Ferill 415. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.
120. löggjafarþing. – 415 . mál.
985. Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, með síðari breytingum.
Frá minni hluta félagsmálanefndar.
Inngangur.
Í þann mund sem fulltrúar streyma til borgarinnar til að sitja 38. þing Alþýðusambands Íslands á 80. afmælisári sambandsins kýs meiri hluti félagsmálanefndar Alþingis að hefja 2. umræðu í þingsölum um mjög svo umdeilt frumvarp um stéttarfélög og vinnudeilur sem nefndin hefur tekið til rækilegrar skoðunar undanfarnar vikur. Frá því að frumvarpinu var vísað til nefndarinnar hefur það tekið svo miklum breytingum að segja má að ekki standi steinn yfir steini miðað við upphaflegt frumvarp verði þær samþykktar. Við 1. umræðu um málið var bent á að frumvarpið stæðist ekki þá alþjóðasáttmála og samþykktir um félagafrelsi sem íslensk stjórnvöld hafa staðfest og varin eru í stjórnarskránni og einnig að með slíkum einhliða árásum stjórnvalda á skipulag og starfshætti stéttarfélaganna væri verið að setja allan vinnumarkaðinn á annan endann. Vegna þessarar gagnrýni var beðið um álit Lagastofnunar Háskóla Íslands sem að hluta til staðfesti gagnrýnina en var að öðru leyti ekki sammála því sem fram kemur í umsögnum og álitum sem bárust nefndinni frá lögmönnum sem hafa um árabil unnið fyrir stéttarfélögin í landinu. Eftir að álit Lagastofnunar Háskóla Íslands kom fram, svo og afar hörð gagnrýni stéttarfélaganna sem leggjast gegn samþykkt frumvarpsins, öll sem eitt, var ekki um annað að ræða en að berja í verstu brestina þótt reyndar væri aðeins hlustað á rök sumra sérfræðinga sem kallaðir voru til en ekki annarra. Þrátt fyrir væntanlegar breytingar á frumvarpinu leggst minni hluti nefndarinnar eindregið gegn samþykkt þess af eftirtöldum ástæðum:
— Í fyrsta lagi er um að ræða óeðlileg og óæskileg afskipti stjórnvalda af innra skipulagi og innri málum stéttarfélaga sem við drögum í efa að standist stjórnarskrá, alþjóðasáttmála og alþjóðasamþykktir um félagafrelsi.
— Í öðru lagi er ljóst að lagafrumvarp þetta er flutt algjörlega í óþökk stéttarfélaganna í landinu sem vilja þróa samskiptareglur á vinnumarkaði með samráði og samkomulagi við viðsemjendur sína, líkt og gert hefur verið í Skandinavíu um áratuga skeið.
— Í þriðja lagi er ljóst að frumvarpið dregur taum annars samningsaðila á vinnumarkaði en samtök atvinnurekenda eru hæstánægð með það sem sýnir best hverra hagsmuna er gætt og á hvern er hallað.
— Í fjórða lagi gagnrýnir minni hlutinn harðlega mörg efnisatriði frumvarpsins þrátt fyrir væntanlegar breytingar, svo sem lögboðið vald samninganefnda, fyrirkomulag atkvæðagreiðslna, ákvæði um vinnustaðarsamninga, vald sáttasemjara, viðræðuáætlanir og loks að ekki er tekið á ýmsum atriðum í lögunum, t.d. um stöðu trúnaðarmanna o.fl. sem hefði þurft að skoða. Þá hefur ítrekað verið bent á að kanna þurfi hvort það standist að binda félagssvæði við minnst eitt sveitarfélag og hvort skipan Félagsdóms standist mannréttindasáttmála hvað varðar óhlutdrægni dómstóla, en svo mikið liggur á að afgreiða þennan hrærigraut að þau mál verða ekki til lykta leidd að sinni. Við sumum atriðum, sem kunna að varða alþjóðasáttmála, er brugðist en öðrum ekki sem sýnir best þá hroðvirkni sem einkennir frumvarpið.
— Í fimmta lagi er ljóst að verði frumvarpið að lögum mun það kalla á mikil átök á vinnumarkaði næsta vetur og hugsanlega málaferli og kærur til mannréttindadómstóla og ILO.
— Í sjötta lagi skal bent á að upphaflegur tilgangur frumvarpsins, að einfalda og auðvelda gerð kjarasamninga og stýra þeim í einn farveg, þ.e. að lögfesta „samflotin“ og ýta undir vinnustaðarsamninga, er fokinn út í veður og vind og þar af leiðandi er spurning hvaða tilgangi frumvarpið þjónar og hvaða stefnu það boðar í vinnumarkaðsmálum þar sem það þýðir í raun að samningaumleitanir verða þyngri í vöfum. Búast má við að gera þurfi hundruð eða þúsundir viðræðuáætlana og jafnframt að það dragi úr vinnustaðarsamningum vegna þess að lítil stéttarfélög taki ekki þá áhættu að vera með í samningum sem þau eiga ekki möguleika á að fella í atkvæðagreiðslu.
Saga málsins.
Árið 1938 voru samþykkt lög um stéttarfélög og vinnudeilur, reyndar gegn vilja stéttarfélaganna í landinu sem kölluðu þau þrælalög og óttuðust að ríkisvaldið væri að setja stéttarfélögunum óeðlilegar skorður. Reyndin varð þó sú að lögin staðfestu þær venjur sem myndast höfðu á vinnumarkaði og treystu stéttarfélögin í sessi, enda hefur lítið verið við þeim hreyft í 58 ár. Lögin settu þó aðeins ramma um starfsemi stéttarfélaganna og kváðu á um hvernig staðið skyldi að verkföllum og vinnudeilum. Í lögunum nr. 80/1938 er einnig að finna nýrri kafla um Félagsdóm, skipan hans og hlutverk. Frá árinu 1938 hefur margt orðið til að styrkja stöðu stéttarfélaganna og takmarka afskipti ríkisvaldsins, ekki síst mannréttindasáttmálar og samþykktir Alþjóðavinnumálastofnunarinnar. Sú stofnun hefur reyndar oftsinnis gert athugasemdir við afskipti íslenskra stjórnvalda af stéttarfélögum og vinnudeilum, einkum þó lagasetningum sem stöðvað hafa verkföll eða komið í veg fyrir verkföll án þess að eðlilegir kjarasamningar hafi verið gerðir.
Lög nr. 80/1938 komu ekki í veg fyrir margar, harðar og langvinnar vinnudeilur á almennum vinnumarkaði á tímabilinu 1938–1980. Má þar t.d. minnast skæruverkfallanna árið 1942 sem færðu launafólki miklar kjarabætur, verkfallið 1955 sem leiddi til laga um atvinnuleysistryggingar, verkföllin 1968–1970 þegar verkalýðshreyfingin átti í harðvítugum deilum við viðreisnarstjórnina á tímum gengisfellinga og atvinnuleysis og þannig mætti áfram telja. Eftir 1980 eru það fyrst og fremst stéttarfélög opinberra starfsmanna sem átt hafa í langvinnum verkföllum og vinnudeilum þótt dæmi séu um annað, t.d. verkföll sjómanna. Þegar á heildina er litið hefur dregið úr tíðni verkfalla og töpuðum vinnustundum hér á landi miðað við aðrar þjóðir.
Frá 1990 hefur miðstýring kjarasamninga og „samflot“ undir forustu ASÍ og VSÍ, í náinni samvinnu við ríkisstjórnir á hverjum tíma, ráðið ríkjum. Reynt hefur verið að halda launahækkunum innan vissra marka og var yfirlýstur tilgangur sá að koma á stöðugleika og jafnvægi í efnahagsmálum landsins sem hefur tekist. Þessi stefna hefur þó ekki verið óumdeild. T.d. er hún í andstöðu við kjarastefnu Bandalags háskólamanna og leiddi til þess að lög voru sett árið 1990 sem afnámu kjarasamninga BHMR. Þá voru kjarasamningar á síðasta ári ekki í takt við þessa stefnu. Einnig er ljóst að ýmsir hópar launafólks eru mjög óánægðir með stöðu sína, ekki síst kvennastéttir meðal opinberra starfsmanna sem farið hafa í hvert verkfallið á fætur öðru á undanförnum árum. Í ljósi þess hvernig samskiptareglur milli aðila á almennum vinnumarkaði hafa þróast á undanförnum árum, í samvinnu og samráði, hljóta menn að spyrja hvaða nauðsyn knýr á um það að lögfesta breytingar á vinnulöggjöfinni, hvað þá breytingar sem annar aðili málsins er mjög ósáttur við. Hver er tilgangurinn?
Þáverandi félagsmálaráðherra, Guðmundur Árni Stefánsson, skipaði árið 1994 vinnuhóp til að fjalla um samskiptareglur á vinnumarkaði í þeim tilgangi að aðilar kæmu sér saman um verklag og vinnureglur sem síðan yrðu hugsanlega lögfestar. Í hópinn voru skipaðir fulltrúar VSÍ, Vinnumálasambandsins, ASÍ, BSRB og fjármála- og félagsmálaráðuneytisins, en t.d. bankamenn og BHM áttu ekki fulltrúa í hópnum. Eftir að haldnir höfðu verið 34 fundir var tekin saman skýrsla í nóvember 1995 um starf hópsins og tíundaðar ýmsar tillögur sem til umræðu voru. Áréttað var að aðeins væri um áfangaskýrslu að ræða og að enn væri margt órætt og ófrágengið. Samt sem áður unnu starfsmenn félagsmálaráðuneytisins drög að frumvarpi á grundvelli áfangaskýrslunnar sem kynnt var í janúar en þau kölluðu á hörð viðbrögð formanna landssambanda ASÍ eins og segir í ályktun samþykktri 9. febrúar 1996: „Þau frumvarpsdrög sem nú liggja fyrir fela í sér takmörkun á réttindum launafólks eins og samnings- og verkfallsrétti og umboði og hlutverki einstakra stéttarfélaga í kjaramálum umbjóðenda sinna. Formenn landssambanda innan ASÍ vilja að aðilar vinnumarkaðarins semji á breiðum grundvelli um samskiptareglur og vinnubrögð við gerð kjarasamninga og fleiri atriði líkt og aðilar vinnumarkaðarins í nágrannalöndunum hafa gert til fjölda ára. Þá er einnig mikilvægt að stærstu samtök á vinnumarkaðnum hugi að innra skipulagi sínu og á það jafnt við um samtök atvinnurekenda og launafólks.“
Ekki ber fulltrúum í vinnuhópi félagsmálaráðherra saman um hvernig slitnaði upp úr vinnu hópsins, en svo mikið er víst að ekki var samkomulag um að leggja fram frumvarp á Alþingi, hvað þá um innihald þess. Félagsmálaráðherra tók einstök atriði út úr frumvarpinu, hunsaði allt samráð, samvinnu og samstöðu um málið og ákvað að leggja frumvarpið fram þvert gegn vilja allra stéttarfélaganna. Fram var lagt frumvarp sem var svo vanhugsað og illa unnið að það reyndist við nánari skoðun Lagastofnunar Háskóla Íslands ekki standast samþykktir ILO, auk þess sem aðrir lögmenn töldu það brot á alþjóðasamþykktum í mun fleiri atriðum en Lagastofnun vildi samþykkja. Þá voru gerðar svo miklar efnislegar athugasemdir við frumvarpið að búið er að breyta nánast hverri einustu grein, hækka eða lækka atkvæðaþröskulda margsinnis, taka út ákvæði um vinnustaðarfélög en setja í staðinn inn handónýtt ákvæði um vinnustaðarsamninga, afnema svokallaða tengingarreglu sem gaf sáttasemjara óhugnanlega mikið vald og gat afnumið samningsfrelsi stéttarfélaga með lausa samninga o.s.frv. Niðurstaðan er samt sem áður frumvarp sem stéttarfélögin í landinu vilja ekki sjá, enda er enn að finna í því mörg atriði sem orka vægast sagt tvímælis. Andstaða stéttarfélaganna byggist þó fyrst og fremst á því að ríkisstjórnin hefur með framlagningu frumvarpsins ráðist að rótum þess fyrirkomulags sem einkennt hefur samskipti aðila vinnumarkaðar hér á landi og í nágrannalöndunum, hins þríhliða samráðs, þar sem málefni aðila vinnumarkaðar eru til lykta leidd í sátt og samráði.
Skipulag vinnumarkaðar og hagfræðikenningar.
Þrátt fyrir þá „þjóðarsátt“ sem verið hefur við lýði í kjarasamningum nú um nokkurra ára skeið er auðvitað ástæða til að hafa áhyggjur af samskiptum stéttarfélaga og atvinnurekenda hér á landi og á það ekki síst við um ríkisvaldið sem átt hefur í endalausum deilum við starfsmenn sína. Nú síðast virðist meiri hlutinn á Alþingi ætla að samþykkja ný lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem svipta hópa ríkisstarfsmanna samningsrétti og verkfallsrétti án þess að þeir hafi svo mikið sem verið spurðir álits! Þá vekur furðu andstaða VSÍ við lögfestingu tilskipana ESB og samþykktir ILO, svo sem um vinnutíma barna, réttindi foreldra í veikindum barna, starfsöryggi o.fl., sem tvímælalaust er til bóta fyrir launafólk. Svona samskipti ganga auðvitað ekki til lengdar. Það er sorglegt að atvinnurekendur og ríkisstjórnin skuli ekki skilja mikilvægi þess að starfsfólk sé ánægt og búi við öryggi. Þess í stað er sífellt verið að storka því. Svo virðist sem eldgamlar og úreltar hugmyndir um vinnumarkaðinn ráði hér ríkjum, meðan hagfræðingar sem sinna vinnumarkaðsmálum leggja mikla áherslu á góðan vinnuanda, umbun og áhrif starfsmanna á daglegan rekstur, gott vinnuumhverfi og skilning á hlutverki fjölskyldunnar.
Á undanförnum árum hafa einkum verið ríkjandi tvö form samskiptareglna á vinnumarkaði OECD-ríkjanna sem hafa það að markmiði að auka sveigjanleika á vinnumarkaði. Annars vegar er það sem kallað hefur verið norræna módelið sem einkennist af mikilli miðstýringu, hins vegar það form sem ruddi sér til rúms á Nýja-Sjálandi eftir að verulegar breytingar voru gerðar á skipulagi vinnumarkaðar þar undir lok síðasta áratugs. Í Englandi hefur verið farin eins konar millileið sem þykir ekki hafa reynst vel, en í Bandaríkjunum er áhersla lögð á vinnustaðarsamninga. Sérfræðingar OECD leggja mikla áherslu á sveigjanleika á vinnumarkaði en spurningin er hvernig honum verður náð.
Nýsjálenska leiðin gengur veg „sveigjanleikans“ á enda því að hún felur í sér mikinn aragrúa samninga, yfirleitt beint við einstaklinga, og byggist á því að vinnuaflið sé á markaði þar sem mesta frelsi ríkir. Þessi leið hefur þann galla að samstaða og sameiginleg réttindi eru illa tryggð og því hægt að brjóta á fólki að vild. Samkvæmt nýjustu upplýsingum eru Nýsjálendingar að gefast upp á þessu fyrirkomulagi, enda mikið um vinnudeilur og ljóst að 125 þús. kjarasamningar (sbr. viðtal við Ruth Richardson, fyrrverandi fjármálaráðherra Nýja-Sjálands, í Mbl. 23. nóvember sl.) kalla á mikla vinnu og togstreitu milli fólks.
Norræna módelið byggist á miðstýrðum samningum þar sem reynt er að ná yfir sem stærstan hluta vinnumarkaðarins. Í Skandinavíu, þar sem flokkar sósíaldemókrata nátengdir verkalýðshreyfingunni eru mjög öflugir og hafa setið jafnvel svo áratugum nemur við stjórnvölinn, hafa þróast samskiptareglur sem fyrst og fremst byggjast á samráði og samningum. Þar hafa verið náin tengsl milli verkalýðshreyfingarinnar og ríkisvaldsins sem séð hefur til þess að samningar gangi upp, m.a. með því að byggja upp öflugt velferðarkerfi. Í Danmörku eru reglur um vinnumarkaðsmál ekki lögfestar nema að um þær ríki sátt, enda vita menn að annað býður upp á deilur. Í þessum löndum mundu afskipti af vinnudeilum og einhliða lagasetning á borð við þá sem felst í frumvarpi um stéttarfélög og vinnudeilur aldrei verða liðin!
Í Bandaríkjunum hafa vinnustaðarsamningar verið mjög algengir og hafa þeir orðið til að draga úr launamun kynjanna sem er mun minni en hér á landi, en gæta verður þess að bandarískir vinnustaðir eru að jafnaði miklu stærri en hér og því öflugri í samningum við eigendur fyrirtækjanna.
Samskiptaform og samningar á vinnumarkaði geta þannig verið með ýmsu móti. Það á að vera í valdi stéttarfélaga og atvinnurekenda að þróa mismunandi form samninga eftir því hvað hentar í einstökum starfsgreinum eða fyrirtækjum. Því er ekki að leyna að miðstýring Vinnuveitendasambandsins sem fer með alla kjarasamninga fyrir hönd atvinnurekenda sem eru innan þess er ljón í vegi aukins sveigjanleika. Enda virðist það ríkjandi hugmynd á þeim bæ að viðhalda launakerfinu eins og það er nú, þrátt fyrir mikið launamisrétti kynjanna og að einungis þurfi að bæta ofan á það nokkrum prósentum við og við!
Félagafrelsi.
Í 74. gr. stjórnarskrár íslenska lýðveldisins er kveðið á um félagafrelsi og þar er rétturinn til að stofna stéttarfélög varinn sérstaklega. Í 75. gr. er kveðið á um rétt manna til að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa, svo og að í lögum skuli kveðið á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu. Í skýringum með þessum greinum, sem er að finna í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga, þskj. 389 á 118. löggjafarþingi, er vísað til mannréttindasáttmála sem Íslendingar hafa staðfest, svo sem félagsmálasáttmála Evrópu og alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Við þessa sáttmála má bæta mannréttindasáttmála Evrópu og samþykktum Alþjóðavinnumálastofnunarinnar, nr. 87 og 98., sem íslensk stjórnvöld eru bundin af.
Í 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu segir:
„1. Rétt skal mönnum að koma saman með friðsömum hætti og mynda félög með öðrum, þar á meðal að stofna og ganga í stéttarfélög til verndar hagsmunum sínum.
2. Eigi skal réttur þessi háður öðrum takmörkunum en þeim sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða réttindum og frelsi. Ákvæði þessarar greinar skulu eigi vera því til fyrirstöðu að löglegar takmarkanir séu settar við því að liðsmenn hers og lögreglu eða stjórnarstarfsmenn beiti þessum rétti.“
Í 5. gr. félagsmálasáttmála Evrópu segir: „ Réttur til að stofna félög. Í því skyni að tryggja og stuðla að frelsi verkafólks og vinnuveitenda til að stofna staðbundin félög, landsfélög eða fjölþjóðleg sambönd til að gæta hagsmuna þeirra á sviði efnahags- og félagsmála og til að ganga í slík félög, skuldbinda samningsaðilar sig til að sjá um, að landslög skerði ekki það frelsi né að þeim verði beitt til að skerða það.“ Í 6. gr. segir um réttinn til að semja sameiginlega að aðilar skuldbindi sig til:
Í samþykktum ILO (Alþjóðavinnumálastofnunarinnar) nr. 87 segir að félög verkamanna skuli eiga rétt á að setja sér lög og reglur og vera algerlega óháð við að skipuleggja stjórn sína og starfsemi og setja sér stefnuskrá. Þar er tekið af skarið um að opinber stjórnvöld skuli forðast alla íhlutun er skerða mundi þennan rétt eða hindra löglega beitingu hans.
Í áliti Lagastofnunar Háskóla Íslands segir: „Rétt er þó að taka fram að Alþjóðavinnumálastofnunin í Genf hefur lagt áherslu á mikilvægi reglulegs samráðs stjórnvalda við aðila vinnumarkaðarins til að tryggja frið í þjóðfélaginu, þar á meðal samráð við undirbúning löggjafar sem snertir þá.“
Af framansögðu má ráða að réttur stéttarfélaga er vel varinn af lögum og alþjóðlegum samningum og að gengið er út frá því að stjórnvöld eigi ekki að skipta sér af innri málum stéttarfélaga nema brýna nauðsyn beri til. Minni hlutinn er þeirrar skoðunar að þær reglur sem ætlunin er að lögfesta nú í óþökk annars samningsaðilans feli í sér óeðlileg afskipti ríkisvaldsins af innri málefnum stéttarfélaga í landinu. Þar er vísað til þess að skylda á stéttarfélög með lögum til sameiginlegrar atkvæðagreiðslu um vinnustaðarsamning, skylda á stéttarfélög til að greiða atkvæði með ákveðnum hætti, það vald sem félög hafa hingað til getað falið trúnaðarmannaráðum eða öðrum þar til bærum aðilum er afnumið og samninganefndum er falið mjög mikið vald. Allt eru þetta atriði sem verkalýðsfélögin hafa hingað til ákveðið sjálf á lýðræðislegan hátt með samþykktum sínum. Réttur löggjafans til að setja lög er takmarkaður af stjórnarskrá og alþjóðlegum samningum þegar stéttarfélög eiga í hlut og þar breyta skoðanakannanir engu um. Það er ekkert sem kallar á lagasetningu af þessu tagi, nema ef vera kynni vilji til að gera stéttarfélögunum erfitt fyrir, takmarka vald þeirra og áhrif og koma í veg fyrir frjálsa samninga og frjálsan samningsrétt. Sé nauðsynlegt að breyta lögum um samskiptareglur á vinnumarkaði þarf að undirbúa slíka löggjöf og setja hana í fullri sátt beggja samningsaðila, ella er hætta á að hún snúist gegn markmiðum sínum og verði til þess að gera samningsumleitanir enn erfiðari.
Upphaflegt frumvarp.
Þegar frumvarpið var lagt fram kallaði það á gífurleg mótmæli. Þingmönnum bárust áskoranir frá fjölda stéttarfélaga um að leggja málið til hliðar og þegar frumvarpið var sent til umsagnar barst svar frá nánast hverju einasta stéttarfélagi í landinu sem mótmælti því harðlega og gagnrýndi innihald þess.
Þau atriði sem mættu hvað mestri mótspyrnu, fyrir utan vinnubrögð félagsmálaráðherra og þau afskipti af stéttarfélögunum sem í þeim felast, voru mörg. Þar er fyrst að nefna ákvæði um vinnustaðarfélög sem gengu þvert á það skipulag verkalýðshreyfingarinnar sem þróast hefur í áratugi. Þar var um að ræða ákvæði sem fól vægast sagt í sér óeðlileg afskipti af innri málum verkalýðshreyfingarinnar, enda félaganna og félagsmanna að ákveða skipulag sitt, auk þess sem umsamin forgangsréttarákvæði standa í vegi fyrir slíku ákvæði. Nokkrir lögmenn tóku undir þessa gagnrýni en Lagastofnun var ekki á þeirri skoðun og benti á að réttur manna til að stofna félög væri tryggður í lögum. Það sem orkaði ekki síst tvímælis í tillögu félagsmálaráðherra var það að vinnustaðarfélagið skyldi fara með samninga fyrir alla á vinnustaðnum, jafnvel þá sem kysu að standa utan félagsins og tilheyra öðrum stéttarfélögum. Málið var fullkomlega vanhugsað, enda var ákveðið að taka ákvæðið út.
Annað atriði sem var gagnrýnt hvað harðast kvað á um rétt sáttasemjara til að leggja miðlunartillögu fyrir félög með lausa samninga þótt þau ættu ekki í vinnudeilu, en þar með hefði í raun verið hægt að svipta félög samningsrétti. Lagastofnun Háskóla Íslands komst að þeirri niðurstöðu að þetta ákvæði, ásamt því hvernig greiða skyldi atkvæði um miðlunartillögu, bryti í bága við samþykkt ILO nr. 98, eins og hún hefur verið túlkuð af félagafrelsisnefnd ILO. Þessi ákvæði voru tekin út og haldið í texta núgildandi laga nema hvað ákveðin skilyrði þurfa að vera til staðar svo að sáttasemjari geti lagt fram miðlunartillögu.
Þá var lögþvingað vald samninganefnda gagnrýnt harðlega og spurt hvers vegna væri verið að rústa því lýðræðislega kerfi sem þróast hefur í áranna rás. Samkvæmt frumvarpinu hefur samninganefnd umboð til að setja fram tillögur að samningi, taka þátt í samningaviðræðum og undirrita kjarasamning fyrir hönd hlutaðeigandi félags eða samtaka. Einnig getur sameiginleg samninganefnd ákveðið að efna til sameiginlegrar atkvæðagreiðslu fleiri félaga eða sambanda. Hér er um að ræða vald sem samninganefndir hafa ekki haft hingað til og þar sem lög munu kveða á um vald samninganefnda geta félagsfundir ekki takmarkað það umboð. Þetta telur ASÍ grófa íhlutun í innri mál stéttarfélaga og síst til að auka lýðræði, sem er þó yfirlýstur tilgangur frumvarpshöfunda. Varðandi þetta atriði er vísað til umsagnar ASÍ, bls. 27. Enn eitt atriði sem gagnrýnt er harðlega er boðun vinnustöðvana og atkvæðagreiðslur um þær. Hingað til hefur félagsfundur veitt trúnaðarmannaráði eða öðrum þar til bærum aðila heimild til að boða til vinnustöðvunar og þar með að vega og meta hvenær rétt sé að boða hana. Nú hafa slíkar heimildir verið afnumdar og tekið upp svipað fyrirkomulag og verið hefur í gildi meðal opinberra starfsmanna, nema hvað þar er kveðið á um mun meiri þátttöku. Með þessari lagasetningu er verið að afnema þann sveigjanleika sem hingað til hefur verið til staðar og telja má nánast ómögulegt að grípa til samúðarverkfalls eða skyndiverkfalla vegna þess hve þungt verður í vöfum að ákveða þau. Þarna er að dómi minni hlutans um óeðlilegar hindranir að ræða sem kunna að valda löngum verkföllum, rétt eins og raunin hefur orðið meðal opinberra starfsmanna.
Síðasta atriðið, sem minni hlutinn gagnrýnir og enn stendur eftir í frumvarpinu, varðar viðræðuáætlanir. Upphafleg hugmynd starfshóps félagsmálaráðherra var sú að heildarsamtök gerðu viðræðuáætlun til þess að gera samningaviðræður skilvirkari. Þar sem lögfesting „samflotsins“ er fokin út í veður og vind er samningsrétturinn sem fyrr hjá einstökum félögum. Sú lögþvingun, sem á sér stað verði frumvarpið samþykkt, mun leiða til þess að gera þarf hundruð ef ekki þúsundir viðræðuáætlana. Einn af forustumönnum verkalýðshreyfingarinnar sagði á fundi nefndarinnar að í næstu samningalotu yrði að gera 5.000–8.000 viðræðuáætlanir sem eflaust kæmi í hlut sáttasemjara vegna þess hvernig málið er vaxið. Hvernig er embætti sáttasemjara undir það búið? Þessi ágæta hugmynd, sem var eitt af fáu góðu sem var að finna í upphaflegu frumvarpi, kemur þar með að litlu gagni.
Verður nú vikið nánar að breytingartillögum meiri hlutans og þeim ákvæðum sem eftir standa.
Breytingartillögur meiri hlutans.
1. gr. Ákvæðið um vinnustaðarfélögin er fellt út, en ekki er tekið á því hvort rétt er að breyta ákvæðum um að félagssvæði skuli vera minnst eitt sveitarfélag. Lagastofnun benti á að þetta stæðist vart gagnrýni félagafrelsisnefndar ILO, en samhljóða ákvæði er í núgildandi lögum. Þetta atriði hefði þurft að kanna nánar.
2. gr. Í vinnu nefndarinnar hefur verið hringlað mikið með svokallaða atkvæðaþröskulda en hvað varðar atkvæðagreiðslur um kjarasamninga fór meiri hlutinn í hring og endaði aftur í 20% þátttöku. Í upphaflegu frumvarpi var gert ráð fyrir að í kjarasamningi sem ekki væri búið að samþykkja væri ákveðið hvernig greiða ætti atkvæði um hann! Þessu er nú breytt þannig að hægt er að semja um það hverjir greiða skuli atkvæði þegar samningur nær til hluta félagsmanna. Þá er lagt til nýtt ákvæði um vinnustaðarsamninga en þá skal bera sameiginlega undir atkvæði allra félagsmanna sem hann tekur til.
Vinnustaðarsamningar hafa tíðkast um árabil hér á landi en það gefur auga leið að til þess að þeir gangi upp verða allir að vera sáttir við þá. Í flestum tilvikum hefur hvert félag greitt atkvæði um vinnustaðarsamninginn en því fylgir að sjálfsögðu mikil ábyrgð. Á síðasta ári var gerður vinnustaðarsamningur í álverinu í Straumsvík og heyrði þá til tíðinda að atkvæði voru greidd sameiginlega um hann en um það náðist samkomulag á meðal samningsaðila! Hætt er við að með því að lögbinda sameiginlega atkvæðagreiðslu taki lítil stéttarfélög ekki þá áhættu að fara út í vinnustaðarsamninga ef þau geta ekki varið rétt sinn gagnvart mun stærri félögum sem hugsanlega tækju ekki tillit til sérmála sem kynnu að snerta lítinn hóp. Verði þetta ákvæði samþykkt svona kann það að koma í veg fyrir frekari vinnustaðarsamninga.
4. gr. Í greininni er fjallað um boðun vinnustöðvunar og er lagt til að þátttaka í atkvæðagreiðslu um vinnustöðvun verði að vera 20%, hvort sem um er að ræða heilt félag eða hluta félagsmanna. Þrátt fyrir verulega slökun á skilyrðum frá upphaflegu frumvarpi er minni hlutinn andvígur afskiptum löggjafans af því hvernig félög skuli greiða atkvæði um vinnustöðvun og telja að það eigi að vera á valdi félaganna að ákveða það eða semja um slíkt í frjálsum samningum. Þá er lagt til að heimilt verði að fresta boðaðri vinnustöðvun einu sinni eða oftar um allt að 28 daga með þriggja sólarhringa fyrirvara. ASÍ telur að einmitt þetta ákvæði muni leiða til þess að verkfallsvopninu verði fremur beitt en ella. „Um slíkt munu verkalýðsfélögin aldrei semja nema því aðeins að kjarasamningur sé í burðarliðnum og við núverandi aðstæður er verkfalli ævinlega frestað ef svo stendur á“ segir í umsögn ASÍ (bls. 28) og má einu gilda hvort um er að ræða 14 daga eða 28. Hver er tilgangurinn með þessu ákvæði?
5. gr. Í umsögnum og umræðum var margsinnis bent á ákvæði 5. gr. frumvarpsins þar sem fjöldauppsögn var líkt við vinnustöðvun, en að sjálfsögðu geta verið gildar ástæður fyrir því að hópur starfsmanna ákveður að segja upp störfum. Þar má t.d. hugsa sér heila skipshöfn sem segði upp vegna óánægju með framkomu skipstjóra, en fráleitt væri að líta á slíkt sem ólöglega vinnustöðvun. Meiri hlutinn féllst á að breyta þessu, enda mátti leiða að því rök að ákvæðið, eins og það var upphaflega orðað, bryti í bága við 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi.
6. gr. Lagðar eru til breytingar á greininni í samræmi við gagnrýni Lagastofnunar sem eins og áður sagði taldi ákvæði i-liðar brjóta í bága við samþykkt ILO nr. 98. Þar með stendur eftir regla núgildandi laga um miðlunartillögur nema hvað kveðið er á um þau skilyrði sem verða að vera til staðar til að sáttasemjari megi leggja fram slíka tillögu. Í l-lið er lagt til hvaða reglur skuli gilda til að fella miðlunartillögu. Þar er gert ráð fyrir að meiri hluti þeirra sem greiða atkvæði verði að vera á móti og að neiatkvæðin verði að vera fleiri en fjórðungur þeirra sem eru á atkvæða- eða félagaskrá. Í áliti Lagastofnunar segir um þennan lið eins og hann var í upphaflegu frumvarpi: „Sú atkvæðaregla sem þarna er sett er sérstök að því leyti að miðlunartillaga gildir nema þriðjungur atkvæðisbærra felli hana. Vikið er sem sagt frá einfaldri meirihlutareglu um samþykki. Þetta veldur því að mjög torvelt verður að fella miðlunartillögu og er hætta á að það teljist ekki samrýmast rétti manna til frjálsra samninga samkvæmt alþjóðasáttmálum. Hliðstæð regla gildir í Danmörku þar sem að vísu er áskilið að 35% atkvæðisbærra manna þurfi til að fella tillögu, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 599/1971, um sáttastörf í vinnudeilum. Regla þessi hefur sætt nokkurri gagnrýni í Danmörku og hefur því m.a. verið haldið fram að samkvæmt henni sé nær ógjörningur að fella miðlunartillögu“ (bls. 26). Hver er munurinn á þriðjungi og fjórðungi út frá þeirri röksemdafærslu að meiri hlutinn eigi að ráða og að virða skuli frjálsan samningsrétt?
Niðurstöður.
Eins og fram kemur hér að framan hafa verið gerðar miklar breytingar á frumvarpinu þótt enn standi margt eftir sem verkalýðshreyfingin hefur gagnrýnt og getur ekki sætt sig við fremur en minni hluti félagsmálanefndar. Breytingarnar, sem boðaðar eru á frumvarpinu, sýna betur en flest annað hve frumvarpið var illa unnið og vanhugsað. Breytingarnar eru til lítilla bóta því eftir stendur að heildarhugsun er engin og markmiðin löngu glötuð. Um er að ræða lagasetningu sem varðar innra skipulag stéttarfélaga og það hvernig þau taka á samningamálum og boðun vinnustöðvunar. Ekki hefur verið hlustað á aðvörunarorð opinberra starfsmanna sem hafa reynslu af því að nota skriflegar atkvæðagreiðslur og boða vinnustöðvarnir á ákveðnum degi sem erfitt hefur reynst að breyta vegna þess hve þungar atkvæðagreiðslur eru í vöfum. Alþjóðavinnumálastofnunin (ILO) hefur gert athugasemdir við það hve réttur opinberra starfsmanna er takmarkaður og verður fróðlegt að sjá hvaða dóm stofnunin fellir um þessi lög, því að afar líklegt er að þau verði kærð til hennar. Því miður munu þessi afskipti ríkisvaldisins af innri málum verkalýðshreyfingarinnar, vinnubrögðin og þær takmarkanir sem verið er að setja verkalýðsfélögunum verða til þess að setja vinnumarkaðinn á annan endann og ógna þeim stöðugleika sem hér hefur ríkt um árabil. Hvert einasta verkalýðsfélag mun verða að breyta samþykktum sínum og skipulagi til samræmis við þessi lög án þess að hafa haft neitt um breytingarnar að segja.
Í fyrsta sinn um árabil ákveður ríkisstjórn að rjúfa það þríhliða samstarf sem ríkt hefur milli verkalýðshreyfingar, atvinnurekenda og ríkisvalds með einhliða lagasetningu sem er því og atvinnurekendum þóknanleg.
Árið 1992 lýsti þáverandi félagsmálaráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, því yfir fyrir hönd þáverandi ríkisstjórnar í bréfi til framkvæmdastjóra Evrópuráðsins að ríkisstjórnin hefði „ekki í hyggju að grípa til neinna þeirra aðgerða sem kunna að raska því jafnvægi sem ríkt hefur í samskiptum aðila vinnumarkaðarins undanfarin 50 ár“. Þetta bréf var dómsgagn í máli sem rekið var fyrir mannréttindadómstóli Evrópuráðsins gegn íslenska ríkinu og er yfirlýsing til aðila sem vildu kanna hvort íslenska ríkið væri brotlegt við mannréttindasáttmála Evrópu. Við hljótum að líta svo á að slík yfirlýsing hafi mikið gildi þegar horft er á stöðu verkalýðshreyfingarinnar og samskipti á vinnumarkaði. Ný ríkisstjórn getur ekki breytt um stefnu nema innan ramma laga og alþjóðasáttmála. Því hljóta ríkar ástæður að þurfa að liggja til grundvallar breytingum á lögum um stéttarfélög og vinnudeilur. Hvaða ástæður ógna öryggi almennings eða ríkis? Þarf að koma í veg fyrir óspektir og glæpi? Þarf að vernda heilbrigði og siðgæði landsmanna eða vernda frelsi og réttindi annarra? Þetta eru þau skilyrði sem þurfa að vera til staðar þannig að heimilt sé að takmarka félagafrelsi og þau eru alls ekki fyrir hendi í dag. Hér er ríkisstjórnin einfaldlega komin á ystu nöf. Hún ætlar sér að setja lög sem ótvírætt fela í sér afskipti af innri málum og innra skipulagi verkalýshreyfingarinnar. Ekki er hægt að skoða þetta mál öðruvísi en með því að tengja það við aðgerðir núverandi ríkisstjórnar gegn opinberum starfsmönnum, einkavæðingu ríkisfyrirtækja með tilheyrandi réttindaskerðingu starfsmanna, skertum áhrifum framhaldsskólakennara o.s.frv. sem allt ber með sér það hugarfar og hugmyndafræði valdsins sem við höfnum.
Samskipti stéttarfélaga og viðsemjenda þeirra eiga að ráðast í frjálsum samningum og án óþarfrar íhlutunar stjórnvalds. Þar er samráð og samvinna, ásamt virðingu við réttindi og skyldur aðila, besta leiðin til að tryggja frið, bætt kjör og betri rekstur jafnt almennra fyrirtækja sem ríkisstofnana.
Minni hlutinn hafnar þeirri leið sem farin er í þessu frumvarpi og ítrekar að hér er um brot að ræða á þeim hefðum sem ríkt hafa á íslenskum vinnumarkaði jafnframt því sem verið er að brjóta alþjóðasamþykktir um félagafrelsi sem Íslendingar eru aðilar að. Því leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Ágúst Einarsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur áliti þessu.
Alþingi, 17. maí 1996.
Kristín Ástgeirsdóttir,
Bryndís Hlöðversdóttir.
Rannveig Guðmundsdóttir.
form., frsm.
Eftirtalin fylgiskjöl fylgja nefndarálitinu:
Umsögn ASÍ.
Umsögn Verkamannafélagsins Dagsbrúnar og Sjómannafélags Reykjavíkur.
Álit Lagastofnunar Háskóla Íslands.
Umsögn Þjóðhagsstofnunar.
Samantekt nefndadeildar á umsögnum um frumvarpið.
Jafnframt skal bent á umsögn BHM sem fylgdi umsögn um frumvarp til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en henni var dreift sérstaklega til allra þingmanna.
