[prenta uppsett í dálka] 24. fundur
Ólafur G. Einarsson:
Herra forseti. Fyrir hönd forsætisnefndar Alþingis mæli ég fyrir starfsskýrslu Ríkisendurskoðunar fyrir árið 1995 en samkvæmt lögum um stofnunina ber henni árlega að semja skýrslu um störf sín á liðnu almanaksári og leggja hana fyrir Alþingi. Ársskýrslan var gefin út og birt í maímánuði sl. Ég mun hér á eftir gera grein fyrir því helsta úr skýrslunni, auk þess sem ég mun gera að umtalsefni nokkur önnur atriði sem tengjast stofnuninni og verkefnum hennar.
Eins og rakið er í skýrslunni var starfsemi Ríkisendurskoðunar með hefðbundnu sniði á árinu 1995. Meginhlutverk hennar felast einkum í eftirtöldum þremur atriðum:
Í fyrsta lagi er henni falið að fara yfir og sannreyna hvort reikningsskil ríkissjóðs og ríkisaðila gefi glögga mynd af rekstri og starfsemi þessara aðila. Í þessum efnum er hlutverk stofnunarinnar í grundvallaratriðum sambærilegt starfi löggiltra endurskoðenda í einkarekstri.
Í annan stað ber henni að ganga úr skugga um að fjárráðstafanir og fjárskuldbindingar ríkissjóðs og ríkisaðila samrýmist lagaheimildum, starfsreglum eða viðteknum venjum í ríkisrekstri.
Í þriðja lagi ber henni að framkvæma hinar svokölluðu stjórnsýsluendurskoðanir en þær felast í að kanna hagkvæmni og skilvirkni í opinberum rekstri.
Á árinu 1995 sendi stofnunin frá sér alls 156 skýrslur og greinargerðir. Meiri hluti þessara skýrslna lúta að hefðbundinni fjárhagsendurskoðun og er í þeim að finna umfjöllun, ábendingar og athugasemdir við reikningshald ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja. Fjárhagsendurskoðunarskýrslur eru að jafnaði ekki gerðar opinberar heldur einungis sendar þeim aðila sem endurskoðunin tekur til og viðkomandi fagráðuneyti. Í árlegri skýrslu Ríkisendurskoðunar um ríkisreikning er þó oft gerð grein fyrir meginefni þeirra. Skýrslur stofnunarinnar á sviði stjórnsýsluendurskoðunar eru langtum færri en skýrslur um fjárhagsendurskoðun, en þær eru viðameiri. Fimm stjórnsýsluendurskoðunarskýrslur voru birtar á sl. ári. Jafnframt hófst vinna við tvö verkefni á vettvangi stjórnsýsluendurskoðunar á árinu. Þá er að geta árvissra skýrslna um framkvæmd fjárlaga, en þær voru þrjár í fyrra og loks skýrslunnar um endurskoðun ríkisreiknings fyrir árið 1994.
Fastir starfsmenn Ríkisendurskoðunar á síðasta ári voru 43 eða jafnmargir og á árinu 1994. Útgjöld stofnunarinnar að frádregnum sértekjum námu rúmum 157 millj. kr. en tæplega 148 millj. á árinu 1994. Útgjöldin jukust um 4,9% á milli ára eða um 1% að raungildi. Rekstrarútgjöld Ríkisendurskoðunar hafa því verið mjög svipuð frá einu ári til annars og ætíð hafa þau verið vel innan fjárheimilda. Launagjöld eru að sjálfsögðu langstærsti útgjaldaliðurinn eða um 69%. Annar stærsti útgjaldaliðurinn er aðkeypt þjónusta löggiltra endurskoðenda, en hann nemur um 18% af heildargjöldunum. Samtals voru í gildi samningar við 27 endurskoðunarskrifstofur um fjárhagsendurskoðun á 95 ríkisstofnunum, ríkisfyrirtækjum og sjóðum. Verkefnum þessum sinna skrifstofurnar í umboði Ríkisendurskoðunar og í samráði við hana. Kostnaðurinn er borinn af Ríkisendurskoðun ef um A-hluta er að ræða en annars af viðkomandi ríkisstofnun eða ríkisfyrirtæki.
Samkvæmt sérstöku yfirliti sem unnið er úr verkbókhaldi Ríkisendurskoðunar má ráða að samtals skiluðu starfsmenn stofnunarinnar 59.550 vinnustundum sem skráðar voru beint á einstök endurskoðunarverkefni. Sambærilegur vinnustundafjöldi á árinu 1994 var 55.549 stundir. Kostnaður stofnunarinnar af hverri vinnustund eigin starfsmanna í endurskoðunarverkefnum þessum nam á árinu 1995 rúmum 2.590 kr. og hefur þá verið tekið tillit til áfallinna lífeyrisskuldbindinga ríkisins vegna þeirra. Á árinu 1994 nam sambærilegum kostnaður 2.795 kr. Til samanburðar greiddi stofnunin 3.510 kr. að meðaltali fyrir aðkeypta sérfræðiþjónustu á sviði endurskoðunar á árinu 1995 og 3.552 kr. á árinu 1994. Miðað við þessa útreikninga munar tæpum 1.000 kr. eða um þriðjungi á kostnaði við vinnu starfsmanna stofnunarinnar og aðkeyptri sérfræðiþjónustu á þessu sviði.
Í upphafi hvers starfsárs gerir stofnunin áætlanir um endurskoðunarverkefni á árinu og helstu áhersluþætti í þeim efnum. Grunnur þessara áætlana er reistur á áðurnefndu verkbókhaldi sem stofnunin hefur komið sér upp og notað í nokkur ár. Á árinu 1995 var ákveðið að skoða mjög ítarlega ýmsa kostnaðarliði og ráðstöfun safnliða aðalskrifstofa ráðuneytanna. Sérstök athugun af þessu tagi hafði ekki áður átt sér stað og má segja að þegar á heildina sé litið hafi hún tekist nokkuð vel og skilað góðum árangri.
Í ræðu minni í fyrra um ársskýrslu Ríkisendurskoðunar fyrir árið 1994 var hin svokallaða umhverfisendurskoðun gerð að sérstöku umfjöllunarefni. Þessi tegund endurskoðunar er smám saman að verða fyrirferðarmeiri þáttur í starfi endurskoðunarskrifstofa og -stofnana og skiptir þá litlu hvort það sé á sviði opinberrar endurskoðunar eða endurskoðunar einkarekstrar. Segja má að umhverfisendurskoðun á sviði hins opinbera lúti fyrst og fremst að því að meta hvernig stjórnvöld framfylgi áætlunum sínum og verkefnum í umhverfismálum og hvernig þau fylgja eftir alþjóðlegum skuldbindingum sínum á sviði umhverfismála.
Auk umhverfisendurskoðunar eru ýmis önnur ný verkefni á sviði endurskoðunar að mótast og þróast. Má í því sambandi nefna endurskoðun upplýsingakerfa. Í kjölfar síaukinnar tölvuvinnslu hefur hin síðari ár orðið gríðarlega ör þróun í hvers konar upplýsingaöflun og upplýsingavinnslu hjá opinberum aðilum. Ljóst er að þessi þróun leggur fyrr en seinna ný og aukin verkefni á herðar þeirra er sinna opinberri endurskoðun. Gera verður þá kröfu til endurskoðenda að þeir hafi yfirgripsmikla þekkingu á þeim upplýsingakerfum sem rutt hafa sér rúm á undanförnum árum. Í reynd er að myndast nýr verkefnaflokkur á sviði hefðbundinnar, opinberrar endurskoðunar, þ.e. endurskoðun upplýsingakerfa. Þessi endurskoðun miðar í stórum dráttum að því að kanna og meta áreiðanleika upplýsingakerfanna sem ríkið hefur komið upp og notar. Þó að endurskoðun upplýsingakerfa hafi þróast allnokkuð á liðnum árum hjá systurstofnunum Ríkisendurskoðunar á Norðurlöndum hefur því enn sem komið er ekki verið gefinn sérstakur gaumur hérlendis. Meginástæðan er auðvitað sú að önnur verkefni á sviði opinberrar endurskoðunar hafa til þessa verið talin brýnni. Fullur hugur er engu að síður á því hjá stofnuninni að taka þetta verkefni föstum tökum á næstunni og er undirbúningur þess þegar hafinn.
Ekki alls fyrir löngu var á ný lagt fram í þinginu frv. til laga um fjárreiður ríkisins. Ljóst er að þetta frv. mun gera auknar kröfur til endurskoðunar og eftirlits af hálfu Ríkisendurskoðunar ef það verður að lögum. Frv. felur í sér, svo sem kunnugt er, margháttaðar breytingar og endurbætur á gildandi löggjöf um fjárstjórn ríkisins, fjárlög, ríkisreikning og ríkisbókhald.
Þá geri ég að umfjöllunarefni hina svokölluðu þjónustusamninga sem eru nokkuð uppi á teningnum og ljóst að þeir færast í aukana á næstu árum og ekki hvað síst á sviði heilbrigðis- og félagsmála. Meðal þess sem einkennir samninga af þessu tagi er að með þeim taka sveitarfélög eða einkaaðilar að sér að sinna lögboðinni opinberri þjónustu sem ríkissjóði ber að greiða fyrir. Sem dæmi um slíkt má nefna samninga um rekstur einkaaðila á heilsugæslustöð og heimilum fyrir fatlaða. Enn er margt óljóst um heimildir stjórnvalda almennt til þess að gera slíka samninga og um réttarstöðu þeirra sem þjónustunnar njóta. Á sama hátt liggur ekki nægjanlega skýrt fyrir hvernig staðið skuli að endurskoðun og eftirliti með framkvæmd þjónustusamninga. Í ljósi þessa er mjög brýnt að taka á óvissuatriðum sem tengjast samningsgerð þessari í lögum. Rétt er að geta þess að í nýframlögðu frv. til laga um fjárreiður ríkisins er að nokkru leyti fjallað um þessa samningstegund. Á sama hátt er í drögum að frv. að nýjum lögum um Ríkisendurskoðun, sem ég mun víkja að síðar, gerð tillaga um auknar og skýrar heimildir Ríkisendurskoðunar til að endurskoða og hafa eftirlit með þjónustusamningum.
Í framhaldinu er ekki úr vegi að hugleiða nokkuð í þessu sambandi þær breytingar sem verða á eftirlitshlutverki Alþingis við hlutafélagavæðingu ríkisfyrirtækja. Svo sem kunnugt er eru ríkisfyrirtæki í B-hluta ríkisreiknings sjálfkrafa háð sjálfstjórnarvaldi og eftirliti Alþingis. Nægir í þessu sambandi að benda á ríkisfyrirtæki eins og Póst og síma. Segja má að fram til þessa hafi allar grundvallarákvarðanir um rekstur þessara fyrirtækja, fjárfestingar og arðgreiðslur verið teknar á Alþingi við afgreiðslu fjárlaga ár hvert. Ríkisendurskoðun hefur endurskoðað reikninga fyrirtækja í B-hluta ríkisreiknings með sama hætti og gildir um aðrar ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki í A- og B-hluta og haft eftirlit með að fjárráðstafanir B-hluta fyrirtækja samrýmist lagaheimildum, starfsreglum og starfsvenjum. Þá tekur heimild Ríkisendurskoðunar til stjórnsýsluendurskoðunar þessara aðila.
Í ljósi þessa má segja að Alþingi hafi viðunandi möguleika til að sinna eftirliti með fjárreiðum og rekstri ríkisfyrirtækja sem rekin eru sem hefðbundin B-hluta fyrirtæki. Um leið og þessum fyrirtækjum er breytt í hlutafélög, sem þó verða áfram að fullu eða verulegu leyti í eigu ríkisins, breytist á hinn bóginn eftirlits- og ákvörðunarvald Alþingis með fjárreiðum þeirra og rekstri verulega. Segja má að við breytinguna flytjist það vald til stjórnar félagsins og þess ráðherra sem fer með eignarhlut ríkisins í fyrirtækinu. Reyndar fer Ríkisendurskoðun eftir sem áður með umboð til þess að annast fjárhagsendurskoðun á reikningum fyrirtækisins, en telja verður að möguleikar stofnunarinnar til annars konar eftirlits takmarkist nokkuð við breytingar af þessu tagi.
Ég er ekki á nokkurn hátt að mæla gegn því að breyta þeim fyrirtækjum ríkisins sem starfa á markaðsforsendum yfir í hlutafélög en ég tel æskilegt að alþingismenn gefi því sérstakan gaum hvort þörf sé á því að Alþingi hafi sambærilegar eftirlitsheimildir gagnvart hlutafélögum sem eru að fullu eða meiri hluta í eigu ríkisins og það hefur nú í raun gagnvart B-hluta fyrirtækjum.
Rétt er að leggja þunga áherslu á það til þess að forðast misskilning að ég er hér einungis að ræða um eftirlitshlutverk Alþingis gagnvart hlutafélögum í eigu ríkisins og hugsanlega eflingu þess, en alls ekki heimildir til að taka ákvarðanir er tengjast rekstri þeirra á nokkurn hátt. Slíkar ákvarðanir eru eðli og lögum samkvæmt hjá stjórn og stjórnendum slíkra félaga.
Í ræðu minni í fyrra um ársskýrsu Ríkisendurskoðunar vék ég að því að ýmislegt mælti með því að endurskoða lögin um stofnunina. Í því sambandi gat ég þess að breytingar á stjórnarskipunarlögum hefðu m.a. falið í sér að starf yfirskoðunarmanna ríkisreiknings hafi verið lagt niður en þess í stað mælt fyrir um að endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja skuli fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess eftir nánari fyrirmælum í lögum.
Nú liggur fyrir í drögum frv. til nýrra laga um Ríkisendurskoðun og er vinnsla þess að komast á lokastig. Auk nauðsynlegra orðalagsbreytinga á gildandi lögum í kjölfar áðurgreindrar breytingar á stjórnarskipunarlögum er í frv. gerð tilraun til að lýsa hlutverki stofnunarinnar og heimildum með skýrari og fyllri hætti en gert er í gildandi lögum. Einkum á þetta við um heimildir Ríkisendurskoðunar til að gera stjórnsýsluendurskoðanir. Þá mun frv., eins og ég minntist á hér að framan, fela í sér skýrari og víðtækari heimildir Ríkisendurskoðunar til að endurskoða og hafa eftirlit með þjónustusamningum og framkvæmd þeirra.
Ég vonast til að víðtæk samstaða náist milli þingflokka um afgreiðslu frv. þegar það verður lagt fram. Þingflokksformönnum verður kynnt frv. nú á allra næstu dögum.
Áður hef ég, og aðrir þingmenn, gert að umtalsefni úr þessum ræðustól þörfina fyrir að marka skýrslum Ríkisendurskoðunar og umfjölluninni um þær ákveðinn farveg innan Alþingis. Eðlilegast er að taka þá umræðu upp við fyrirhugaðar breytingar á þingskapalögum. Ég vil þó við þetta tækifæri lýsa þeirri skoðun minni að heppilegast sé að stofna nýja þingnefnd sem hafi það hlutverk m.a. að fjalla um þær skýrslur Ríkisendurskoðunar sem sendar eru Alþingi og leggja fram nefndarálit um þær þannig að þær geti komið til umræðu með formlegum hætti í þinginu.
Hjá nágrannaþjóðum okkar, Svíum og nú nýlega Norðmönnum, eru starfandi þingnefndir sem kallast stjórnarskrár- og eftirlitsnefnd. Þeim er annars vegar ætlað að fjalla um þau þingmál sem varða æðstu stjórn ríkisins, þar á meðal stjórnarskrárfrumvörp og frumvörp sem varða þjóðþingið og stofnanir þess og hins vegar að sinna eftirlitshlutverki þingsins, þ.e. því sem fram fer í stofnunum þess, ríkisendurskoðun og hjá umboðsmanni þingsins og einnig öðru eftirliti sem það vill sinna hverju sinni.
Eins og þingheimi er kunnugt verða athugasemdir og úttektir Ríkisendurskoðunar á ríkisstofnunum og ýmsum þáttum ríkisrekstrarins oft tilefni opinskárrar umræðu um gagnrýni stofnunarinnar þegar svo ber undir og það sem betur má fara í ríkisrekstrinum. Með úttektum sínum og skýrslum er Ríkisendurskoðun fyrst og fremst að sinna lögboðnu hlutverki sínu. Á hinn bóginn er hún sem slík ekki háð neinum lögskipuðum eftirlitsaðila, ef frá er talið þingið sjálft og endurskoðanda stofnunarinnar sem tilnefndur er af Alþingi. Það er hins vegar ekki þar með sagt að stofnunin hafi ekki, rétt eins og aðrar stofnanir ríkisins, fulla þörf fyrir að starfsemi hennar sé tekin til endurskoðunar endrum og sinnum í því skyni að kanna hvort stofnunin gegni því hlutverki sem henni er ætlað á sem hagkvæmastan hátt og gera tillögur um úrbætur eftir því sem við á. Í þessu sambandi vil ég geta þess að Sigurður Þórðarson ríkisendurskoðandi fór sl. sumar þess á leit við breska ríkisendurskoðandann, sir John Bourn, að stofnum hans tæki út starfsemi systurstofnunar sinnar á Íslandi. Breski ríkisendurskoðandinn féllst á þessa málaleitan og eru horfur á að í úttektina verði ráðist fyrri hluta næsta árs. Vinna við undirbúning hennar og skipulagningu mun að öllu óbreyttu hefjast innan tíðar. Ég tel að hér sé um ákaflega merkilegt eða athyglisvert verkefni eða tilraun að ræða sem ég styð eindregið. Þess má geta að breska ríkisendurskoðunin er ein virtasta stofnun á sínu sviði í heimi og einn helsti brautryðjandi ýmissa nýjunga á sviði opinberrar endurskoðunar, t.d. stjórnsýsluendurskoðunar og umhverfisendurskoðunar svo að eitthvað sé nefnt. Væntanlega mun verða gefin út skýrsla um úttektina og verður hún birt með sama hætti og skýrslur Ríkisendurskoðunar um starfsemi annarra ríkisstofnana.
Að lokum vil ég flytja fyrir hönd forsætisnefndar ríkisendurskoðanda og starfsfólki Ríkisendurskoðunar þakkir fyrir vel unnin störf á því ári sem hér hefur verið fjallað um.
