[prenta uppsett í dálka] 109. fundur
Bryndís Hlöðversdóttir:
Herra forseti. Þær breytingar sem nú liggja fyrir á skaðabótalögunum og eru til umræðu eru ekki mjög metnaðarfullar breytingar. Þær fela greinilega í sér málamiðlun á milli þeirra sjónarmiða sem helst hefur verið tekist á um frá því að skaðabótalögin voru sett árið 1993 og reyndar frá því fyrir þann tíma. Svo sanngirni sé gætt er rétt að árétta að breytingarnar sem nú eru gerðar eru betri en óbreytt ástand. Á því leikur ekki vafi. En þessar breytingar ganga ekki nógu langt og frv. felur ekki í sér tillögur sem geta aflétt þeim átökum sem hafa verið um skaðabótalögin. Málinu er enn einu sinni skotið á frest til að skipuð verði nefnd til að vinna að heildarendurskoðun skaðabótalaga þar sem sérstaklega verði hugað að skaðabótum fyrir líkamstjón, m.a. með hliðsjón af þeim tillögum sem allshn. lét vinna fyrir sig á 120. löggjafarþingi og þeim athugasemdum sem hafa komið fram í nefndinni eins og kemur fram í bráðabirgðaákvæði með frv.
Bráðabirgðaákvæðið er reyndar sérstakt þar sem nefndinni er falið að hafa til hliðsjónar einhverjar tillögur og tiltekna tillögu sem allshn. lét vinna fyrir sig og sem fram hafa komið og athugasemdir sem fram hafa komið í allshn. Ég tel að þessu ákvæði þurfi að breyta. Það kemur undarlega fyrir sjónir að binda endurskoðun laga við einhverjar umræður sem hafa verið í þingnefnd. Þá væri kannski eins gott að þingnefndin framkvæmdi endurskoðunina sjálf á grundvelli þeirra umræðna. Reyndar sé ég fátt því til fyrirstöðu að nefndin geri tillögur á grundvelli þeirra tillagna en ég mun víkja að því síðar. Hugum aðeins að efni frv.
Í fyrsta lagi felur frv. í sér að margföldunarstuðull skaðabótalaganna um skaðabætur vegna varanlegrar örorku er hækkaður úr 7,5 í 10, en eins og fram kemur í athugasemdum með frv. þá segir þar að það virðist ljóst að sá margföldunarstuðull sem fram kemur í 1. mgr. 6. gr. skaðabótalaganna sé ekki nægilega hár til þess að slasað fólk fái fullnægjandi bætur fyrir fjártjón sem leiðir af varanlegri örorku. Nefndin leggur til að stigið verði það skref að þessi stuðull verði hækkaður úr 7,5 í 10 eða um þriðjung. Jafnframt leggur nefndin til að lágmarksákvæði 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. laganna, en sú grein fjallar um bætur til tekjulausra einstaklinga, um að engar örorkubætur greiðist þegar miskastig minna en 15%, verði breytt þannig að lágmarkið verði fært niður í 10% og gerðar samsvarandi breytingar á reiknireglu 2. málsl. 2. mgr. 8. gr.
Eins og ég tók fram í upphafi tel ég báðar þessar breytingar vera til verulegra bóta og mun ekki standa gegn þeim sem slíkum. Frv. felur ekki í sér aðrar efnislegar breytingar á skaðabótalögunum en þess í stað er lagt til að dómsmrh. skipi nefnd til að endurskoða lögin í heild og frv. þar um skuli lagt fyrir Alþingi ekki síðar en í október 1997. Eitt og hálft ár til viðbótar á að líða án þess að tekið sé verulega á þeim vandamálum sem hafa risið vegna skaðabótalaganna. Á meðan verða tjónþolar að bera það að e.t.v. fái þeir ekki bætt tjón sitt á þann hátt sem þeim ber miðað við tilgang og eðli skaðabótalaga sem er að bæta tjónþolum fjárhagslegt tjón sem þeir verða fyrir í þeim mæli sem hægt er að reikna það út.
Gildistökuákvæði breytinganna tel ég óeðlilegt því að það er gert ráð fyrir að breytingin taki gildi 1. júlí 1996. Ekki er að finna neinar haldbærar skýringar á því í athugasemdum með frv. af hverju lögin taki ekki gildi strax. Það er nánast verið að viðurkenna með þessum breytingum að hér sé verið að leiðrétta ákveðið óréttlæti sem hefur viðgengist og bæta stöðu tjónþola. Því er mér það óskiljanlegt að sú leiðrétting geti ekki tekið gildi fyrr en 1. júlí. Ég vil gjarnan fá skýringar á þessu hjá hv. formanni allshn. ef hægt er, ég sé ekkert sem réttlætir það að fólk þurfi að bíða svo lengi eftir þessari lagfæringu eins og ég lít á að hér sé verið að framkvæma.
Nú kann einhver að spyrja hvort þetta sé ekki allt saman ofureðlileg málsmeðferð, þ.e. allshn. leggi til að fram fari heildarendurskoðun laganna með sérstakri áherslu á skaðabætur fyrir líkamstjón og með hliðsjón af tillögum sem allshn. lét vinna fyrir sig á síðasta þingi. Það lítur út fyrir að vera eðlileg og vönduð málsmeðferð við fyrstu sýn, en þegar nánar er litið á málið vakna fjölmargar spurningar. Það fyrsta sem kemur í hugann er sú spurning hvers vegna ekki hafi verið notast við þær tillögur sem lagðar voru fyrir allshn. í fyrra en þær eru birtar sem fskj. með frv. Þessar tillögur voru gerðar af tveimur lögfræðingum, annars vegar Gesti Jónssyni hæstaréttarlögmanni og hins vegar Gunnlaugi Claessen, hæstaréttardómara og fyrrv. ríkislögmanni. Reyndar höfðu þessir sömu menn unnið tillögur fyrir dómsmrh. árinu áður en forsendur breyttust eilítið milli áranna 1994 og 1995 vegna dóms Hæstaréttar frá í mars 1995 þar sem mótuð var ný stefna um það hvaða ávöxtun eigi að reikna með við útreikning bótauppgjörs fyrir varanlega örorku. Dómurinn kallaði reyndar á enn hærri margföldunarstuðul en áður hafði verið gerð krafa um og þetta var rakið í máli hv. þm. Sólveigar Pétursdóttur.
En hvert var hlutverk lögfræðinganna tveggja? Samkvæmt erindisbréfi dómsmrh. þegar þeim var falið að skoða málið í fyrra skiptið segir um hlutverk þeirra: Nefndin leggi rökstutt mat á hvort sá margföldunarstuðull sem kveðið er á um í 1. mgr. 6. gr. laganna leiði til þess að fullar bætur fáist fyrir fjárhagslegt tjón. Í því sambandi verði sérstaklega athugað hvort reglan valdi því að breyting verði almennt á fjárhæð skaðabóta vegna líkamstjóns, fjárhagslegs tjóns annars vegar frá því sem verið hefur eftir venjum í dómaframkvæmd fyrir gildistöku laganna ef miðað er við sama örorkustig. Er jafnframt óskað eftir áliti nefndarinnar um hvaða áhrif miskabætur samkvæmt 4. gr. og meðferð á greiðslum frá þriðja manni samkv. 4. mgr. 5. gr. laganna geti haft á þá niðurstöðu hvort tjónþoli fái bætur samsvarandi og hann hefði fengið eftir eldri reglum vegna sömu áverka.
Í öðru lagi segir í erindisbréfi ráðherra að telji nefndin að fyrrnefndur margföldunarstuðull hafi sjálfstæð áhrif á heildarfjárhæð skaðabóta í samanburði við eldri rétt er leitað eftir áliti hennar um hver stuðullinn þurfi að vera svo samræmi verði þar á milli. Óskað var eftir svörum við því hvaða almennar afleiðingar slíkar breytingar á stuðlinum gætu haft.
Loks skal nefnt að meðal fylgiskjala um erindi ráðherra voru bréfaskrif fimm lögmanna til dómsmrh. og allshn. Alþingis í ágúst og september á árinu 1993 og enn fremur andsvar Arnljóts Björnssonar prófessors til sömu aðila frá sama tíma og í janúar á árinu 1994. Þessa nefnd, sem var skipuð að tilhlutan dómsmrh., skipuðu reyndar þrír menn eins og fram kom í máli frsm. Auk Gunnlaugs Claessens og Gests Jónssonar var Guðmundur Skaftason einnig í nefndinni, en hann skilaði séráliti. Skaðabótalögin og framkvæmd þeirra hafa reyndar ekki gengið hljótt fyrir sig og það hefur verið mikill ófriður um uppgjör skaðabóta vegna líkamstjóna raunar allt frá árinu 1991.
Eldri bótareglur byggðust fyrst og fremst á ólögfestum fræðikenningum skaðabótaréttarins en einungis að litlu leyti á settum lögum. Langflest bótamál voru gerð upp með samkomulagi fulltrúa tjónvalds eða vátryggingafélags annars vegar og fulltrúa tjónþola hins vegar. Uppgjörsaðferðir mótuðust af venjum þar sem fordæmisúrlausnir dómstóla skiptu mestu máli. Aðalforsendur í uppgjöri voru mat læknis á læknisfræðilegri örorku tjónþola og útreikningur tryggingafræðings á örorku tjónþola og ýmis atriði. Þegar skaðabótalögin koma til er gerð þarna mikil breyting sem fyrst og fremst lýsir sér í tilhneigingu til að staðla og einfalda aðgerð við tjónsuppgjör. Það er gerð sú grundvallarbreyting á mælikvarðanum sem notaður er til að meta tjón fyrir varanlega örorku þannig að það er horfið frá svokölluðu læknisfræðilegu örorkumat og tekið upp svokallað fjárhagslegt örorkumat.
Það var reyndar fyrr eða með gildistöku skaðabótalaganna sem ágreiningur byrjaði að rísa um uppgjör tjóna. Árið 1991 settu tryggingafélögin sér verklagsreglur sem tóku gildi 1. nóvember það ár. Samkvæmt þeim skyldi í minni líkamstjónsmálum, eftir því sem maður best sér, aðeins bjóða tjónþolum u.þ.b. 25--30% af þeim bótum sem tíðkast höfðu. Það má segja að það hafi skapast nánast stríðsástand í bótaréttinum á tímabili út af þessu. Tjón voru aðeins gerð upp við þá sem vildu una verklagsreglunum en önnur mál fóru fyrir dómstóla. Eins og gefur að skilja var freistandi fyrir þann sem hafði misst starfsorku sína að einhverju leyti að fallast frekar á lágar bætur og fá þær greiddar strax heldur en að bíða í einhver ár, eins og dómstólameðferðin tekur stundum, eftir hærri greiðslum.
Þetta voru óþverraleg vinnubrögð af hálfu tryggingafélaganna og reyndar með ólíkindum að það skyldi viðgangast að þjónustustofnanir eins og tryggingafélögin gætu sett sér einhliða vinnureglur sem gengu beinlínis í bága við gildandi rétt. Þótt óskráður væri, var hann alltaf hinn gildandi réttur. Fjöldi mála fór fyrir dómstóla og dómstólar höfnuðu þessum verklagsreglum. Í kjölfar þess voru sett nýju skaðabótalögin sem voru að miklu leyti að fyrirmynd danskra skaðabótalaga. Það hefur reyndar verið gagnrýnt að það hafi gleymst að taka það með í reikninginn að Danir hafa í gildi almannatryggingakerfi sem bætir tjónþolum að miklu leyti það sem þeir fara á mis við í skaðabótauppgjörum, en hið sama verður ekki sagt hér.
Lögin tóku gildi 1. janúar 1993 og hefur vægast sagt staðið um þau styrr síðan. Okkar helstu lögmenn á sviði skaðabótaréttar hafa gagnrýnt þau harðlega, einkum og sér í lagi fyrir margföldunarstuðulinn sem þeir telja of lágan. Málið hefur verið til skoðunar hjá hv. allshn. sem fól síðan þeim Gesti og Gunnlaugi áðurnefndum að endurskoða lögin eftir dóm Hæstaréttar frá 30. mars 1995. Í bréfi allshn. er þeim félögum falið eftirfarandi og í erindi nefndarinnar segir, með leyfi forseta:
,,Í tilefni af dómi, sem kveðinn var upp í Hæstarétti 30. mars 1995, hefur allsherjarnefnd Alþingis ákveðið að fara þess á leit við Gest Jónsson, hæstaréttarlögmann, og Gunnlaug Claessen, hæstaréttardómara, að þeir taki á ný upp athugun sem þeir framkvæmdu á árinu 1994 að tilhlutan dómsmálaráðherra á ákvæðum skaðabótalaga nr. 50/1993, og geri í því sambandi eftirfarandi:
1. Taki til athugunar þann margföldunarstuðul sem kveðið er á um í 1. mgr. 6. gr. laganna í ljósi þess að Hæstiréttur hefur með fyrrgreindum dómi mótað nýja stefnu um hvaða frambúðarávöxtun eigi að reikna með við bótauppgjör að fáist af greiddum bótum fyrir varanlega örorku. Er leitað á ný eftir áliti á því, hvort bætur samkvæmt lögunum fyrir fjárhagslegt tjón séu samsvarandi bótum, sem hefðu fengist eftir gildandi reglum fyrir setningu laganna, en ef svo er ekki, hvaða breytingu þurfi að gera á margföldunarstuðlinum til að slíkt samræmi fáist.
2. Yfirfari önnur ákvæði laganna og leggi mat á hvort breyta þurfi einhverjum þeirra og þá hvernig.
3. Semji frv. til laga um breytingu á skaðabótalögum, ef niðurstöður í framangreindum viðfangsefnum gefa tilefni til þess, ásamt athugasemdum. Er óskað er eftir að slíkt frv. verði afhent í tæka tíð til að leggja megi það fram á Alþingi strax eftir að það kemur saman til funda haustið 1995. Er einnig óskað eftir að drög að frv. verði afhent allsherjarnefnd og kynnt nefndarmönnum áður en ráðist verður í lokafrágang þess.``
Þetta gerðu þeir félagar samviskusamlega og tillögum skiluðu þeir til allshn. með bréfi dags. 10. nóvember 1995. Þær tillögur fylgja frv. sem fskj. Það má líka geta þess að í kjölfar þess að þeir félagar skiluðu inn tillögum sínum skoraði þorri íslensku lögmannastéttarinnar, ég man ekki nákvæmlega hversu margir það voru en stór hluti hennar, á Alþingi að samþykkja þessa tillögu. Það eru ekki bara þeir lögmenn sem starfa við skaðabótamál og gætu þar af leiðandi hugsanlega haft einhverja hagsmuni af því hversu háar bætur reiknast, heldur var það mun stærri hópur sem skrifaði undir þá áskorun.
Það er mér því algerlega hulin ráðgáta hvers vegna á að skipa enn eina nefndina til að endurskoða þessi mál. Hvað á hún að sjá sem fyrri nefndir hafa ekki séð? Hvað var að tillögum þeirra tvímenninganna? Af hverju var ekki hægt að framkvæma þær nú? Það er ljóst að ágreiningur verður alltaf um þessi mál á milli þeirra sem verða fyrir tjóni og tryggingafélaganna í landinu, sem hafa haft vægast sagt mjög hátt um afleiðingar þess ef tillögur þeirra félaga verða samþykktar óbreyttar. Tryggingafélögin eru þjónustustofnanir, þau eiga að vinna eftir þeim reglum sem löggjafinn setur og löggjafinn á að setja reglur sem gera það að verkum að markmiði skaðabótalaga verði náð. Hann á ekki að láta hótanir tryggingafélaga um hækkun iðgjalda ráða ferðinni. En það er það sem hefur gerst. Í hvert skipti sem endurskoðun stendur til á lögunum rísa tryggingafélögin upp og hóta hækkuðum iðgjöldum ef breytingar verða gerðar.
Við eigum að minnast þess að breytingarnar ganga út á að tryggja tjónþolum bætur í samræmi við tjón sitt í þeim mæli sem það er unnt. Það er ekki réttlætanlegt að láta tjónþola bera hallann af ástandinu, láta þá í raun og veru borga brúsann. Verði réttlætinu ekki fullnægt öðruvísi en með hærri iðgjöldum, verður það e.t.v. svo að vera. Ég tel það skárri leið en að skerða þær bætur sem fólk á rétt á að fá ef það verður fyrir tjóni og taka þannig af þeim sem síst mega við því.
Ég vil að lokum árétta að þrátt fyrir gagnrýni mína á frv. og þær tillögur sem hér liggja fyrir og þrátt fyrir það að ég hefði viljað sjá tillögur þeirra félaga Gests og Gunnlaugs framkvæmdar hér og nú, er hér stigið spor í rétta átt og sú málamiðlun sem hér er farin er betri en ekki neitt og betri en óbreytt ástand. En ég sé enn ekki rökin fyrir því af hverju ekki mátti fara alla leið og ganga strax að tillögum þeirra félaga.
