Starfsemi og fjárreiður stjórnmálasamtaka

Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):

Herra forseti. Frumvarp það sem hér er mælt fyrir um starfsemi og fjárreiður stjórnmálaflokka var flutt á síðasta þingi en náði þá ekki fram að ganga. Frv. er nú endurflutt með nokkrum breytingum sem ég mun gera grein fyrir í máli mínu.

Frumvarpið var á síðasta þingi til meðferðar í allshn. og var sent til umsagnar ýmissa aðila. Umsagnir bárust m.a. frá Ríkisendurskoðun og ríkisskattstjóra sem fylgja með frv. þessu sem fylgiskjal og er tekið tillit til ábendinga sem þar koma fram núna við endurflutning á þessu frv.

Markmið frv. er að setja almennan lagaramma um starfsemi stjórnmálasamtaka og ekki síst að gera fjármál þeirra opin og sýnileg. Öllum má ljóst vera að öll leynd í kringum fjármál stjórnmálaflokka er einungis til þess fallin að auka á tortryggni almennings. Innan þings og utan hefur um langt skeið orðið umræða um nauðsyn slíkrar lagasetningar eins og hér er gert ráð fyrir, en ekkert hefur orðið af slíkri lagasetningu. Má benda á í því sambandi að árið 1975 var málinu fyrst hreyft hér á Alþingi með flutningi frv. sem Benedikt Gröndal flutti og lagði fram, en í því frv. var að finna ítarleg ákvæði um starfsemi stjórnmálaflokka svo og reglur um fjárframlög til þeirra. Frv. sem Benedikt Gröndal flutti árið 1975, eða fyrir 20 árum, náði þó aðeins til stjórnmálaflokka sem bjóða fram til Alþingis, en það frv. sem hér er mælt fyrir nær einnig til sveitarstjórna og er einnig í veigamiklum atriðum frábrugðið því frv. sem Benedikt Gröndal flutti á sínum tíma.

Kvennalistinn lagði einnig fyrir nokkrum árum fram þáltill. um að skipuð verði nefnd til að undirbúa löggjöf um fjárframlög til stjórnmálaflokka og stjórnmálasamtaka og jafnframt að nefndin legði mat á hvort rétt væri að setja lög um starfsemi stjórnmálaflokka. Ég hygg að það hafi verið í framhaldi af því að forsrh. skipaði nefnd á sl. ári til að fjalla um og undirbúa frv. til laga um fjárhagslegan stuðning við stjórnmálaflokka og þá þætti sem slík mál tengjast stuðningi. En þegar frv. það sem ég mæli hér fyrir var flutt á sl. vorþingi þá hafði þessi nefnd enn ekki komið saman. Í tilefni frv. sem lagt var fram á vorþinginu urðu nokkrar umræður um þessa nefnd, sem forsrh. setti á laggirnar, og það var í framhaldi af framlagningu þessa frv. að óskað var eftir tilnefningu Þjóðvaka í nefndina. En þegar þingflokkur Þjóðvaka fór fram á það við forsrn. að fá nánari upplýsingar um starfssvið nefndarinnar varð fátt um svör og bréfi Þjóðvaka um starfssvið nefndarinnar og hvenær henni væri ætlað að ljúka störfum var ekki svarað. Þjóðvaki taldi því ekki rétt að skipa fulltrúa í nefndina og hefur ekki gert það. Enda hefur nú komið á daginn, eftir því sem ég er upplýst um, að þessi nefnd hefur aldrei komið saman. Ekki einu sinni eftir vorþingið þótt þar væri vakin athygli á því að nefndin, sem átti að fjalla um þetta mál, hefði ekki komið saman. Það er því ljóst að það er lítill áhugi á þessu máli í forsrn. og greinilega hjá Sjálfstfl., sem á að stýra þessari nefndarskipan, og því er það ljóst í mínum huga að það verður að finna þessu máli annan farveg, ef á annað borð er áhugi á því hjá stjórnmálaflokkunum á Alþingi að setja slíka löggjöf. Ég tel því alveg tímabært að Alþingi sjálft fjalli um þetta mál og ég legg áherslu á að það gæti orðið breið samstaða um það að setja slíka löggjöf.

Eins og fram kemur í grg. með frv. hafa alls staðar á Norðurlöndunum, nema í Noregi, verið lögfestar reglur um fjárreiður stjórnmálasamtaka. Í Svíþjóð voru lögfestar reglur um ríkisframlög til stjórnmálaflokka árið 1972. Þar eru ríkisframlög bundin við stjórnmálaflokka sem bjóða fram til þings. Árið 1976 voru samþykkt lög í Danmörku um fjárframlög frá ríkinu til stjórnmálaflokka, bæði í tengslum við lands- og sveitarstjórnarframboð. Í Finnlandi hafa verið lögfest ítarleg ákvæði um starfsemi stjórnmálaflokka, en það var árið 1969, svo og um fjárframlög til þeirra sem bjóða fram til þings. Benda má einnig á að í Bandaríkjunum, Kanada, Írlandi og víðar hafa verið sett lög um fjárreiður stjórnmálaflokka. En í þeim löndum er líka sett þak á heildarkostnað í kosningabaráttunni. Það er athyglisverð hugmynd sem ég tel rétt að nefndin sem fær þetta frv. til meðferðar skoði sérstaklega. Þak sem sett er á heildarkostnað í kosningabaráttunni rennir frekar stoðum undir það að árangur stjórnmálaflokka ráðist ekki alfarið af fjárhagslegum styrk þeirra og að staða þeirra, að því er þennan þátt varðar í kosningabaráttunni, verði sem jöfnust.

Þessar þjóðir hafa ekki látið sér nægja að setja ramma um fjárreiður stjórnmálaflokka, heldur hafa sjónir manna beinst mjög að starfsemi stjórnmálamanna, embættismanna og stjórnsýslunnar í heild. Víða í Bandaríkjunum eru í gildi siðareglur sem taka til stjórnmálamanna og starfsemi stjórnmálaflokka almennt. Á Írlandi kom einnig fram sú tillaga í stefnuskrá ríkisstjórnarinnar árið 1992, að þingmenn legðu í upphafi þings fram lista yfir öll störf sín og þátttöku í nefndum utan þings. Þegar þingið fjallaði síðan um málaflokka sem sköruðust á við starf eða hagsmuni viðkomandi þingmanna, viki hann sjálfkrafa sæti. Í Kanada eru í gildi svipaðar reglur. Þar er þó ekki sérstaklega haft eftirlit með því að þingmenn gefi upp störf sín, en komi hins vegar í ljós að tiltekinn þingmaður hafi brotið gegn reglunni á sá hinn sami það á hættu að missa þingsæti sitt. Slíkar hugmyndir hafa ekki mikið verið ræddar hér á landi, en full ástæða væri til að veita þeim gaum við meðferð málsins á þingi.

Ég tel skynsamlegt að huga að því að settar verði siðareglur í stjórnmálum, þótt ég geri mér grein fyrir að um það eru skiptar skoðanir. Það er áhrifaríkt tæki til þess að vinna gegn spillingu á opinberum vettvangi. Það er nauðsynlegt að aðgerðir opinberra aðila séu opinberar og gerðar fyrir opnum tjöldum. Siðareglur gilda nú orðið fyrir fjölmargar starfsstéttir svo sem lækna, viðskipta- og hagfræðinga, blaðamenn og fleiri.

Sem fskj. með þessu frv. fylgir ágrip af áhugaverðum fyrirlestri Páls Skúlasonar prófessors, sem fjallar einmitt um siðareglur og siðferði í öllum samskiptum.

Í umræðum á Alþingi í vor um þetta frv. komu fram ýmsar ábendingar sem rétt er að allshn. skoði við umfjöllun sína um þetta mál. Ég tók eftir því við þá umræðu að það voru sérstaklega áhugaverðar ýmsar tillögur sem fram komu hjá hv. 4. þm. Norðurl. e., Steingrími J. Sigfússyni, sem virðist hafa kynnt sér vel þetta mál, sem ég tel að ætti að skoða sérstaklega.

Af ábendingum sem komu fram á sl. þingi má t.d. nefna hvort hámark skuli vera á leyfðum framlögum einstaklinga og fyrirtækja til stjórnmálasamtaka, hvort aðskilja eigi kosningastarf frá annarri starfsemi stjórnmálaflokka, þ.e. varðandi fjárreiður, og hvort setja eigi reglur um prófkjör, þar með talið fjárhagslegan ramma þeirra, hvort takmarka eigi umfang auglýsinga í kosningabaráttu, hvort setja eigi reglur um birtingu skoðanakannana rétt fyrir kjördag og hvort þingmenn eigi að leggja fram lista yfir öll störf og þátttöku í nefndum utan þings.

Varðandi efnisatriði frv. vil ég einungis geta, virðulegi forseti, meginatriða því ítarlega var gerð grein fyrir einstökum greinum frv. þegar mælt var fyrir því sl. vor.

Fyrsti kafli frv. fjallar að meginefni til um starfsemi stjórnmálaflokka og er þar gert ráð fyrir í 7. gr. að stjórnmálasamtök setji sér reglur um störf kjörinna fulltrúa sinna. Í 1. gr. er sett fram skilgreining á því hvaða samtök geti talist falla undir hugtakið stjórnmálasamtök. Það eru annars vegar þau sem bjóða fram fulltrúa við kosningu til sveitarstjórnar eða Alþingis og hins vegar að þau séu skráð sem stjórnmálasamtök hjá dómsmrn.

Tilgangur 2. gr., sem fjallar um skráningu stjórnmálasamtaka, er að lögð séu fram í dómsmrn. lög samtakanna og stefnuskrá en með því skapast meiri festa og aðhald að starfsemi stjórnmálasamtakanna í landinu.

Í 3. og 4. gr. er kveðið á um að stjórnmálasamtök skuli opin öllum landsmönnum sem náð hafa 16 ára aldri, og að stjórnmálasamtök skuli gæta jafnræðis milli félagsmanna sinna í starfi sínu og í skipulagi.

Eins og áður sagði þá er í 7. gr. getið um að stjórnmálasamtök skuli setja reglur um störf kjörinna fulltrúa sinna og birta þær opinberlega. Ég tel að það sé mjög mikilvægt að landsmönnum öllum séu ljós vinnubrögð sem tíðkast innan stjórnmálaflokkanna sem geta verið mismunandi, svo dæmi sé tekið hvort sú regla gildi innan stjórnmálasamtaka að þingmenn sitji í stjórnum eða bankaráðum eða sjóðstjórnum sem hafa á hendi úthlutun á fjármagni.

[17:45]

Í 8. gr. er kveðið á um að stjórnmálasamtökum sé óheimilt að skrá niður upplýsingar á kjörstað. Það er að vísu að mestu aflagt nema hjá einum stjórnmálaflokki, en við teljum ástæðu til þess að kveða á um slíkt í lögum og að kjósendur séu lausir við það að verið sé að skrá niður upplýsingar um það hvort þeir mæta eða mæta ekki á kjörstað.

Ég nefndi í upphafi máls míns að við hefðum tekið tillit til ábendinga sem hefðu komið frá Ríkisendurskoðun og ríkisskattstjóra. Ábendingar sem komu fram frá Ríkisendurskoðun eru þær að þar er bent á að samkvæmt 7. gr. laga nr. 12/1986, um Ríkisendurskoðun, hvílir á stofnuninni sérstök eftirlitsskylda með samtökum sem fá fé eð ábyrgðir frá ríkinu. Þannig getur Ríkisendurskoðun krafist reikningsskila af samtökum, þar á meðal stjórnmálasamtökum sem fá framlög eða styrki úr ríkissjóði, í því skyni að rannsaka hvernig ríkisframlögum er varið. Gera verður ráð fyrir að Ríkisendurskoðun beiti þessari heimild sinni ef hún telur ástæðu til.

Það kom vissulega til álita að skylda Ríkisendurskoðun til að endurskoða ársreikninga stjórnmálasamtaka sem fá framlög úr ríkissjóði og þannig var gert ráð fyrir því í því frv. sem ég mælti fyrir á vorþinginu. Lög um Ríkisendurskoðun kveða hins vegar á um að endurskoðunarskylda stofnunarinnar sé annars vegar bundin við eignarhald ríkisins eða þátttöku þess í greiðslum meginhluta rekstrarkostnaðar. Þó stjórnmálasamtök fái framlög úr ríkissjóði er starfsemi þeirra ótengd ríkinu og rekstri þess. Þess vegna er ekki talið rétt að Ríkisendurskoðun endurskoði ársreikninga stjórnmálasamtaka sem fá framlög úr ríkissjóði, heldur eru ársreikningar endurskoðaðir af löggiltum endurskoðanda samkvæmt frv. og jafnframt er heimild til afskipta Ríkisendurskoðunar eins og áður er greint frá. Hér höfum við því breytt frá upprunalegu frv. í samræmi við ábendingar Ríkisendurskoðunar, þannig að það er fellt niður sem áður var í frv., um að ársreikningar stjórnmálasamtaka sem hljóta fjárframlög skuli jafnframt endurskoðaðir af Ríkisendurskoðun. Látið er við það sitja að þeir séu endurskoðaðir af löggiltum endurskoðendum.

Í 9. gr. er að öðru leyti kveðið á um að stjórnmálasamtök séu bókhaldsskyld samkvæmt ákvæðum laga um bókhald og þeim beri einnig að skila skattframtali. Við álítum að eftirlit skattyfirvalda með stjórnmálaflokkunum sé mjög lítið og ákvæði um framtalsskyldu er sett fram til þess að tryggja nauðsynlegt aðhald.

Í 10. gr. er ákvæði sem kveður á um að stjórnmálasamtökum sé heimilt að taka við fjárframlögum eða ígildi þeirra frá einstökum aðilum, einstaklingum eða fyrirtækjum, þó þannig að fari framlag yfir 300 þús. á hverju reikningsári skal birta nafn styrktaraðila samhliða birtingu ársreikninga. Með þessu ákvæði er reynt að stemma stigu við óeðlilegum hagsmunatengslum stjórnmálaflokka við einstaklinga eða fyrirtæki, en þetta er víða þekkt. Slík ákvæði eru t.d. sett í Bandaríkjunum, en þar er miðað við mjög lága fjárhæð. Ef einstaklingar eða fyrirtæki gefa nokkra dollara þarf að birta nafn styrktaraðila opinberlega. Þetta er ákvæði sem sérstaklega þarf að taka til skoðunar í nefnd. Það kemur vissulega til álita að setja þak á þetta þannig að það sé ekki heimilt að taka við fjárhæð sem fari yfir tiltekin mörk. Hér er lagt til að heimilt sé að taka við fjárhæð sem fer yfir 300 þús. kr., en þá er nauðsynlegt að birta nafn viðkomandi opinberlega.

Í 11. gr. er kveðið á um rétt til þess að þiggja framlög úr ríkissjóði til stjórnmálasamtaka og það verði lögbundið, en þannig verði framlög til stjórnmálaflokka sérstakur liður á fjárlögum, sem þau eru reyndar nú. Það er einnig nýmæli að stjórnmálasamtök sem bjóða fram til þings eða sveitarstjórnar og hafa náð a.m.k. 2,5% af greiddum atkvæðum í síðustu kosningum á landsvísu án þess að hafa náð þingsæti, eigi rétt á framlagi í eitt ár sem svarar til eins þingsætis. Það kann að þykja sérkennilegt að þarna sé opnað fyrir það að stjórnmálasamtök sem hljóta ákveðinn hluta sem miðaður er við greidd atkvæði, en fá ekki fulltrúa kjörinn á þing, eigi rétt til framlaga úr ríkissjóði í ákveðinn tíma. En ég tel þetta ekki óeðlilegt, það er partur af lýðræði okkar að nýir flokkar geti boðið fram. Þá þarf að gera þeim kleift að standa að einhverju leyti jafnfætis þeim flokkum sem boðið hafa fram áður og þegið hafa fjárframlög frá ríkissjóði. Sambærilegt ákvæði er að finna víða erlendis, m.a. á Norðurlöndum, og teljum við rétt að það sé sérstaklega skoðað af hv. Alþingi hvort lögfesta eigi slíka leið hér.

Um 12.--14. gr. er lítið að segja. Hér er um að ræða ákvæði laga um sérfræðiaðstoð fyrir þingflokka, en það er tekið óbreytt inn í frv. og fellt inn í það þar sem eðlilegra þykir að hafa öll ákvæði sem snúa að stjórnmálasamtökum á einum stað.

Ég vil í lokin nefna tvö ákvæði til bráðabirgða, en get þess þó áður, virðulegi forseti, að í frv. sem lagt var fyrir á vorþingi var gert ráð fyrir að dómsmrh. skipi sérstaka þriggja manna nefnd sem skeri úr ágreiningi sem rís vegna laganna. Samkvæmt ábendingum frá ríkisskattstjóra er þessi úrskurðarnefnd felld út úr frv. en ríkisskattstjóri segir eftirfarandi um þá nefnd, með leyfi forseta:

,,Áformuð þriggja manna úrskurðarnefnd um málefni stjórnmálaflokka virðist eiga að hafa valdsvið og verkefni sem hugsanlega gætu varðað skattalegar skyldur, a.m.k. eins og 15. gr. er orðuð. Er hér t.d. átt við ef ágreiningur rís um framtalsskil eða uppfyllingu á bókhaldsskyldum. Vandséð er hvort og þá að hve miklu leyti nefndarskipun þessi varðar það svið sem yfirskattanefnd hefur í sínum verkahring. Væri því æskilegt að taka af skarið með þetta atriði í fyrirhugaðri löggjöf samkvæmt frumvarpinu.`` Við föllumst á ábendinguna og höfum í þessu frv. sem nú er lagt til fellt út ákvæðið um sérstaka nefnd.

Þá í lokin, virðulegi forseti, varðandi þessi tvö ákvæði til bráðabirgða. Þar er rætt um að dómsmrh. skipi nefnd til að móta samræmdar reglur um óbeina styrki frá opinberum stofnunum og fyrirtækjum til stjórnmálasasmtaka í tengslum við kosningar, svo sem afslátt af gjaldskrá, aukinn aðgang að þjónustu, t.d. kjörgögnum frá Hagstofu Íslands, og skal nefndin skila af sér tillögum eigi síðar en sex mánuðum eftir gildistöku laga þessara. Ástæðan fyrir þessu ákvæði til bráðabirgða er að það eru engar samræmdar reglur sem gilda í dag um afslætti og ýmiss konar ókeypis þjónustu sem flokkunum er látin í té í tengslum við kosningar, svo sem frá Hagstofu Íslands eða undirstofnunum ráðuneyta. T.d. hafa flokkarnir iðulega fengið afslátt af gjaldskrá Pósts og síma. Þó hefur þurft að sækja um það í hvert tiltekið skipti og ekki ljóst hvort það sama á við um alla í því efni. Við teljum því eðlilegt að settar verði skýrar og samræmdar reglur um þetta sem flokkarnir geti gengið að sem vísum.

Síðan er í síðara ákvæði til bráðabirgða lagt til að dómsmrh. skuli í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga undirbúa löggjöf sem tryggi framboðum til sveitarstjórna framlög úr sveitarsjóðum til starfsemi þeirra og skal undirbúningi lokið innan eins árs frá gildistöku laga þessara. Við töldum rétt að hafa þann háttinn á. Það er víða svo að stjórnmálasamtök sem eingöngu bjóða fram til sveitarstjórna hafa rétt til oipinbers stuðnings. Við teljum rétt að reynt verði að leita samstöðu við sveitarfélögin og Samband sveitarfélaga um að það komi til þeirra kasta í þessu efni að leggja fram styrki til starfsemi úr sveitarsjóði til þeirra flokka sem bjóða fram til sveitarstjórna en þetta er þekkt annars staðar frá, t.d. í Danmörku. Þar fá sveitarstjórnir styrki til starfsemi sinnar úr sveitarsjóði.

Virðulegi forseti. Ég sé ekki ástæðu til þess að ræða efni þessa frv. frekar, nema ástæða gefist til. Ég geri mér fulla grein fyrir að hér er um viðamikið mál að ræða sem allir stjórnmálaflokkar hafa skoðun á. Það er því nauðsynlegt að stjórnmálaflokkarnir komi að þessu verki og reynt verði að ná sem breiðastri samstöðu um þetta mikilvæga mál. Ég vil leggja áherslu á að af þessu verði látið verða og sett verði löggjöf um starfsemi og fjárreiður stjórnmálaflokkanna. Á a.m.k. tveim undanförnum áratugum hefur það oft komið upp, bæði innan þings sem utan, að nauðsynlegt sé að setja lög um starfsemi stjórnmálaflokkanna líkt og gert hefur verið víða erlendis.

Ég vil í lokin, virðulegi forseti, leggja til að þessu máli verði vísað til 2. umr. og hv. allshn.