[prenta uppsett í dálka] 7. fundur
Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnskipunarlaga sem ég flyt ásamt hv. þm. Svanfríði Jónasdóttur og Össuri Skarphéðinssyni. Frv. þetta kveður á um rétt kjósenda til að fara fram á að lagafrv. sem Alþingi hefur samþykkt verði borið undir þjóðaratkvæðagreiðslu. 26. gr. stjórnarskrárinnar, sem hér er verið að leggja til breytingu á, hljóðar nú svo með leyfi forseta:
,,Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.``
Í því frv. sem hér er til umræðu er lagt til að við þetta ákvæði bætist eftirfarandi, með leyfi forseta:
,,Sama á við ef forseta berst áskorun um það frá þriðjungi kosningabærra manna í landinu.``
Forseti Íslands hefur aldrei frá stofnun lýðveldisins beitt þessari heimild 26. gr. stjórnarskrárinnar um að synja staðfestingar á lagafrv. sem Alþingi hefur samþykkt. Skýringarnar eru vafalaust margar en það yrði ugglaust umdeilt að forsetinn gripi til þess að synja staðfestingar á lagafrv., ekki síst vegna þess að í augum þjóðarinnar er forsetinn fyrst og fremst sameiningartákn og embættið á að vera hafið yfir flokkspólitík eða að vera dregið inn í stórpólitískt deilumál. Fræðimenn hafa deilt um réttmæti þessa ákvæðis. Þannig segir í riti Ólafs Jóhannessonar, Stjórnskipun Íslands, með leyfi forseta:
,,Sú skipan, sem ákveðin er með 26. gr. stjskr. er óvenjuleg eða jafnvel einstæð. Eru skoðanir skiptar um það, hversu heppileg hún sé.``
Í Morgunblaðinu í maí var ítarlega fjallað um þetta ákvæði stjórnarskrárinnar. Þar var m.a. vitnað í tillögu stjórnarskrárnefndar frá 1993 þess efnis að áður en forseti tæki ákvörðun um staðfestingu laga gæti hann leitað álits þjóðarinnar í atkvæðagreiðslu. Ef frv. yrði samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu væri forseta síðan skylt að staðfesta það en ef það yrði fellt hefði forseti landsins frjálsar hendur um hvað hann gerði. Ljóst er að slík breyting á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar gerði forseta hægar um vik að beita þessu ákvæði og síður hætta á, þó vissulega væri hún mikil, að það leiddi til svo alvarlegs ágreinings milli forsetaembættisins og ríkisstjórnarinnar að niðurstaðan yrði afsögn annaðhvort forseta Íslands eða ríkisstjórnar.
Það er mín skoðun að jafnvel þótt ákvæðið yrði rýmkað og gert auðveldara fyrir forsetann að beita ákvæðinu sem er jákvætt, tel ég engu að síður að almennt ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu án atbeina forseta sé nauðsynlegt, jafnhliða ákvæði um bein afskipti forsetans um að skjóta málinu til þjóðarinnar. Forsetanum væri þá hlíft við þeim vanda sem hann yrði settur í ef uppi er mikill þrýstingur af hálfu þjóðarinnar í mjög umdeildu máli, að láta það ganga til þjóðaratkvæðagreiðslu þannig að stefnt væri í hættu því sem ég tel að þjóðin vilji að embættið og forsetinn standi fyrir, þ.e. að vera sameiningartákn þjóðarinnar og hafinn yfir flokkspólitísk átök.
Ég er ekki sömu skoðunar og fram kom í þeirri grein sem ég vitnaði til, í Morgunblaðinu sl. vor og höfð var eftir Birni Bjarnasyni, núv. menntmrh., á fundi Orators 1993, þ.e. að huga ætti að því að afnema þennan rétt forsetans eða takmarka hann t.d. þannig að forsetinn gæti ekki beitt ákvæðinu nema að tillögu ráðherra eins og hæstv. menntmrh. lagði til 1993. Það væri nær að setja ákvæði um að aukinn meiri hluti þingsins gæti farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu í umdeildum málum í stað þess að setja slíkt í vald ráðherra, en umdeildustu málin eru einmitt mál sem koma frá ríkisstjórn og ráðherrum.
Í Morgunblaðinu var líka vitnað til mjög athyglisverðra ummæla í grein Gunnars Schrams lagaprófessors um verkefni og völd forseta Íslands sem birtist í Morgunblaðinu 1983. Þar er vitnað til þess að konungur hafi alls 91 sinni synjað um staðfestingu á lögum sem Alþingi hafi samþykkt á tímabilinu frá því að stjórnarskráin var sett 1874 þar til heimastjórn komst á laggirnar hérlendis árið 1904. Gunnar Schram vitnar líka til þess að hann telji það fyrirkomulag sem upp var tekið af þeim sem sömdu lýðveldisstjórnarskrána einstætt meðal sjálfstæðra þjóða, en orðrétt segir Gunnar Schram lagaprófessor, með leyfi forseta:
,,Þetta er allundarlegt ákvæði, sem aldrei hefur reynt á í framkvæmd þar sem forseti hefur aldrei synjað um samþykki sitt. Aðalannmarkinn á þessu fyrirkomulagi er sá að í undirbúningi og aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar hljóta forseti og meiri hluti Alþingis óhjákvæmilega að koma fram sem andstæðingar. Hér vill forseti hafa að engu og stöðva, með liðsinni þjóðarinnar, lög sem meiri hluti Alþingis hefur samþykkt. Hann verður því að skýra mál sitt opinberlega --- gera grein fyrir því hvers vegna hann vill virða að vettugi vilja Alþingis, og þá væntanlega ríkisstjórnarinnar. Á sama hátt mundi meiri hluti Alþingis þurfa að skýra sín sjónarmið í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Þessir tveir aðilar yrðu því óhjákvæmilega að koma fram sem andstæðingar í þessu efni.
Auga leið gefur að slík aðstaða sem hér skapast er óæskileg og óeðlileg. Forsetinn er og á að vera sameiningartákn þjóðarinnar, hafinn yfir orrahríð stjórnmálabaráttunnar. Er þess vegna ekki að undra að skoðanir hafa verið skiptar um það hve æskilegt þetta fyrirkomulag er.``
Gunnar Schram dregur síðan þá ályktun að þetta sé ástæðan fyrir því að enginn forseti hafi beitt ákvæðinu þó að a.m.k. þrjú tilvik megi finna um að forseti hafi verið beittur miklum þrýstingi til þess að beita því.
Herra forseti. Ég held að það sé alveg ljóst að af framkvæmdinni megi ráða að þetta vald forsetans til að færa valdið frá þinginu til þjóðarinnar sé í raun marklaust eins og það er nú. Með þessari tillögu er verið að gera ákvæðið virkara og auka lýðræðið í þjóðfélaginu. Segja má líka að þó að vissulega sé rétt og nauðsynlegt að hafa þetta öryggisákvæði í stjórnarskránni til að treysta lýðræðið, þá er forsetinn að sama skapi settur í mjög erfiða stöðu þegar mikill þrýstingur er uppi um að beita þessu ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið málefni, eins og t.d. gerðist varðandi EES-samninginn.
Raunar má einnig segja að forsetinn eigi ekki hægt um vik að synja um staðfestingu á stjfrv. því að forsetinn þarf að samþykkja framlagningu á stjfrv. áður en það er lagt fyrir Alþingi þó það sé flutt á ábyrgð viðkomandi ráðherra. Forsetinn væri því í sérkennilegri stöðu ef hann synjaði um staðfestingu á stjfrv. sem hann hefur fallist á að verði lagt fyrir Alþingi og Alþingi samþykkti óbreytt.
Ljóst er líka miðað við stöðu forsetaembættisins að það hlyti að kalla á alvarlegan trúnaðarbrest milli forseta landsins og ríkisstjórnar ef forseti synjaði um staðfestingu á stjfrv. og það gæti varla leitt til annars en afsagnar viðkomandi ríkisstjórnar, þó að vissulega sé ekkert hægt að fullyrða um það, enda aldrei reynt á þetta ákvæði.
Ég tel því brýnt, virðulegi forseti, að opna aðra leið til að tryggja að fólkið í landinu hafi þann kost að geta greitt atkvæði um mjög umdeild mál í þjóðaratkvæðagreiðslu. M.a. þess vegna er nauðsynlegt að inn í stjórnarskrána verði tekið ákvæði sem veitir því þennan rétt án þess að til atbeina forseta lýðveldisins þurfi að koma.
Með sífellt auknu alþjóðasamstarfi er líka enn brýnna að fólk hafi möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslu, ekki síst þar sem mikilvægir alþjóðlegir samningar geta haft úrslitaáhrif á framtíð þjóðarinnar.
Einnig væri áhugavert að skoða í því sambandi, þó þetta frv. feli það ekki í sér, hvort rétt væri að setja ákvæði um aukinn meiri hluta á Alþingi við ákvarðanir sem verða þjóðarheill að ekki sé talað um ef slíkt frv. eða alþjóðasamningar fælu í sér afsal fullveldis í einhverri mynd. Samkvæmt okkar stjórnskipan getur fólk einungis haft áhrif með atkvæði sínu í kosningum til Alþingis og sveitarstjórna, svo og við kjör forseta lýðveldisins. Slíkt fyrirkomulag verður að telja að sé þannig að lýðræðinu séu nokkur takmörk sett, ekki síst þar sem samsteypustjórnir virðast mun algengari hér en t.d. annars staðar á Norðurlöndum. Þannig veit fólk hér á landi sjaldnast hvaða ríkisstjórn það er að kjósa yfir sig með atkvæði sínu auk þess sem auðveldara er fyrir samsteypustjórnir að semja sig frá loforðum og kosningastefnuskrám eins og ótal dæmi sanna. Í stjórnarskránni er aðeins mælt fyrir um þjóðaratkvæðagreiðslur frá þremur stöðum. Í 11. gr. í því tilviki að 3/4 hlutar alþingismanna greiði atkvæði með tillögu um að forseti lýðveldisins verði leystur frá embætti, í 26. gr. ef forseti synjar um staðfestingu á lagafrv. og í 79. gr. ef með lögum eru gerðar breytingar á kirkjuskipan landsins. Þó oft hafi komið fram krafa um að auka rétt til þjóðaratkvæðagreiðslu og m.a. verið flutt um það lagafrv. á Alþingi, iðulega og oft, þá hefur ekkert orðið úr því. Víða í grannlöndum okkar hefur verið farin sú leið að heimila þjóðaratkvæðagreiðslu og auka þannig lýðræðislegan rétt fólksins. En hér á landi hefur réttur fólks til þess að hafa áhrif á framkvæmd einstakra mála verið bundinn við atkvæðagreiðslur um minni háttar mál, opnun áfengisútsölu, hvort leyfa skuli hundahald í einstökum sveitarfélögum og held ég að það sé þá næstum upp talið. Þessu þarf að breyta eins og gerst hefur víða í grannlöndum okkar þar sem á síðari árum hefur verið farin sú leið að auka lýðræðislegan rétt fólksins með því að heimila þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í stórum málum sem snerta verulega hag þegnanna og afkomu þjóðarinnar er mikilvægt að þessi leið sé fyrir hendi, einnig hér á landi og ég held að það sé ljóst að það treystir lýðræðið í landinu og veitir stjórnmálaflokkum meira aðhald en nú.
Réttur fólks til þjóðaratkvæðagreiðslu var töluvert mikið ræddur í nýafstöðnum forsetakosningum og ég tel að draga megi þá ályktun af umræðunni sem þá var að mikill vilji sé hjá þjóðinni fyrir því að þessi heimild sé til staðar og ég man ekki betur en allir forsetaframbjóðendur hafi lýst yfir stuðningi við það að opna fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu eins og hér er gert.
Herra forseti. Á síðasta þingi lágu fyrir óvenju mörg frv. og tillögur um breytingar á stjórnarskránni. Ég bendi t.d. á tillögu um að forseti Íslands verði kosinn með meiri hluta atkvæða, um þingsetu ráðherra, um þrengingu á rétti til bráðabirgðalaga, um breytingu á kjördæmaskipan og frv. um þjóðaratkvæðagreiðslu svo að eitthvað sé nefnt.
Herra forseti. Ég vil ekki láta hjá líða að geta þess að mér finnst mjög mikil tregða til þess á hv. Alþingi, sérstaklega varðandi þingmannamál sem snerta breytingu á stjórnarskránni, að þau fái eðlilega og þó ekki væri nema efnislega umræðu í þeirri nefnd sem um þau fjallar, en í þessu tilviki er það sérstök nefnd sem fjallar um breytingar á stjórnarskránni. Ég tel það mjög óeðlilegt að frysta umræðu um málið á þennan hátt. Umræðan var lítil eða engin. Ég held að það hafi verið haldnir einn eða tveir fundir í þessari nefnd á síðasta þingi jafnvel þó að svona mörg mál sem snerta breytingu á stjórnarskránni lægju fyrir nefndinni. Ég vil hvetja til þess og óska eftir atbeina forseta til að þessi mál fái eðlilega umfjöllun í nefnd og að ekki séu öll mál sem snerta breytingar á stjórnarskránni ávallt og ævinlega söltuð þannig að þetta mál fái eðlilega umfjöllun og komi til atkvæðagreiðslu í þinginu.
Ég vil svo í lokin, virðulegi forseti, leggja til að málinu verði vísað til sérnefndar um stjórnarskrármál með vísan í 42. gr. þingskapa.
