Ferill 366. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.
120. löggjafarþing. – 366 . mál.
1091. Nefndarálit
um frv. til l. um náttúruvernd.
Frá minni hluta umhverfisnefndar.
1. Inngangur.
Frumvarpi til laga um náttúruvernd var vísað til umhverfisnefndar 11. mars 1996. Frumvarpið var sent til umsagnar og komu fram við það margar athugasemdir. Í nefndaráliti meiri hluta umhverfisnefndar er getið umsagnaraðila og þeirra sem komu á fund nefndarinnar. Af hálfu ýmissa umsagnaraðila og viðmælenda nefndarinnar kom fram það sjónarmið að rétt hefði verið að endurskoða efni laganna í heild í stað þess að taka einn kafla þeirra sérstaklega út úr, þ.e. stjórnunarþáttinn. Undir það sjónarmið tekur minni hluti nefndarinnar. Þar við bætist að mikið skortir á að fyrirliggjandi frumvarp fengi eðlilega umræðu og athugun í nefndinni. Þrátt fyrir nokkrar breytingartillögur af hálfu meiri hlutans úir og grúir af stórum og smáum atriðum sem breyta þyrfti í frumvarpinu til að það teldist frambærilegt. Þar fyrir utan er í frumvarpinu fjöldinn allur af úreltum ákvæðum sem lítið sem ekkert hefur verið fjallað um og óeðlilegt er að Alþingi fari nú að leggja blessun yfir í atkvæðagreiðslu.
Með vísan til framangreindra atriða er minni hluti nefndarinnar andvígur lögfestingu frumvarpsins og gerir tillögu um að því verði vísað til ríkisstjórnarinnar með það að markmiði að heildstæð endurskoðun á lögum um náttúruvernd fari fram sem fyrst.
2. Núverandi náttúruverndarlöggjöf og atrennur til breytinga.
Gildandi lög um náttúruvernd eru frá árinu 1971 og hafa aðeins einu sinni verið gerðar á þeim teljandi breytingar, þ.e. í tengslum við stofnun umhverfisráðuneytis árið 1990. Það segir sig sjálft að löggjöf sem gilt hefur í aldarfjórðung þarfnast endurskoðunar, ekki síst þegar um er að ræða málaflokk eins og náttúruvernd þar sem mikið hefur verið að gerast á alþjóðavísu. Löggjöfin frá 1971 vísaði í ýmsum greinum fram á veg, ekki síst varðandi tengsl Náttúruverndarráðs við almannasamtök og vettvang áhugamanna. Það var stórt skref frá því að fulltrúar í Náttúruverndarráði væru tilnefndir af stofnunum, eins og gerðist samkvæmt lögum um náttúruvernd frá 1956, yfir í að láta náttúruverndarþing kjósa sex af sjö fulltrúum í ráðið. Þessi skipan hefur gefið góða raun og með henni tekist að virkja krafta áhugafólks sem lagt hefur á sig mikla og óeigingjarna vinnu í þágu ráðsins. Ákvæðin um friðlýsingar og verndun lands hafa líka gefist býsna vel og eru enn engin hindrun í vegi skynsamlegra ákvarðana.
Ýmsir aðrir þættir löggjafarinnar frá 1971 voru miður vel heppnaðir og jafnvel afturför frá eldri löggjöf. Á það sérstaklega við um almannarétt og ákvæði um efnistöku þar sem þröng eignarréttarsjónarmið setja svip sinn á löggjöfina. Þeim ákvæðum er hins vegar í engu breytt með tillögum meiri hlutans og ef eitthvað er stigin skref til baka, m.a. um rétt til aksturs utan vega.
Nokkrar atrennur hafa verið gerðar til að endurskoða lögin um náttúruvernd. Þannig lagði menntamálaráðherra á 107. löggjafarþingi 1984–85 fram frumvarp til nýrra laga sem fólu í sér nokkrar breytingar að tillögu þáverandi Náttúruverndarráðs. Á árinu 1991 skipaði Eiður Guðnason þáverandi umhverfisráðherra nefnd m.a. með fulltrúum tilnefndum af þingflokkum til að endurskoða lögin. Nefndin var komin vel á veg með verkefni sitt þegar Össur Skarphéðinsson, sem tók við af Eiði sumarið 1993, ákvað að leggja hana af og fól embættismönnum innan ráðuneytis að endurskoða lögin að hluta til. Komu þannig fram tvö frumvörp til breytinga á lögum um náttúruvernd á 117. og 118. löggjafarþingi en hvorugt þeirra varð útrætt. Meðal þess sem þeim var fundið til foráttu var að ekki væri um heildstæða endurskoðun laganna að ræða. Síðara frumvarpið (123. mál á 118. löggjafarþingi) var nokkuð breytt frá hinu fyrra, en einnig við það komu fram miklar athugasemdir, m.a. frá Náttúruverndarráði og Ferðafélagi Íslands.
3. Hvers vegna ekki heildarendurskoðun nú?
Frumvarpið sem nú liggur fyrir er sama annmarka háð og tvær fyrri atrennur að breytingum á lögunum, aðeins er tekið á takmörkuðum þáttum en aðrir látnir óhreyfðir, þar á meðal þeir sem mest eru úr takt við tímann og áður er getið. Í stað þess að flytja frumvarpið sem breytingartillögur við gildandi lög er flutt frumvarp til nýrra laga og mætti af því draga þá ályktun að um heildarendurskoðun væri að ræða. Þótt breytingar samkvæmt frumvarpinu varði stjórnunarþátt náttúruverndar eru þær engan veginn takmarkaðar við hann, en kylfa virðist ráða kasti um það hvar gripið er niður. Þetta er ekki aðeins órökrænt heldur býður upp á handahóf og ósamræmi sem gætir líka víða um málsmeðferð.
Í umsögn sinni um frumvarpið segir stjórn Ferðafélags Íslands m.a.:
„Telja verður að réttara hefði verið að semja nýtt og heildstætt frumvarp til náttúruverndarlaga þar sem tekið væri skipulega á öllum þeim þáttum, sem endurskoðunar þarfnast, heldur en breyta einungis vissum atriðum, einkum varðandi stjórnunarþáttinn, svo sem lagt er til í frumvarpi því, sem hér er til umræðu. Verður ekki betur séð en þetta hefði hæglega mátt gera nú — og varði þá litlu þótt frumvarpsgerðin hefði af þeim sökum tafist um nokkra mánuði.“
Landvarðafélag Íslands segir m.a. í skriflegri umsögn til nefndarinnar:
„Í þriðja skiptið á jafnmörgum árum liggur fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á náttúruverndarlögum. Þótt frumvarp það sem hér er fjallað um sé í ýmsum atriðum frábrugðið fyrri breytingartillögum er miður að sjá að það hefur erft marga galla þeirra. Landvarðafélagið hefur áður bent á að óskynsamlegt sé að taka stjórnunarþáttinn einan fyrir eins og hér er gert. Meginmarkmið náttúruverndarlaga hlýtur að vera náttúruvernd, sbr. 1. gr. laga nr. 47/1971, og samkvæmt því ætti stjórnunarþátturinn að fela í sér aðferðir til að ná fram þeim markmiðum. Það verður æ ljósara eftir því sem frumvörpin verða fleiri að náttúruverndarlögum verður ekki breytt með viðunandi hætti fyrr en lögin eru tekin til heildarendurskoðunar. Tilgangur laganna er ekki að fjalla um stofnanir og skipan þeirra heldur kveða á um vernd íslenskrar náttúru til handa núlifandi og komandi kynslóðum og aðeins í þeim tilgangi verður tilvist stofnananna réttlætt.
Umhverfisráðherra hefur fullyrt, eins og frumvarpið gerir reyndar að skyldu, að náttúruverndarlög verði endurskoðuð í heild sinni innan tveggja ára frá næstu áramótum. Ekki verður séð að breyting á stjórnunarþættinum sé í neinu svo brýn að hún geti ekki beðið þangað til að þeirri heildarúttekt er lokið. Er með því tryggt að ekki verði þrengt að þeim möguleikum sem opnir eru til breytinga, eins og hætt er við ef búið er að skipta verkefnum milli aðila og festa stjórnunarþætti í lögum. Hagræðið af því að breytingar þessar séu samstíga má telja augljóst.
Það er því, í ljósi þess sem að framan er sagt, tillaga okkar að breyting á náttúruverndarlögum bíði þess að heildarendurskoðun laganna sé lokið. Sú vinna hefst á allra næstu dögum, eins og kom fram í ræðu umhverfisráðherra við flutning frumvarpsins. Má nota þetta tækifæri til að koma því á framfæri að Landvarðafélag Íslands er boðið og búið að aðstoða við þá endurskoðun, með hverjum þeim hætti sem æskt gæti verið.“
Undir þessi sjónarmið stjórnar Ferðafélagsins og Landvarðafélagsins tekur minni hlutinn heils hugar.
Í umsögn frá stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga koma fram margar efnislegar athugasemdir við frumvarpið og er niðurstaða stjórnarinnar sú að „eindregið er lagst gegn samþykkt frumvarpsins“ og mælist stjórn sambandsins til að við frekari umfjöllun málsins verði tekið tillit til sjónarmiða sem hún setur fram um einstök atriði.
Þess ber að geta að við samningu frumvarpsins var í engu haft samráð eða leitað eftir sjónarmiðum þingflokka í stjórnarandstöðu heldur einvörðungu kvaddir til stjórnarþingmenn að undirbúa tillögur að endurskoðun laganna. Síðan hefur verið látið að því liggja af hálfu umhverfisráðherra að við frekari endurskoðun laganna vilji hann hafa annan hátt á. Það viðhorf hefði betur fyrr fram komið því að við undirbúning mála sem þessara er eðlilegt að laða fram sjónarmið sem flestra og leita síðan viðunandi niðurstöðu.
4. Málsmeðferð meiri hluta nefndarinnar.
Málsmeðferð af hálfu meiri hluta umhverfisnefndar bætir ekki úr því sem áfátt var við undirbúning frumvarpsins. Málið var tekið úr nefnd hálfunnið 7. maí sl. þvert ofan í óskir fulltrúa stjórnarandstöðunnar um efnislega yfirferð, sem var langt frá því að vera lokið. Aðeins hafði verið farið yfir 13 greinar frumvarpsins og umsagnir við þær en frumvarpið telur 41 gr. — Með þessari málsmeðferð meiri hlutans er allt annað uppi á teningnum en verið hefur í umhverfisnefnd það sem af er kjörtímabilinu. Þar hefur hingað til verið leitað samstöðu um afgreiðslu oft flókinna stjórnarfrumvarpa og minni hlutinn lagt mikið til efnislegrar niðurstöðu og samhljóða breytinga á þeim málum.
5. Þörf á frekari endurskoðun stjórnkerfis í umhverfismálum.
Fulltrúar þeir sem skipa minni hluta nefndarinnar voru í hópi þeirra sem á sínum tíma hvöttu eindregið til stofnunar umhverfisráðuneytis. Alls 18 ár liðu frá því að fyrst komu fram tillögur um stofnun þess þar til ráðuneytið varð til. Ástæðan var römm andstaða af hálfu Sjálfstæðisflokksins, sem og innan ýmissa stofnana. Gætir þessa enn og kemur það með vissum hætti fram í fyrirliggjandi frumvarpi, þótt ekki varði það tilvist sjálfs ráðuneytisins.
Talsvert vantar á að framkvæmdar hafi verið æskilegar breytingar í Stjórnarráðinu og stofnunum þess með tilliti til nýrra viðhorfa í umhverfismálum. Þetta á ekki síst við um verndun náttúrulegra auðlinda lands og sjávar. Við stofnun umhverfisráðuneytisins árið 1990 var til bráðabirgða kveðið á um samstarf umhverfisráðuneytis og landbúnaðarráðuneytis að gróðurvernd, skógvernd og uppgræðslu. Tilskilið var að umhverfisráðherra skyldi í samráði við landbúnaðarráðuneyti beita sér fyrir endurskoðun á lögum um Landgræðslu ríkisins og Skógrækt ríkisins. Þessi endurskoðun hefur enn ekki farið fram og lítið verið látið reyna á ákvæði náttúruverndarlaga um samstarf þessara ráðuneyta. Í stað þess að reynt sé að greiða úr flækjunni endurspeglar 18. gr. frumvarpsins óbreytta stöðu þessara mála.
Eðlilegt er að umhverfisráðuneytið fari með verndun og eftirlit gróðurríkis landsins, þar með talið skipulag landnota. Landbúnaðarráðuneytið fari hins vegar með það er varðar landbúnað sem atvinnuveg á grundvelli landnotaskipulags, þar á meðal landgræðslu á búnaðarsvæðum, svo og bændaskógrækt. Á sama hátt væri eðlilegt að greina á milli almennra hafrannsókna og mats á lífrænum auðlindum innan íslenskrar lögsögu annars vegar og hins vegar stjórnunar fiskveiða á grundvelli ákvörðunar um heildarveiði.
Til álita kemur að færa fleiri þætti undir umhverfisráðuneyti, t.d. þjóðminjavörslu.
6. Stjórnunarþáttur frumvarpsins.
Mikið vantar á að þær tillögur sem felast í frumvarpinu um svonefndan stjórnunarþátt náttúruverndar séu heildstæðar og í rökrænu samhengi. Þannig eru tengsl og verkaskipting milli Náttúruverndar ríkisins, náttúruverndarnefnda og stofnana í kjördæmum, svo og Náttúruverndarráðs, afar grautarleg og illa skilgreind. Tengslin við samtök áhugamanna um náttúruvernd eru veikt til muna frá því sem kveðið er á um í gildandi lögum.
Ekki er í frumvarpinu fjallað um rannsóknir í þágu náttúruverndar og æskileg tengsl Náttúruverndar ríkisins og náttúruverndarnefnda við rannsóknastofnanir. Ákvæði um fræðslu um náttúruvernd og um eftirlit eru um margt óljós og sundurlaus. Eftirfarandi kemur fram í umsögn fjármálaráðuneytis við frumvarpið: „Í ljósi stefnu umhverfisráðuneytis að heildarkostnaður við Náttúruvernd ríkisins eigi að rúmast innan fjárhagsramma Náttúruverndarráðs, sbr. umfjöllun í 1. og 2. lið umsagnarinnar, er það mat fjármálaráðuneytis að frumvarp þetta þurfi ekki að leiða til kostnaðarauka fyrir ríkissjóð, verði það óbreytt að lögum.“ Þannig felst ekki í frumvarpinu neitt fyrirheit um bætta fjárhagsstöðu fyrir það málasvið sem það tekur til. Nánar er vikið að einstökum þáttum frumvarpsins hér á eftir.
7. Hlutverk Náttúruverndar ríkisins.
Ekki er óeðlilegt að sett verði á fót stofnun á vegum ráðuneytisins til að vinna að náttúruverndar- og útivistarmálum í samvinnu við aðra aðila. Er það hliðstætt því sem gert hefur verið með Hollustuvernd ríkisins á sviði mengunarmála og margháttaðs eftirlits. Hins vegar virðist sem hér sé einvörðungu um formbreytingu að ræða þar sem hin nýja stofnun yfirtaki skrifstofu Náttúruverndarráðs og í stað ráðsins verði sett sérstök stjórn yfir „stofnunina“.
Þrátt fyrir upptalningu í mörgum liðum á hlutverki stofnunarinnar skv. 5. gr. vantar mikið á að ljóst sé hvernig ráðgert sé að haga starfsemi hennar. Engin drög liggja fyrir að reglugerðum samkvæmt frumvarpinu, t.d. að því er varðar eftirlitshlutverk Náttúruverndar ríkisins. Er því verkefni vísað til væntanlegrar stjórnar sem er ætlað að semja drög að slíkri reglugerð sem ber að gefa út fyrir árslok 1996, verði frumvarpið að lögum. Minni hlutinn tekur eindregið undir gagnrýni um frumvarpið í umsögn fjármálaráðuneytis þar sem segir: „Ekki liggur fyrir starfs- og rekstraráætlun fyrir hina nýju stofnun þar sem fjallað er um deildarskipulag, fjölda starfsmanna o.s.frv. en að mati fjármálaráðuneytis hefði gerð slíkrar áætlunar verið nauðsynlegur þáttur í undirbúningi lagasetningarinnar.“ Eðlilegt hefði verið að úr þessu væri bætt af hálfu ráðuneytis gagnvart þingnefndinni en það var því miður ekki gert.
Þá er rétt að vekja athygli á umsögn Landverndar sem bendir á „að þáttur útivistar í upptalningu á hlutverki Náttúruverndar ríkisins virðist alveg fyrir borð borinn“.
8. Á samgönguráðherra að stjórna náttúruvernd?
Ákvæði frumvarpsins um stjórn Náttúruverndar ríkisins eru með miklum endemum. Samkvæmt þeim og breytingartillögu meiri hlutans á fimm manna stjórn skipuð af umhverfisráðherra að hafa „undir yfirstjórn ráðherra æðsta vald í málefnum Náttúruverndar ríkisins“. Umhverfisráðherra skipar þrjá stjórnarmenn án tilnefningar og í reynd einnig þann fjórða þótt sá eigi að formi til að tilnefnast af Náttúruverndarráði. Skv. 11. gr. tilnefnir umhverfisráðherra formann Náttúruverndarráðs, sem líklegt er að taki sæti í stjórn stofnunarinnar fyrir hönd ráðsins. Fimmti stjórnarmaðurinn er síðan tilnefndur af samgönguráðherra, „en undir hann heyra öll samgöngumál, m.a. öll vegagerð, auk ferðamála. Er því eðlilegt að hann tilnefni einn stjórnarmann stofnunarinnar“, eins og segir í athugasemdum frumvarpsins við þetta sérkennilega ákvæði. Samkvæmt þessu fær samgönguráðherra, einn fagráðherra, sérstakan íhlutunarrétt um náttúruvernd með því að tilnefna fulltrúa sinn í stjórn Náttúruverndar ríkisins!
Um þetta segir m.a. í umsögn Landverndar: „Ekki verður séð að meiri ástæða sé til að samgönguráðherra skipi mann í stjórn Náttúruverndar ríkisins en t.d. landbúnaðarráðherra (landgræðsla og skógrækt og verndun slíkra svæða), menntamálaráðherra (verndun menningarminja) eða heilbrigðisráðherra (útivist, heilbrigði, forvarnir).“
Minni hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og telur með öllu óeðlilegt að önnur ráðuneyti fái sérstaka aðstöðu öðrum fremur til íhlutunar um málefni ríkisstofnunar sem heyrir undir umhverfisráðuneytið. Tengsl sem vera þurfa innan stjórnarráðsins á sviði umhverfismála á að tryggja með öðrum hætti, þ.e. með sérstakri samstarfsnefnd ráðuneyta ef þurfa þykir.
Þá er rétt að benda á að skv. 11. gr. frumvarpsins er Ferðamálaráði ætlað að tilnefna fulltrúa í Náttúruverndarráð og verður sá fulltrúi væntanlega að jafnaði formaður eða varaformaður Ferðamálaráðs, báðir tilnefndir af samgönguráðherra, sem þannig er tvívaldaður gagnvart aðalstofnun umhverfisráðuneytisins um náttúruverndarmál.
Engar samræmdar reglur eða hefðir gilda um stjórnir stofnana Stjórnarráðsins. Sumar þeirra hafa enga stjórn heldur heyra milliliðalaust undir viðkomandi ráðuneyti. Sá háttur gæti vissulega komið til greina í þessu tilviki, enda yrði þá umhverfisráðuneytið sérstaklega styrkt að mannafla til að fagleg tengsl við Náttúruvernd ríkisins náist. Sá háttur er a.m.k. vænlegri en sá bastarður sem hér er lagt upp með.
Í umsögnum til nefndarinnar komu fram ýmis viðhorf til skipunar stjórnar. Náttúruverndarráð gerði að tillögu sinni að að ráðherra skipi „Náttúruvernd ríkisins þriggja manna framkvæmdastjórn úr hópi fulltrúa í Náttúruverndarráði“. Ferðafélag Íslands tók í sama streng í umsögn um fyrri frumvörp. Stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga „leggst gegn því að stofnuninni verði komið á fót en verði það gert er óeðlilegt annað en sveitarfélögin eigi fulltrúa í stjórn hennar“. Landvarðafélag Íslands telur að aðrir stjórnarmenn en formaður skipaður af ráðherra ættu „að vera tilnefndir af aðilum sem hafa þekkingu á sviði náttúruverndar og/eða á sviði umsjónar og reksturs náttúruverndarsvæða. Ekki verða séð nein haldbær rök fyrir því að samgönguráðherra skipi einn stjórnarmanna Náttúruverndar ríkisins“. Náttúrufræðistofnun Íslands segir um tilnefningu samgönguráðherra: „Ekki verður séð hvers vegna þessum málaflokkum [samgöngumál og ferðamál] er gert hærra undir höfði að þessu leyti en t.d. sjávarútvegs-, iðnaðar, orku- eða landbúnaðarmálum, sem varða náttúruvernd miklu. Eðlilegra væri að mati stofnunarinnar að tryggja aðild starfsmanna Náttúruverndar ríkisins að stjórninni.“
Þá var í nefndinni bent á þann hátt sem hafður er á skipan stjórnar Hollustuverndar ríkisins, en í henni eiga m.a. sæti tveir fulltrúar kosnir af Alþingi.
Fjölmargt er óljóst um verksvið stjórnar Náttúruverndar ríkisins, ekki síst það er snertir fagleg náttúruverndarmál. Samkvæmt breytingartillögum meiri hluta nefndarinnar skal stjórnin hafa „undir yfirstjórn ráðherra æðsta vald í málefnum Náttúruverndar ríkisins“. Jafnframt er kveðið á um að „Náttúruverndarráð veitir Náttúruvernd ríkisins faglega ráðgjöf“. Ráðherra á að setja „í reglugerð nánari fyrirmæli um hlutverk og starfsskyldur forstjóra og stjórnar, svo og um innra skipulag stofnunarinnar“. Stjórnin á samkvæmt ákvæði til bráðabirgða að taka þegar í stað til starfa „og skal hún undirbúa starfsemi stofnunarinnar“.
Allt ber hér að sama brunni. Yfirstjórn stofnunarinnar er illa fyrir komið samkvæmt tillögum meiri hlutans, verkaskipting óljós og til að kóróna vitleysuna er samgönguráðherra ætlað að vera hluti af „æðsta valdi í málefnum Náttúruverndar ríkisins“.
Ákvæði 4. gr. um hæfniskröfur til forstjóra Náttúruverndar ríkisins segja lítið. „Hann skal hafa sérþekkingu sem nýtist honum í starfi“, stendur þar. Þetta má augljóslega túlka á alla vegu, eins og dregið er fram í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands. Um það segir að forstjóri „þyrfti að hafa reynslu af stjórnunarstörfum og þekkingu á sviði náttúruverndarmála og náttúrufræða“. Undir það sjónarmið tekur minni hluti nefndarinnar. Sama máli gegnir um breytingartillögu meiri hlutans um hæfniskröfur til þjóðgarðsvarða skv. 7. gr. Eðlilegt hefði verið að gera kröfu um að þjóðgarðsvörður hafi þekkingu á náttúruvernd og reynslu af rekstri náttúruverndarsvæða, eins og bent er á m.a. í umsögn frá Landvarðafélagi Íslands. Með öllu er óljóst hvað felst í orðinu „sérþekking“ sem ásamt reynslu er sá mælikvarði sem samkvæmt tillögum meiri hlutans skal leggja á umsækjendur um starf þjóðgarðsvarðar.
9. Vanhugsað nefndakerfi.
Ákvæði frumvarpsins um náttúruverndarnefndir skv. 10. gr. eru í senn vanhugsuð, ekki líkleg til að skila miklu í þágu náttúruverndar og auk þess afar óljóst hvernig með skuli fara. Þetta er í engu samræmi við þá boðuðu stefnu umhverfisráðherra, sbr. athugasemdir með frumvarpinu, „að flytja ábyrgð á náttúruverndarmálum í auknum mæli heim í hérað“.
Full ástæða hefði verið til að endurskoða ákvæði gildandi laga um hlut einstakra svæða og landshluta að náttúruverndarmálum, en hér eru þau ákvæði tekin upp að mestu óbreytt. Samkvæmt ákvæðum 10. gr. ber sveitarstjórn eða héraðsnefnd að kjósa þriggja til sjö manna náttúruverndarnefnd. Náttúruverndarnefndir eru nú aðeins sums staðar starfandi á vegum sveitarfélaga eða héraðsnefnda, en fyrir breytingu á sveitarstjórnarlögum árið 1986 voru þær kosnar af kaupstöðum og sýslunefndum. Víða hafa sveitarfélög falið umhverfisnefndum eða sérstökum ráðum umfjöllun um umhverfismál í víðu samhengi. Þau geta ekki fallið undir ákvæði 10. gr. og verður hvert sveitarfélag að gera upp við sig hvort það kýs sérstaka náttúruverndarnefnd á sínum vegum eða tekur þátt í slíkri nefnd á vegum viðkomandi héraðsnefndar. Slíkt kerfi getur hæglega litið út eins og gatasigti í svæðisbundnum skilningi. Þó er náttúruverndarnefndum ætlað að „stuðla að náttúruvernd hver á sínu svæði“.
Stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga segir um þetta efni í umsögn til umhverfisnefndar:
„Brýnt er að efla áhuga og frumkvæði þeirra er næst vettvangi standa á náttúruvernd með því að færa þeim aukin völd og ábyrgð á málaflokknum. Eðlilegt væri að umhverfisráðuneytið og Alþingi hefðu forgöngu að valddreifingu með þeim hætti. Stefna frumvarpsins gengur í þveröfuga átt. Miðstýring umhverfisráðuneytisins er aukin og náttúruverndarnefndir sveitarfélaga og héraðsnefnda hafa einungis það hlutverk að stuðla að náttúruvernd með ábendingum og tillögugerð, sbr. 10. gr. frumvarpsins.“
Að mati minni hlutans væri rétt að koma á samræmdri, svæðisbundinni skipan þessara mála og hafa þá m.a. hliðsjón af umdæmum náttúrustofa með ríkisaðild sem víða eru að hefja störf í kjördæmum landsins. Þeim er ætlað umtalsvert hlutverk til stuðnings náttúruvernd, sbr. lög nr. 60/1992, en þess sér lítinn stað í frumvarpinu. Vel kæmi til greina að ætla landshlutasamtökum sveitarfélaga að kjósa í náttúruverndarnefndir, hverju á sínu svæði, og tengja þær starfslega við náttúrustofurnar eftir því sem þeim fjölgar. Eðlilegt væri þá einnig að veita frjálsum náttúruverndarsamtökum sem starfa á kjördæmisgrundvelli aðild að slíkum náttúruverndarnefndum. Væri þannig bætt að nokkru úr þeim mikla ljóði á þessu frumvarpi sem felst í því að draga úr möguleikum áhugamannafélaga um náttúruvernd til að hafa áhrif á starfsemi hins opinbera kerfis. Með þessu væri ekki verið að tengja framangreindar svæðisbundnar náttúruverndarnefndir við þær nefndir sveitarstjórna sem fyrir eru og sinna umhverfismálum eða náttúruvernd í þrengri merkingu í viðkomandi sveitarfélagi. Sjálfsagt er að auðvelda sveitarstjórnum samstarf og íhlutun um náttúruverndarmál og gæti það m.a. gerst með árlegum fundi fulltrúa frá umhverfisnefndum sveitarfélaganna í viðkomandi landshluta eftir atvikum með fulltrúum ráðuneytis og/eða Náttúruverndar ríkisins.
Athygli vekur að stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga telur „fráleitt ákvæði um að fulltrúar náttúruverndarnefnda haldi a.m.k. einn sameiginlegan fund með Náttúruvernd ríkisins á hverju ári“.
Í 9. gr. frumvarpsins er að finna heimild til handa Náttúruvernd ríkisins til „að fela náttúrustofum og náttúruverndarnefndum, sbr. 10. gr., að annast almennt eftirlit með náttúru landsins“. Ekki er ljóst af frumvarpinu hvað í slíku ákvæði felst en þó gert ráð fyrir samningum þar að lútandi sem ráðherra staðfestir. Svipuðu máli gegnir um „gjaldskrá [sem ráðherra setur] um kostnað vegna mannvirkjagerðar“ samkvæmt lokamálsgrein 9. gr. Eini staðurinn í frumvarpinu þar sem minnst er á mannvirkjagerð er í 23. gr., en ekki er til hennar vísað í þessu sambandi. Þannig eru mörg sértæk atriði í frumvarpinu óljós, en auðveldlega hefði mátt úr því bæta með eðlilegri yfirferð af hálfu nefndarinnar.
10. Náttúruverndarráð — samsetning og hlutverk.
Staða Náttúruverndarráðs og náttúruverndarþings er samkvæmt frumvarpinu gerbreytt frá því sem verið hefur. Þannig er að ráðinu búið starfslega og fjárhagslega að ekki verður séð að það geti sinnt margbrotnu hlutverki sem því þó er ætlað samkvæmt frumvarpinu.
Fulltrúum í Náttúruverndarráði er fjölgað úr sjö í níu. Hins vegar er þeim fulltrúum sem kjósa skal óbundið á náttúruverndarþingi fækkað úr sex í þrjá. Mikill meiri hluti fulltrúa í ráðinu yrði samkvæmt frumvarpinu skipaður af ráðherra, þar af fimm að fengnum tillögum frá jafnmörgum tilgreindum aðilum. Tveir þessara fulltrúa tengjast rannsóknastofnunum, þ.e. Náttúrufræðistofnun Íslands og Háskóla Íslands. Um hina eiga að gera tillögur Bændasamtök Íslands, Ferðamálaráð og skipulagsstjóri ríkisins. Síðastnefnda tilnefningin vekur m.a. athygli fyrir það að skipulagsstjóra er falið verkefni úrskurðaraðila samkvæmt lögum nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, en væntanlega mun Náttúruverndarráð iðulega vilja fjalla um slík efni. Þar með væri embætti skipulagsstjóra komið í óþægilega aðstöðu. Með þessari tilhögun er að nokkru horfið að þeirri skipan sem gilti um Náttúruverndarráð á tímabilinu 1956–71 og þótti þá gefast misjafnlega. Hins vegar er dregið stórlega úr möguleikum áhugamanna og frjálsra félagasamtaka til áhrifa innan ráðsins. Jafnframt minnka möguleikar landsbyggðarfólks til áhrifa á störf ráðsins. Þetta er ótvíræð öfugþróun, eins og víða gætir í frumvarpinu. Gengur sú stefna að draga úr samvinnu stjórnvalda við áhugasamtök um náttúruvernd þvert gegn því sem víðast hvar er á döfinni erlendis og áhersla er lögð á samkvæmt Ríó-ferlinu.
Í umsögn stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga segir m.a.: „Í 11. gr. er ákvæði um skipan Náttúruverndarráðs. Með tilliti til þess hlutverks sem sveitarfélögin hafa gegnt varðandi framkvæmd laga um náttúruvernd og frumkvæði þeirra og skyldur varðandi framkvæmd umhverfismála almennt er mjög sérkennilegt að þau skuli ekki eiga fulltrúa í Náttúruverndarráði.“
Í umsögn sinni til nefndarinnar gagnrýnir Landvarðafélag Íslands harðlega þá tilhögun sem frumvarpið felur í sér um skipan í ráðið og segir þar m.a.: „Að umhverfisráðherra skipi sex af níu ráðsmönnum verður að teljast í hæsta máta ólýðræðislegt. Auk þess verður ekki séð að neitt réttlæti það að Bændasamtök Íslands, ein þeirra samtaka sem sæti hafa átt á náttúruverndarþingi, skipi einn fulltrúa, frekar en Bandalag íslenskra skáta, Kvenfélagasamband Íslands eða t.d. Landvarðafélag Íslands. Með því fyrirkomulagi sem hingað til hefur verið hafa almenningi gegnum ýmis félagasamtök verið tryggð áhrif á stefnumótun í náttúruvernd. Þessi lýðræðislega leið er nú af tekin og er því mótmælt . . . Ljóst er að frumvarpið einkennist af skorti á grundvallarstefnumótun þar sem hvorki er í raun tekið mið af upphaflegum tilgangi laganna né heldur er búið að móta nýja stefnu. Er í því ljósi enn hvatt til að lögunum verði breytt sem heild, eftir vel ígrundaða endurskoðun en ekki hálft verk látið nægja.“
Með stofnun Náttúruverndar ríkisins verða rofin þau tengsl sem Náttúruverndarráð hefur til þessa haft við framkvæmdarvaldið með rekstri skrifstofu á sínum vegum en hún færist nú undir stofnunina. Þó er Náttúruverndarráði ætlað að tilnefna einn fulltrúa í stjórn hennar og má búast við að það verði formaður ráðsins sem ráðherra hefur skipað án tilnefningar.
Verkefni Náttúruverndarráðs eru eftirtalin samkvæmt frumvarpinu og breytingartillögu meiri hlutans:
— „að veita Náttúruvernd ríkisins faglega ráðgjöf“,
— „stuðla að almennri náttúruvernd“,
— „fjalla um hvaðeina sem lýtur að náttúruvernd á Íslandi“,
— „er umhverfisráðherra til ráðgjafar um náttúruverndarmál“,
— „gera tillögur til ráðherra um friðlýsingar og aðrar verndaraðgerðir“,
— „gera tillögur [til ráðherra] um svæði á náttúruminjaskrá“,
— „fjalla um skrána áður en hún er gefin út“,
— „gangast fyrir ráðstefnum og opinni umræðu um náttúruverndarmál“,
— „taka í störfum sínum mið af þróun náttúruverndar á alþjóðavettvangi“,
— „fer með vörslur [sic!] Friðlýsingarsjóðs og er jafnframt stjórn sjóðsins“.
Þá kveða nýsett lög nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur, á um að Hollustuvernd ríkisins skuli leita umsagna Náttúruverndarráðs um umsóknir um leyfi til að sleppa og dreifa erfðabreyttum lífverum.
Þess utan verður örugglega reglubundið leitað umsagna Náttúruverndarráðs um frumvörp og tillögur sem flutt eru á Alþingi og tengjast umhverfisvernd.
Til að sinna þeim verkefnum sem að framan greinir um ráðgjöf, friðlýsingar og náttúruminjaskrá verður ráðið að geta sent fulltrúa sína í vettvangskannanir.
Jafnframt má búast við að náttúruverndarþing beini ýmsum erindum í formi ályktana til Náttúruverndarráðs ekki síður en til stjórnvalda, en fram til þessa hefur ráðið litið á samþykktir þingsins hverju sinni sem stefnuramma fyrir störf sín milli þinga.
Vart getur ráðið axlað þá lögbundnu kvöð að taka „í störfum sínum mið af þróun náttúruverndar á alþjóðavettvangi“ án þess að því sé gert kleift að senda fulltrúa sína öðru hverju á mikilvægar ráðstefnur og fundi erlendis.
11. Hvernig á févana ráð að sinna hlutverki sínu?
Hér er því vissulega um mikið og víðfeðmt verkefni að ræða. Sá galli er hins vegar á gjöf Njarðar að samkvæmt greinargerð með frumvarpinu er árlegur heildarkostnaður við störf Náttúruverndarráðs metinn á 1,5–2 millj. kr., allt meðtalið! Ekki er gert ráð fyrir neinum starfsmanni á vegum ráðsins né fastri skrifstofuaðstöðu. Í umsögn fjármálaráðuneytis sem unnin hefur verið „í samráði við umhverfisráðuneytið“ (bls. 22–24 í frumvarpinu) stendur m.a.:
„Hið nýja Náttúruverndarráð verður samkvæmt frumvarpinu skipað níu mönnum en hlutverk þess breytist og talið er að ráðið muni hittast mun sjaldnar, fundir verði styttri og ekki sé þörf á vinnu undirbúningsnefnda. Ætla má að kostnaður verði 1,5–2 millj. kr. og að þannig sparist um 1–1,5 millj. kr.“ Til frekari sparnaðar fyrir ríkissjóð reiknar fjármálaráðuneytið með að framlag sem renna á áfram til ráðsins af skilagjaldi einnota umbúða, sbr. síðari mgr. 11. gr. frumvarpsins, dragi sem því nemur úr kostnaði ríkissjóðs við ráðið, en það reyndist á árinu 1995 rúmlega 0,5 millj. kr. Helstu áhyggjur fjármálaráðuneytisins vegna Náttúruverndarráðs tengjast hugsanlegum rétti einhverra núverandi starfsmanna þess til biðlauna!
Ómögulegt reyndist þrátt fyrir ítrekaða beiðni umhverfisnefndar að fá áætlun um það hvað rekstur ráðsins mundi kosta miðað við lögboðin verkefni. Fulltrúar umhverfisráðuneytis, sem komu til viðtals við nefndina, vildu alls ekki áætla þann kostnað, töldu raunar að framangreind upphæð mundi fyllilega nægja, enda þyrfti ráðið ekki að hittast nema dagpart þrisvar til fjórum sinnum á ári, t.d. í fundarsal ráðuneytisins! Einn fulltrúi meiri hlutans taldi það „stórhættulegt“ fyrir málið að gengið yrði fast eftir greinargerð um þetta efni. Þrátt fyrir ítrekaðar óskir af hálfu nefndarinnar til Náttúruverndarráðs um slíka greinargerð barst hún ekki. Meiri hlutinn sá líka fyrir því að binda enda á umfjöllun um málið með því að taka það af dagskrá nefndarinnar 7. maí sl. Mikið var þannig lagt undir til að draga fjöður yfir þá staðreynd að bæði umhverfisráðuneyti og stjórnarliðar í nefndinni fylgja þeirri stefnu að kippa fótunum fjárhagslega undan Náttúruverndarráði á sama tíma og látið er líta svo út sem það hafi áfram hlutverki að gegna.
Í nefndaráliti meiri hlutans á þskj. 934 kemur fram að hann vill „benda á nauðsyn þess að Náttúruverndarráði verði séð fyrir starfsaðstöðu, en ekki þykja efni til að kveða sérstaklega á um það í lögum“.
Minna ber á að samkvæmt stjórnarfrumvarpi sem lá fyrir 118. löggjafarþingi en ekki varð útrætt var kveðið á um að Náttúruverndarráð hefði skrifstofu og réði framkvæmdastjóra til að veita henni forstöðu. Voru þó lögboðin verkefni ráðsins til muna minni samkvæmt því frumvarpi en hér er gert ráð fyrir.
12. Náttúruverndarþing, kostnaður og ákvörðun um seturétt.
Svipuð staða og hjá Náttúruverndarráði er uppi hvað fjárveitingu snertir vegna náttúruverndarþings. Um það segir í umsögn fjármálaráðuneytis: „Náttúruverndarþing skal haldið þriðja hvert ár samkvæmt núgildandi lögum en í frumvarpinu er lagt til að þau [sic!] verði haldin annað hvert ár. Á móti er gert ráð fyrir að þingin verði styttri og umfangsminni og er því ekki áætlaður kostnaðarauki af þessu fyrir ríkissjóð.“
Ýmsir umsagnaraðilar vöktu athygli nefndarinnar á því að óeðlilegt væri ákvæði frumvarpsins þess efnis að Náttúruverndarráð ákveði sjálft hverjir skuli eiga seturétt á náttúruverndarþingi sem ætlað er m.a. að kjósa þrjá fulltrúa í ráðið. Undir það var tekið af fulltrúum minni hlutans en því í engu skeytt af stjórnarmeirihluta í nefndinni.
Ljóst er að vægi náttúruverndarþings minnkar til muna með breytingum samkvæmt frumvarpinu og þar með þau lýðræðislegu tengsl sem reynt hefur verið að tryggja með þinghaldinu.
13. Af hverju er verið að endurlögfesta löngu úrelt ákvæði?
Samkvæmt frumvarpinu og tillögum meiri hluta nefndarinnar er lagt til að Alþingi staðfesti á ný í atkvæðagreiðslu ákvæði kafla gildandi náttúruverndarlaga sem ber yfirskriftina: „Aðgangur almennings að náttúru landsins, umgengni, framkvæmdir o.fl.“ Aðeins eru lagðar til fáeinar breytingar á greinum þessa kafla (14.–25. gr.) og í sumum tilfellum til hins verra frá ákvæðum gildandi laga. Hér er um mjög óeðlilega málsmeðferð að ræða sem gerð er nánari grein fyrir hér á eftir.
14. Áfram þrengt óhæfilega að almannarétti.
Í 14. gr. er að finna ákvæði sem varða för almennings um landið og dvöl þar, þ.e. svonefndan almannarétt. Þær reglur sem þar er að finna hafa verið gagnrýndar allar götur frá því að lögin voru sett fyrir aldarfjórðungi og nú sér meiri hlutinn ástæðu til þess að leggja blessun yfir þau á ný. Um þetta segir forseti Ferðafélags Íslands, Páll Sigurðsson, í umsögn til nefndarinnar, dags. 15. apríl l996:
„Mjög er miður að í 14. gr. frumvarpsins skuli vera tekið upp óbreytt ákvæði 11. gr. núgildandi náttúruverndarlaga um svokallaðan „almannarétt“. Í núverandi mynd sinni þrengir ákvæðið langt um of rétt almennings til eðlilegrar og skaðlausrar umferðar um fósturjörð okkar og er býnt að þar verði ráðin bót á. Í þessu sambandi skal sérstaklega vísað til meðfylgjandi greinargerðar um almannarétt.“ Minni hlutinn tekur undir þessi orð forseta Ferðafélagsins og sér ástæðu til að birta greinargerð hans sem fylgiskjal með þessu áliti.
Fleiri umsagnaraðilar gagnrýna ákvæði þessarar greinar í umsögnum til nefndarinnar, m.a. Hið íslenska náttúrufræðifélag, umhverfisnefnd Félags íslenskra náttúrufræðinga, Ferðamálaráð Íslands og Landvernd.
Í umsögn Landverndar segir m.a.: „Í ljósi breyttrar landnýtingar og aukinnar þarfar almennings fyrir rými til ýmiss konar útilífs telur Landvernd það aðkallandi að réttur almennings verði endurskoðaður og betur skilgreindur. Í því sambandi er bent á lesörkina Almannaréttur og útilíf sem Landvernd gaf út árið 1995 eftir ráðstefnu þar sem fjallað var um þetta efni.“
15. Akstur utan vega heimilaður!
Í 16. gr. frumvarpsins er að finna breytingu á ákvæðum gildandi laga um akstur utan vega. Mætti því ætla að leitast væri við að styrkja lagaákvæði frá þeim sem gilt hafa um þetta efni, ekki síst í ljósi stórfellt aukinnar umferðar og hættu á náttúruspjöllum vegna aksturs utan vega. Niðurstaðan er hins vegar öll önnur samkvæmt frumvarpinu. Þar er í reynd verið að heimila utanvegaakstur sem meginreglu: „Að fenginni tillögu Náttúruverndar ríkisins setur umhverfisráðherra reglugerð um akstur utan vega . . . Þar sem hætta er á náttúruspjöllum er akstur utan vega og merktra slóða óheimill.“!
Á þetta bendir m.a. Félag íslenskra náttúrufræðinga réttilega í umsögn til nefndarinnar: „Það á að vera regla en ekki undantekning að akstur utan vega sé óheimill, en ekki að slíkt sé eingöngu bannað á svæðum þar sem hætta er á náttúruspjöllum. Sérstaklega má tiltaka í hvaða undantekningatilvikum slíkt gæti verið heimilt.“
Í svipaðan streng tekur Landvarðafélag Íslands í umsögn um greinina: „Lengi hefur verið þörf á að setja skýrari reglur um bann við óþarfa akstri utan vega, takmarkanir á umferð í óbyggðum og aðrar þær reglur er stuðla að því að ná fram markmiðum 1. mgr. 13. gr. laga nr. 47/1971. Eðlilegt og sjálfsagt er að slíkum reglum sé í öllum meginatriðum fundinn staður í náttúruverndarlögunum sjálfum í stað þess að umhverfisráðherra sé ætlað að setja þær í reglugerð, eins og ráð er fyrir gert í þessu frumvarpi. Mikilvægt er að ekki leiki vafi á því hvað felist í hugtökum eins og náttúruspjöllum, merktum slóðum, óþarfa akstri og öðrum þeim hugtökum er reynt hefur á í þessum málaflokki. Hér er um að ræða eina af mikilvægustu stoðum náttúruverndarlaganna, því að um landið sé gengið með varúð og því ekki að óþörfu spillt. Löggjafinn á að eyða öllum vafa um hver vilji hans er, hvernig tryggt verði að þessi markmið náist. Reglugerð á einungis að vera látin eftir einföldustu atriði er lúta að tæknilegri útfærslu og eru háð breytingum, svo sem upphæð sekta.“
Undir þessar umsagnir tekur minni hlutinn um leið og minnt er á að einmitt óljós ákvæði gildandi laga um akstur utan vega hafa staðið í vegi þess að unnt væri að setja skýr ákvæði í reglugerð.
16. Lokun svæða „í óbyggðum“.
Í 16. gr. er að finna það nýmæli að Náttúruvernd ríkisins geti „í verndarskyni tímabundið takmarkað umferð eða lokað svæðum í óbyggðum“. Meiri hluti nefndarinnar flytur breytingartillögu við þetta ákvæði til að koma til móts við gagnrýni ferðaþjónustuaðila og er þar kveðið á um hvernig að slíkum ákvörðunum skuli staðið. Ekki er nema gott um þessi ákvæði að segja að öðru leyti en því að þörf getur verið á að takmarka umferð í verndarskyni víðar en „í óbyggðum“ og ættu því ákvæði í lögum að vera víðtækari. Einnig er óljóst hvar telja skuli mörk byggða og óbyggða í þessu sambandi.
17. Ótrúleg ákvæði um sorp og rusl.
Það þarf hugmyndaflug til að leggja nú til við Alþingi að staðfesta óbreytt 25 ára gömul lagafyrirmæli um rusl og sorphirðu, eins og þau birtast í 16. gr. frumvarpsins. Í reynd eiga ákvæði um þessi efni heima í lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og vantar hér að lágmarkssamræmis sé gætt. Í frumvarpinu stendur m.a.: „Á víðavangi er bannað að fleygja frá sér eða skilja eftir rusl sem er til hættu eða óprýði . . . Bannað er að safna rusli í hauga á almannafæri eða við alfaraleiðir.“ Spyrja má hvaða rusl sé til prýði og hvort halda eigi í lögum ákvæðum sem geri ráð fyrir að safna rusli „á hauga“, þótt utan alfaraleiða sé. Það er alvörumál að láta Alþingi nú samþykkja ákvæði af þessu tagi og síst til þess fallið að bæta umgengni almennings.
18. Frumvarp um efnistöku fryst í nefnd.
Ávæði 21. og 22. gr. frumvarpsins um efnistöku og jarðrask eru ekki síður forneskjuleg en sumt af því sem getið er hér á undan. Þetta er viðurkennt af flestum og m.a. beitti umhverfisráðuneytið sér fyrir sérstakri ráðstefnu um efnisnámur 17. nóvember 1995. Var þar kynnt vinna sem fram hafði farið um þetta efni á vegum Náttúruverndarráðs, sbr. skýrslu ráðsins „Námur á Íslandi“ (fjölrit nr. 27/1995). Þar er dregin fram hrikaleg staða þessara mála hérlendis og m.a. bent á að lagaákvæði sem koma eiga í veg fyrir jarðrask eru ekki nógu skýr og erfitt er að koma í veg fyrir efnistöku, jafnvel þótt af henni hljótist umhverfisspjöll. Til gagnaðgerða verði að grípa sem allra fyrst.
Á 119. löggjafarþingi kom fram þingmannafrumvarp um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 47/1971 sem sérstaklega er ætlað að ráða bót á ágöllum gildandi laga um efnistöku og jarðrask. Frumvarp þetta var lagt fram endurskoðað snemma á þessu þingi, 95. mál á þskj. 97, og vísað til umhverfisnefndar 8. nóvember 1995. Margar umsagnir bárust um frumvarpið, en það hefur ekki fengist rætt í nefndinni þrátt fyrir ítrekaðar óskir þar að lútandi. Þess í stað eru nú endurflutt með stjórnarfrumvarpinu hin gömlu lagafyrirmæli óbreytt.
19. Ákvæði vantar um landslagsvernd.
Í umræddu þingmannafrumvarpi (95. mál 120. löggjafarþings) er m.a. gert ráð fyrir sérstökum kafla um landslagsvernd í breyttum lögum um náttúruvernd. Þar er gert ráð fyrir víðtækum almennum ákvæðum um landslagsvernd, sem feli í sér verndun tiltekinna landslagsgerða. Þar er m.a. gert ráð fyrir að gosmyndanir frá jarðsögulegum nútíma verði felldar undir slíka vernd, svo og sérstæðar jarðmyndanir frá síðasta jökulskeiði samkvæmt nánari reglum sem umhverfisráðherra setji. Stöðuvötn og tjarnir yfir ákveðinni stærð eru felldar undir hliðstæð ákvæði, svo og náttúrulegir vatnsfarvegir og votlendi yfir tiltekinni stærð. Með þessum ákvæðum á að tryggja að náttúrufari og landslagi verði ekki breytt hugsunarlítið heldur verði ákvarðanir um breytta landnotkun teknar að athuguðu máli af þar til bærum aðilum og lúti ákvæðum skipulagslaga og lögum um mat á umhverfisáhrifum eftir því sem þar er tiltekið.
Æskilegt hefði verið að umfjöllun hefði verið lokið innan umhverfisnefndar um þetta efni áður en hrapað var að afgreiðslu stjórnarfrumvarpsins úr nefndinni.
20. Á að heimila eftir á mannvirki sem reist voru í óleyfi?
Í 25. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um mannvirki á sjávarströnd, vatnsbökkum og árbökkum, óbreytt frá gildandi lögum. Þar segir m.a.:
„Ákvæði þessarar greinar eiga þó ekki við um þær byggingar eða þau mannvirki sem nauðsynleg eru vegna atvinnurekstrar, þar með talin íbúðarhús bænda, né þau sem reist eru með leyfi réttra yfirvalda á skipulögðum svæðum eða mannvirki sem reist hafa verið fyrir samþykki þessara laga.“ Hér er um að ræða árið 1971 þegar ákvæði þetta var lögfest.
Ekki er hér allt jafnsakleysislegt og sýnist. Í umsögn umhverfisnefndar Félags íslenskra náttúrufræðinga um þessa grein segir: „Benda verður á að niðurlag greinarinnar er mjög vafasamt, sérstaklega þar sem slíkt ákvæði er nú þegar að finna í gildandi lögum. Mannvirki, sem hafa verið reist án leyfis fyrir gildistöku þessara laga, ættu alls ekki að vera látin óátalin. Því getur ekki talist rétt að láta þetta ákvæði verða virkt við gildistöku nýrra laga.“
Um sama atriði segir Hið íslenska náttúrufræðifélag: „Óeðlilegt er að láta óleyfileg eða ólögleg mannvirki fá viðurkenningu og vernd fyrir þær einar sakir að þau hafi verið óleyfilega og leyfislaust reist fyrir samþykkt laga þessara.“
Afleiðingar þess að lögfesta nú á ný þessi ákvæði verða m.a. þær að mannvirki sem reist kunna að hafa verið í óleyfi og jafnvel með ólögmætum hætti á tímabilinu 1971–96 fengju blessun Alþingis eftir á.
21. Frumkvæði að friðlýsingum flutt til ráðherra.
Í þeim greinum frumvarpsins sem kveða á um friðlýsingar og skráningu náttúruminja (26.–33. gr.) hefur ýmsu verið breytt umfram það sem þörf er á vegna ákvæða frumvarpsins um breytingar á stjórnkerfi. Umhverfisráðherra er hér settur í stað Náttúruverndarráðs, sem leiðir til þess að hann er lögum samkvæmt gerður að frumkvöðli í friðlýsingarmálum. Á eftir fylgir grein eftir grein innskotið „að fengnum tillögum eða áliti Náttúruverndar ríkisins, Náttúrufræðistofnunar Íslands og Náttúruverndarráðs“. Þótt engan veginn beri að hafna frumkvæði ráðherra að einstökum friðlýsingaraðgerðum er hitt jafnhæpið að gera hann að megindriffjöður slíkra aðgerða. Slíkt getur fyrr en varir leitt til kapphlaups ráðherra um yfirborðslegar tillögur, eins konar merkimiða á landsvæði þar sem lítill undirbúningur kann að hafa farið fram eða akurinn er óplægður hjá heimafólki eða hagsmunaaðilum. Slíkt getur kallað fram andstöðu við friðlýsingaráform, sem unnt væri að yfirstíga með eðlilegri kynningu hugmynda á frumstigi.
Þetta sést m.a. vel ef lesin eru ákvæði 2. og 3. mgr. 33. gr. um framkvæmd friðlýsingar. Eðlilegt er að Náttúruvernd ríkisins hafi öðrum fremur það hlutverk að undirbúa friðlýsingu og að ráðherra komi sínum óskum og áherslum þar að lútandi á framfæri við stofnunina. Í flestum tilvikum er væntanlega um að ræða svæði sem þegar eru á náttúruminjaskrá.
Það er misskilningur sem fram kemur í athugasemdum með frumvarpinu að Náttúruverndarráð geti upp á sitt eindæmi leitt friðlýsingu til lykta, sbr. það sem stendur á bls. 14 (6. lína að ofan): „Heimild til friðlýsingar flyst frá Náttúruverndarráði til umhverfisráðherra“, svo og athugasemdir við 26. gr. þar sem stendur: „Samkvæmt gildandi lögum hefur Náttúruverndarráð þessa heimild [þ.e. til friðlýsingar]. Eðlilegt þykir að eftir stofnun ráðuneytis umhverfismála að umhverfisráðherra fari með heimildina.“ Í 32. gr. gildandi laga stendur skýrum stöfum: „Engar ákvarðanir Náttúruverndarráðs um friðun eða friðlýsingu koma til framkvæmda fyrr en umhverfisráðuneytið [áður menntamálaráðuneytið] hefur lagt á þær samþykki sitt.“
Það er vissulega ekki trúverðugt að að lesa ranghermi af þessu tagi á mörgum stöðum í stjórnarfrumvarpi.
22. Nýtt hlutverk Náttúrufræðistofnunar, náttúrustofur gleymast.
Það er nýmæli og álitamál að ætla Náttúrufræðistofnun Íslands þann hlut að friðlýsingarmálum sem ráð er fyrir gert skv. 26.–29. gr. frumvarpsins. Náttúrufræðistofnun er lögum samkvæmt rannsókna- og vísindastofnun sem stundar undirstöðurannsóknir í dýrafræði, grasafræði og jarðfræði landsins og annast skipulega heimildasöfnun um náttúru Íslands. Sem slík hefur hún afar mikilvægu hlutverki að gegna, einnig við það verkefni að leiðbeina um hóflega nýtingu náttúrulegra auðlinda og aðstoða með rannsóknum við mat á verndargildi vistkerfa og náttúruminja og áhrifum mannvirkjagerðar og annarrar landnotkunar á náttúruna, eins og fram kemur í 5. gr. laga nr. 60/1992.
Af þessu leiðir hins vegar ekki að stofnunin eigi að vera beinn þátttakandi í friðlýsingaraðgerðum með sama hætti og Náttúruvernd ríkisins og eftir atvikum Náttúruverndarráð. Ekki er því hægt að fallast á þann rökstuðning sem fram kemur um þetta efni á bls. 14 í athugasemdum með frumvarpinu þar sem talað er um að hlutverk Náttúrufræðistofnunar Íslands sé allt annað nú en var þegar lög um náttúruvernd voru samþykkt árið 1971 eftir breytingu á lögum um stofnunina árið 1992. Þó er hægt að taka undir að eðlilegt sé að Náttúrufræðistofnun komi að friðlýsingu náttúrumyndana skv. 26. gr. svipað og tillaga er gerð um í frumvarpinu, sem og um friðlýsingu lífvera, búsvæða þeirra og vistkerfa skv. 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins. Hins vegar er tæpast eðlilegt að stofnuninni sé ætlaður beinn hlutur við friðlýsingu landsvæða, friðlanda og þjóðgarða, eins og gert er ráð fyrir skv. 28. og 29. gr. frumvarpsins. Sjálfsagt er hins vegar að vísa til Náttúrufræðistofnunar sem mikilvægs gagnabanka, rannsókna- og samráðsaðila við mat á verndargildi lands.
Þá vekur athygli að í engu er getið náttúrustofa með ríkisaðild í kjördæmum í sambandi við friðlýsingarkafla laganna og ætti þó að vera einboðið að ætla þeim þar hlut, sbr. 11. gr. laga nr. 60/1992 þar sem kveðið er á um það sem eitt af þremur meginhlutverkum náttúrustofa „að stuðla að æskilegri landnýtingu, náttúruvernd og fræðslu um umhverfismál“.
Rétt er að vekja athygli á athugasemdum umhverfisnefndar Félags íslenskra náttúrufræðinga og Náttúrufræðistofnunar Íslands við 28. gr. frumvarpsins með tilliti til jarðmyndana og jarðfræði sem forsendu fyrir friðlýsingu.
23. Á að stofna til þjóðgarða á landi sem ekki eru í ríkiseign?
Í 25. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði sem opnar fyrir þann möguleika að land í eigu annarra en ríkisins sé gert að þjóðgarði, „enda náist samkomulag þar að lútandi milli umhverfisráðherra og landeigenda“. Þótt rætt sé um að slík skipan heyrði til undantekninga er ekki að finna neinn skýran rökstuðning fyrir því í athugasemdum með frumvarpinu að hverfa beri frá gildandi reglu um að landsvæði þjóðgarða séu í ríkiseign. Stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga segir í umsögn sinni að eðlilegt sé að núverandi skipan um þjóðgarða á ríkislandi haldist óbreytt. Minni hlutinn vekur einnig athygli á að hægt er að ná hliðstæðri vernd og í þjóðgörðum með ákvæðum um friðlönd skv. 28. gr. og tekur undir ábendingar Landvarðafélags Íslands þar sem segir m.a.:
„Mikilvægt er að veikja ekki þá sterku friðlýsingu sem á er sett þegar landsvæði er gert að þjóðgarði en hætt er við að svo færi ef kvikað væri frá skilyrðinu um ríkiseign. Það felst í hugtakinu að landið sé í eign ríkis og þjóðar, skilgreiningin á ekki við í öðrum tilvikum. Aðrar leiðir eru til staðar ef land er áfram, að hluta til eða með öllu, í eigu einkaaðila eða lögpersóna. Má til dæmis nefna þá leið er farin var við friðlýsingu Mývatns/Laxár og fólst í því að friða með sérlögum.“
Víða erlendis er um annars konar friðlýsingu að ræða á svæðum sem liggja að þjóðgörðum og falla m.a. af eignaréttarlegum ástæðum ekki að þjóðgarðshugtakinu. Sums staðar erlendis þar sem undantekningar hafa verið gerðar, svipað og lagt er til í frumvarpinu, hefur það ekki þótt gefast vel. Dæmi um þetta er þjóðgarðurinn á Hardangervidda í Noregi, en hann er að hluta til á landi í einkaeign.
24. Stofnun fólkvanga og íhlutun Náttúruverndar ríkisins og ráðherra.
Í 30. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um stofnun og rekstur fólkvanga. Þótt þar sé að mestu fylgt ákvæðum 26. gr. gildandi laga virðist sem aukin sé íhlutun ráðuneytis (Náttúruverndar ríkisins og umhverfisráðherra) af stofnun fólkvanga frá því sem nú er. Telur minni hlutinn að æskilegt sé að athuga þessi atriði, en þau komu ekki til sérstakrar umræðu eða skoðunar í nefndinni fremur en margt annað í frumvarpinu.
25. Göngustígar og aðrar framkvæmdir vegna útivistar.
Í 31. gr. frumvarpsins er að finna nær óbreytt ákvæði 27. gr. gildandi laga um aðgerðir til stuðnings við útivist. Á þessi ákvæði hefur lítið reynt á gildistíma laganna, og er ástæðan vafalítið einkum vöntun á fjármagni. Í greininni er tilskilið samþykki landeigenda en hins vegar ekkert að finna um að umræddar framkvæmdir skuli lúta skipulagsákvæðum.
26. Náttúruminjaskrá ætti að endurskoða árlega.
Í 32. gr. er kveðið á um að umhverfisráðherra gefi út náttúruminjaskrá fjórða hvert ár. Ekki er skynsamlegt að binda í lög að svo langur tími líði á milli endurskoðunar skrárinnar, en ekkert hliðstætt ákvæði er í gildandi lögum. Inntaka náttúruminja á slíka skrá felur í sér ákveðna yfirlýsingu um verndargildi viðkomandi svæðis auk forkaupsréttar skv. 34. gr. gildandi laga (36. gr. frumvarpsins). Getur skráning jafnvel skipt sköpum fyrir verndun viðkomandi svæðis og ástæðulaust að reisa skorður við skráningu með umræddum tímamörkum.
27. Gjaldtaka fyrir aðgang að náttúruverndarsvæðum.
Í 35. gr. er að finna heimild til gjaldtöku fyrir aðgang að náttúruverndarsvæðum. Samkvæmt breytingartillögu meiri hluta nefndarinnar getur „rekstraraðili náttúruverndarsvæðis . . . ákveðið gjald fyrir aðgang að svæðinu, ef spjöll hafa orðið af völdum ferðamanna eða hætta er á slíkum spjöllum“. Á að verja tekjum af þessu til „lagfæringar eða uppbyggingar svæðisins eða aðkomu að því“.
Nokkrir umsagnaraðilar lýsa sig andvíga aðgangseyri að náttúruverndarsvæðum, m.a. Ferðamálaráð Íslands, Félag íslenskra ferðaskrifstofa og stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Minni hlutinn er andvígur að lögfesta heimildir til slíkrar gjaldtöku fyrir aðgang að náttúruverndarsvæðum og telur fráleitt að rekstaraðili svæðis geti ákveðið slíkt upp á sitt eindæmi. Ekki er líklegt að slíkur aðgangseyrir nái þeim tilgangi að auðveldara sé að stjórna aðgangi að svæðinu, hvað þá að þar sé um teljandi tekjulind að ræða, m.a. vegna kostnaðar við innheimtu.
28. Breyting á lögum skv. 41. gr. ekki skoðuð af nefndinni.
Minni hlutinn vekur athygli á að í nefndinni var ekkert litið á ákvæði 41. gr. sem hefur að geyma breytingar á ýmsum lögum með tilliti til breyttrar stjórnsýslu samkvæmt frumvarpinu. Var í engu sinnt ábendingum minni hlutans um að vanda bæri yfirferð frumvarpsins, m.a. að því er þessi ákvæði snertir.
29. Ákvæði til bráðabirgða og undirbúningur náttúruverndarþings.
Rétt er að vekja athygli á 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða þess efnis að „Náttúruverndarráð það sem lætur af störfum við gildistöku laga þessara skal undirbúa þingið“. Þing þetta á að halda í janúar 1997 en lögin öðlast gildi 1. janúar 1997. Hætt er við að óvissa skapist um hlut Náttúruverndarráðs skv. 13. gr. frumvarpsins, þar eð nýtt Náttúruverndarráð verður ekki fullskipað fyrr en að loknum kosningum á náttúruverndarþingi.
30. Ríkisstjórnin og umhverfismálin.
Núverandi ríkisstjórn hefur ekki mótað sér neina heildstæða stefnu í umhverfismálum. Fimm línur í stefnuyfirlýsingu frá 23. apríl 1995 sem tengja má umhverfismálum segja lítið sem ekkert um stefnu stjórnarinnar í málaflokki sem víða um lönd er farið að líta á sem eitt meginviðfangsefni stjórnvalda og atvinnulífs. Ríkisstjórnin sem með völd fór á síðasta kjörtímabili setti fram stefnu sína í umhverfismálum, þótt athafnir fylgdu ekki orðum nema að litlu leyti. Sjálfstæðisflokkur hefur verið í forustu ríkisstjórna frá árinu 1991, en í hvorugri stjórninni leggur hann til umhverfisráðherrann. Framsóknarflokkurinn sem var í stjórnarandstöðu á síðasta kjörtímabili gagnrýndi þá ýmsar aðgerðir stjórnarinnar, m.a. fyrirhugað starfsleyfi álbræðslu á Keilisnesi og frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd. Þegar nú umhverfisráðherra er úr röðum Framsóknarmanna hefði mátt ætla að flokkurinn setti fram skýrar áherslur af sinni hálfu sem endurspegluðust í stjórnarstefnunni. Þessu er ekki að heilsa.
Þá gerðist það við myndun stjórnarinnar að umhverfisráðherra er jafnframt settur yfir landbúnaðarráðuneytið. Slík tilhögun verður í senn að teljast óeðlileg og óæskileg, óháð því hver gegnir slíku ráðherrastarfi. Umhverfisráðherra þarf á hverjum tíma að geta litið yfir sviðið óháður öðrum hagsmunatengslum í stjórnsýslunni. Verkefni hans er m.a. að eiga samstarf við önnur ráðuneyti til að stuðla að því að umhverfismálin séu samþætt stefnu annarra ráðuneyta.
31. Málaflokkur í fjársvelti.
Umhverfisráðuneyti var loks stofnað hérlendis árið 1990, allt að tveimur áratugum síðar en í öðrum löndum Vestur-Evrópu. Verkefni ráðuneytisins féllu í byrjun til við tilfærslu málaflokka frá einum sex ráðuneytum og síðan hafa bæst við fleiri málasvið, auk nýrra þátta sem enginn hafði sinnt innan stjórnarráðsins. Þessi síðbúna stofnun umhverfisráðuneytis hafði m.a. haft það í för með sér að langtum minna fé en skyldi hafði verið lagt til umhverfismála hér á landi.
Þótt lítils háttar raunaukning hafi orðið á framlögum á fjárlögum til umræddra málaflokka á árabilinu 1990–96 vantar afar mikið á að brugðist hafi verið við lágmarksþörf á þessu sviði. Afleiðingin er sífellt meiri uppsafnaður vandi í nær öllum málaflokkum sem undir ráðuneytið falla að ekki sé talað um sókn til sjálfbærrar þróunar. Dæmi um þetta eru mörg og ófögur. Það á við um flest það sem varðar ferðaþjónustu og umhverfisvernd. Á sama tíma og ferðaþjónusta vex hröðum skrefum sem atvinnugrein og byggir tilvist sína fyrst og fremst á aðdráttarafli náttúru landsins er sáralitlu fjármagni varið til umhverfisbóta og skipulags á ferðamannastöðum. Annað dæmi er fræðsla um umhverfisvernd sem mætir afgangi vegna fjárskorts. Fátt er þó mikilvægara og betur fallið til forvarna en skipuleg fræðsla og leiðbeiningar á þessu sviði. Hollustuvernd ríkisins sem m.a. á að sjá um mengunarvarnir, margháttað eftirlit og aðlögun að alþjóðlegum kröfum og EES-fyrirmælum er þannig sett að um neyðarástand er að ræða. Að mati stofnunarinnar er að lágmarki þörf á að tvöfalda mannafla sem starfar hjá stofnuninni, þ.e. úr 33 í 63 stöðugildi. Náttúruvernd í viðfangi fyrirliggjandi frumvarps er ekki mikið betur á vegi stödd og engar úrbætur á fjárhagsstöðu felast í breytingum sem leiddu af lögfestingu þess.
32. Skipulagsmál hornreka í stað þess að njóta forgangs.
Góð skipulagslöggjöf og vinna á grundvelli hennar er mikilvæg forsenda fyrir árangursríku starfi að náttúruvernd og skynsamlegri landnotkun. Á þessu hefur verið alltof lítill skilningur hér á landi og á sviði skipulagsmála eru Íslendingar miklir eftirbátar grannþjóða.
Fyrir Alþingi hafa frá árinu 1990 að telja þrívegis legið stjórnarfrumvörp til nýrra skipulags- og byggingarlaga. Ráðherrar hafa á þessu tímabili ekki lagt áherslu á lögfestingu þessara frumvarpa og því hefur ekki verið lögð í þau teljandi vinna af hálfu umhverfisnefndar. Þetta er mjög bagalegt því að góð skipulagslöggjöf getur myndað grunn fyrir önnur svið eins og náttúruvernd og ráðstöfun og meðferð lands. Frumvarpi að skipulags- og byggingarlögum var vísað til umhverfisnefndar 31. janúar 1996. Hefði verið skynsamlegt af meiri hlutanum að leggja áherslu á vandaða vinnslu þess máls og lögfestingu á þessu þingi í stað flausturslegrar umfjöllunar um frumvarp til laga um náttúruvernd.
Í umsögn stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga til nefndarinnar er m.a. að finna eftirfarandi ábendingu: „Við samningu frumvarpsins virðist þess ekki hafa verið gætt að taka tillit til ákvæða skipulags- og byggingarlaga og laga um mat á umhverfisáhrifum.“
33. Lokaorð.
Eins og fram kemur í framansögðu fer því fjarri að vandað hafi verið til undirbúnings þessa frumvarps um náttúruvernd. Rökstuðningur með frumvarpinu er afar ófullnægjandi og engar viðhlítandi skýringar á því hvers vegna ekki var ráðist í heildstæða endurskoðun laganna. Úr þessum annmörkum hefði þó mátt bæta með vandaðri vinnu að frumvarpinu í þingnefnd. Til þess var hins vegar ekki gefið neitt ráðrúm og því er niðurstaðan jafn dapurleg og raun ber vitni og rakið hefur verið í þessu áliti. Ekki er boðlegt að ætla Alþingi að taka málið til efnislegrar afgreiðslu á grundvelli tillagna meiri hlutans. Því leggur minni hluti umhverfisnefndar til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar með tilmælum um að fram fari sem fyrst á vegum umhverfisráðuneytis heildstæð endurskoðun laga um náttúruvernd.
Alþingi, 20. maí 1996.
Hjörleifur Guttormsson,
Kristín Halldórsdóttir.
frsm.
Fylgiskjal.
Páll Sigurðsson,
forseti Ferðafélags Íslands:
Almannaréttur og almannaferðir á miðhálendinu.
(REPRÓ, 4 bls.)
