Kynslóðareikningar

[16:05]

Flm. (Steingrímur J. Sigfússon):

Herra forseti. Ég veit ekki hvað hefði orðið um þingstörfin í dag ef ég hefði ekki haft nokkrar tillögur til þess að mæla fyrir. Ég mæli hér fyrir tillögu til þáltill. um gerð kynslóðareikninga. Flm. ásamt mér er hv. þm. Ögmundur Jónasson. Tillagan er 299. mál á þskj. 555. Tillögugreinin er stutt, svohljóðandi:

,,Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að hefja undirbúning að gerð svonefndra kynslóðareikninga. Slíkir reikningar verði framvegis hafðir til hliðsjónar við gerð rammafjárlaga til lengri tíma, opinberra áætlana og fjárlagagerð eftir því sem við getur átt.``

Í sem allra stystu máli má segja að kynslóðareikningar snúist um eftirfarandi: Öll opinber útgjöld verður fyrr eða síðar að greiða eins og aðra eyðslu og þau greiðast annaðhvort samtímis af þeirri kynslóð sem nýtur þá um leið góðs af útgjöldunum eða að einhverju leyti síðar, af komandi kynslóðum, komandi skattgreiðendum, ef útgjöld eru umfram tekjur og mismunurinn er brúaður með lántökum.

Þetta eru tiltölulega einföld sannindi og þau eru svo sem ljós og hafa lengi verið. En það sem er kannski nýtt af nálinni í þessari umræðu er hið flókna samspil núverandi afkomu hins opinbera, og þá er fyrst og fremst átt við ríki og sveitarfélög a.m.k. í okkar landi þar sem ekki er neitt þriðja stjórnsýslustig, við ýmsa aðra þætti. Þætti eins og breytta aldurssamsetningu eða hærra hlutfall aldraðra, atvinnuástand, vexti, fyrirkomulag lífeyrismála o.fl. En þessir þættir munu hafa afgerandi áhrif á aðstöðu kynslóðanna til að standa straum af opinberum útgjöldum og/eða njóta góðs af þeim.

Hugtakið sem hér er á ferðinni, og ég valdi að þýða sem kynslóðareikningar, á ensku útleggst þetta ,,generational accounting`` og á norsku ,,generasjonsregnskap``, er tiltölulega nýtt af nálinni. Ég tek það fram, herra forseti, að ég hef ekki komist að neinni skárri þýðingu á þessu þó að ég viti að sumum finnst þetta sérkennilegt orð, kynslóðareikningar, en það skýrist dálítið þegar betur er fjallað um málið. Slíkir reikningar fylgdu í fyrsta skipti fjárlagafrumvarpi ársins 1993 í Bandaríkjunum en þar var þetta hugtak í raun og veru búið til af ágætum háskólamönnum vestra. Slíkir reikningar hafa verið gerðir á Ítalíu, í Þýskalandi, Japan og víðar og eru sjálfsagt víða í undirbúningi. Á Norðurlöndum hafa Danir og Norðmenn verið í fararbroddi og var sérstaklega gerð grein fyrir kynslóðareikningum á norska Stórþinginu fyrir tveimur árum, þ.e. í greinargerð fjárlagafrumvarpsins (sjá St. meld. nr. 1/1994--1995). Það má benda þeim sem vilja lesa sér til um gerð, möguleika og takmarkanir slíkra útreikninga á þá greinargerð.

Kynslóðareikningar eru reikningsaðferðir til að reyna að reikna út og spá fyrir um líklega eða væntanlega nettóskattbyrði núlifandi og komandi kynslóða, óhjákvæmilega að gefnum ýmsum forsendum.

Reikningarnir fela í sér að reynt er að spá fyrir um og reikna út útkomu hverrar kynslóðar allt lífshlaupið hvað varðar greiðslur (skatta) til og tekjur (endurgreiðslur og bætur) frá hinu opinbera. Þetta er einhvers konar reikningsskilauppgjör kynslóðarinnar.

Reikningarnir eru tilraun til að mæla heildaráhrifin af fyrirkomulagi og samspili helstu þátta sem áhrif hafa á stöðu kynslóðanna í þessu sambandi. Meðal þess helsta má telja afkomu hins opinbera, þ.e. hvort það er að leggja fyrir eða taka lán, tilhögun tekjuöflunar og ráðstöfun tekna hins opinbera, þ.e. tilfærslur, útgjöld til velferðarmála o.s.frv.

Breytingar í aldurssamsetningu hafa hér mikil áhrif, hækkandi hlutfall aldraðra sem víðast hvar er þróunin breytir hlutföllum milli þeirra sem eru á vinnumarkaði og leggja til samneyslunnar með sköttum sínum og hinna sem eru á eftirlaunum eða fá stuðning frá hinu opinbera sér til framfærslu.

Margt fleira skiptir hér einnig máli svo sem eins og raunvextir eða raunvaxtastig, hagvöxtur eða efnahagsþróun, atvinnuástand, þ.e. hve margir eru á vinnumarkaði og hve margir þiggja atvinnuleysisbætur. Og síðast en ekki síst má nefna fyrirkomulag lífeyrismála, einkum hvort um er að ræða sjóðauppbyggingu eða gegnumstreymiskerfi í lífeyriskerfinu.

Eins og sjá má af þessu, herra forseti, er óhugsandi að gera slíka útreikninga án þess að gefa sér ýmsar forsendur um þróun mála. Þeir, þ.e. reikningarnir, eru því að sama skapi háðir óvissu sem því nemur.

Það má segja að útkoman, ein meginniðurstaða eða útkoma slíkra reikninga, er eða á að geta orðið sú hvert nettóskattbyrðin stefni að óbreyttu eða, ef við viljum orða það öðruvísi, hvaða breytingar þurfi að gera í efnahagsmálum vilji menn jafna skattbyrði kynslóðanna.

Það þarf engan að undra, herra forseti, að á tímum viðvarandi hallareksturs velflestra ríkissjóða á Vesturlöndum hefur útkoman yfirleitt sýnt að skattbyrði komandi kynslóða yrði að óbreyttu óhjákvæmilega þyngri en hún er hjá núlifandi kynslóðum. Sú varð eðlilega útkoman í Bandaríkjunum þar sem alríkissjóðurinn hefur verið rekinn með miklum halla. Hafa kynslóðaútreikningarnir þar komið töluvert við sögu í pólitískri umræðu og valdið deilum m.a. um hversu hratt eigi að reyna að minnka ríkissjóðshallann í því landi. Einhverjir kannast við að deilur einmitt um það efni hafa leikið talsvert stórt hlutverk í síðustu almennum kosningum, bæði til embættis forseta Bandaríkjanna og Bandaríkjaþings. Jafnvel í Noregi þar sem umtalsverður afgangur er orðinn á fjárlögum gæti skattbyrðin samt átt eftir að þyngjast þegar breyttrar aldurssamsetningar verður farið að gæta af fullum þunga. En einnig vegna þess að í Noregi er ekki að heitið getur neitt uppsöfnunarkerfi lífeyrisréttinda í gangi.

Þetta gæti, herra forseti, fljótt á litið skilist þannig að börn okkar og barnabörn væru dæmd til lakari lífskjara en þeirra sem við búum við. Málið er þó ekki alveg svo einfalt því þróun efnahagsmála að öðru leyti, t.d. hagvöxtur, ræður einnig miklu. Aftur er rétt að minna á alla þá fyrirvara sem nauðsynlegt er að hafa vegna þess að útreikningarnir byggja á fjölmörgum gefnum forsendum. Það er því ástæða til að vara við oftúlkun eða mistúlkun á niðurstöðum. Ég vil sérstaklega, herra forseti, sem flm. taka það skýrt fram af þessu tilefni að ég er ekki þeirrar trúar að það fyrirbæri sem ég er hér að mæla fyrir, þ.e. svonefndir kynslóðareikningar, geti birt okkur einhvern algildan sannleik eða einhverjar hreinar og klárar niðurstöður sem við getum gengið að sem áreiðanlegum. Hitt er allt annað mál að ef vönduð vinnubrögð eru viðhöfð þá eiga þeir að geta gefið mikilsverðar vísbendingar um hvert við stefnum. Þeir ættu a.m.k. að geta orðið gagnlegt tæki til að spá fyrir um tilhneigingu eða líklega þróun.

Loks er rétt að minna á að kynslóðareikningar í einföldustu mynd sinni byggjast á meðaltölum, þ.e. þeir mæla meðaltalsútkomu kynslóðanna, en ekki er þar með sagt að sú verði reyndin, þ.e. að allir deili byrðunum jafnt innan sömu kynslóðar. Í Bandaríkjunum hafa lífskjör ófaglærðra og lægri millistétta versnað á sama tíma og þeir tekjuhæstu hafa stórlega bætt stöðu sína. Lífskjaramunurinn hefur sem sagt aukist mjög verulega. Það er þar af leiðandi síður en svo gefið að byrðarnar af líklegri aukningu skatta komi til með að dreifast jafnt.

[16:15]

Þeirrar tilhneigingar hefur nokkuð gætt að hampa útkomu úr kynslóðareikningum sem rökum fyrir frekari niðurskurði opinberra útgjalda. Við tillögumenn viljum taka skýrt fram að það er ekki tilgangur okkar með flutningi þessarar tillögu að leggja mönnum vopn í hendur í þeim efnum heldur er það þvert á móti okkar sannfæring að einmitt til að verja og varðveita til frambúðar öflugt almennt velferðarkerfi af því tagi, sem t.d. Norðurlönd hafa sérstaklega orðið þekkt fyrir, sé okkur nauðsynlegt að átta okkur á því hvert stefnir. Einmitt þeir sem vilja standa vörð um velferðarkerfið, um jöfnun lífskjara og samhjálp í samfélögunum verða að taka forustu í þeim efnum að átta sig á þessari stöðu og því hvert stefnir.

Það er enginn ágreiningur um það, geri ég ráð fyrir, hvaða pólitíska skoðun sem menn hafa að öðru leyti, að við getum ekki reiknað með því að kaupa okkur til frambúðar aukna velmegun núlifandi kynslóðar á kostnað barnanna okkar og barnabarnanna. Það er siðferðislega óverjandi, um það hljóta allir að verða sammála.

Niðurstaðan gagnvart þeim vanda sem við stöndum frammi fyrir þarf eftir sem áður ekki að verða sú að skerða kjör þeirra sem nú eru aldraðir eða sjúkir eins og oft mætti skilja af umfjöllun manna um þessi mál því það er ekki síst þangað sem útgjöldin leita og í vaxandi mæli á komandi árum. Þar koma ýmsir aðrir hlutir til svo sem að uppsafnaður lífeyrissparnaður núlifandi kynslóðar getur stórbætt stöðu hennar þegar þar að kemur og hún fer að þiggja eftirlaun. Það má auka tekjur. Það má reyna að auka atvinnu og kannski er engin ein röksemd veigameiri fyrir því að tryggja fulla atvinnu í samfélaginu en einmitt sú sem niðurstöður kynslóðareikninganna birta okkur. Í Noregi er það t.d. þannig að sú breyta sem fyrir utan breytta aldurssamsetningu færir til stærstu tölurnar í útkomu kynslóðareikninga miðað við mismunandi forsendur er spurningin um atvinnuleysi. Það er spurningin um hvort 3%, 5% eða 8% færast úr þeim hluta sem leggur sitt af mörkum til samneyslunnar með skattgreiðslum yfir í hinn hlutann sem þiggur frá samfélaginu í formi atvinnuleysisbóta. Engin ein breyting er jafnafgerandi og einmitt sú hvoru megin kynslóðin sem á vinnumarkaðnum er eða á þeim aldri er liggur og þarf ekki flókna röksemdafærslu fyrir.

Að sjálfsögðu og síðast en ekki síst má svo bæta stöðuna með því að auka tekjurnar þannig að ekki sé um hallarekstur að ræða. Allt getur þetta skilað sama árangri í þá átt að jafna aðstöðu kynslóðanna eins og það að skera niður í núinu.

Það er rétt að vekja á því athygli, herra forseti, að aðstæður eru að sjálfsögðu mismunandi eftir löndum. Hvergi eru skattkerfi nákvæmlega eins, lífeyrissjóðafyrirkomulag er mismunandi o.s.frv. Það þarf því að einhverju leyti að þróa slíkar reikningsaðferðir í samræmi við fyrirkomulag í hverju landi þó að að sjálfsögðu megi að einhverju leyti yfirfæra aðferðafræðina og læra mikið af því sem gert hefur verið erlendis, t.d. í Noregi eða Danmörku og eðlilega er nærtækast að leita fyrirmynda til hinna Norðurlandanna sem hafa þó skattkerfi og fyrirkomulag sem líkast er okkar.

Við höfum, herra forseti, gert lauslega athugun á hvernig þessi mál standa hérlendis og svo virðist sem aðilar eins og Þjóðhagsstofnun, fjmrn. og Seðlabanki hafi fylgst nokkuð með umræðum og skrifum erlendis um þessi mál en ekki eru miklar beinar aðgerðir eða vinna í gangi á þessum stöðum.

Rétt er að taka fram að í grg. með frv. til fjárlaga fyrir árið 1996 var lítillega minnst á þessa hluti og síðast en ekki síst hefur Hagfræðistofnun Háskóla Íslands skoðað þetta mál nokkuð og afrakstur slíkrar vinnu mun vera væntanlegur einhvern tímann á næstunni. En það er þar af leiðandi og ekki síður tímabært að taka mál þetta á dagskrá Alþingis og marka því einhverja stefnu og þess vegna er tillagan flutt. Við teljum að á komandi árum hljótum við að temja okkur vönduð vinnubrögð, eins og aðrar þjóðir sem eru í fremstu röð eða vilja temja sér eða tileinka sér, vönduð vinnubrögð hvað varðar áætlanagerð og langtímastefnumótun, t.d. gerð rammafjárlaga til lengri tíma sem iðulega hefur borið á góma hér á undanförnum árum en enn sem komið er virðist því miður alllangt í land með.

Það vakti athygli mína fyrir tveimur eða þremur árum þegar ég var í heimsókn í grænlenska fjármálaráðuneytinu að þar lágu á borðum drög að frv. til fjárlaga fyrir Grænland, annars vegar fjárlaga í hönd farandi árs og hins vegar ramma fjárlaga til næstu fjögurra ára. Mér fannst það nokkuð merkilegt hjá þeim, miklu minni þjóð en okkur, voru þeir þó miklu lengra á veg komnir að þeir settu málin fram með þessum hætti.

Herra forseti. Ég held að vænlegast sé að þessa tillögu fái efh.- og viðskn. til umfjöllunar því það liggur næst hennar starfssviði að mínu mati að fara yfir mál af þessu tagi. Ég leyfi mér því að leggja til að að lokinni þessari umræðu verði tillögunni vísað til hv. efh.- og viðskn. Ég veit að hún fær góðar viðtökur þar.