Tekjustofnar sveitarfélaga

Kristinn H. Gunnarsson:

Virðulegi forseti. Ég tek undir athugasemdir sem komu fram hjá hv. 6. þm. Norðurl. e. um að Alþingi væri ætlaður skammur tími til að afgreiða málið. Það kemur fram í frv. og kom reyndar fram hjá hæstv. ráðherra að hann fer fram á það við þingið að það afgreiði frv. áður en að þingstörfum lýkur fyrir jólafrí þannig að frv. megi verða að lögum um næstu áramót. Nú eru ekki nema fáir dagar eftir til jólahlés og þingstörf eru á þessum tíma annasöm í flestum nefndum af öðrum ástæðum, fyrst og fremst vegna afgreiðslu mála í tengslum við fjárlög. Ég tek undir athugasemdir um að þetta mál er fullseint komið fram til þess að hægt sé með góðum vilja að fallast á að þingið eigi að leggja sérstaklega mikið á sig til að afgreiða það á næstu dögum. Það verður enn frekar ljóst þegar maður les grg. og skýringar með frv. að þeir sem leggja frv. fram hafa haft nægan tíma til stefnu og eru að mínu viti ekki of góðir til að ætla þinginu sæmilegan tíma til að afgreiða málið.

Ég minni á það sem kemur fram í grg. neðst á bls. 4 og efst á bls. 5. En þar segir, með leyfi forseta þar sem vitnað er til þess að frv. þetta sé í meginatriðum sniðið að tillögum sem nefnd hefur unnið að og nefnd þessi kynnti málið á fundi fulltrúaráðs Sambands íslenskra sveitarfélaga í mars 1994. Og í framhaldi af þessum inngangi segir, með leyfi forseta:

,,Tillögur nefndarinnar voru síðan kynntar á landsþingi sveitarfélaganna í september 1994 og í ályktun landsþingsins var lýst yfir stuðningi við meginatriði tillagnanna. Tillögurnar lágu fyrir í öllum aðalatriðum á landsþinginu en í framhaldi af því var unnið að útfærslu þeirra. Í nóvember 1994 voru tillögurnar síðan sendar öllum sveitarstjórnum til kynningar``.

Það er því liðið rúmt ár síðan málið lá fyrir í öllum aðalatriðum og búið er að kynna það á fundum sveitarstjórnarmanna og sent þar að auki öllum sveitarstjórnum til kynningar. Síðan er komið með þetta mál hingað inn á þingið þar sem þinginu eru ætlaðir örfáir dagar til að afgreiða það sem sveitarstjórnarmenn hafa haft á annað ár. Reyndar kemur ekki fram í skýringum með frv. hvernig tillögurnar eru nákvæmlega frágengnar heldur einungis samandregnar tillögurnar. Ég sé ekki að Alþingi hafi einu sinni allt það efni til athugunar til að geta glöggvað sig á efni málsins eins og sveitarstjórnarmenn hafa haft.

Þetta vildi ég árétta vegna þess að það er að verða ansi þrálátur siður framkvæmdarvaldsins að líta á Alþingi sem vettvang sem á helst ekki að vera fyrir þeim heldur einungis til að ýta á græna hnappinn. Ég er satt að segja orðinn afar þreyttur á því að þurfa að standa í þingstörfum ár eftir ár til þess eins að þjóna einstökum ráðherrum og sérþörfum þeirra. Oft og tíðum hafa þeir mál sem þeir vilja að nái fram að ganga og ekkert nema gott um það að segja. En þeir verða auðvitað að ætla þinginu þann tíma sem boðlegt er til þess að afgreiða mál. Það er því miður þannig að það tekur alltaf ákveðinn tíma að kanna mál til hlítar í þinginu og afgreiða það. Það er ekki góður svipur á þinginu þegar það afgreiðir mál, sem eru efnislega nokkuð viðamikil eins og oft gerist í tengslum við afgreiðslu fjárlaga, á afar skammri stundu og jafnvel samdægurs. Sem dæmi eru viðamikil tekjuskattsfrv. tekin í gegn á um tveimur sólarhringum eins og ég veit að hæstv. félmrh. þekkir.

Þetta er auðvitað ekki boðlegur gangur mála enda hefur oft og tíðum komið fyrir að þingið hefur gert afglöp í lagasetningu sem hefur síðan þurft að leiðrétta vegna þess að menn höfðu ekki nægan tíma í þingnefndum til þess að athuga málið til hlítar og kalla þá fyrir sem fróðir eru um málið og þingmenn síðan að kynna sér það og velta vöngum yfir því. Allt tekur þetta sinn tíma og þegar menn pressa málið hraðar en hinn eðlilegi farvegur er er því miður alltaf hætta á mistökum. Að mínu viti mega menn ekki koma fram gagnvart þinginu með kröfur um annað vinnulag en eðlilegt má teljast. Þetta mál er auðvitað þannig vaxið og undirbúningurinn hefur átt það langan aðdraganda að það hefði fyrir löngu verið hægt að koma því fram á Alþingi. Ef það hefði t.d. verið lagt fram fyrir miðjan nóvember hefði ég ekki séð neina annmarka á því að afgreiða málið fyrir jólahlé og hefði fundist það alveg eðlileg ósk af hálfu ráðherra að þingið hagaði störfum sínum þannig að svo gæti orðið. Ég þekki hins vegar ekki hvers vegna málið kemur svona seint fram frá ráðuneytinu en á því kunna að sjálfsögðu að vera einhverjar skýringar þó að þær hafi ekki komið fram.

Ég fer ofan í einstök efnisatriði að því marki sem maður hefur getað tileinkað sér innihaldið á þeim skamma tíma sem hefur verið til stefnu til að kynna sér efni þess. Ég minni fyrst á ákvæði til bráðabirgða sem eru í þessum lögum sem voru sett á sínum tíma og var ákaflega skrýtið, satt best að segja. Það var að mínu viti dæmi um mjög sérkennilega lagasetningu. Það ákvæði til bráðabirgða er einmitt birt á bls. 3 í þessu frv. og er svohljóðandi, með leyfi forseta:

,,Bráðabirgðaákvæði þetta gildir þar til félmrn. og Samband íslenskra sveitarfélaga hafa unnið að nánari útfærslu málsins með það að markmiði að þessi sérstaki viðbótarskattur á skrifstofu- og verslunarhúsnæði falli að núv. fyrirkomulagi við álagningu fasteignaskatts sveitarfélaga``.

Nú spyr ég hv. þingheim: Skilur einhver þetta ákvæði? Veit einhver hvenær þetta bráðabirgðaákvæði fellur úr gildi? Það þarf að vera skýrt með lagasetningu hvenær lögin gilda og hvenær þau gilda ekki. Þess vegna er yfirleitt lokagrein í öllum lögum sem er gildistökugrein sem kveður á um það hvenær lögin öðlast gildi. Ef eitthvert ákvæði laganna á ekki að öðlast gildi jafnhliða lögunum sjálfum er sérstaklega tekið fram hvaða ákvæði það er og þá hvenær það á að öðlast gildi.

[11:45]

Í þessu tilviki þar sem menn voru að afnema svokallaðan sérstakan skatt á verslunar- og skrifstofuhúsnæði og setja upp í staðinn annan skatt, svona til bráðabirgða, setja menn textann um að bráðabirgðaákvæði eigi að gilda í ákveðinn tíma. Hvenær hann á að hætta að gilda? Hann á að hætta að gilda þegar félmrn. og Samband íslenskra sveitarfélaga hafa unnið að nánari útfærslu málsins. Hvenær lauk því starfi? Hvað ætla þau að gera þegar þessir tveir aðilar hafa komist að samkomulagi um nánari útfærslu málsins? Hvað svo sem það þýðir, það veit enginn. Á ekki að koma tilkynning í Lögbirtingablaðinu að þessir aðilar hafi komist að samkomulagi um nánari útfærslu málsins og þar af leiðandi sé þetta bráðabirgðaákvæði fallið út gildi? Engar skýringar um þetta. Síðan kemur fram í frv. að þar er gert ráð fyrir að þetta ákvæði til bráðabirgða gildi áfram þrátt fyrir efnisatriði í frv. sem á að taka á því að hækka almennan fasteignaskatt og fella hitt niður í áföngum. Ég vil leita eftir því við hæstv. félmrh. að hann skýri það hversu lengi þetta ákvæði til bráðabirgða eigi að gilda. Á ákvæði 6. gr. frv. að ryðja þessu bráðabirgðaákvæði út sem mér sýnist að væri ekki óeðlilegt að væri ætlunin? Fróðlegt væri að fá það fram svo ekki sé vafi á þessu. Nógu slæmt er þetta ákvæði til bráðabirgða fyrir.

Þá er það sem er kannski mest áberandi. Það er auðvitað hækkun á fasteignaskattinum á atvinnuhúsnæði um 18%. Það er þó nokkur almenn hækkun á sköttum. Ég er svo sem ekki alveg viss um að allir séu sammála um að það eigi einmitt að gerast núna þegar að reynt er að stilla almennum sköttum í hóf og viðhalda stöðugleika í þjóðfélaginu. Hins vegar eru breytingar í 2. gr. frv. sem mér sýnast horfa til bóta. Það fjármagn jöfnunarsjóðs er aukið sem rennur til tilgreindra verkefna í 11. gr. laganna, þ.e. til stofnframkvæmda hjá fámennum sveitarfélögum annars vegar og hins vegar til þess að aðstoða dreifbýlissveitarfélög til að standa undir rekstrarkostnaði. Þetta sýnast mér vera breytingar sem standa til bóta og sé unnt að samþykkja þær.

Hvað varðar 3. gr. sem er breyting á skilgreiningu á jöfnunarframlögunum er annars vegar verið að breyta skilgreiningu á jöfnunarframlögum og tekjujöfnunarframlögum og mér sýnist þær vera heldur í þá átt að gera hina almennu skilgreiningu skýrari. Hins vegar sýnist mér að löggjafarvaldið ætli ráðherra að ákveða of mikið um ráðstöfun peninganna. En í síðari málsgrein þessarar nýju 12. gr. segir að þá eigi í reglugerð að setja nánari ákvæði um útreikning jöfnunarframlaga í fyrsta lagi. Í öðru lagi um viðmiðanir um útgjaldaþörf með tilliti til íbúafjölda og verkefna og í þriðja lagi hvaða skilyrðum sveitarfélögin þurfi að fullnægja til að hljóta þau. Þarna er um að ræða almenn skilyrði fyrir því að fá ríkisframlag. Við megum ekki gleyma því að jöfnunarsjóðurinn er ríkissjóður. Það er bara ein deild úr ríkissjóði því að í jöfnunarsjóð rennur hluti af skatttekjum okkar til ríkissjóðs. Síðan á að deila út úr jöfnunarsjóðnum til sveitarfélaga eftir ákveðnum almennum reglum. Þá verða að mínu viti þær almennu reglur sem mest að vera í lögunum og sem minnst í reglugerð. Mér finnst fullmikið gert ráð fyrir því í þessum lagatexta að það sé á valdi framkvæmdarvaldsins að ákveða hina almennu reglu og sérstaklega þegar haft er í huga að textinn, sem ég er að tala um, er mjög almennur og gefur nánast engar vísbendingar um það hvernig ráðherrann og sveitarstjórnarmennirnir eigi að meðhöndla eða útfæra þennan texta.

Ég set fram það almenna sjónarmið varðandi síðari málsgreinina að ég tel að þingið þurfi að gera hana skýrari og þessi almennu skilyrði fyrir dreifingu fjármagns úr sjóðnum verði að vera í lagatextanum en ekki að gera ráð fyrir að ráðherra hafi frjálsar hendur um hvernig hann útfærir þennan mjög svo almenna texta í reglugerð. Mér sýnist nánast opið í allar áttir hvernig menn skilgreina eða útfæra orðalagið. Hvað þýðir t.d. að jafna mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga með sérstöku tilliti til stærðarhagkvæmni þeirra, eins og segir í grg.? Veit einhver hvað þetta þýðir? Það kemur ekki fram í frv. Menn verða að gá að því þegar menn senda til þingsins eitthvað sem hefur verið unnið að, sjálfsagt mikið og vandlega á öðrum vettvangi og menn eiga þar sína vinnu og skilgreiningar, að það verður þá að koma með til Alþingis. Við höfum ekki setið að þessum störfum. Sú skýring sem ég las upp úr athugasemdum við 3. gr. segir mér ekki mikið.

Síðan er hin almenna pólitíska spurning sem menn þurfa að velta fyrir sér hér á þinginu. Hvert viljum við að hlutverk jöfnunarsjóðsins verði? Viljum við yfir höfuð hafa einhvern jöfnunarsjóð? Ef svo er, til hvaða hluta? Mér sýnist á því sem kemur fram í athugasemdum með 3. gr. þar sem tíunduð eru nokkur atriði, sem lagt er til að höfð séu til hliðsjónar þegar meta á útgjaldaþörf sveitarfélaga, það vera komin mikil smáatriði í þá átt að reyna að reikna út mismunandi útgjaldaþörf á óljósum hlutum. Það má vera að menn hugsi sér að jöfnunarsjóðurinn eigi að jafna allt. Eiga engar aðstæður að vera mismunandi og þar sem þær eru mismunandi á þá að eyða þeim mismuni með jöfnunarsjóði? Það má svo sem velta því fyrir sér hvort við getum gert það með svona aðferðum. Ég er nokkuð hugsi eftir svona lestur, á hvaða leið menn eru í jöfnunarsjóðsumræðunni? Ég er ekki endilega að segja að einstakir þættir sem þarna eru nefndir séu hlutir sem menn eigi að leggja til hliðar. En mér finnst vanta hina almennu pólitísku stefnu sem menn ætla að keyra eftir í málinu. Menn eru komnir ofan í einhver minni atriði þar sem menn setjast við reiknistokk og reikna út mismunandi útgjöld eftir sveitarfélögum og segja: Aha, hérna er einhver munur og þá skulum við borga úr jöfnunarsjóði. Það má vera að þetta sé kannski það sem menn vilja en ég veit ekki hvort að þetta sé endilega hin pólitíska lína sem þingið á að gefa.

Þá held ég að ég láti staðar numið í umfjöllun um málið. Mér finnst sumt í því vera þannig að það séu eðlilegar breytingar eins og ég hef getið um. Ég hef enga sérstaka skoðun á þeirri leið sem lagt er til að fara í 6. gr. frv. um að taka í einhverjum áföngum upp hækkun á fasteignaskatti til að mæta niðurfellingu á sérstökum skatti á verslunar- og skrifstofuhúsnæði. Þarna eru menn að fara úr sératvinnugreinaskatti yfir á alla atvinnugreinaskatta þannig að hér eru menn að dreifa skattheimtu sem áður var tekin af einni atvinnugrein yfir á aðrar atvinnugreinar. Það er mjög mismunandi eftir sveitarfélögum hvernig dreifingin kemur út og það er íþynging á sumum atvinnuvegum eins og í sjávarútvegi. Ég er ekkert endilega viss um að það sem sjávarútvegurinn þurfi á að halda um þessar mundir sé að bæta við sig nýjum sköttum þó ég sé ekki þar með að segja á þessu stigi að ég muni leggjast gegn þessu ákvæði. En mér finnst þetta ekki endilega vera neitt sérstakt framfaraspor. Ég verð að viðurkenna það. Það vefst fyrir mér að átta mig á því hvaða markmiðum menn eru að ná með þessari breytingu. Breytingin þýðir að menn hækka skatttekjur af þessu í sjávarútvegssamfélögunum en hlífa verslunarrekstrinum í Reykjavík. Það má svo sem vera eitthvað pólitískt markmið mín vegna.