar fjárlög eru afgreidd gera þeir aðilar sem hljóta annaðhvort styrki eða framlög til stofnframkvæmda, sem eru t.d. í samvinnu við ríkissjóð um framkvæmdir, ráð fyrir því að geta treyst á þá afgreiðslu Alþingis eftir að fjárlög hafa verið gefin út og gera ráðstafanir sínar í samræmi við það. Það hefur hins vegar iðulega gerst að fjármálaráðherrar hafa tekið þá ákvörðun að greiðslan skuli ekki fara fram hvað sem segir í fjárlögum og henni sé annaðhvort frestað eða hún jafnvel felld niður. Þetta getur raskað mjög verulega hag þeirra sem hafa treyst á afgreiðslu fjárveitingavaldsins að þessu leytinu til. Þau atriði geta komið upp að óskynsamlegt sé að reiða þessa fjármuni af hendi, ég neita því ekki, þannig að talið sé eðlilegt að fresta greiðslum þeirra af einhverjum ákvæðum, t.d. seinlæti verktaka eða vegna þess að verktaki sinni ekki störfum sínum eins og skyldi. Þá er full ástæða til þess að hæstv. fjmrh. hafi um það samráð við fjárln. Alþingis sem lagði til að þessar greiðslur yrðu inntar af hendi í fjárlögum og fékk þá tillögu samþykkta svo að maður tali ekki um ef ákveðið er að fella slíkar greiðslur alfarið niður þá á auðvitað að gera það af Alþingi en ekki af fjmrh. einum. Ég tel að þetta ákvæði þurfi einnig að koma inn í IV. kafla umrædds frv. og óska eftir því að sú nefnd sem fær málið til afgreiðslu skoði þetta sérstaklega. Þetta eru má segja einu atriðin sem standa eftir í frv. frá 1989 sem fjmrn. hefur ekki seint og um síðir tekið að sér að flytja í því frv. sem hér liggur fyrir. Ef þessi atriði eru tekin inn má segja að frv. frá 1989, sé orðið að lögum. Frumkvæðið var frá Alþingi, framkvæmdin er í höndum fjmrn.
