Schengen-samkomulagið, munnleg skýrsla dómsmálaráðherra

Dómsmálaráðherra (Þorsteinn Pálsson):

Herra forseti. Ég hef óskað eftir að fá að gera munnlega grein fyrir stöðu mála í viðræðum um hugsanlega þátttöku Íslands í svokölluðu Schengen-samstarfi.

Á undanförnum mánuðum hafa tvívegis farið fram viðræður milli þeirra ráðherra Norðurlandanna sem fara með málefni er varða vegabréfaeftirlit við tengda málaflokka og belgíska innanríkisráðherrans sem jafnframt er formaður ráðherraráðs Schengen-samstarfsins. Tilgangur þessara viðræðna hefur verið sá að gera grein fyrir áhuga Norðurlandanna á því að lausn finnist á samstarfi þeirra og Schengen-ríkjanna sem feli það í sér annars vegar að unnt verði að viðhalda norræna vegabréfasambandinu og hins vegar að tengjast Schengen-samstarfinu sem felur í sér frjálsa för fólks innan sameiginlegs svæðis. Forsenda þessa er að ásættanleg niðurstaða fáist um þátttöku Íslands og Noregs í stofnunum og ákvörðunum sameiginlega svæðisins.

Á fundi ráðherranna 15. þessa mánaðar í Helsinki var ákveðið að reyna að finna pólitíska lausn á þátttöku Íslands og Noregs í Schengen-samstarfinu á næstu vikum sem næsti ráðherrafundur Schengen-ríkjanna 20. des. nk. gæti fallist á. Þessi tímaáætlun kann þó að raskast.

Schengen-samstarfið er venjulegt milliríkjasamstarf sem má rekja til samkomulags Belgíu, Frakklands, Hollands, Lúxemborgar og Þýskalands frá árinu 1985. Nú byggir samstarfið á samningi sem gerður var árið 1990. Samstarf þetta er kennt við bæ þann í Lúxemborg þar sem samningarnir voru undirritaðir. Tíu ESB-ríki eru nú orðin aðilar að Schengen-samstarfinu. Það kom til framkvæmda 26. mars á þessu ári milli sjö þeirra, þ.e. Belgíu, Frakklands, Hollands, Lúxemborgar, Portúgals, Spánar og Þýskalands. Austurríki, Grikkland og Ítalía eru að vísu einnig þátttakendur í samstarfinu, en það er ekki enn komið til framkvæmda hvað þessi ríki varðar. Er áætlað að Ítalía verði orðin fullgildur þátttakandi í upphafi næsta árs en lengra er aftur á móti í að Austurríki og Grikkland verði fullgildir þátttakendur. Danmörk, Finnland og Svíþjóð hafa sótt um stöðu áheyrnarfulltrúa að samstarfinu í þeim tilgangi að verða fullgildir þátttakendur með þeim fyrirvara þó að norræna vegabréfasambandið fái haldist. Það eru því einungis tvö ESB-ríki, Bretland og Írland, sem taka ekki þátt í samstarfinu eða hafa lýst yfir áhuga á slíkri þátttöku.

Megininntak Schengen-samningsins er frjáls för fólks innan þeirra ríkja sem eru þátttakendur í samstarfinu og afnám persónueftirlits á landamærum ríkjanna. Á móti eru í samningunum ákvæði um hert eftirlit með komu fólks inn á ríkjasvæðið um svokölluð ytri landamæri, samstarf um vegabréfsáritanir, meðferð flóttamanna, samvinnu lögreglu, samvinnu varðandi fíkniefnamálefni og fleira.

Norðurlöndin hafa náið samstarf sín á milli sem byggir m.a. á sögulegum og menningarlegum forsendum. Norræna vegabréfasambandið sem svo er kallað byggir á tveimur stoðum. Annars vegar samkomulagi frá 1954 um að leysa Norðurlandabúa undan skyldu til að hafa í höndum vegabréf og dvalarleyfi við dvöl í öðru norrænu landi en heimaríkinu. Ísland gerðist aðili að því þegar 1955. Hins vegar samningi frá 1957 um afnám vegabréfaskoðunar við landamæri á milli ríkjanna sem Ísland hefur verið aðili að síðan 1965.

Þessir tveir samningar eru grundvöllurinn fyrir frjálsri för á milli Norðurlandanna og þeir fela í sér afnám eftirlit með norrænum ríkisborgurum við landamæri ríkjanna. Ríkisborgarar annarra ríkja þurfa eftir sem áður að hafa vegabréf meðferðis við för á milli landanna og úrtakskönnun er gerð á því hvort slíkt sé virt.

Norræna vegabréfasambandið fjallar ekki bara um aðstæður á innri landamærum Norðurlandanna. Það fjallar einnig um gagnkvæma norræna skyldu til að framkvæma eftirlit með öllum sem fara um ytri landamæri Norðurlanda. Með öðrum orðum, Norðurlöndin sinna eftirliti á ytri landamærum hvers annars. Það er forsenda fyrir afnámi eftirlits á innri landdamæri.

Norðurlönd hafa samstarf að því er varðar flóttamenn og vegabréfsáritanir. Það samstarf snýst m.a. um að veita hver öðrum upplýsingar um brottvísanir, endurviðtökuskyldu milli landanna á einstaklingum sem hefði átt að vísa brott á ytri landamærum og samstarf um framkvæmd reglna um vegabréfsáritanir. Að því er varðar flóttamanna- og áritunarpólitík er auk þess náið samstarf við mótun stefnu milli Norðurlandanna.

Á milli Norðurlandanna er víðtæk samvinna lögreglu- og tollayfirvalda. Þótt Norðurlöndin vilji opin frjáls Norðurlönd er það sameiginlegt markmið að berjast gegn afbrotum á sem árangursríkastan hátt, m.a. fíkniefnabrotum og öðrum alvarlegum afbrotum sem teygja anga sína ríkja á milli. Norrænt samstarf á þessum sviðum er bæði varðandi rannsókn og meðferð á einstökum málum og með gagnkvæmum upplýsingaskiptum. Þetta samstarf hefur m.a. leitt til fyrirkomulags varðandi norræna lögreglu- og tollsambandsmenn en það fyrirkomulag byggir á því að norrænir lögreglumenn eru staðsettir í öðru ríki, t.d. Þýskalandi eða Hollandi, en óháð því hvort þeir eru danskir, finnskir, norskir eða sænskir sinna þeir málum er varða öll Norðurlöndin. Við Íslendingar höfum ekki sent slíka sambandsmenn til annars ríkis en við njótum samstarfs Norðurlandanna á þessu sviði, sérstaklega hvað varðar fíkniefnamálefni.

Auk samstarfs á grundvelli vegabréfasambandsins hafa Norðurlöndin víðtækt samstarf á öðrum skyldum sviðum. Sem dæmi má nefna gagnkvæmt samstarf um réttaraðstoð í sakamálum, framsal sakamanna, fullnustu norrænna dóma o.s.frv. Norrænt samstarf á þessum sviðum er nánara og víðtækara en samsvarandi samstarf samkvæmt Schengen-samningnum.

Með EES-samningnum gáfu aðilar hans yfirlýsingu um að þeir vilja vinna að einföldun eftirlits með einstaklingum við landamæri. Ísland og Noregur taka þátt í innri markaði ESB með EES-samningnum og í honum eru ákvæði um frjálsa för fólks og frelsi í þjónustu. EES-samningurinn leysir þó ekki vandamál sem geta komið upp á milli Íslands og Noregs annars vegar og norrænu ESB-ríkjanna hins vegar. Það eina sem EES-samningurin tryggir við för yfir landamæri er réttur íslenskra og norskra borgara til að fara yfir landamæri gegn því einu að framvísa vegabréfi eða öðru gildu skilríki.

Samkvæmt Schengen-samningnum geta einungis aðildarríki ESB orðið aðilar að þeim samningi. Ríkisstjórnir Norðurlandanna sáu strax að ekki væri unnt að viðhalda norræna vegabréfasambandinu ef eitthvert norrænu ESB-ríkjanna yrði aðili að Schengen-samstarfinu nema samtímis yrði gengið frá samstarfssamningi milli Schengen-ríkja og þeirra ríkja sem stæðu utan Schengen-samstarfsins. Án sameiginlegrar norrænnar lausnar mundi afleiðingin verða fullt eftirlit á öllum ferðalögum milli Íslands og Noregs annars vegar og norrænu Schengen-ríkjanna hins vegar. Slíkt hefði óhagræði og kostnað í för með sér fyrir einstaklinga og atvinnustarfsemi. Ef norrænu ESB-ríkin verða utan Schengen-samstarfsins kemur upp samsvarandi vandamál fyrir þau hvað varðar samskiptin við Schengen-ríkin.

Á fundi sínum 27. febr. sl. lýstu norrænu forsætisráðherrarnir því yfir að það þjónaði best hagsmunum norræna vegabréfasambandsins að Norðurlöndin hefðu sameiginlega jákvæða afstöðu til þátttöku í Schengen-samstarfinu. Danmörk, Finnland og Svíþjóð, hafa eins og þegar er komið fram, sótt um áheryrnaraðild að Schengen-samstarfinu með fulla þátttöku í huga. Í umsóknum þessara ríkja er gerður sá fyrirvari að fullnægjandi lausn finnist fyrir Ísland og Noreg sem tryggi áframhaldandi ferða- og vegabréfafrelsi innan Norðurlandanna. Viðræður þessara ríkja við Schengen-ríkin eru komnar svo langt að stutt er í að þau geti fengið áheyrnaraðild að samstarfinu. Ríkin hafa hins vegar ákveðið að bíða með að fá áheyrnaraðild þar til ljóst er hvort viðunandi lausn fæst fyrir Ísland og Noreg.

Íslensk og norsk stjórnvöld hafa fengið spurningaskrár frá Schengen-skrifstofunni, sambærilega við spurningaskrá sem norrænu ESB-ríkin fengu eftir að þau sóttu um aðild að samstarfinu. Þar er spurst fyrir um löggjöf á þeim sviðum sem mestu skiptir í samstarfinu og raunveruleg markmið með þátttöku í því. Þess er vænst að svör íslenskra stjórnvalda verði tilbúin innan skamms.

Markmiðið með þeim viðræðum sem nú eiga sér stað um þátttöku Íslands og reyndar Noregs í Schengen-samstarfinu eru eftirfarandi:

Með samstarfssamningi við Schengen-ríkin er ætlunin að tryggja áframhaldandi ferðafrelsi innan Norðurlandanna ásamt því að taka þátt í stærra svæði þar sem slíkt frelsi ríkir og nær til núverandi Schengen-ríkja. Þetta felur í sér að við verðum að taka þátt í því kerfi sem sett hefur verið upp til að vega á móti opnun á innri landamærum, þ.e. eftirliti á ytri landamærum, lögreglusamvinnu o.fl.

Samstarfssamningur við Schengen-ríkin þarf að innihalda stofnanafyrirkomulag sem tryggir okkur áhrif í samræmi við þær skyldur sem við tökumst á hendur. Íslandi og Noregi verður að tryggja rétt til þátttöku í ákvörðunarferli á öllum stigum í Schengen-samstarfi. Það þarf að finna lausn sem felur í sér formlegar ákvarðanir til að þær verði bindandi fyrir okkur, verði teknar á vettvangi þar sem við tökum þátt með hliðstæðum hætti og Schengen-löndin og þar sem allar ákvarðanir þarfnast einróma samþykkis svo sem að öðru leyti er í Schengen-samstarfinu.

Samstarfssamningur þarf að byggja á regluverki Schengen-samstarfsins og ég mun gera nánari grein fyrir því hér á eftir. Taka verður tillit til þess að Ísland og Noregur standa utan tollasambands ESB-ríkjanna og samstarfs þeirra um skatta og önnur gjöld svo og annarra ESB-reglna sem gilda um vörueftirlit. Semja verður sérstaklega um hvernig þau vandamál verða leyst sem þessi staða hefur í för með sér.

Loks þurfum við að vera reiðubúin til þess að greiða okkar hlut í sameiginlegum kostnaði. Það er verið að vinna að því að finna út hver sá kostnaður verður svo og hverjar aðrar efnahagslegar afleiðingar munu verða af þátttöku í samstarfinu.

Schengen-samstarfið felur í sér afnám eftirlits með einstaklingum sem ferðast um innri landamæri. Með þessu er gengið skrefi lengra en norræna vegabréfasambandið felur í sér því ríkisborgarar þriðju ríkja geta ferðast um innri landamæri Schengen-ríkjanna án þess að úrtakskönnun sé gerð á því hverjir þeir eru. Að öðru leyti er aðildarríkjunum frjálst að hafa löggjöf sem skyldar útlendinga til að sanna á sér deili hvar sem er innan ríkisins og eftir atvikum einnig eigin borgara. Samkvæmt lögum okkar um eftirlit með útlendingum er útlendingi skylt að færa sönnur á hver hann er ef lögregla krefst þess. Við munum því ráða því sjálf hvenær og hvar lögreglan kannar skilríki útlendinga. Auk þess getur lögreglan að sjálfsögðu leitað að, handtekið og rannsakað, grunsamlega einstaklinga á landamærum eins og á öðrum stöðum í landinu. Heimilt er að taka upp reglubundið eftirlit á innri landamærum til bráðabirgða ef slíkt telst nauðsynlegt vegna allsherjarreglu eða öryggis ríkisins. Frakkland beitir nú þessari undantekningarheimild.

Schengen-reglur hafa nokkur ákvæði um vörueftirlit en reglur tollasambands ESB-ríkjanna og samstarf þeirra um skatta og gjöld hafa að mestu leyst þau ákvæði af hólmi. Hér verður því munur á reglum hvað þetta varðar milli Schengen-ríkjanna sem eru aðilar að ESB og Íslands og Noregs sem standa utan þessa samstarfs.

Þátttaka í Schengen gerir ekki ráð fyrir neinum breytingum á efnahagssamstarfinu samkvæmt EES-samningnum. Við munum eftir sem áður ekki taka þátt í tollasambandi eða sameiginlegri skatta- og gjaldapólitík. Af því leiðir að við getum sem hingað til innheimt tolla og gjöld af vörum sem komið er með til landsins svo og haft eigin reglur um gjaldfrjálst magn áfengis og fleira ásamt heimild fyrir tollyfirvöld til að hafa eftirlit með því sem ferðamenn bera með sér. Þá er rétt að taka fram að viðræður um þátttöku í Schengen-samstarfinu munu ekki hafa áhrif á EES-reglur um að draga úr landamæraeftirliti með vörum á öðrum sviðum.

Eins og gildir innan norræna vegabréfasambandsins felur Schengen-samstarfið í sér eftirlit á ytri landamærum samkvæmt samræmdum reglum. Það samstarf felur í sér sambærileg ákvæði og gilda innan norræna vegabréfasambandsins en eru að sumu leyti víðtækari, t.d. um persónueftirlit með þeim sem ferðast til þriðja ríkis, þ.e. út af Schengen-svæði.

Með sama hætti og nú gildir milli Norðurlandanna skuldbinda Schengen-ríkin sig til að hafa með sér samvinnu varðandi vegabréfsáritanir. Í gildi er lágmarkslisti um þau lönd þaðan sem skylt er að krefjast vegabréfsáritunar. Sá listi er lítillega frábrugðinn því sem nú gildir hér. Krafa um áritun felur í sér að komuskilyrði skulu afgreidd fyrir fram en ekki við komu inn til landsins.

Schengen-ríkin hafa tekið upp fyrirkomulag um sameiginlega áritun sem veitir heimild til frjálsrar ferðar til allra Schengen-ríkjanna í allt að þrjá mánuði. Skilyrði þess að fá áritun er í öllum meginatriðum þau sömu og hér gilda. Heimilt er að veita þeim áritun sem hafa gild ferðaskilríki og geta gert grein fyrir tilgangi dvalarinnar og skilmálum. Slík sameiginleg áritun verður ekki gefin út til einstaklinga sem lýstir eru óæskilegir í aðildarríki eða taldir eru geta skaðað almannafrið eða öryggi ríkisins.

Það er viðkomandi ríki sem í hverju tilviki tekur afstöðu til þess hvort útlendingur telst óæskilegur. Þær aðstæður sem valda því að útlendingur telst óæskilegur eru að hann telst skapa hættu vegna öryggis ríkisins eða allsherjaröryggi. Þetta gæti t.d. átt við um útlending sem dæmdur hefur verið í a.m.k. eins árs fangelsi eða ef fyrir liggur rökstuddur grunur um að hann hafi framið alvarlegan refsiverðan verknað eða fyrir liggi ákveðnar vísbendingar um að viðkomandi ætli að fremja slíkan verknað á landsvæði aðildarríkis. Ákvörðun um að telja útlending óæskilegan getur einnig byggst á refsiverðu broti á útlendingalögunum og því að útlendingum hafi af þeim sökum verið meinuð landganga eða honum vísað úr landi með banni eða endurkomu eða dvöl. Ef ríkin eru ekki sammála um hvort skilyrði til útgáfu sameiginlegrar áritunar sé fyrir hendi hefur það ríki sem þess óskar engu að síður heimild til að veita áritun til dvalar í því ríki, t.d. af mannúðarástæðum, eða í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar. Áritun verður þá einungis veitt til dvalar í viðkomandi ríki. Ríkin hafa að öðru leyti skyldu til að taka aftur við útlendingi sem einungis hefur verið veitt heimild til dvalar í einu ríki eða sem hefði átt að meina landgöngu við landamæri og hann ferðast til annars aðildarríkis. Þetta er sama fyrirkomulag og gildir milli Norðurlandanna.

Í sambandi við áritunarmál vek ég athygli á að ESB hefur nýlega samþykkt lágmarkslista um ríki þaðan sem skylt er að krefjast vegabréfsáritunar. ESB hefur einnig samþykkt sameiginlegar reglur um fyrirkomulag áritunarinnar sjálfrar. Frá 1. jan. 1996 munu ESB-ríkin taka ákvörðun um hvaða ríki verða á þessum lista með meirihlutaákvörðun, þ.e. öll ríkin þurfa ekki að vera sammála en ákvörðunin verður samt sem áður bindandi. Schengen-ríkjunum sameiginlega sem og einstökum aðildarríkjum verður heimilt að taka upp áritunarskyldu gagnvart ríkjum sem eru ekki á lágmarkslista ESB.

Sem aðildarríki ESB verða Danmörk, Finnland og Svíþjóð bundin af lágmarkslista ESB. Eigi norræna vegabréfasambandið að virka þýðir það augljóslega að Ísland verður einnig að taka afleiðingum af ákvörðunum ESB á þessu sviði óháð því hvort við tengjumst Schengen-samstarfi.

Schengen-samstarfið felur ekki í sér sameiginlega stefnu varðandi veitingu hælis eða afstöðu til flóttamanna. Hvert aðildarríki veitir hæli eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum í samræmi við eigin reglur og alþjóðlegar skuldbindingar viðkomandi ríkis. Schengen-reglurnar setja aftur á móti reglur um málsmeðferð um það hvaða ríki hafi skyldu til að fjalla um beiðni um hæli. Slíkar alþjóðareglur höfum við ekki haft áður. Schengen-reglurnar byggja á reglum um fyrsta hælisland sem Norðurlöndin beita einnig. Samningurinn hefur ákvæði um það hvaða ríki skuli teljast fyrsta hælisríki þannig að umsækjanda um hæli verður ekki lengur kastað á milli fleiri ríkja sem vilja ekki bera á honum ábyrgð. Þetta er til hagsbóta bæði fyrir umsækjandann og fyrir einstök aðildarríki. Samningurinn veitir ríkjunum heimild, en ekki skyldu, til að vísa brott umsækjanda um hæli sem hefur fengið synjun um hæli í öðru aðildarríki. Samtímis er réttarstaða umsækjandans styrkt með því að samningurinn hefur ákvæði um það í hvaða ríki eigi að fjalla um umsókn hans.

Schengen-reglurnar eru hvað þetta varðar sambærilegar ákvæðum Dublinar-samningsins sem gilda á á milli ESB-ríkjanna og sem Finnar og Svíar eru nú að fullgilda. Útbúin hafa verið drög að samhliðasamningi við Dublinar-samninginn. Ísland mun eiga kost á þátttöku í þessu samstarfi. Viðræður um það geta þó ekki hafist fyrr en Dublinar-samningurinn hefur öðlast gildi. Norrænu ESB-ríkin koma til með að beita ákvæðum Dublinar-samningsins. Það er því umhugsunarefni fyrir okkur að gerast aðilar að samhliðasamningnum.

Með sameiginlegu tölvukerfi, SIS, upplýsa aðildarríkin hvert annað, m.a. um það hvaða einstaklingar eru óæskilegir í einstökum aðildarríkjum. Það varðar fyrst og fremst einstaklinga sem teljast hafa framið alvarleg afbrot eða ógna öryggi viðkomandi aðildarríkis. Upplýsingar sem skráðar eru í kerfið má einungis nota í nánar tilgreindum tilgangi. Upplýsingar um óæskilega einstaklinga má t.d nota við eftirlit á ytri landamærum og við meðferð á beiðni um vegabréfsáritun. Upplýsingakerfið er byggt á staðbundnum hluta í hverju aðildarríki og miðlægum gagnabanka í Strassborg. Hvert ríki setur upp og rekur fyrir eigin reikning staðbundna hluta kerfisins. Upplýsingakerfið varðveitir upplýsingar um einstaklinga og hluti. Það eru hömlur á því hvaða upplýsingar um einstaklinga má skrá í kerfið. Samkvæmt samningnum skulu einungis eftirgreindar upplýsingar skráðar í það:

nafn, þar með talið ef því er að skipta fölsk nöfn,

sérstök líkamleg einkenni,

fæðingardagur, fæðingarstaður, kyn og þjóðerni,

hvort viðkomandi er vopnaður eða árásargjarn,

tilefni skráningar og

hvaða aðgerða er óskað.

Sérstaklega er tekið fram í samningnum að engar aðrar upplýsingar um einstaklinga sé heimilt að skrá í kerfið. Einnig er heimilt að skrá í kerfið upplýsingar um horfna einstaklinga. Þetta er mikilvægt varðandi börn og einstaklinga sem hafa verið sviptir lögræði og hafa horfið.

Sem þátt í gagnkvæmri réttaraðstoð í sakamálum ríkjanna má einnig skrá upplýsingar um vitni eða einstaklinga sem stefnt er til að mæta fyrir dómi eða sem birta þarf refsidóm fyrir. Sama gildir um þá sem óskað er eftir að verði framseldir.

Að uppfylltum tilteknum skilyrðum má safna saman og láta í té tilteknar upplýsingar í sambandi við eftirlit á landamærum eða vegna annars eftirlits eða aðgerða lögreglu- eða tollayfirvalda. Skilyrði er að fyrir liggi ákveðnar ástæður til að ætla að upplýsingarnar séu nauðsynlegar til að fyrirbyggja alvarlega ógnun gegn öryggi ríkisins eða sem liður í að fyrirbyggja eða rannsaka sérstaklega alvarlega refsiverða verknaði. Hér gilda einnig strangar takmarkanir um það hvað megi skrá. Löndin geta einnig neitað að verða við beiðnum um eftirlit eða aðgerðum með vísun til löggjafar í viðkomandi ríki eða af öðrum sérstökum ástæðum.

Upplýsingakerfið geymir einnig upplýsingar um eftirlýsta hluti sem leggja á hald á eða nota sem sönnunargagn í refsimálum. Þetta á t.d. við um upplýsingar um ökutæki, sem stolið hefur verið eða eru horfin, skotvopn, persónuskilríki, vegabréf, ökuskírteini o.s.frv.

Schengen-samningurinn hefur að geyma strangar og nákvæmar reglur um hverjir hafi aðgang að upplýsingaskránum og ákvæði um leiðréttingar og um afmáningu upplýsinga. Þá er í samningnum gert ráð fyrir að aðildarríkin grípi til nauðsynlegra aðgerða til að tryggja gagnavernd, a.m.k. með sambærilegum hætti og leiðir af samningi Evrópuráðsins um vernd persónuupplýsinga frá 1981. Ísland er aðili að þeim samningi.

Upplýsingar sem dreift er milli aðildarríkjanna má einungis nota af viðkomandi yfirvöldum og í þeim tilgangi sem þeim var ætlað. Ríki sem veitir upplýsingar hefur skyldu til að tryggja að veittar upplýsingar séu réttar. Mistök sem uppgötvast skal strax leiðrétta. Ríkin bera skyldur í samræmi við eigin löggjöf gagnvart þeim einstaklingi sem valdið er tjóni með röngum upplýsingum. Einstaklingur hefur rétt í samræmi við löggjöf í viðkomandi ríki til að fá að sjá hvaða upplýsingar eru skráðar um hann.

Aðild að Schengen-upplýsingakerfinu mun ekki vera í andstöðu við lög okkar um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Það kann þó að verða talið rétt að setja sérstök lög um stofnun og notkun upplýsingakerfis ef Ísland verður aðili að Schengen-samstarfinu.

Í Schengen-samningnum er einnig fjallað um lögreglusamvinnu sem minnir um margt á þá samvinnu sem er milli Norðurlandanna. Í samræmi við landslög og þær heimildir sem lögregla hefur í hverju ríki er lögreglu almennt skylt að veita lögreglu í öðru ríki aðstoð til að fyrirbyggja og upplýsa alvarleg afbrot. Samkvæmt samningnum hefur lögreglan heimild til að elta einstakling sem grunaður er um nánar tilgreind alvarleg afbrot yfir landamæri. Sú heimild gildir einungis við sameiginleg landamæri en ekki í lofti eða á sjó. Þetta ákvæði hefur þannig ekki áhrif á stöðu okkar.

Lögregla í Schengen-ríki má auk þess í vissum tilvikum halda áfram eftirliti í tilteknu máli á landsvæði annars aðildarríkis. Slíkt er að meginreglu til háð samþykki fyrir fram. Í samningnum er tilgreint hver refsiverð atvik réttlæti slíkt eftirlit. Varðar það m.a. einstaklinga sem grunaðir eru um manndráp, nauðgun, smygl á fólki og fíkniefnabrot. Einungis lögregla í því ríki þar sem hinn grunaði er hefur heimild til handtöku.

Í Schengen-samningnum er einnig ákvæði um baráttu gegn fíkniefnaafbrotum. Aðildarríkin eru þar skuldbundin til þess að beita sérhverjum þeim aðgerðum sem nauðsynlegar geta talist til að fyrirbyggja og vinna gegn slíkri brotastarfsemi. Vegna mikils þrýstings frá öðrum Schengen-ríkjum er Holland nú að breyta afstöðu sinni til fíkniefnavandamálanna.

Ef norrænu ESB-ríkin verða aðilar að Schengen-samstarfinu án þess að lausn finnist fyrir þátttöku Íslands og Noregs í því verður ekki hægt að viðhalda norræna vegabréfasambandinu. Danmörk, Finnland og Svíþjóð mundu sem Schengen-ríki verða að taka upp fullt eftirlit á ytri landamærum, m.a. á flugvöllum og í höfnum gagnvart ferðum fólks frá Íslandi og Noregi. Þá yrði á ný tekin upp vegabréfaskylda á milli ríkjanna. Þá yrði einnig tekið upp eftirlit með öllum einstaklingum sem fara á milli ríkjanna, bæði við komu og brottför. Sama mundi verða uppi á teningnum ef Ísland stæði eitt utan Schengen-samstarfsins. Þá mundu allir sem koma héðan inn á Schengen-svæðið verða að sæta vegabréfaskoðun við komu þangað. Þá mundu þeir sem hingað koma frá Schengen-svæðinu verða að sæta vegabréfaskoðun við brottför sína.

Það er eitt megineinkenni Schengen-samstarfsins að komið skal á aðskilnaði farþega, annars vegar þeirra sem ferðast innan svæðisins og hins vegar þeirra sem ferðast til landa utan þess eða koma þaðan. Aðild að Schengen-samstarfinu mun fyrst og fremst hafa áhrif á starfsemi Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar á Keflavíkurflugvelli þar sem fram fer blönduð starfsemi. Fyrirkomulagið mun þá verða þannig að farþegar í flugi innan svæðisins ferðast að meginstefnu til án vegabréfsskoðunar eins og í innanlandsflugi. Hinir þurfa að sæta vegabréfsskoðun við komu og brottför. Farþegar sem koma frá landi utan svæðisins, t.d. Bandaríkjunum, halda áfram til lands innan svæðisins, t.d. Kaupmannahafnar eða öfugt, þurfa hins vegar að sæta vegabréfsskoðun. Farþega að vestan, sem halda áfram með sömu flugvél og sama flugnúmeri til Lúxemborgar eða koma frá Lúxemborg og halda vestur um haf, mundi hins vegar vera hægt að meðhöndla án vegabréfsskoðunar hér en þeir mega þó ekki blandast farþegum sem ferðast innan svæðisins. Þessi aðskilnaður kallar á aðskilda biðsali og sérstaka aðstöðu fyrir tollfrjálsa verslun o.fl.

Af hálfu varnarmálaskrifstofu utanrrn. er unnið að athugun á því hvernig þessi mál megi leysa með sem hagkvæmustum hætti. Athugunin beinist m.a. að því hvernig þessi mál verða leyst án þess að breytt tilhögun á vegabréfaskoðun hafi í för með sér óbærileg áhrif á þá flugstarfsemi sem er meginuppistaða flugs til og frá landinu en það einkennist sem kunnugt er af tveimur álagspunktum, árla morguns og síðdegis. Er því nauðsynlegt að hafa um þetta mjög náið samráð við Flugleiðir.

Niðurstöður þessara athugana og nánari upplýsingar um það hver kostnaðarauki verði að öðru leyti af aðild að Schengen-samstarfinu liggja ekki enn fyrir. Ljóst er hins vegar að ákvörðun um aðild að Schengen-samstarfinu verður ekki tekin nema í ljósi þeirrar vitneskju.

Umræða um aðild Íslands að Schengen-samstarfinu byggir að grunni á því að viðhalda því samstarfi sem við höfum verið aðilar að innan norræna vegabréfasambandsins í fjóra áratugi. Samstarf með hinum Norðurlöndunum um útvíkkun þessa samstarfs þannig að það nái til stærra svæðis, sem tekur til ríkja sem standa okkur nærri hvort heldur litið er til sögu, menningar eða efnahagslífs, er þannig á vissan hátt eðlilegt framhald. Þátttaka í slíku samstarfi gefur okkur og betra færi en ella á að láta til okkar taka á alþjóðavettvangi, m.a. varðandi sum af þeim helstu úrlausnarefnum sem Evrópa stendur frammi fyrir í dag frá alþjóðlegri brotastarfsemi til ólöglegra fólksflutninga.

Umræða um Schengen-aðild Íslands á ugglaust eftir að þróast áður en til endanlegra ákvarðana kemur. Það á eftir að koma í ljós hverjir kostir standa okkur til boða af hálfu Schengen-landanna. Jafnframt þarf að meta kosti og ókosti aðildar frekar, hver kostnaður hlýst af aðild, svo og kanna hver áhrif það hefur, ef við verðum ekki þátttakendur í samstarfinu, á samgöngur og flutningastarfsemi, ferðalög til og frá landinu, svo og samskipti okkar við Evrópuríkin almennt. En fram hjá því verður hins vegar ekki litið að kostnaður getur hindrað þátttöku í þessu samstarfi.