Upplýsingalög

[16:03]

Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um það sem ýmist hefur verið nefnt upplýsingaréttur almennings eða upplýsingaskylda stjórnvalda eftir því hvernig á það er litið en lagt er til að mætist hér í öllu hlutlausara heiti og nefnist einfaldlega upplýsingalög. Frv. er samið í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar af nefnd sérfræðinga sem var reyndar skipuð í tíð fyrri ríkisstjórnar til að vinna að nokkrum grundvallarumbótum á stjórnsýslu hins opinbera. Í nefndinni eiga sæti Eiríkur Tómasson prófessor, formaður, Gunnar Jóhann Birgisson hæstaréttarlögmaður og Páll Hreinsson, sérstakur aðstoðarmaður umboðsmanns Alþingis. Hefur sama nefnd áður samið frv. til stjórnsýslulaga sem Alþingi hafði til meðferðar á 116. löggjafarþingi og samþykkti lítt breytt á útmánuðum ársins 1993. Tókst þar í þriðju tilraun að undangengnum tveimur ályktunum Alþingis að setja stjórnsýslunni almennar málsmeðferðarreglur með lögum.

Stjórnsýslulögin geyma reyndar einnig ákvæði um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Þau takmarkast þó af gildissviði þeirra laga þannig að þau taka aðeins til upplýsinga réttaraðila að máli sem er til meðferðar hjá stjórnvöldum.

Meginregla þessa frv. mælir hins vegar fyrir um aðgang að upplýsingum um mál óháð aðild að því og hvenær það hefur verið til meðferðar jafnframt því að sérstakur kafli tekur á aðgangi þess er upplýsingar varðar án þess að mál hans sé til meðferðar. Í þessu ljósi má e.t.v. segja að frv. myndi eins konar framhald af aðgangsákvæðum stjórnsýslulaganna og tengist þeim með þessum hætti. Áhuga á og tilraunir til að setja upplýsingalög má þó rekja enn lengra aftur en stjórnsýslulög í sögu þessarar stofnunar eða allt til ársins 1969 að till. til þál. um upplýsingaskyldu stjórnvalda kom fyrst fram á Alþingi. Sú tillaga var tvívegis endurflutt áður en hún var samþykkt í maí 1972 en þetta mun vera í sjötta skipti sem stjfrv. þessa efnis er lagt fyrir Alþingi til efnislegrar meðferðar. Áform um setningu slíkra reglna hafa verið boðuð í málefnasamningum og stefnuyfirlýsingum allra ríkisstjórna sem setið hafa frá árinu 1988 og umboðsmaður Alþingis hefur í erindum bæði til mín og fyrirrennara míns í embætti hvatt til lagasetningar um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Fyrri frumvörp hafa hlotið misgóðar undirtektir á hinu háa Alþingi, allt frá því að vera dræmar við fyrstu frumvörpunum til þess að vera kröftuglega gagnrýnd. Sú gagnrýni virðist þó einkum hafa beinst að samspili meginreglu þessara frumvarpa um óheftan aðgang að opinberum gögnum við þær undanþágur sem gera verður og hversu víðtækar þær eigi að vera. Minna hefur hins vegar farið fyrir umræðu um þjóðfélagslega nauðsyn lagareglna sem þessara og hver markmið þeirra eigi að vera.

Það hefur til skamms tíma einkennt og að ég hygg bagað stjórnsýslu hins opinbera að starfslið þess hefur ekki búið að settum reglum um aðgang að upplýsingum í vörslu stjórnvalda og virðist reyndar vera algengara að starfsskilyrði þeirra séu vörðuð á hinn veginn með þagnarskylduákvæðum, ýmist almenns eðlis eða um sérgreind tilvik, sbr. fylgiskjöl 1 og 2 með frv. þessu. Á einstökum sviðum hafa þó á síðustu árum verið sett lagaákvæði sem tryggja rétt almennings til aðgangs að tilteknum gögnum, sbr. skrá þá sem fylgir frv. þessu sem fskj. 1 en þegar þeim sleppir hefur ríkt um það mikil réttaróvissa að hvaða marki almenningur á rétt til aðgangs að slíkum upplýsingum og e.t.v. hægt að segja að ekki hafi verið um nokkurn rétt að ræða í því samhengi. Hefur þá verið byggt á almennum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins um að stjórnvöldum sé oft heimilt að veita almenningi aðgang að gögnum í ríkara mæli en leiðir af beinum rétti þess er upplýsinganna beiðist enda standi sett ákvæði um þagnarskyldu því ekki í vegi. Það sér hver maður að þarna getur verið um þröngratað einstigi að fara sem varðar getur ábyrgð ef rangt er að staðið.

Sé um flókið mál að ræða hefur vart verið á færi nema þjálfaðra sérfræðigna að leysa úr því á ólögfestum grundvelli. Réttaróvissa á þessu sviði hefur valdið töfum og stundum harðvítugum deilum um úrlausn mála, hamlað því að samræmd framkvæmd hafi komist á, jafnvel ýtt undir að gögnum sé í vafatilvikum haldið leyndum umfram það sem þörf er á. Það er því með öllu rangt, sem stundum hefur verið haldið fram, um frumvörp þessa efnis að þau standi til að þrengja rétt almennings til aðgangs að upplýsingum frá stjórnvöldum. Þvert á móti standa reglur sem þessar til að tryggja almenningi þennan rétt og þarf brýnar ástæður til að eitthvað verði undan þeim rétti tekið.

Ein forsenda þess að unnt sé að tala um lýðræðislega stjórnarhætti er sú að borgurum sé gert kleift að fylgjast með og kynnast athöfnum og starfsemi þeirra stofnana sem reknar eru í almenningsþágu. Slíkan aðgang hafa borgararnir að fundum á hinu háa Alþingi eins og þeir eiga stjórnarskrárvarinn rétt til og sama á að meginreglu við um þinghald dómstóla. Sama aðferð verður af augljósum ástæðum ekki almennt viðhöfð um starfsrækslu framkvæmdarvaldsins enda þótt sömu sjónarmið eigi ekki síður við um þá starfsemi sem þar fer fram. Það þarf þó ekki að koma í veg fyrir og á ekki að standa því í vegi að almenningur geti fylgst með athöfnum stjórnvalda, ýmist beint eða fyrir milligöngu fjölmiðla. Slíkur aðgangur gefur almenningi kost á að kynna sér viðfangsefni stjórnvalda og mynda sér á þeim skoðun á hlutlægum grundvelli og ætti yfirleitt að veita fjölmiðlum betri möguleika á að sinna hlutverki sínu í lýðræðislegu þjóðfélagi.

Þá eru lögfestar reglur um upplýsingaskyldu stjórnvalda til þess fallnar að auka á aðhald með starfsemi stjórnsýslunnar. Með lögunum opnast sú leið að fá upplýsingar um áður afgreitt mál hjá stjórnvöldum svo hægt sé að meta hvort stjórnvöld hafi gætt samræmis og jafnræðis við úrlausn mála. Þannig stuðla meginmarkmið frv. að því að styrkja lýðræðislega stjórnarhætti og réttaröryggi stjórnsýslu hins opinbera auk þess sem þau ættu þegar best lætur að auka tiltrú almennings á að stjórnvöld séu hlutverki sínu vaxin.

Í samræmi við þessi markmið er með þessu frv. lagt til að lögfest verði sú meginregla að stjórnvöldum sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum máls þegar eftir því er leitað. Rétt er hins vegar að geta þess sérstaklega að ekki er nein skylda lögð á herðar stjórnvöldum að veita slíkar upplýsingar að eigin frumkvæði né heldur að taka saman eða búa til upplýsingar sem liggja ekki fyrir.

Frv. tekur heldur ekki á rétti eða skyldu stjórnvalds til að láta öðru stjórnvaldi í té upplýsingar og almennt er ekki tekin til þess afstaða hvernig veittar upplýsingar eru notaðar en um það gilda eftir því sem við á réttarreglur í öðrum lögum, svo sem höfundalögum og almennum hegningarlögum. Frumvarpshöfundar hafa leitast við að setja fram eins auðskilinn texta og frekast er kostur. Meginreglur eru einfaldar og skýrar og undantekningum mjög í hóf stillt og orðaðar með almennum hætti. Við undirbúning málsins hafa þeir kynnt sér fyrri frumvörp sama efnis og leitast við að mæta þeirri gagnrýni sem þau sættu, einkum það sem síðast kom fram.

Annars staðar á Norðurlöndum og í öðrum vestrænum ríkjum hafa fyrir löngu verið sett sambærileg lög og síðast í morgun voru mér sýnd lög þeirra Færeyinga um innlit í stjórnsýsluna sem þar tóku gildi um leið og stjórnsýslulögin okkar í ársbyrjun 1994. Þessa löggjöf, einkum hina norsku og dönsku, hafa höfundar kynnt sér og dregið af viðeigandi lærdóm miðað við þann veruleika sem aðstæður hér búa íslenskri stjórnsýslu og sjálfsagt er að taka tillit til. Víðtækt samráð hefur verið haft við helstu hagsmunaaðila á ýmsum stigum undirbúnings og er mér tjáð að allgóð samstaða hafi náðst um þá niðurstöðu sem hér liggur fyrir svo að allflestir geti við unað.

Mun ég nú, herra forseti, víkja nokkrum orðum að einstökum greinum frv. eins og ég tel að tilefni sé til en vísa að öðru leyti til ítarlegra athugasemda sem fylgja greinunum. Gildissvið frv. er hið sama og stjórnsýslulaga að því leyti að það tekur til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, þ.e. þeirrar starfsemi sem handhafar framkvæmdarvaldsins hafa með höndum samkvæmt þeirri þrískiptingu ríkisvaldsins sem leiðir af 2. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki skiptir hins vegar máli hvers eðlis sú starfsemi er og verður gildissvið upplýsingalaga að því leyti víðtækara en stjórnsýslulaga en þau gilda aðeins um töku stjórnvaldsákvarðana. Ákvæði frv. ná einnig til þeirra einkaaðila sem falin hefur verið meðferð opinbers valds en eðli málsins samkvæmt falla löggjafarstörf og starfsemi Alþingis og stofnana þess utan ramma laganna, svo og dómstörf. Þá eru lagaskil og gildissvið samkvæmt öðrum lögum afmörkuð í 2. gr. frv.

Meginregla frv. er tíunduð í upphafsákvæði II. kafla og felst í aðalatriðum í því að einstaklingar og lögaðilar, þar með taldir fjölmiðlar, eiga lögum samkvæmt rétt til aðgangs að gögnum mála innan stjórnsýslunnar án þess að þurfa að sýna fram á tengsl við málið eða aðila þess og án þess að þurfa að sýna fram á hagsmuni af því að fá að nota umbeðnar upplýsingar. Þessi meginregla gildir óskorað innan gildissviðs laganna og víkur innan þess aðeins fyrir þeim takmörkunum og undanþágum sem eru taldar tæmandi í 4.--6. gr. frv. Þær eru afmarkaðar með tvennum hætti. Annars vegar formlega þannig að tiltekin gögn sérstaks eðlis eru undanþegin upplýsingarétti í 4. gr. en hins vegar efnislega í 5. og 6. gr. þannig að ríkir almanna- eða einkahagsmunir standi því vegi að upplýsingar verði veittar.

[16:15]

Ég nefndi fyrr í máli mínu að sá mótbyr sem fyrri frumvörp um sama efni hafa mætt hafa einkum beinst að þessum undanþáguákvæðum. Mönnum hafa þótt þau of fyrirferðarmikil í samanburði við meginregluna. En hér er það einmitt hún sem kemur til hjálpar þar sem undanþáguákvæðin ber að sjálfsögðu að skýra með hliðsjón af meginreglunni sem leiðir til að þau ber að skýra þröngt. Jafnframt er með ýmsum hætti dregið úr áhrifum undanþáguákvæðanna eftir því sem aðstæður leyfa. Þannig er í 7. gr. mælt fyrir um að veita skuli aðgang að öðrum hluta skjals en þeim, sem undanþáguákvæði kann að taka til.

Í 3. mgr. 3. gr. er lagt til að fest verði í lög sú óskráða regla sem stjórnvöld hafa hingað til stuðst við og nefnd hefur verið reglan um aukinn aðgang að gögnum. Af henni leiðir að stjórnvöldum verður eftir sem áður heimilt að veita rýmri aðgang að gögnum en leiðir af meginreglu laganna og þeim undantekningum sem hún sætir svo fremi að þagnarskylduákvæði í öðrum lögum standi því ekki í vegi.

Loks eru í 8. gr. ákvæði um að veita skuli aðgang að undaþegnum gögnum að tilteknum tíma liðnum. Er þá litið svo á að hagsmunir sem undanþáguákvæðum er ætlað að verja hafi ekki ævarandi gildi og dvíni með árunum. Skuldbindingar ríkisins samkvæmt þjóðréttarsamningum ganga þá ákvæði þessu framar eins og á er hnykkt í lagaskilareglu 2. mgr. 2. gr. frv.

Það er, herra forseti, einlæg skoðun mín að öllu lengra verði ekki gengið, eða ætti ég að segja komist, í að opna stjórnsýsluna og veita aðgang að þeim upplýsingum sem þar er að finna. Má jafnvel vera að sumum þyki að of langt sé gengið í einhverjum tilvikum og hef ég þá sérstaklega í huga að þau tímamörk sem eru sett í síðari mgr. 8. gr. kunni að reynast of stutt. Það mál hlýtur að koma til skoðunar í hv. nefnd sem málið fær til meðferðar. Við hljótum að viðurkenna að þörf er á að vernda ákveðnar upplýsingar fyrir óviðkomandi aðgangi og eins margvísleg og stjórnsýslan er verður vart nær þeim komist eða þær skilgreindar nánar en gert er í 4.--6. gr. frv.

Þá er í V. kafla leitast við að ryðja úr vegi öðrum ásteytingarsteini í gagnrýni á fyrri frumvörp þar sem lagt er til að sett verði á stofn sérstök úrskurðarnefnd um þau ágreiningsmál sem upp koma þegar stjórnvald synjar um aðgang að gögnum, en beiðandi þeirra vill ekki við það una. Eftir almennum reglum stjórnsýslulaga mundi slíkri synjun verða skotið til æðra stjórnvalds og yfirleitt enda á borði ráðherra eða eftir atvikum dómstóla. Enda þótt ég sé almennt mótfallinn því að völd ráðherra séu frá þeim tekin og þar með skert sú ábyrgð sem einungs þeir geta borið gagnvart Alþingi, get ég fallist á að sú leið sem hér er lögð til búi yfir kostum og svari ákveðnum kröfum sem ekki er jafnauðvelt að verða við innan hins eiginlega stjórnkerfis. Með þessum hætti verður almenningi gert kleift að fá endanlega úrlausn mála sinna hjá óháðum aðila, sem ekki verður sakaður um að eiga annarra hagsmuna að gæta, með einföldum og skjótvirkum hætti. Jafnframt standa vonir til að úrskurðir slíkrar nefndar verði til að móta og fylla ákvæði laganna þannig að venjur skapist og fordæmi um samræmda framkvæmd þeirra með hraðari og öruggari hætti en ella. Skýr efnisrök mæla þannig með þessari leið og þess vegna get ég lagt eindregið til að til hennar verði stofnað. Eftir sem áður verður heimilt að bera úrskurði hennar eins og annarra stjórnvalda undir dómstóla.

Eins og getið var hér að framan tengist upplýsingaréttur stjórnsýslulögum á þann hátt að þar er kveðið á um aðgang aðila að máli sem tekin verður stjórnvaldsákvörðun um. Í öðrum tilvikum kunna einstaklingar og lögaðilar að eiga réttmætari hagsmuni umfram aðra af því að fá upplýsingar sem varða þá sjálfa sérstaklega og réttlæta að þeir hagsmunir standi til að veita þeim rýmri aðgang en ella mundi vera. Af þessum sökum er lagt til að sérstök ákvæði gildi þegar svo háttar til í 9. gr. frv.

Loks vil ég víkja að því sem telja verður til frumforsendna þess að lög sem þessi nái markmiðum sínum og virki í framkvæmd. Það er ekki aðeins nauðsynlegt að stjórnvöld varðveiti í gögnum mála hvaða afgreiðslu þau hafa hlotið, heldur verður skráning og flokkun skjala og annarra gagna að vera með þeim hætti að unnt sé að glöggva sig á hver gögn máls eru og hvar þau eru geymd. Mikilvægt er því að ákvæði um varðveislu gagna og málaskránigu verði annað og meira en orðin tóm og þess vegna er í 22. gr. að finna einu reglugerðarheimildir þessa frv. til að samræma skjalastjórn hjá stjórnsýslu ríkisins eða eftir atvikum á einstökum sviðum hennar.

Herra forseti. Ég hef gert grein fyrir meginmarkmiðum og aðalákvæðum frv. þessa og hef ekki dregið dul á nauðsyn þess að sett verði löggjöf af þessu tagi, einkum til að styrkja lýðræðislega stjórnarhætti í landinu og efla réttaröryggi borgaranna. Jafnframt er ástæða til að ætla að ákvæði slíkrar lagasetningar ættu að stuðla að aukinni hagkvæmni í skráningu og varðveislu gagna hjá hinu opinbera og auka skilvirkni í stjórnsýslu þegar til lengri tíma er litið.

Þegar frv. til stjórnsýslulaga var samþykkt hér á Alþingi fylgdu því einnig tilmæli til stjórnvalda frá hv. allshn. um að vel þyrfti að standa að kynningu þeirra jafnt fyrir almenningi sem starfsliði stjórnsýslunnar. Af því tilefni gekkst forsrn. fyrir umfangsmikilli fræðslu- og útgáfustarfi í tengslum við gildistöku þeirra. Ég hygg að ekki sé síður ástæða til að standa vel að kynningu þessara laga verði frv. samþykkt og leyfi ég mér því að beina því sérstaklega til hv. nefndar að taka þennan þátt málsins einnig til umfjöllunar.

Herra forseti. Mikil vinna hefur verið lögð í þetta frv. og til þess vandað á allan hátt. Ég ítreka að höfundar þess hafa kappkostað að eiga náið samráð við aðra sérfræðinga og hagsmunaaðila á þessu sviði og kynnt þeim hugmyndir sínar og tillögur á ýmsum stigum. Það er því full ástæða til að ætla að breið samstaða megi nást um þetta mál að þessu sinni og bind ég vonir við að takast megi að afgreiða það á þessu þingi.

Ég leyfi mér svo, herra forseti, að leggja til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.